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PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL. 
EL CASO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE MEDELLÍN, 2004-2008 
 
 
 
 
 
 
MARY LUZ AGUIRRE PULGARÍN 
 
 
 
 
 
 
TRABAJO DE INVESTIGACIÓN 
PARA OPTAR EL TÍTULO DE MAGÍSTER EN CIENCIA POLÍTICA 
 
 
 
 
 
 
ASESOR 
GERMÁN DARÍO VALENCIA AGUDELO 
 
 
 
 
 
 
 
UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA 
INSTITUTO DE ESTUDIOS POLÍTICOS 
MAESTRÍA EN CIENCIA POLÍTICA 
MEDELLÍN 
2010 
 
2 
 
CONTENIDO 
 
PÁG 
 
Introducción 7 
1 LA GESTION PÚBLICA DEMOCRÁTICA 14 
1.1. La Gestión Pública 18 
1.1.1 Democracia y Participación en la gestión Pública 20 
1.1.2. Transparencia de las acciones y la gestión públicas 22 
1.1.3. Rendición de cuentas o responsabilización (accountability) 26 
1.1.4. Creación de mecanismos y herramientas para la influencia y control de la ciudadanía 29 
1.1.5. Provisión de recursos infraestructura y condiciones para la participación ciudadana 30 
1.1.6. Adopción de los resultados de la participación real y efectiva 31 
1.2. Participación ciudadana 31 
1.2.1. La ciudadanía como participación activa en la esfera pública 33 
1.2.2. La participación ciudadana y la redistribución del poder social 35 
1.2.3 La participación ciudadana y el acceso o ampliación de los derechos 36 
1.2.4. Diseño institucional participativo 37 
1.2.4.1. Tipos de participación ciudadana 37 
1.2.4.2. Niveles 43 
1.2.4.3. Garantías de la participación ciudadana 44 
 2. PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN EL MUNDO 46 
2.1. Los presupuestos participativos: aproximación a su definición 47 
2.2. Origen de los presupuestos participativos: Porto Alegre, Brasil 48 
2.2.1. Diseño institucional del presupuesto participativo de Porto Alegre 51 
2.2.2. Desarrollos de la experiencia de Porto Alegre 55 
2.2.3. Logros del presupuesto participativo de Porto Alegre 58 
2.3. 
Presupuestos participativos en Latinoamérica y Europa: participación ciudadana para la 
inclusión, el derecho a la ciudadanía y la modernización del Estado 60 
2.4. Presupuestos participativos en Colombia 67 
2.5. Balance sobre las experiencias de presupuesto participativo 75 
2.5.1. 
Cambios en la administración pública: creación de nuevas agencias y fortalecimiento de 
los equipos municipales 75 
2.5.2. 
Mejoramiento de la gobernabilidad: las ventajas electorales del Partido de los 
Trabajadores en Porto Alegre 77 
2.5.3. 
El presupuesto participativo: limite a la negociación de los servicios públicos e 
instrumento de control social 78 
2.5.4. 
 El presupuesto participativo: la exigencia de la participación deliberativa y la visibilidad 
de los actores sociales 80 
2.5.5. 
Innovaciones: Incorporación de la planeación participativa del desarrollo y surgimiento 
del presupuesto participativo joven 83 
3 
 
 3. EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE MEDELLIN 88 
3.1. El contexto del presupuesto participativo: El municipio de Medellín 89 
3.2. Diseño Institucional del presupuesto participativo 92 
3.2.1. Estructura del presupuesto participativo en Medellín 93 
3.2.1.1. Instancias de la Administración Municipal 96 
3.2.1.2. Instancias Institucionales de Participación 97 
3.2.1.3. Instancias Sociales 101 
3.2.2. Ciclo de operación del presupuesto participativo 102 
3.2.3. Niveles de participación 104 
3.2.4. Flujo de decisiones 106 
3.3. La participación ciudadana en el presupuesto participativo de Medellín 108 
3.3.1. Contribuciones del presupuesto participativo en la participación ciudadana 108 
3.3.2. Limitaciones para la participación ciudadana presentes en el presupuesto participativo 119 
3.3.2.1. La incidencia de la cultura política tradicional 120 
3.3.2.2. Deficiencias en las condiciones para la participación ciudadana 121 
3.4. 
El presupuesto participativo y sus contribución a los cambios en la gestión pública local 
en Medellín 127 
3.4.1. La transparencia gubernamental en el presupuesto participativo 129 
3.4.2. Creación de mecanismos para la influencia y control de la ciudadanía 131 
3.4.3. Adopción de los resultados de la participación 139 
3.4.4. Rendición de cuentas 145 
 4. CONCLUSIONES 148 
 
BIBLIOGRAFÍA 156 
 
ANEXOS 170 
 
 
4 
 
LISTA DE FIGURAS 
 
Figura 1. Etapas del proceso de presupuesto participativo de Porto Alegre 52 
Figura 2. Total de participantes en asambleas temáticas y regionales en Porto 
Alegre 1989-2000 
 
56 
Figura 3. Evolución geográfica del presupuesto participativo en Brasil, 1989-2004 
57 
Figura 4. Etapas generales de los presupuestos participativos 62 
Figura 5. Mapa: municipio de Medellín, zonas urbana y rural 90 
Figura 6. Medellín: estructura orgánica de las autoridades municipales 91 
Figura 7. Estructura del presupuesto participativo de Medellín, 2008. 95 
Figura 8. Comisiones Temáticas del presupuesto participativo de Medellín, 2008 100 
Figura 9. Ciclo del presupuesto participativo de Medellín 103 
Figura 10. Medellín. Nivel de participación de la ciudadanía en las instancias 
institucionales 
 
104 
Figura 11. Flujo de decisiones en el presupuesto participativo de Medellín 107 
Figura 12. Medellín, participación directa en asambleas barriales y veredales entre 
2006 y 2009 111 
Figura 13. Medellín, promedio de asambleas realizadas por comuna y corregimiento 
entre 2006 y 2008 
 
112 
Figura 14. Medellín, participación en asambleas por cada 10 mil habitantes mayores 
de 15 años, 2008 
 
113 
Figura 15. Medellín, promedio de organizaciones participantes por comuna y 
corregimiento 2004-20 
114 
 
Figura 16. Composición de los CC-C con base en el promedio de participación 2004-
2008 
 
115 
Figura 17. Medellín. Número de iniciativas priorizadas en el presupuesto 
participativo 2005-2009 
 
115 
Figura 18. Medellín, inversión general por dependencias 2005-2009, agrupado el 
sector educativo (en millones de pesos 
 
 
117 
Figura 19. Medellín. Crecimiento porcentual de las iniciativas priorizadas por 
dependencia comparativo 2004-2009 
 
118 
Figura 20. Según los encuestados que lo conocen el presupuesto participativo se 
debe 
 
131 
Figura 21. Medellín, priorización de recursos para financiación de la educación 
superior 2005-2008 (cifras en pesos) 
 
144 
 
5 
 
LISTA DE CUADROS 
 
Cuadro 1. Posibilidades en los canales institucionales de transparencia de la 
gestión pública 25 
Cuadro 2. Tipología de las prácticas participativas 
40 
Cuadro 3. Estructura institucional del presupuesto participativo de Porto 
Alegre 54 
Cuadro 4. Población de Medellín según estrato de la vivienda 
91 
Cuadro 5. Medellín. Cambios en la estructura Municipal 
136 
 
 
6 
 
 
LISTA DE ANEXOS 
 
Anexo A Crecimiento en el número de organizaciones participantes por comuna 
y corregimiento 
169 
Anexo B Decrecimiento en el número de organizaciones participantes por 
comuna y corregimiento 
169 
Anexo C Inversión general por dependencia municipal. Medellín, 2005-2009 (en 
millones de pesos) 
170 
Anexo D Número de proyectos priorizados por la ciudadanía en el presupuesto 
participativo en Medellín por dependencia Municipal, 2005-2009 
170 
Anexo E Calificación del nivel de transparencia en los gobiernos Nacional, 
departamental y municipal, años 2002,2004 y 2006 
171 
Anexo F Tarjetón para la selección de problemas en las asambleas barriales y 
veredales, 2006 
172 
Anexo G Reglamento interno de la planeación local y el presupuesto 
participativo de Medellín 2008 
174 
 
 
7 
 
 
 
 
 
Introducción 
 
La gestión pública democrática se plantea en la actualidad como una necesidad para 
avanzar en la democratización global de las sociedades. Tradicionalmente la 
administración pública se ha concebido bajo los parámetros de la funcionalidad, al margen 
de la discusión sobre los fines y decisiones políticos, constituyendo lo que ha sido materia 
de amplia académica como es la dicotomía entre los ámbitos político y administrativo en 
el campo de lo público estatal. En este sentido,los políticos electos trazan las líneas 
generales y los enfoques de la gestión pública y el aparato administrativo conformado por 
los funcionarios y los recursos públicos, opera estas decisiones provenientes de los más 
altos niveles de la jerarquía gubernamental de manera detallada y sistemática y en 
concordancia con las leyes vigentes. En esta perspectiva, los valores predominantes en la 
administración pública son la racionalidad, la especialización, la profesionalización y la 
neutralidad. 
 
La gestión pública democrática complementa el paradigma imperante centrado en la 
eficiencia y la eficacia de la administración pública, al plantear la igualdad, la equidad y la 
democratización de la gestión pública como parte de su desarrollo y perfeccionamiento. 
Desde este enfoque, la participación ciudadana en la gestión pública se reconoce como un 
derecho que conlleva al establecimiento de mecanismos, condiciones y garantías por 
parte de los gobiernos para que la ciudadanía acceda y amplíe los derechos sociales, 
económicos, culturales, políticos y civiles (CLAD, 2009). Además de la provisión de 
condiciones efectivas, la gestión pública democrática supone la transparencia en la 
8 
 
actuación del gobierno, su responsabilización y un compromiso explícito para adoptar los 
resultados de la participación ciudadana. 
 
La participación ciudadana como un nuevo componente de la gestión pública en 
Colombia, se institucionalizó con la Constitución Política de 1991 (Gómez, 2004, p. 1). Esto 
representó un avance de la democracia en el país, pues creó las condiciones para el 
surgimiento de escenarios de incidencia de la ciudadanía en los asuntos públicos en 
espacios diferentes a las elecciones de los representantes políticos. De esta manera 
Colombia configuró una amplia y compleja estructura para la participación ciudadana 
creada especialmente desde la década de 1990 (Velásquez y González, 2003). En el campo 
jurídico se desarrolló la Ley 134 de 1994 o Ley de Mecanismos de Participación Ciudadana, 
que creó herramientas jurídicas para intervenir en los asuntos públicos y la defensa de los 
derechos fundamentales1. Sin embargo este logro político es amenazado por intereses re 
centralistas en el Gobierno Nacional y por lo efectos del dominio territorial de los grupos 
armados. De acuerdo con María Teresa Uribe (2002) a pesar de esta profusión de 
instituciones, la democracia participativa en Colombia ha tenido un desarrollo precario 
desde la promulgación de la Constitución Política de 1991. 
 
Los presupuestos participativos son uno de los mecanismos de participación ciudadana 
que expresan mejor expresan la incidencia de la ciudadanía en la gestión pública, en tanto 
los presupuestos públicos tienen una importancia significativa para las relaciones política y 
administrativas entre el Estado y los ciudadanos, porque, como lo señala Boaventura de 
Souza (2005, p. 23), 
 
1
Existe legislación especializada para promover la participación en diferentes campos como: el juvenil (Ley 
375 de 1997), el ámbito escolar (Ley 115 de 1994), la agenda de paz (Ley 434 de 1998), en la cultura (Ley 397 
de 1997), en la justicia (Ley 294 de 1996), entre otros. Existen también organismos como los consejos de 
cultura, juventud, los personeros estudiantiles, los manuales de convivencia, consejos de paz, las veedurías 
ciudadanas, los jueces de paz y los conciliadores en equidad, los comités de vigilancia. Toda una serie de 
espacios, instituciones y marcos legales dispuestos para facilitar y promover la inclusión ciudadana y la 
cohesión social en la elaboración, ejecución y control de las políticas públicas. 
9 
 
el presupuesto es el instrumento básico del contrato público subyacente a 
esas relaciones, así como de las interacciones entre los diferentes organismos 
estatales encargados de ejecutar dicho contrato. Al definir los fondos públicos 
mediante la fijación de impuestos o a través de otros medios, el presupuesto 
se transforma en el mecanismo central del control público sobre el Estado. Así 
pues, las decisiones presupuestarias son decisiones políticas fundamentales. 
 
El presupuesto participativo es un proceso regularizado de intervención permanente de 
los ciudadanos en la gestión de los gobiernos locales, a través de los cuales se decide la 
destinación de una parte del presupuesto municipal. Son una derivación de la teoría de la 
democracia participativa y constituyen una de las expresiones de la transformación de la 
teoría y prácticas democráticas en las últimas décadas del siglo veinte en Latinoamérica 
(De Souza, 2005). Desde la gestión pública los presupuestos participativos tienen los 
objetivos de elevar el nivel de gobernabilidad del Estado en los territorios, promover la 
transparencia en los procesos administrativos, hacer más eficientes y equitativas las 
inversiones públicas mediante la participación de la población en la definición de sus 
prioridades, para lograr una acción pública eficaz y sostenible que se traduzca en mayor 
confianza ciudadana, es decir, en mayores niveles de legitimidad de los gobiernos. 
 
Desde el punto de vista de la sociedad civil, los presupuestos participativos son una 
manera alternativa de canalizar las demandas democráticas que no es posible tramitar por 
la vía de la democracia representativa (De Souza, 2005). Constituyen un escenario en el 
que se exige del Estado responsabilidad (accountability) en la rendición de cuentas de sus 
actividades y de la utilización de los recursos públicos (Castillo y Villavicencio, 2005). Son 
un escenario propicio para la formación de cultura política y el fortalecimiento de la 
ciudadanía. 
 
La implementación de los presupuestos participativos es reciente en la historia de la 
gestión pública y la participación ciudadana. La primera experiencia tuvo lugar en 1989 en 
la ciudad de Porto Alegre, Brasil; allí fue promovido por el gobierno local como una 
10 
 
estrategia para enfrentar la falta de confianza generalizada de la población en el gobierno 
y la inviabilidad financiera del municipio (De Souza, 2005). Rápidamente la participación 
ciudadana aumentó en Porto Alegre y los presupuestos participativos se fueron 
extendiendo a otros doscientos municipios brasileros (Martins, 2007). De la misma 
manera, otros países latinoamericanos y europeos han implementado los presupuestos 
participativos. Y según Pineda (2004) se puede hablar de tres fases en el desarrollo del 
presupuesto participativo: La primera corresponde al momento de experimentaciones 
entre 1989 y 1997 en Porto Alegre y otras ciudades brasileras y uruguayas; la segunda, 
entre 1997 y 2000, correspondiente a la masificación brasileña en la que más de 140 
municipios adoptan el modelo; y, la tercera, a partir de 2000 hasta hoy, que se caracteriza 
por la expansión y diversificación de las experiencias en el mundo. 
 
En Colombia los presupuestos participativos surgen en 1995, en la ciudad de Barranquilla, 
en el contexto de la Constitución Política de 1991, que estableció las bases para el 
desarrollo institucional de la democracia en el país. Como lo muestran las experiencias de 
los presupuestos participativos en el país, actualmente esta modalidad democrática ha 
sido acogida por administraciones Municipales y departamentales en distintas regiones. 
En algunos casos son promovidas y apoyadas por instancias del gobierno nacional y 
organismos multilaterales como las Naciones Unidas. En general, están sustentadas en un 
modelo de gestión pública que adopta como principios de gobierno la transparencia, la 
gobernabilidad y la participación. Medellín hace parte de este proceso con la adopción de 
una política pública de Planeación Local y Presupuesto Participativo en 2004, durante la 
administración del alcalde Sergio Fajardo Valderrama, la cual sigue vigente cinco años más 
tarde, al ser continuadapor el gobierno del período siguiente del alcalde Alonso Salazar 
Jaramillo. 
 
El análisis permanente del presupuesto participativo en Medellín reviste una gran 
importancia en la medida en que el desarrollo de todas sus dimensiones y componentes 
11 
 
expresan como se ha dicho hasta aquí, la posibilidad o no, o el desarrollo en mayor o 
menor medida de transformaciones en la relación Estado-ciudadanía en la vía de construir 
una sociedad más democrática, con mayor inclusión y equidad social. Lo anterior cobra un 
sentido más alto cuando se tiene presente que el presupuesto participativo en Medellín 
tiene como telón de fondo una realidad socio-política y económica que se caracteriza por 
un alto grado de pobreza y exclusión social y una historia de violencia reconocida 
internacionalmente por el lugar que tiene la ciudad (y Colombia) en el mercado de las 
drogas ilícitas en el mundo y el conflicto armado nacional. 
 
En este sentido el estudio del presupuesto participativo en Medellín puede recorrer 
múltiples y variados caminos. En el amplio marco del presupuesto participativo un 
acercamiento investigativo puede tomar como objeto de estudio a los actores (privados, 
gubernamentales, sociales, armados, entre otros), a las instancias institucionales de 
participación (asambleas, consejos, comisiones, comités y otras) o concentrarse en los 
proyectos de inversión definidos por la ciudadanía y su impacto en el mejoramiento de la 
calidad de vida y en la redistribución del ingreso en los territorios. Los estudios pueden 
hacerse desde diversos enfoques teóricos como la cultura política, las teorías sobre el 
Estado, las políticas públicas, el conflicto armado (violencia), los movimientos sociales o el 
Neocorporativismo, por solo nombrar algunas posibilidades. En fin, es un tema amplio y 
profundo que posibilita su abordaje desde un gran número de posturas temáticas y 
disciplinarias. En este caso, el análisis del tema en Medellín centra la mirada en la gestión 
pública local para analizar posibles cambios que indiquen una transformación democrática 
de la misma. 
 
La política pública de Planeación Local y Presupuesto Participativo en Medellín es 
propuesta como parte de la respuesta a la falta de gobernabilidad del Estado, la exclusión 
social de amplios sectores de la sociedad, la necesidad de dinamizar los procesos de 
desarrollo local y la necesidad de crear nuevas capacidades institucionales y sociales. 
12 
 
Frente a ello propone como su objetivo principal desarrollar una nueva modalidad de 
gestión pública, que fortalezca la relación Estado-sociedad desde el punto de vista de la 
confiabilidad (legitimidad) y gobernabilidad, a través de un ejercicio de construcción 
conjunta del desarrollo Local que simultáneamente fortalezca y desarrolle habilidades 
para la participación política de la población (Alcaldía de Medellín, 2005). 
 
En relación con lo anterior el objetivo general del presente trabajo de investigación 
consiste en Identificar los cambios o contribuciones a la democratización de la gestión 
pública local, producidos con la implementación del presupuesto participativo en 
Medellín. Los objetivos específicos buscan, en primer lugar, describir el diseño 
institucional del Presupuesto Participativo (instancias de participación, niveles y tipos de 
participación ciudadana, deliberación, toma de decisiones, actores y condiciones de 
participación ciudadana); en segundo lugar, analizar el tipo de participación ciudadana 
que promueve el presupuesto participativo en las diferentes fases del proceso 
participativo; en tercer lugar, identificar las principales características del programa de 
presupuesto participativo en Medellín 2004-2008 que expresan cambios o contribuciones 
a la democratización de la gestión pública municipal. 
 
El trabajo se realizó bajo un enfoque metodológico cualitativo, basado en la revisión 
documental. Las fuentes de información son bibliografía teórica y documental, actas del 
Concejo Municipal, documentos internos de la Administración sobre evaluaciones del 
programa y prensa. Las técnicas de investigación fueron resúmenes analíticos, visitas de 
campo y observación participante en las diferentes instancias institucionales de 
participación asambleas barriales y veredales, consejos comunales y corregimentales, 
comisiones temáticas y otros espacios en los que se analizó o discutió el tema como 
algunas sesiones del Concejo de Medellín, en las dos versiones del Encuentro 
Internacional Aprendiendo del Mundo (sobre presupuesto participativo) y en el Primer 
Encuentro Nacional sobre Planeación Local y Presupuesto Participativo. Cabe aclarar y 
13 
 
advertir que la investigadora hizo parte del proceso de presupuesto participativo de 
Medellín en el período en mención en calidad de funcionaria pública, por lo tanto se hará 
comprensible que parte del conocimiento sobre el tema y del análisis es resultado de su 
participación directa en el proceso. A pesar de la condición descrita, la investigación se 
realizó buscando mantener la objetividad. 
 
Metodológicamente el trabajo está desarrollado de la siguiente manera: se construyó el 
marco teórico sobre las categorías de gestión pública democrática y participación. En el 
primer caso se trabajaron las contribuciones conceptuales de algunos académicos del 
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo –CLAD– y la propuesta 
teórica Boaventura de Souza Santos sobre democracia participativa. En el segundo caso 
las referencias conceptuales son Alicia Ziccardi, Nuria Cunill y el Observatorio 
Internacional para la Democracia Participativa –OIDP–. Las categorías central de la tesis 
son la gestión pública democrática y la participación ciudadana. Las subcategorías de la 
gestión pública democrática son: transparencia, rendición de cuentas, mecanismos y 
herramientas para la influencia de la ciudadanía, recursos e infraestructura para la 
participación ciudadana, adopción de los resultados de la participación. Las subcategorías 
para participación ciudadana son: participación activa, redistribución del poder social, 
acceso y ampliación de los derechos, diseño institucional participativo. Se hizo una amplia 
revisión de la literatura sobre las experiencias de presupuestos participativos en Europa, 
Latinoamérica y Colombia, con especial atención a la experiencia originaria de Porto 
Alegre. Posteriormente se analizó el proceso de presupuesto participativo en Medellín 
entre 2004 y 2008. 
 
En su parte organizativa, el trabajo está presentado en cuatro capítulos: El primero 
constituye el marco teórico de la monografía y presenta el cuerpo conceptual sobre la 
gestión pública democrática y la participación ciudadana. En éste se hace un acercamiento 
14 
 
a las categorías teóricas que contribuyen al análisis de la participación ciudadana en la 
gestión pública local. Se entiende ésta como 
[El] proceso de construcción social de las políticas públicas que, conforme al 
interés general de la sociedad democrática, canaliza, da respuesta o amplía los 
derechos económicos, sociales, culturales, políticos y civiles de las personas, y 
los derechos de las organizaciones o grupos en que se integran, así como los 
de las comunidades y pueblos indígenas (Carta Iberoamericana de 
Participación en la Gestión Pública, 2009). 
 
De acuerdo con algunos autores (Cunill, 2007; CLAD, 2009; Ziccardi, 2004) la 
administración pública contribuye a dotar de medios de influencia a la ciudadanía cuando 
es transparente en la gestión de los recursos públicos, cuando es responsable y crea 
mecanismos de influencia para la ciudadanía y esta participación se traduce en la 
adopción de sus resultados. De igual manera la ciudadanía tiene posibilidad de intervenir 
en las decisiones de los gobiernos y las administraciones públicas cuando se entiende la 
participación ciudadana como un derecho que se ejerce a travésde garantías y 
condiciones. 
 
El segundo presenta un recorrido por las experiencias de presupuestos participativos en 
Europa, Latinoamérica y Colombia, sus características y principales aprendizajes. Se inicia 
con una aproximación a la definición del concepto de Presupuesto Participativo como un 
proceso regularizado donde interviene permanentemente la ciudadanía en la gestión de 
los gobiernos locales para decidir la destinación de una parte del presupuesto municipal. 
Describe el origen de esta práctica en la ciudad de Porto Alegre caracterizándola a partir 
de su funcionamiento, desarrollo y logros. Luego da paso a un breve recorrido por las 
experiencias latinoamericanas, europeas, y colombianas, para detenerse en un balance de 
las mismas que aborda los aspectos de la gestión pública, la gobernabilidad, la 
transparencia, a participación ciudadana, el capital social y señala algunas innovaciones 
surgidas en estos procesos participativos. 
 
15 
 
El tercero desarrolla una descripción analítica sobre las principales contribuciones de la 
experiencia del presupuesto participativo en Medellín entre 2004 y 2008, en relación con: 
el diseño institucional del presupuesto participativo, la participación ciudadana en el 
presupuesto participativo y las contribuciones del programa en la gestión pública local. El 
cuarto desarrolla una serie de proposiciones a manera de conclusiones sobre la 
implementación del presupuesto participativo en Medellín. 
 
Como se enunció anteriormente el presupuesto participativo es un objeto de estudio que 
ofrece múltiples posibilidades de abordaje investigativo, y constituye un fenómeno 
relevante en la realidad social y política de las sociedades locales, que al convocar el 
interés y compromiso de los diversos actores, multiplica las sendas posibles para su 
análisis. Por esta razón se quiere advertir al lector que el presente trabajo no tiene la 
pretensión de agotar el análisis desde la perspectiva propuesta y mucho menos, sobre el 
tema general del presupuesto participativo en la ciudad. Al contrario, este reconocimiento 
conlleva una invitación a continuar con los diversos estudios e investigaciones que se ha 
estado multiplicando en Medellín en los últimos dos años (2007 y 2008) sobre el 
presupuesto participativo de la ciudad. 
 
Finalmente agradezco a todas las personas e Instituciones que contribuyeron en la 
elaboración de la tesis y al proceso general de aprendizaje sobre el presupuesto 
participativo de Medellín: Al Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia 
y a sus profesores y profesoras por la formación académica que se traduce en el resultado 
presente. A mi asesor Germán Darío Valencia por su cercana y oportuna orientación en 
todo el proceso de elaboración de la tesis. A la Secretaría de Desarrollo Social de la 
Alcaldía de Medellín, especialmente al equipo de asesores del programa (Miguel Restrepo, 
Omar Urán, Jairo Foronda, Omar Rendón y Álvaro Avendaño). A los coordinadores zonales 
urbanos y rurales del presupuesto participativo (Adriana B., Adriana E., Dora Beatriz, 
Arlex, Pacho, Sonia M, Sonia V., Dora Z., Yamile, Diana). A los facilitadores y facilitadoras 
16 
 
territoriales del presupuesto participativo (Juan Bolívar, Claudia Tamayo, Dora Elsy, Paula, 
Johana, Elkin, Wilfer, Sara, Edwin, Beatriz, Miriam, Constanza, Claudia, Isabel y Margarita). 
A todos ellos por ser compañeros apasionados y comprometidos con los valores y 
principios políticos del presupuesto participativo en Medellín. Expreso también un 
agradecimiento especial a los ciudadanos y ciudadanas del corregimiento de San Cristóbal 
por la oportunidad de compartir con ellos varios ciclos anuales de presupuesto 
participativo y otros temas del corregimiento. Agradezco el acompañamiento de Darío, 
Tere, María Isabel y Paula. Y a mis queridos compañeros y compañeras de la Séptima 
Cohorte de la Maestría: Ana, Max, Paula, Gisela, Jaime, Iván, James, Esteban, Ayder, Alejo, 
Viviana y Verónica. 
 
17 
 
 
 
 
 
1. LA GESTION PÚBLICA DEMOCRÁTICA 
 
La democratización de la gestión pública es un tema de reflexión actual, en el marco más 
amplio de la reflexión sobre el papel del Estado. Esta reflexión es rica en el contexto 
latinoamericano en el que distintos académicos concentran su producción intelectual en 
el análisis de los gobiernos locales, las administraciones públicas y la gestión pública. Gran 
parte de esta producción está recogida en las publicaciones y memorias de los eventos del 
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo –CLAD–. Entre los 
académicos destacados en este tema se encuentran Nuria Cunill Grau, Luis Carlos Bresser 
y Oscar Oszlak. 
 
Los temas y propuestas referidos a una gestión pública democrática están consignados en 
la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión pública. Ésta en su 
preámbulo plantea que una gestión pública es buena en tanto cumple con los criterios de 
integridad, eficiencia, eficacia, efectividad, igualdad y equidad, en el horizonte de 
contribuir al desarrollo social y a la calidad de vida de las personas (CLAD, 2009). Estos 
criterios a su vez se contemplan en el marco de la democratización general de la sociedad. 
De acuerdo con la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión pública, 
 
Las sociedades contemporáneas de Iberoamérica demandan, cada vez con 
mayor fuerza, la ampliación y profundización de la democracia como sistema 
político y, en particular, la democratización de la gestión pública. De suyo, la 
mejora de la gestión pública es consustancial al perfeccionamiento de la 
democracia. Es así como surge como paradigma social la búsqueda de una 
democracia plena, que se soporte, entre otros, en los derechos de 
información, participación, asociación y expresión sobre lo público, esto es, en 
18 
 
el derecho genérico de las personas a participar colectiva e individualmente en 
la gestión pública, lo que se puede denominar como el “derecho de 
participación ciudadana en la gestión pública” (CLAD, 2009, p. 2). 
 
Esta reivindicación del derecho a la participación ciudadana en la gestión pública está en 
el centro de las condiciones necesarias para propiciar la gobernanza democrática. La 
gobernanza es propuesta por Aguilar (2007) como un enfoque pos-gubernamental que 
reconoce en el gobierno a un agente de dirección necesario pero insuficiente, que 
necesita incorporar las capacidades sociales en la gestión de lo público porque debido a la 
complejidad actual de las sociedades “(…) se requiere ascender a un nivel superior de 
información, inteligencia, recursos, organización y eficiencia que rebasa las 
potencialidades gubernamentales y las de cualquier actor económico y social, razón por la 
cual se exigen formas sinérgicas de deliberación, interacción y asociación público-privada, 
gubernamental-social: conjunción de jerarquías, mercados y redes sociales" (Aguilar, 
2007, p. 7). Desde el enfoque de gobernanza se reconoce que la apertura y diversificación 
de la esfera pública exige innovar en los procedimientos de toma de decisiones del 
gobierno y la implementación de las políticas públicas y se reconoce que la legitimidad de 
la acción gubernamental parte del involucramiento más activo de los ciudadanos, 
asignándole un nuevo rol al Gobierno como facilitador de estas relaciones (Caldera, 2007, 
p. 5) 
 
En este sentido, la democratización de la gestión pública supone establecer acciones, 
mecanismos y condiciones que posibiliten una relación de incidencia en lo público entre el 
Estado y la ciudadanía, más allá de los mecanismos representativos tradicionales. Esto 
implica determinar una serie de características propias de la gestión pública y definir un 
enfoque para la participación ciudadana que efectivamente se traduzca en una incidencia 
real de la ciudadanía en la gestión pública y que contribuya a su eficiencia.De acuerdo con la producción académica en mención, el proceso de democratización de la 
gestión pública debe contar con ciertos criterios a seguir por las administraciones públicas 
19 
 
en su modelo de gestión y con determinadas características de la participación ciudadana. 
En el primer caso, desde la gestión pública es necesario que ésta sea transparente, 
responsable en el sentido de la accountability, debe crear de mecanismos y herramientas 
para la influencia y control de la ciudadanía, proveer recursos, infraestructura y 
condiciones para la participación ciudadana y por último adoptar los resultados de la 
participación real y efectiva. En el segundo caso, la participación debe posibilitar la 
redistribución del poder social, permitir el acceso o ampliación de los derechos a la 
ciudadanía y contar con un diseño institucional funcional a los primeros (tipo de 
participación, niveles de participación, garantías y condiciones). 
 
A continuación se desarrollan las categorías de Gestión Pública y Participación desde sus 
diferentes subcategorías, con el objetivo de dejar establecidas los contenidos de lo que 
entiende por gestión pública democrática en este trabajo y que permitirá posteriormente 
abordar el análisis del presupuesto participativo en Medellín, como una modalidad de 
participación ciudadana en la Gestión Pública 
 
1.1. La Gestión Pública 
 
Las administraciones públicas son aquellos organismos permanentes dentro del gobierno 
que ejecutan las políticas adoptadas por el Poder Ejecutivo o por la legislatura (Les 
Metcalfe, 1999). La gestión pública, por su parte, hace referencia al conjunto de acciones 
a través de las cuales estos organismos tienden al logro de sus fines, objetivos y metas. Es 
decir, la gestión pública es el modo o enfoque que adopta la administración pública para 
llevar a cabo los propósitos políticos determinados por los poderes legislativos y/o 
contemplados por los poderes ejecutivos en sus planes de desarrollo y en las políticas 
públicas. 
 
20 
 
El modelo de gestión pública de un gobierno está relacionado con las funciones y 
objetivos que le han sido determinados en un momento histórico al Estado. En este 
sentido, en tanto las administraciones públicas y la gestión pública son parte del Estado, 
sufren los cambios y transformaciones que ocurren en este. La última reforma del Estado, 
llamada la Reforma Neoliberal, tuvo como objetivo la superación de la crisis social y 
económica de América Latina en la década de 1980. Para este efecto se introdujeron 
cambios estructurales en el Estado en el ámbito económico y en el ámbito institucional, 
buscando resolver los aspectos más problemáticos de su funcionamiento administrativo. 
Las reformas del ámbito institucional fueron diseñadas para enfrentar la ineficiencia de la 
gestión estatal y lograr mayor aceptación en la población; es decir, hacer más eficiente la 
gestión pública y obtener mayor gobernabilidad para facilitar la implementación de todo 
el grupo de reformas. 
 
En este contexto se estableció que el objetivo de la reforma administrativa del Estado 
era… 
pasar de un paradigma administrativo preocupado solamente por el 
cumplimiento paso a paso de las normas y procedimientos, a un modelo 
basado en la evaluación a posteriori de los resultados que lograra una 
burocracia menos auto-referida, más consciente de los costos de las políticas 
públicas y preocupada por aumentar constantemente la eficiencia de las 
políticas (CLAD, 1997, p. 5). 
 
Frente a esta necesidad se concluyó que se debían transferir las prácticas gerenciales 
privadas a las organizaciones públicas. En este sentido, el paradigma adoptado fue el 
nuevo gerencialismo o el modelo de la Nueva gestión Pública (NGP). Este enfoque es un 
conjunto articulado de principios que orientan la dirección general de la reforma de la 
gestión pública. La NGP se define como: 
 
 (…) una serie de cambios intencionales de las estructuras y procesos de 
organizaciones del sector público con el objetivo de que funcionen mejor (…) la 
21 
 
etapa inicial de la reforma se caracterizó por la aplicación de las tecnologías de 
gestión privada en el ámbito de las organizaciones públicas, la racionalización de 
estructuras y procedimientos, la revisión de los procesos de toma de decisiones y 
el incremento de la productividad de los empleados públicos (López, 2003, p. 9). 
 
Desde la Nueva Gestión Pública, las acciones del gobierno encaminadas al incremento de 
su eficiencia y legitimidad deben desarrollar las ideas de delegación en la toma de 
decisiones, orientación de la gestión hacia el mercado, orientación de la gestión al 
desempeño de los agentes, rendición de cuentas, transparencia, enfoque del ciudadano-
cliente, incentivos a las burocracias y la gestión orientada por resultados. 
 
 
1.1.1. Democracia y Participación en la gestión Pública 
 
A pesar de que desde 1980 han existido presiones para incluir dentro de la reforma el 
tema de la profundización de la democracia y que en los modelos contemporáneos de 
administración pública figura la introducción de mecanismos de participación ciudadana, 
el objetivo principal de estas reformas no ha sido la construcción de instituciones 
democráticas. Por ejemplo, el modelo más generalizado de gestión pública –la NGP–, si 
bien incluye mecanismos para darle voz a la ciudadanía, esta voz está limitada a la 
expresión de conformidad o inconformidad individual con los servicios de la 
administración pública. 
 
Actualmente la reflexión sobre la reforma del Estado Incluye con mayor énfasis la 
preocupación por la democratización del sistema político. Como lo plantea De Souza 
(2003), es necesario replantear los cánones en los que se desenvuelve la práctica 
democrática en la contemporaneidad y darle un nuevo significado a la democracia. En 
este sentido, De Sousa afirma que la democracia debe entenderse como “(…) todo el 
proceso de transformación de relaciones de poder en relaciones de autoridad compartida. 
22 
 
Y esto no sólo en el espacio público; también en la familia, en la calle, en la escuela, en la 
fábrica” (De Sousa, 2003). Este significado de democracia supone ampliar en dos sentidos 
la noción tradicional de la democracia: en primer lugar, implica ampliar los modos en los 
que los ciudadanos participan del poder político y, en segundo lugar, demanda la 
ampliación de los temas incluidos en las agendas políticas, en tanto el incremento en la 
participación traerá consigo la necesidad de incluir y reconocer temas de interés para los 
ciudadanos, no priorizados por los gobiernos y sus cuerpos burocráticos. 
 
El énfasis en la ampliación de la participación contiene dos consideraciones importantes: 
de un lado, una mayor participación no significa la eliminación de los mecanismos 
representativos, y del otro, las formas de la participación democrática no están 
preestablecidas, sino que están abiertas en relación a las particularidades geográficas y 
culturales en las que se gestan, es decir, que hay prácticas democráticas alternativas2. 
Igualmente, el conjunto de prácticas que logran ampliar la incidencia de los ciudadanos en 
la toma de decisiones políticas y que en su dinámica transforman las relaciones de poder 
entre el Estado y la sociedad, es lo que se denomina democracia participativa. 
 
Para Nuria Cunilll (2007), la democratización del sistema político se da a través de los 
mecanismos internos de la administración pública, pues se entiende que el control de la 
sociedad sobre el Estado contribuye a mejorar los resultados de la administración (Cunill, 
2007, p. 425). Es decir, la democracia contribuye a mejorar la eficiencia de la 
administración pública, en tanto se entiende como una mayor posibilidad de control 
ciudadano en la gestión pública. En este sentido, la democratización de la gestión pública 
significa convertir a la ciudadanía en sujeto directo del controlde la Administración 
Pública. Para esta autora: 
 
 
2
 De Sousa “No hay democracia: hay procesos de democratización y hay principios alternativos, culturales, 
que permiten a los campesinos, a las comunidades negras, a las comunidades indígenas, tener la autoestima de 
ser los productores de modelos democráticos incluyentes” (De Sousa, 2003). 
23 
 
La construcción de viabilidad a la democratización de la administración pública 
no solo exige romper con los viejos mitos que ahora se renuevan en las 
corrientes gerencialistas y republicanas asociadas con la administración, sino 
que requiere dotar a la ciudadanía de auténticos medios de influencia sobre la 
administración pública, que además de permitir un reequilibrio del poder (mas 
democracia) aseguren un mejor control y más eficiencia de la administración 
(Cunill, 2007, p. 435). 
 
Diversos autores coinciden en un grupo de características que desde la administración 
pública contribuyen a dotar de medios de influencia a la ciudadanía (Cunill, 2007; CLAD, 
2009; Ziccardi, 2004). Estas características son: la transparencia en la gestión de las 
acciones y los recursos públicos, la responsabilización del gobierno, la creación de 
mecanismos y herramientas para la influencia y control de la ciudadanía, la provisión de 
recursos infraestructura y condiciones para la participación ciudadana y la adopción de los 
resultados de la participación real y efectiva. En vista desde que la participación está 
siendo promovida casi de manera generalizada desde diferentes orillas de la política, estas 
características contribuyen a su vez identificar si la participación ciudadana promovida 
está dirigida principalmente a legitimar las decisiones del gobierno o si realmente permite 
un mayor nivel de incidencia y de autonomía de la ciudadanía en la gestión pública. Para 
Alicia Ziccardi estas características tienen mayor viabilidad en los ámbitos locales en 
donde pueden darse las relaciones más cercanas entre el gobierno y la ciudadanía 
(Ziccardi, 2004, p. 247). 
 
1.1.2. Transparencia de las acciones y la gestión públicas 
 
La transparencia de las acciones gubernamentales es un valor reconocido y reclamado por 
la generalidad de las sociedades democráticas en la actualidad. Su vigencia está 
relacionada con el decaimiento de los autoritarismos y la revalorización de las 
democracias, especialmente con el replanteamiento del papel del Estado en las últimas 
décadas que reclama el incremento de su capacidad de gestión y una mayor visibilidad de 
24 
 
sus acciones y decisiones políticas (Cunill, 2005, p. 1). La transparencia es definida como 
“el flujo incremental de información oportuna y confiable de carácter económico, social y 
político, que es accesible a todos los actores relevantes” (Bellver, 2007, p. 3). 
 
En el contexto de las reformas institucionales del Estado, la transparencia representa un 
componente que contribuye a los objetivos de gobernabilidad y eficiencia de las acciones 
gubernamentales. En el primer caso, la transparencia expresa la apertura de las 
instituciones para que los ciudadanos o cualquier actor puedan seguir y evaluar las 
acciones de los agentes de la administración pública. Este hecho propicia el incremento de 
la confianza en el gobierno y en sus instituciones, tanto por el reconocimiento de los 
derechos ciudadanos de acceso a la información como por el conocimiento que adquiere 
cualquier actor sobre los resultados de la gestión gubernamental (Bellver, 2007, p. 3). 
 
En el segundo caso, la transparencia como herramienta evaluativa de la gestión pública, se 
convierte al mismo tiempo en un incentivo para que las agencias públicas se hagan más 
responsables por sus resultados. De acuerdo con Nuria Cunill (2005, p. 3), la transparencia 
contribuye a limitar la corrupción y disminuir los abusos de poder, por ejemplo, con la 
publicación de los sueldos de los funcionarios se evitaría auto concesiones de privilegios y 
con la publicación de las compras del gobierno que permite comparar los precios, se 
podría evitar la corrupción en la contratación. 
 
La transparencia puede producir más democracia porque las relaciones de poder se 
transforman. Según Cunill: “la transparencia, en definitiva, puede ayudar a mejorar la 
calidad democrática de las decisiones y políticas públicas y a potenciar los otros medios de 
democratización de la administración pública” (2005, p. 4). Quienes detentan el poder 
deben actuar en un contexto de escrutinio público y control social y los ciudadanos son 
motivamos a participar activamente en tanto reconocen las posibilidades de incidir en la 
formación de las decisiones y en la generación de bienes y servicios públicos. Igualmente, 
25 
 
la transparencia puede ser un incentivo para mejorar el desempeño a través de la presión 
social que resulta del reconocimiento público de los resultados de la gestión institucional. 
Concursos, premios, calificaciones sobre la gestión de las agencias públicas, pueden tener 
un efecto estimulante en los directivos y en los integrantes de los equipos que se verán 
conminados a mejorar o por lo menos mantener sus niveles de desempeño (Cunill, 2005, 
pp. 6-7) 
 
También la transparencia es un incentivo para el mejoramiento de la gestión pública. Esta 
estimula la competencia entre ideas, argumentos o políticas en el caso de los organismos 
normativos y/o formuladores de políticas; estimula la competencia entre los organismos o 
equipos ejecutores de las políticas quiénes se ven convocados a visibilizar los resultados 
de su trabajo. La competencia, a su vez, facilita la medición del rendimiento de las 
agencias públicas y limita la corrupción porque despoja a los agentes públicos del 
monopolio de la oferta de bienes (Wagner, 1994, p. 24). 
 
En contraste con lo anterior, el ocultamiento de la información puede invisibilizar también 
las deficiencias del gobierno y agravarlas, porque dificulta que se establezcan 
compromisos creíbles y escasea la información lo que da lugar a la generación de la 
competencia destructiva por la información: “En definitiva, si la información es escasa, se 
convierte en un bien valioso, y se crean mercados y surgen personas con motivos para 
mantener la escasez artificialmente creada. Esta es una razón más por la que la 
transparencia requiere ser expresamente perseguida. Si ella no existe, aumenta tanto la 
percepción como la realidad de que la información es asimétrica” (Cunill, 2005, p. 6). 
 
La transparencia supone disponer de información de utilidad. Para que la información 
pueda ser usada debe ser accesible, relevante, confiable y de calidad. Su relevancia se 
establece en relación con su usuario principal, lo que exige que la información pueda ser 
utilizada en este caso, para los fines que la ciudadanía estime pertinentes. La accesibilidad 
26 
 
a la información se refiere a cómo se proporciona ésta, “(…) significa posibilitar que la 
ciudadanía se apropie con facilidad de la información, lo que entre otras cuestiones 
supone establecer mecanismos para la indización y referenciamiento cruzado de los datos, 
de forma de permitir búsquedas eficientes y agregaciones definidas por el usuario y no 
sólo por la autoridad” (Cunill, 2005, p. 10). Esto implica para los organismos públicos, 
reestructurar su funcionamiento para facilitar la gestión, archivo y publicidad de la 
información que produce permanentemente, incluyendo su adecuada traducción de un 
lenguaje especializado a uno comprensible por el ciudadano común. 
 
Además de estas condiciones, Cunill agrega la exigibilidad de la información como otro 
aspecto que requiere ser mencionado, pues el reconocimiento del acceso a la información 
como un derecho resuelve el dilema de ¿cuál es la información pública y cuál la 
confidencial? que queda tantas veces a discrecionalidad de los funcionarios públicos.Además, afirma que tan importante como es el derecho a la información, son también los 
canales de acceso que pueden crear las instituciones públicas: reuniones abiertas, 
audiencias públicas, elaboración participativa de las políticas, entre otros. Veamos una 
propuesta de clasificación de los canales institucionales de transparencia en la gestión 
pública (Cuadro 1). 
 
Cuadro 1. Posibilidades en los canales institucionales de transparencia de la gestión 
pública 
Instancias de 
intervención 
Tipo de mecanismo 
Formación de decisiones Resultados 
Procedimientos Audiencias Públicas Exigencia de rendición de 
cuentas Exposición Pública de proyectos de 
decisión 
Publicidad de la gestión de intereses 
(lobbys) 
Órganos Consejos deliberativos Comités de vigilancia o 
veedurías ciudadanas 
Mixtos Presupuesto Participativo 
27 
 
Cartas de compromiso 
Fuente: Cunill, 2006, p. 18. 
 
1.1.3. Rendición de cuentas o responsabilización (accountability) 
 
Es importante destacar que el concepto utilizado en la traducción al castellano para esta 
palabra Accountability se diferencia entre autores. Nuria Cunill (2006) asume la traducción 
como responsabilización y Andreas Schedler (2007)3 como rendición de cuentas; sin 
embargo ambos conceptos tienen en lo fundamental el mismo contenido. En este trabajo 
se adopta el concepto de rendición de cuentas, aunque para efectos de la exposición en 
este apartado se aplicará el concepto correspondiente al autor de referencia. En su 
sentido tradicional, la responsabilización hace referencia al control ejercido sobre la 
administración pública por los representantes electos y los políticos a través de controles 
jerárquicos. Esta concepción presupone tanto la separación de la política de la 
administración pública, como la supremacía de aquella sobre esta y asume que la 
administración pública es neutral e imparcial, enmarcada en un sistema legal que 
contribuye a evitar los abusos de poder. Frente a esta concepción la ciudadanía tiene 
como única herramienta para expresar su satisfacción o insatisfacción el apoyo a uno u 
otro actor político durante las elecciones (Cunill, 2003). 
 
Actualmente el concepto de accountability ha sido retomado en un sentido distinto que 
establece la obligación de los agentes públicos en la provisión de información sobre sus 
acciones y el derecho de los ciudadanos a su acceso de una manera directa. De acuerdo 
 
3
 “Aunque los dos conceptos de rendición de cuentas y de responsabilidad lucen muy similares, su traslape 
no es perfecto. La rendición de cuentas implica la responsabilidad ante alguien; y al revés, ser responsable 
ante alguien conlleva la obligación de rendirle cuentas. Los agentes son responsables ante sus principales; 
por tanto, están obligados a rendirles cuentas. Los portadores de poder son responsables ante quienes se 
vean afectados por sus decisiones; por tanto, están obligados a rendirles cuentas. En cambio, los nexos 
entre rendición de cuentas y responsabilidad por algo son menos estrechos. Mientras quien rinde cuentas 
debe ser responsable por sus actos, lo inverso no necesariamente es el caso. Alguien puede ser enteramente 
responsable por sus actos sin tener que responder por ellos ante nadie” (Schedler, 2008, p. 25). 
 
28 
 
con Cunill (2005, p. 5), la responsabilización o accountability pública: “tiene dos 
dimensiones: i) el poder de fiscalizar, y en su caso sancionar por parte de los ciudadanos, y 
ii) el deber de explicar y justificar el desempeño y uso del poder por parte de los agentes 
públicos”. La relación entre responsabilización y transparencia puede entenderse en dos 
vías complementarias: 1) La responsabilización es el medio, instrumento o vehículo para el 
logro de la transparencia, en tanto la transparencia como principio político de gestión crea 
las condiciones para que la ciudadanía pueda llevar a cabo las acciones de control sobre la 
gestión pública. 2) La transparencia es un resultado o consecuencia del desempeño de los 
agentes públicos, en palabras de Cunill “la responsabilización (accountability) también 
apunta a la creación de transparencia” (2005, p. 5). 
 
Para Schedler la rendición de cuentas o accountability es la rendición obligatoria de 
cuentas, sumada al derecho de exigir cuentas, en el objetivo de servir de instrumento para 
el control del poder. Como instrumento tiene tres maneras de actuar: “obliga al poder a 
abrirse a la inspección pública, lo fuerza a explicar y justificar sus actos, y lo supedita a la 
amenaza de sanciones” (2008, p. 13). La rendición de cuentas implica tareas de 
monitoreo, vigilancia, generación de datos, la generación de evidencias y el intercambio 
de argumentos. Por supuesto su faceta impositiva demanda acciones efectivas para que la 
rendición de cuentas no se convierta en un ejercicio débil e ineficaz o en una cortina para 
ocultar las verdaderas acciones desde el poder. De acuerdo con Schedler (2008, p. 24): 
La idea rectora de la rendición de cuentas es controlar el poder político, no 
eliminarlo (…). Las agencias de rendición de cuentas tratan de impedir que el 
poder se vaya “por la libre”. Tratan de circunscribirlo, disciplinarlo, restringirlo 
–pero no eliminarlo, suprimirlo, abolirlo–. Su misión está en reducir las 
incertidumbres del poder, limitar sus arbitrariedades, prevenir y remediar sus 
abusos, volver predecible su ejercicio, mantenerlo dentro de ciertas normas y 
procedimientos preestablecidos. 
 
La rendición de cuentas presupone que las normas estén acompañadas de mecanismos de 
monitoreo a través de los cuáles sea posible evidenciar la violación de las normas 
29 
 
referidas a la provisión de información; y de igual manera las reglas deben contar con 
mecanismos que sancionen dichas faltas. De esta manera “la supervisión efectiva y la 
sanción efectiva, son esenciales para contar con una estructura de incentivos compatible 
con el mantenimiento de la norma” (Schedler, 2008, p. 16). 
 
De esta manera el papel del Estado en la actualidad, además de responder a las 
necesidades del desarrollo económico capitalista, también significa una apertura 
democrática, susceptible de ser desarrollada a través de prácticas participativas 
innovadoras promovidas desde la sociedad civil. El Estado contemporáneo deja de ser un 
proveedor de bienes y servicios para adoptar un rol que facilita la regulación económica y 
de los mercados y adecúa su aparato administrativo en el horizonte de la eficiencia, la 
eficacia y la gobernabilidad. En este transito se instalan las nociones de gobernanza, 
transparencia y rendición de cuentas como expresión de una apertura particular a la 
participación ciudadana en el manejo de lo público. 
 
Por esta veta, poco desarrollada en los paradigmas gerenciales, la democracia 
participativa encuentra una importante oportunidad para profundizar los procesos de 
democratización de la sociedad a través de un apoyo más claro de los gobiernos, en tanto 
la toma de decisiones compartida con la ciudadanía, ya está incluida en la agenda de las 
reformas del sector público. Y aunque exista la posibilidad de que los gobiernos no sigan 
esta vía, el acuerdo predominante sobre la conveniencia de esta línea de la reforma, 
constituye en sí misma una condición importante que contribuye a fundamentar las 
exigencias de mayor democratización tanto en el funcionamiento interno de la 
administración pública, como se sus relaciones con la sociedad civil. 
 
30 
 
 
1.1.4. Creación de mecanismos y herramientas para la influencia y control de la 
ciudadanía 
 
Esta característica se refiere a la creación de instituciones y a la introducción de 
modificaciones en la estructura organizacional de la administración pública, de manera 
que aumente el grado de institucionalización formal de la participación ciudadana. De 
acuerdo con Cunill: 
 
En este sentido,el panorama latinoamericano presenta avances significativos, 
ya que de escenarios dominados por encuentros esporádicos sujetos a la 
discrecionalidad de las autoridades gubernamentales, se ha pasado a la 
institución formalizada de diversas figuras de participación ciudadana en el 
aparato estatal, incluso las más de las veces con bases normativas. Sin 
embargo, un dilema que aún permanece pendiente de resolver es cuánta 
institucionalización es requerida, de manera que no asfixie la autonomía social 
y a la vez no torne vulnerable la participación ciudadana. Otro dilema es 
cuánto de orgánicas deben tener las figuras de la participación ciudadana, 
sobre todo habida cuenta de que la organización es un recurso escaso que al 
ser privilegiado puede atentar contra el resultado a esperar: decisiones más 
justas, más equitativas y de mejor calidad (Cunill, 2008, p. 127). 
 
Una mayor institucionalidad se expresa en la adopción de normas que establezcan los 
escenarios y temas de incidencia de la ciudadanía y que creen soportes orgánicos dentro 
de la administración pública como la creación de agencias y equipos de funcionarios que 
hagan viable las relaciones permanentes con la ciudadanía. 
 
31 
 
 
1.1.5. Provisión de recursos infraestructura y condiciones para la 
participación ciudadana 
 
Una concepción integral y democrática de la participación ciudadana en la gestión pública, 
requiere de los gobiernos la provisión de condiciones para la participación ciudadana. 
Dentro de éstas se encuentra la destinación de recursos, la provisión de información 
oportuna y adecuada; la circulación de esta debe contar con canales de comunicación que 
garanticen que es recibida por sus destinatarios, la educación para la participación 
ciudadana que involucre a la ciudadanía y a los funcionarios públicos y la implementación 
de programas de formación, sensibilización e información de la ciudadanía sobre su 
derecho a la participación. De igual manera el Estado debe garantizar que los mecanismos 
son efectivamente participativos e inclusivos y que las convocatorias ciudadanas son 
formales, amplias y abiertas. (Ziccardi, 2002, p. 9). 
 
También la existencia de instancias, escenarios y disposición de espacios públicos de 
deliberación determinan en gran medida las posibilidades de la participación, aunque no 
se puede afirmar que la determinan absolutamente porque las prácticas irruptivas, 
informales o no institucionalizadas también son participación. La apertura del sistema 
político a la expresión ciudadana, es otra de las condiciones generales, pues hace 
referencia a la posibilidad real de que la participación se convierta en negociación entre 
los actores interlocutores públicos que toman las decisiones (Borja, 2002, p. 85). Por 
último, es importante el reconocimiento de los distintos saberes. Esto significa validar la 
experiencia y conocimiento de los actores sociales y comunitarios, que no son técnicos, ni 
científicos como los que predominan en el personal administrativo del gobierno. Como 
afirma De Sousa (2003, p. 1) “(…) es necesario pasar de una tecno burocracia a una tecno 
democracia y para eso es necesario realmente esa justicia cognitiva, esa ecología de saber, 
ese reconocimiento de la diversidad desde los saberes”. 
32 
 
 
1.1.6. Adopción de los resultados de la participación real y efectiva 
 
La participación ciudadana en la gestión pública debe traducirse en consecuencias para los 
poderes públicos; es decir, los entes y órganos públicos y los particulares a quienes se han 
transferido competencias públicas, deben poder verse afectados en sus decisiones, 
metodologías o enfoques como producto de la participación. En este sentido es necesario 
que se determine para cada instancia o escenario participativo, el poder real que tiene la 
ciudadanía en el mismo para incidir, transformar o cambiar las decisiones, pues se 
entiende que el nivel y alcance de la participación varía en relación con los temas e 
instancias, ya que no se trata de soslayar el hecho de que el gobierno es 
fundamentalmente representativo. 
1.2. Participación ciudadana 
 
La participación ciudadana es el componente de la democratización de la gestión pública 
en el que se concreta la relación del gobierno con la ciudadanía. Para que la participación 
ciudadana efectivamente contribuya a este proceso democratizador debe poder contar 
con algunos elementos específicos en su enfoque, definición y diseño institucional. En este 
sentido se entiende que la participación ciudadana es un instrumento que sirve al 
cumplimiento del objetivo general de acceso a los derechos de la ciudadanía y al acceso a 
los bienes básicos de la ciudad (Ziccardi, 2002, p. 2.). Tiene como funciones contribuir a la 
legitimidad del gobierno, promover una cultura democrática y hacer más eficaces las 
decisiones y la gestión pública (Ziccardi, 2004, p. 250). En este sentido tiene una función 
complementaria y no antagónica a los objetivos de eficacia de la administración pública. 
 
En este sentido se entiende aquí por participación ciudadana: 
[El] proceso de construcción social de las políticas públicas que, conforme al 
interés general de la sociedad democrática, canaliza, da respuesta o amplía los 
33 
 
derechos económicos, sociales, culturales, políticos y civiles de las personas, y 
los derechos de las organizaciones o grupos en que se integran, así como los 
de las comunidades y pueblos indígenas (Carta Iberoamericana de 
Participación en la Gestión Pública, 2009). 
 
Para Ziccardi (2002, p. 3),"durante años, el crear instancias institucionales para la 
participación social no ha garantizado que los ciudadanos sean protagonistas del diseño y 
formulación de las políticas locales. Por el contrario, estas formas de participación sólo 
han sido intentos de legitimar ciertas políticas formuladas tanto por el gobierno local, 
como por las instancias del gobierno federal”. Sin embargo los procesos de apertura 
democrática han permitido reconocer y valorar la participación de la ciudadanía en la 
búsqueda de soluciones a los problemas sociales y han contribuido a su vez a crear 
condiciones para una gobernabilidad democrática. 
 
Esta autora identifica también como algunos de los obstáculos para la participación 
ciudadana las formas tradicionales de representación de los intereses ciudadanos, la 
ausencia de diseños originales de la participación, las resistencias de funcionarios, 
técnicos y políticos para dialogar y tomar de cisiones conjuntamente con la población y, 
especialmente, la falta de instrumentos novedosos y eficaces de participación ciudadana 
Para superar estos obstáculos “deben generarse compromisos y condiciones 
institucionales y, sobre todo, existir el convencimiento de que la deliberación pública y la 
interacción social, la aceptación y el respeto por el pluralismo ideológico, son valores y 
prácticas positivos y esenciales para vivir en democracia” (Ziccardi, 2002, p. 2). 
 
Si bien se considera que los gobiernos deben crear condiciones para la participación 
ciudadana, no se puede descuidar el enfoque, y características de la participación 
ciudadana que se concretan en el diseño institucional que adopta en el momento de 
hacerse efectiva en la gestión pública. Es decir, es necesario armonizar todos los 
contenidos de la participación ciudadana y explicitar sus características hacia los objetivos 
34 
 
de acceso a los derechos de la ciudadanía y al acceso a los bienes básicos de la ciudad. A 
continuación se explicita el enfoque de ciudadanía, los objetivos y las características del 
diseño institucional de la participación ciudadana en la gestión pública. 
1.2.1. La ciudadanía como participación activa en la esfera pública 
 
De acuerdo con Cunill, una gestión pública democrática requiere un papel activo y 
protagónico de los ciudadanos y las ciudadanas en la esfera pública. En este sentido, la 
ciudadaníatoma parte en las decisiones públicas efectuando un desplazamiento de sus 
acciones exclusivamente del ámbito privado al público, lo que significa en primera 
instancia, que no delega en su totalidad la responsabilidad sobre las decisiones políticas 
en los representantes elegidos. El rol ciudadano que se propone en la democracia 
participativa pone su énfasis en el concepto de participación, entendiendo que la 
participación activa en la vida pública estimula y desarrolla nuevas formas de 
responsabilidad y autonomía, favorece la reciprocidad en la interacción social, fortalece el 
tejido social debilitado por el individualismo en las diferentes esferas de la vida social 
como el trabajo, la familia y el barrio, y promueve la inserción progresiva de nuevos 
actores en la deliberación y toma de decisiones. En consecuencia, la democracia 
participativa propone una amplia participación social y política en los espacios públicos no 
estatales, en los cuales la ciudadanía delibere, decida y ejerza control sobre la gestión 
estatal (Velásquez y González, 2003). 
 
Estas características implican necesariamente el replanteamiento del concepto dominante 
de ciudadanía expresado en la tradición del pensamiento liberal y compatible con el 
modelo de gobierno representativo. En el modelo de la democracia liberal representativa 
la ciudadanía constituye un estatus o una membresía que le otorga al individuo el derecho 
a tener derechos. El individuo en esta noción se concibe de manera abstracta, despojado 
de sus particularidades históricas, sociales, económicas y culturales porque es equiparado 
35 
 
o igualado frente a los demás individuos desde el punto de vista jurídico, es decir, desde la 
igualdad ante la ley. Este individuo es soberano de sí mismo, no está sometido a ningún 
poder externo y tiene capacidad para decidir de manera racional sobre su vida. Frente a la 
autodeterminación de este individuo el Estado no puede intervenir porque su esfera 
privada se mantiene al margen del poder estatal y el Estado debe limitarse a proveer y 
garantizar seguridad y justicia, a través de reglas para la acción y no sobre un modelo de 
vida buena que constriña al individuo en su accionar. El ciudadano de la tradición liberal se 
recoge en los asuntos de la vida privada, bajo el amparo de los derechos que el Estado 
debe garantizarle y deja a los políticos la responsabilidad sobre los asuntos colectivos. 
 
En concordancia con los postulados de la democracia participativa, la tradición 
republicana provee un concepto de ciudadanía que aborda de manera más adecuada las 
cuestiones sobre la profundización de la democracia. En el republicanismo el ciudadano es 
parte activa en la dirección de la sociedad mediante la deliberación y la toma de 
decisiones públicas porque se identifica con su comunidad política y se siente responsable 
de la promoción del bien común. Los ciudadanos republicanos confluyen en una esfera 
pública que se nutre de la pluralidad de identidades diversas y en la que la deliberación y 
la expresión de las ideas es posible y deseable, en tanto el encuentro, la confrontación y el 
debate público constituyen la garantía de la libertad y del mantenimiento de un orden 
político democrático. En esta visión, la ciudadanía debate sobre el bien común que no es 
la suma de las preferencias particulares, “ni el bien mayor para el mayor número de 
individuos, sino una categoría nueva, que surge del debate político sobre los asuntos 
públicos” (Villareal, 2009, p. 3) 
 
La tradición republicana identifica un déficit en la democracia liberal en tanto lo público es 
identificado exclusivamente con el Estado. Esta identificación oculta el papel del 
ciudadano como titular del poder en la toma de decisiones y trastoca el sentido del 
procedimiento de autorización que se efectúa a través del voto. Si lo público no es 
36 
 
idéntico al Estado, es necesario ampliar la esfera pública para evitar que lo político sea 
responsabilidad exclusiva de los profesionales de la política y de las burocracias 
administrativas. En este sentido, la visión republicana sobre el poder, 
 
(...) crea una situación de profundización de la democracia porque los 
ciudadanos resultan fortalecidos, logran compensar la balanza de las 
fuerzas del poder político, la esfera pública deja de estar remitida 
exclusivamente al Estado. (...) al oponerse a la concentración del poder, 
a los excesos en nombre de la mayoría, y al objetar la atomización social 
por permitir la desaparición de la política, está promoviendo a la vez una 
idea de la política según la cual los ciudadanos tienen el poder para 
liberarse de las estructuras que los reprimen (Restrepo, 2007, pp. 77-
78). 
 
La ciudadanía republicana plantea que la participación en la esfera pública hace parte de 
la autorrealización individual de los sujetos: “El ciudadano republicano introyecta en su 
identidad, como ideal de vida, la acción pública; allí puede reconocerse y realizarse como 
persona. En cuanto está en la vida pública para decidir cómo vivir colectivamente, en esa 
proporción, siente realizado su ideal de vida” (Restrepo, 2007, pp. 88). 
 
1.2.2. La participación ciudadana y la redistribución del poder social 
 
Para Cunill (2008) la participación ciudadana contribuye a modificar los balances de poder 
en los procesos de toma de decisiones. Esto es posible en tanto la participación ocurre en 
condiciones de igualdad y pluralismo que permitan la inclusión de nuevos actores que 
creen y organicen las demandas ante las instancias gubernamentales. En este sentido la 
participación debe ser incluyente y extenderse a un mayor número de personas, es decir 
37 
 
generar una mayor representatividad social en los procesos de formación, 
implementación y evaluación de las políticas públicas. 
 
La redistribución del poder social a través de la participación es viable solo cuando la 
participación se traduce en consecuencias materiales para los participantes. Es decir, 
cuando el ejercicio de la participación afecta, modifica o incide realmente a través de 
diversas maneras en las acciones y decisiones que lleva cabo la administración pública y 
que a su vez se traduce de manera tangible en obras, proyectos, políticas o enfoques para 
el tratamiento de los asuntos de interés ciudadano. 
 
1.2.3 La participación ciudadana y el acceso o ampliación de los derechos 
 
De acuerdo con Ziccardi (2002, pág. 2) 
La participación permite concretar el ejercicio de la ciudadanía en sus 
diferentes dimensiones: la ciudadanía civil asociada a derechos propios de la 
libertad individual (igualdad ante a la ley, libertad de palabra, de pensamiento, 
de religión, de propiedad ); la ciudadanía política que se sustenta en los 
principios de la democracia liberal y que supone el derecho de participar como 
elector y elegido, a través del sufragio universal y la ciudadanía social que 
refiere a los derechos a la salud, la educación, la seguridad social, la vivienda 
que debe garantizar el Estado al conjunto de la ciudadanía (cfr. TH Marshall, 
1998). Dentro de estos últimos deben incluirse también el derecho al empleo, 
a la seguridad física, a los servicios básicos, a la protección del medio ambiente 
y del patrimonio histórico y cultural sobre el que se construye la identidad. 
 
El amplio y variado universo de las organizaciones sociales y de las instancias participativas 
está en relación con los derechos: grupos de mujeres, jóvenes, ambientales, culturales, 
organizaciones de gestión de vivienda social etc.; el horizonte que debe perseguir la 
participación ciudadana es el poder acceder y dotar de contenido la satisfacción de estos 
derechos. Esto significa que a través de la participación se reivindica el acceso al derecho y 
se puede intervenir en las decisiones de forma, contenido, presupuesto y demás 
38 
 
características que normalmente son definidas exclusivamente por los funcionariospúblicos. 
1.2.4. Diseño institucional participativo 
 
Se entiende aquí el diseño institucional como todas las características de la participación 
que indican el tipo, instrumentos, nivel, condiciones y garantías de la participación 
ciudadana que en conjunto determinan las posibilidades reales de incidencia de la 
ciudadanía en el proceso de formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas. 
 
1.2.4.1. Tipos de participación ciudadana 
 
 Participación institucional y participación no institucional: En las prácticas 
institucionales la administración pública tiene un papel central ya sea como promotora 
de la iniciativa o porque adopta un papel de liderazgo y de compromiso frente a la 
misma. También es posible encontrar casos en los que la iniciativa proviene de la 
sociedad civil y por determinadas circunstancias han sido institucionales al ser 
asumidas por la administración. La participación no institucionalizada se da en todos 
los casos en los que las prácticas se dan al margen de la administración pública porque 
son iniciativa de la sociedad civil o tienen un alto grado de autonomía frente a las 
instituciones (OIDP, 2007, p. 50). 
 
 Prácticas formales y prácticas informales: El nivel de formalidad o informalidad no es 
un criterio de distinción absoluto por lo que su carácter se establece gradualmente. 
Las practicas formales comparten como característica “(…) que gozan de un cierto 
grado de reconocimiento formal, ya sea mediante una regulación, mediante el uso de 
un método determinado o mediante un cierto grado de sistematización de la práctica 
participativa” (OIDP, 2007, P. 51). En sentido contrario, las practicas informales son 
39 
 
“todos aquellos canales informales (institucionales o no) a través de los cuáles la 
ciudadanía (organizada o no) puede incidir en la toma de decisiones públicas. Se 
incluyen aquí todas aquellas formas de relación entre la administración y la ciudadanía 
que no gozan ni de una regulación explícita ni de un cierto grado de sistematización” 
(OIDP, 2007, P. 51). 
 
El Observatorio Internacional de Democracia Participativa (OIDP) agrupa las prácticas 
participativas en el nivel local en las siguientes tipologías: 
 Mecanismos de participación: Medio, herramienta o instrumento que permite la 
participación entre actores instucionales, organizacionales y sociales relacionados con 
la gestión pública municpal o local y pueden utilizados de forma aislada y puntual o en 
el marco de un proceso. 
 Procesos participativos: Son todas las acciones secuenciales que se realizan por 
actores organizacionales, institucionales y sociales en coordinación con el gobierno 
local. 
 Políticas públicas participativas: Como su nombre lo indica, se refieren a la elaboración 
de políticas públicas con un mayor o menor grado de participación. 
 Sistema estable de participación: “(…) en un ámbito local está constituido por todos 
aquellos elementos de garantía y promoción de la participación de forma regular y 
permanente, más allá del sistema electoral general”. Esta compuesto por dos grupos 
de canales: El marco jurídico compuesto por toda la normatividad que institucionaliza 
la participación y por los órganos estables de participación, que son todos los ámbitos 
o instancias en los que se materializan y establecen prácticas participativas (OIDP, 
2007, P. 55). 
 
En el sentido propuesto por Ziccardi (2004), estas tipologías también se pueden clasificar 
como instrumentos en relación con el objeto de la participación, es decir si las prácticas 
40 
 
participativas son de consulta pública, diseño de políticas sociales o de diseño, aplicación y 
evaluación de las políticas sociales (cuadro 2): 
41 
 
Cuadro 2. Tipología de las prácticas participativas 
 
Categoría Metodología Descripción 
P
R
O
C
ES
O
S 
Presupuestos 
Participativos 
Desarrollo de presupuestos de distrito, alcaldía o sub alcaldía con la participación directa de la ciudadanía. 
Planes estratégicos 
municipales 
Elaboración de visiones estratégicas de crecimiento y desarrollo a largo plazo de una localidad municipio o 
región 
Promoción económica 
local 
Desarrollo, implementación y seguimiento de planes y acciones tendentes a impulsar la economía local 
Agendas 21 Procesos participativos que buscan una visión integral y sostenible de la ciudad. Durante el proceso se trazan 
líneas generales y acciones específicas a ser incorporadas por todos los actores involucrados. 
Planes sectoriales Planificación de políticas sectoriales como la salud, la educación, el transporte, etc. 
Planes urbanísticos Planificación de políticas locales de ordenación urbana 
Proyectos educativos 
de Ciudad 
Sirven para diseñar estrategias y políticas locales en el ámbito de la educación, pero entendiendo ésta en un 
sentido amplio, más allá de la educación formal 
M
A
R
C
O
S 
JU
R
ÍD
IC
O
S 
Leyes vigentes o en 
preparación 
Legislación a nivel nacional y con aplicación local que se refiera o incida en la participación ciudadana 
42 
 
Decretos supremos 
vigentes o en 
preparación 
De tipo presidencial que se refieran o incidan en la participación ciudadana 
Ordenanzas vigentes o 
en preparación 
De origen en el legislativo municipal que se refieran o incidan en la participación ciudadana 
Resoluciones 
administrativas 
vigentes o en 
preparación 
De origen en el ejecutivo municipal que se refieran o incidan en la participación ciudadana 
Ó
R
G
A
N
O
S 
Consejos Ciudadanos Organizados por temas o por territorios; es un espacio protagonizado sobre todo por asociaciones y 
representantes de gremios profesionales 
Comisiones de trabajo Organizados para el tratamiento de temas específicos 
Comités de 
seguimiento 
Vigilan los recursos municipales para que sean invertidos en la población urbana y rural de manera equitativa 
Organizaciones 
territoriales/vecinales 
Grupos de ciudadanos y ciudadanas organizados en base a vínculos de tipo espacial (barrio, circunscripción, 
distrito, zona, etc.). 
Redes Ciudadanas Movimientos no institucionalizados de personas y asociaciones civiles nucleadas alrededor de visiones y 
objetivos concretos. 
Foros El foro está pensado para que se pueda constituir como un organismo independiente, para representar los 
intereses del conjunto de la comunidad en distintos puntos del proceso de elaboración y ejecución de una 
política determinada. Promocionan debates generales sobre el proceso y la participación de la población 
local en todas las etapas. Como organismo representante del consenso local, desempeña una función 
relevante al ser un grupo de presión por derecho propio, tanto a escala local como ante instancias 
superiores. 
Comités cívicos Son aquellos espacios participativos que permiten el ejercicio cotidiano de nuestra capacidad colectiva de 
proponer, planificar, realizar y evaluar los planes, programas y proyectos que sean necesarios para la relación 
entre sociedad civil, organizaciones sociales, instituciones y el Gobierno Municipal. 
M
EC
A
N
IS
M
O
S Talleres Mecanismos de participación donde se encuentran uno o diversos grupos de personas para discutir y evaluar 
posibles escenarios, propuestas de actuación, etc. 
43 
 
Talleres de futuro El taller de futuro es un ejercicio que permite elaborar planes de acción a partir de las opiniones y los valores 
de los participantes. Reúne durante varias sesiones a representantes de diferentes grupos de interés, 
personas o entidades. La idea es conseguir una visión del futuro compartida por todos, y apuntar los pasos a 
seguir para alcanzar ese escenario imaginado. 
Audiencias Se incluyen aquí las experiencias donde algunas personas/ponentes exponen unos resultados o unas 
propuestas y luego el público debate o enmienda dichas propuestas sobre un tema específico. 
Referéndum Consulta que se hace al conjunto de la ciudadanía con derecho a voto, que puede participar con un voto 
igual, libre, directo