4 Grimes

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4-GRIMES: "Inercia institucionalizada, política exterior japonesa en el mundo 
posterior a la guerra fría" 
Capítulo 11 
Japón es una rareza de Asia-Pacífico, y del mundo. Si bien es la mayor economía de Asia, y una presencia 
económica de primer nivel en toda la región, su postura internacional ha sido sin pretensiones y a menudo 
inconsistente a pesar de una creciente amenaza potencial de China y al menos la posibilidad futura de apoyo 
militar estadounidense al de Asia posterior a la guerra fría. Irónicamente, no ha hecho ningún esfuerzo serio 
para desarrollar una capacidad de defensa autónoma a pesar de que ahora tiene las segundas fuerzas 
armadas más costosas del mundo. 
Al analizar las bases institucionales del comportamiento de la política exterior japonesa, me concentro en 
tres conjuntos de instituciones y organizaciones. 
- Las cuestiones de seguridad 
- Los efectos de medio siglo de la "Constitución de la Paz" y 
- El Tratado de Seguridad Mutua Entre Estados Unidos y Japón 
Son evidentes en una estructura de toma de decisiones que casi automáticamente no permite ningún 
movimiento serio hacia el pensamiento estratégico autónomo. Para la mayoría de las cuestiones económicas, 
en particular el comercio y la ayuda, la falta de coherencia refleja los problemas de coordinación entre las 
burocracias conscientes del campo que no están sujetas a la toma de decisiones centralizada por parte del 
primer ministro. 
En Japón, hemos visto la evolución institucional como cambios incrementales en las políticas que se han 
acumulado a lo largo del tiempo, pero relativamente poca transformación institucional. 
Sin embargo, dado que el cambio institucional tiende a retrasarse en el entorno internacional, si ese entorno 
internacional amenaza, entonces Japón puede ser incapaz de responder a esa amenaza de manera efectiva. 
De esta manera, la inercia institucionalizada crea peligros también para Japón. 
Su bajo perfil en temas de seguridad ha sido en el este algo tranquilizador para sus vecinos y por lo tanto ha 
contribuido a la seguridad regional. Sin embargo, también ha creado fricciones con sus protectores 
estadounidenses, y a largo plazo podría amenazar a la alianza entre Estados Unidos y Japón 
Instituciones y políticas 
¿Cómo dan forma a las instituciones nacionales las presiones internas? 
La fuerza del enfoque de las instituciones nacionales es su capacidad de añadir al paradigma realista 
considerando la formación de intereses del Estado y los vínculos de capacidad del Estado, en lugar de 
simplemente asumirlos basados en un proceso de selección natural en el orden anárquico internacional. El 
realismo espera que los Estados actúen de una manera que les permita sobrevivir, por ejemplo, equilibrando 
contra poderes más fuertes y minimizando la vulnerabilidad económica. Sin embargo, hay muchas decisiones 
políticas que tienen poco o nada que ver con la supervivencia del Estado, o cuyas consecuencias no están 
claras. 
"las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más finalmente, son las limitaciones 
humanamente ideadas que dan forma a la interacción humana". Las instituciones pueden ser formales (laws, 
sistema jurídico) e informales (extensiones de las reglas formales). 
Al examinar la política exterior japonesa, un ejemplo de institución formal es la restitución de la guerra del 
artículo 9 de la Constitución en combinación con sus interpretaciones jurídicas posteriores; un ejemplo de 
institución informal es la 'doctrina Yoshida'; y las organizaciones que incluyen el Ministerio de Relaciones 
Exteriores, las Fuerzas de Autodefensa y la Oficina del Primer Ministro. 
Dinámica del cambio institucional 
En estos compromisos permanentes, las coaliciones de largo plazo afectan tanto a las políticas internas como 
a las exteriores al favorecer algunos grupos y excluir a otros del proceso de política. 
Los cambios en las condiciones internacionales también pueden provocar cambios menos trascendentales 
en el interior, a medida que los líderes comienzan a darse cuenta de la necesidad de tratar con el mundo 
exterior (no necesariamente con la política doméstica) con nuevas herramientas. Un buen ejemplo de ello es 
el restablecimiento de las instituciones de política exterior de Estados Unidos al inicio de la guerra fría. 
En particular, la disminución de la cohesión de los bloques políticos y económicos de la guerra fría debería 
dar lugar a cambios en las valoraciones relativas de los objetivos económicos y políticos, la posibilidad de 
acuerdos de seguridad alternativos que atraviesen las fronteras de las antiguas alianzas y, en términos más 
concretos, el aumento de la probabilidad de una futura retirada de las fuerzas de los Estados Unidos de Asia. 
Por lo tanto, a pesar de la inercia que es intrínseca a las instituciones, debemos esperar ver a dejar que los 
movimientos iniciales de los estados de Asia para mejorar sus capacidades para hacer frente a los nuevos 
desafíos. 
Instituciones vs cultura 
Las instituciones políticas no son lo mismo que la cultura, las preferencias o las creencias. En esta última, 
Berger y Katzenstein han argumentado que factores como la derrota total en la Segunda Guerra Mundial, la 
repulsión resultante hacia el militarismo de Japón en tiempos de guerra, y los éxitos económicos de un Japón 
no militarizado en el período de posguerra se han combinado para institucionalizar una "cultura del 
antimilitarismo". Lejos de ellos, los cambios en las normas sociales limitan las acciones del Estado. 
Hacer políticas en estructuras, procesos y resultados de Japón 
La política exterior de la posguerra de Japón puede, en su mayor parte, ser delineada por tres temas: 
- (1) alianza con los Estados Unidos, 
- (2) evitar la confrontación, y 
- 3) concentración en cuestiones económicas. 
Estos temas han operado tanto en el nivel de la política exterior real, como en la conformación de las 
instituciones políticas. 
Anular la confrontación con los vecinos ha sido una segunda seña de identidad de la política exterior 
japonesa. Tal vez la manifestación más importante de la evasión de conflictos ha sido en el rearme militar. El 
Japón ha optado por no adquirir equipamiento, como bomberos, portaaviones y embarcaciones de 
desembarco; también, sus ejercicios conjuntos con Estados Unidos y Corea no han tenido fuerzas japonesas 
involucradas en desembarques. 
El tercero ha sido un énfasis en los objetivos de política económica exterior sobre la "alta política". Este tema 
surgió quizás más claramente en los años 1970, cuando los líderes japoneses se dieron cuenta de que la 
protección estadounidense por sí sola no garantizaría el acceso a las cuestiones esenciales. La política exterior 
de Japón comenzó a desviarse en cuanto a la identificación completa con la política global de Estados Unidos 
en la dirección que se conocerá como "seguridad integral". La seguridad integral en particular son los estados 
ricos en recursos que estaban geográficamente cerca. 
Instituciones de política de seguridad 
Artículo 9 y Doctrina Yoshida: La Doctrina Yoshida lleva el nombre de Shigeru Yoshida, quien sirvió como 
Primer Ministro durante la mayor parte del período de ocupación, así como los primeros dos años y medio 
después de la Ocupación. Las políticas de Yoshida estuvieron marcadas por un fuerte anticomunismo y una 
resistencia a la acumulación militar, ambas posibles por la fuerte dependencia de los Estados Unidos para 
garantizar la seguridad japonesa. Su propósito era mantener a Japón lo más lejos posible de la participación 
real en la guerra fría, paradójicamente confiando en uno de sus dos principales protagonistas. 
La Doctrina Yoshida fue un conjunto de acuerdos formales, incluyendo el Artículo 9 de la Constitución y el 
Tratado de Seguridad Mutua Entre Estados Unidos y Japón. 
El artículo 9 permite no sólo una autodefensa limitada, sino también una autodefensa a ultranza (defensa de 
las vías marítimas de comunicación) y el envío alextranjero de tropas de mantenimiento de la paz. 
El Gobierno japonés ha adoptado públicamente (aunque no lo ha hecho legalmente) restricciones a la 
capacidad militar del Estado, incluidos los Tres Principios No Nucleares, la prohibición de exportar bienes o 
tecnología militares y el llamado límite del 1% del gasto militar. En general, las Fuerzas de Autodefensa han 
sido más visibles en un papel de ayuda en caso de desastre. El resultado ha sido que, incluso cuando el Japón 
se ha convertido en uno de los ejércitos con mayores gastos en el mundo, el consenso básico contra la 
militarización se ha confiado e institucionalizado 
Sin embargo, el núcleo de las instituciones se ha mantenido. La Agencia de Defensa todavía carece de estatus 
ministerial y una fuerte base de poder entre los políticos. Los altos niveles de gasto militar reflejan los altos 
salarios necesarios para atraer y retener personal, así como los altos costos de desarrollo y las cortas tiradas 
de producción de armas de alta tecnología hechas por empresas japonesas. Además, la estructura de fuerza 
de Japón todavía está diseñada principalmente para ser complementaria de las fuerzas estadounidenses en 
Japón y el Pacífico. Así, a pesar de la erosión, los principios básicos del Yoshida Doctrine siguen incrustados 
en las instituciones japonesas: la dependencia de los Estados Unidos y las limitadas capacidades militares que 
no representan una amenaza autónoma creíble para ningún vecino. 
Instituciones de política económica exterior 
El énfasis en los objetivos económicos por encima de los militares se ha institucionalizado prácticamente en 
Japón, como resultado del éxito de la Doctrina Yoshida al escapar de la disyuntiva entre crecimiento 
económico y seguridad mediante el comercio de la autonomía de la política exterior y la protección de los 
Estados Unidos. 
También hoy en día, una de las características más evidentes de la política económica exterior japonesa es 
su separación clara del establecimiento diplomático y su fragmentación a lo largo de las líneas funcionales. 
Esta separación ha sido consagrada en las instituciones de política económica y en la práctica de las 
negociaciones internacionales. 
En teoría no hay ninguna razón en particular por la que un partido gobernante disuadido no pueda actuar 
para coordinar la economía y la "alta política", pero desde hace poco esta patente no se ha institucionalizado 
en ningún grado significativo. 
Efectos prácticos 
Las instituciones de la Doctrina Yoshida han servido para mantener a los militares japoneses bajo una 
estrecha ingle, incluso cuando ha crecido hasta convertirse en una de las fuerzas navales y aéreas más caras 
del mundo, una de las fuerzas armadas más capaces de Asia. Además de reforzar los objetivos políticos y 
económicos originales de Yoshida, han tenido el beneficio secundario de atemperar las ansiedades de los 
vecinos de Japón. Del mismo modo, la falta de coordinación a nivel central ha dificultado la respuesta con 
una voz coherente a una variedad de situaciones. 
El más obvio de ellos está en las negociaciones económicas con los Estados Unidos y otros socios comerciales. 
En lo que respecta a la segunda relación bilateral más importante del Japón, sus instituciones de política 
exterior han tenido efectos mixtos. La política de China ha sido una prioridad en muchos sentidos, como lo 
demuestra el volumen de la ayuda y las corrientes de inversión y la profunda sensibilidad del Japón a las 
críticas de China a los libros de texto atávicos y las declaraciones de los dirigentes políticos. No obstante, el 
dominio de la política china por los intereses económicos ha impedido que se reflexione seriamente a largo 
plazo sobre las repercusiones del crecimiento económico de China en la seguridad y que se examine la 
cuestión de si el Japón debería retener ciertas tecnologías. Sólo desde mediados de 1990 Japón ha empezado 
a pasar "de un liberalismo comercial a un realismo reticente" en la visión de China. La falta de coordinación 
también ha obstaculizado la capacidad del Gobierno japonés para responder con firmeza a las inquietantes 
acciones chinas, como los ensayos nucleares de 1995. En ese caso, como en el incidente de la Plaza de 
Tiananmen y los ensayos nucleares de 1998 de la India y el Pakistán, el alcance de la reacción fue una protesta 
oficial y una congelación parcial (y temporal) de la ayuda en forma de subvenciones. Irónicamente, las 
limitadas reacciones en esos casos probablemente ayudaron a suavizar las relaciones bilaterales, un ejemplo 
de los posibles beneficios de la inercia institucionalizada de Japón. 
La crisis financiera asiática 
La crisis económica más dramática que enfrentaba Japón en la era posterior a la guerra fría fue claramente 
la crisis financiera asiática. Naturalmente, la crisis planteó un grave desafío para los responsables políticos 
japoneses. Sin embargo, el Estado japonés está mucho mejor equipado para hacer frente a crisis económicas 
internacionales que con dilemas políticos de seguridad. 
Japón también respondió al problema de la disminución de los préstamos bancarios de comunicaciones 
japonesas de las economías asiáticas afectadas por la crisis. 
En otras palabras, independientemente de si los rescates rápidos hubieran sido la mejor respuesta a la crisis 
(como creo), el gobierno japones ha sido un actor central, creíble y decisivo en los esfuerzos internacionales 
para abordar esa crisis. 
Los problemas domésticos de Japón contribuyeron claramente al surgimiento de la crisis asiática al reducir 
las demandas japonesas de importaciones y reducir la cantidad de préstamos e inversiones disponibles para 
las economías con problemas, pero estos son el resultado principalmente de problemas internos que son 
tanto económica como políticamente difíciles de manejar. La única manera en que Japón podría haber sido 
mucho más agresivo al abordar los problemas nivel internacional habría sido más asertivas las acciones 
internas. Los problemas de política económica interna delJapón han sido el resultado de la misma dinámica 
que obstaculiza la mayor parte de la toma de decisiones en la política económica exterior, a saber, el 
seccionalismo y el clientelismo que se ha institucionalizado a lo largo del tiempo en una especie de equilibrio 
de poder no mediado. Sólo cuando se trata de desplegar fondos discrecionales, el aparato japonés de política 
económica exterior parece una máquina bien engrasada. 
El final de la guerra fría: ¿cómo responderán las estructuras estatales? 
El fin de la guerra fría conlleva a innumerables implicaciones que son las políticas exteriores de los países 
asiáticos. Dependiendo de las propias inclinaciones analíticas, uno se concentra en el fin del sistema bipolar, 
la aceptación casi universal del capitalismo y los mercados como medio para organizar economías, la 
propagación de la democracia, o la globalización de la economía mundial. 
Como hemos visto, Japón se vio profundamente afectado por la guerra fría, y su establecimiento de política 
exterior es en muchos sentidos una reliquia de esa larga estafa. La respuesta de Japón fue una estructura 
estatal en la que la política exterior se basaba en la cooperación con los Estados Unidos, y en lo que 
podríamos llamar la formulación de política exterior "discrecional" del Estado fue llevada a cabo por 
burocracias orientadas al país. 
La teoría sugiere que las instituciones, que tienden a encarnar los objetivos y los equilibrios políticos del 
pasado, seguirán canalizando los resultados de las políticas en las direcciones habituales, incluso cuando la 
situación externa ha cambiado considerablemente. Este parece ser el caso en Japón, donde los diplomáticos 
de carrera todavía se quejan de quedar fuera del circuito, y la política económica exterior sigue marcada por 
escotes verticales entre los ministerios. 
Cambio institucional en Japón 
La lógica de la segunda imagen invertida argumenta que tal situación está destinadaa cambiar. La pregunta 
es cómo. Japón se ve obligado a hacer frente a desafíos desconocidos en el mundo posterior a la guerra fría, 
por lo que es el resultado del fin de la guerra fría y otros el resultado del alcance económico cada vez más 
global de Japón. Estos incluyen: 
1) La perspectiva a largo plazo de una presencia militar de los Estados Unidos que disminuya en Japón 
Esto significa que Japón debe considerar la posibilidad de que en ese momento tenga que garantizar 
la seguridad a través de sus propios esfuerzos, una alianza más flexible con los Estados Unidos, por 
una especie de acuerdo de seguridad regional, o una combinación de los tres. 
2) El auge económico de la porcelana china presenta un desafío especial para Japón por razones 
severas. 
a. Una es la posibilidad a largo plazo de que una China más fuerte también pueda tratar de ser 
una China hegemónica, tal vez algún día amenazando la autonomía de acción de Japón. 
b. En segundo lugar, las empresas japonesas han estado muy interesadas en los mercados y las 
capacidades productivas de China, y el gobierno japonés ha adoptado generalmente una 
postura más conciliadora que los Estados Unidos. Por lo tanto, no sólo hay posibles 
compensaciones por mucho tiempo en términos de los propios intereses del Japón con 
respecto a China, sino que los funcionarios japoneses también deben preocuparse por 
antagonizar a los Estados Unidos, su aliado más probable en caso de que China se vuelva 
beligerante. 
3) El ascenso económico de la posguerra de Japón A pesar del estancamiento económico desde 
principios de 1990s, en virtud de su inmensa riqueza y reservas Japón está posicionado para ser un 
actor importante en muchas organizaciones financieras internacionales, y para ser cortejado por 
estados individuales también. Al mismo tiempo que tiene potencialmente mayores capacidades, sus 
lejanos intereses comerciales le ofrecen un mayor incentivo para ser invocado en la configuración 
del sistema internacional. 
4) El papel de Japón como líder económico en Asia En términos de ayuda, inversiones, préstamos 
privados y oficiales, y el comercio, Japón ha tenido el mayor rol de cualquier país industrializado en 
la economía regional del este y el sudeste asiático. Sin embargo, no ha asumido un papel explícito 
como hegemonía o líder. La crisis financiera asiática, desafió así a Japón no sólo a hacer algo a corto 
plazo, sino también a establecer un marco más a largo plazo para el liderazgo. 
En cada caso, Japón se enfrenta a nuevas oportunidades y vulnerabilidades, pero el sistema de formulación 
de políticas existente no está bien equipado para manejarlas. Por lo tanto, con el tiempo, debemos esperar 
ver cambios clave en ese sistema, ya sea en respuesta a errores de política o en previsión de tales errores. 
En particular, deberíamos ver una mejor coordinación de las diversas áreas de la política exterior 
(particularmente con respecto a las relaciones potencialmente delicadas con China y los Estados Unidos), y 
el desarrollo de inteligencia y capacidades militares que ahora podrían ser redundantes con los servicios 
proporcionados por los Estados Unidos mientras que parece haber tal movimiento en esas direcciones, no 
hay garantía de que estarán en su lugar si y cuando realmente se necesitan. 
La incapacidad del Japón para servir como mercado de exportadores regionales en dificultades ha debilitado 
sus capacidades de liderazgo a pesar de su ampliación de las líneas de intercambio en toda Asia y su inmenso 
programa de ayuda regional. Si Japón se convierte en una potencia asiática, tendrá que transformar aún más 
estas instituciones. 
Acumulación de cambios incrementales 
Para empezar con cambios incrementales, desde principios de los años 1980 ha habido movimientos lentos 
pero constantes para mejorar el aparato de inteligencia del estado, una parte esencial de la planificación y la 
acción estratégicas. En enero de 1997, el nuevo Cuartel General de Inteligencia de Defensa reunió a los 
grupos de análisis de inteligencia previamente separados de las Fuerzas de Autodefensa Terrestre, Aérea y 
Marítima, así como los adscritos a la propia Agencia de Defensa y al Estado Mayor Conjunto Consejo. 
Más allá de la capacidad de inteligencia más autónoma, una variedad de otros debates sobre adquisiciones 
han planteado preguntas sobre el carácter puramente defensivo de las Fuerzas de Autodefensa. 
Las autoridades japonesas han aprobado la participación en investigaciones conjuntas con los Estados Unidos 
sobre la defensa antimisiles y las implicaciones de un eventual despliegue están en debate. (La defensa 
antimisiles presumiblemente sería tan efectiva contra los misiles chinos como contra los norcoreanos.) Cada 
una de estas decisiones, aunque de poca o estratégica ahora, rompe un antiguo tabú, y potencialmente 
prepara la proyección de poder militar japonés y tal vez incluso defensa autónoma. 
Estos cambios en la política son importantes, porque sientan las bases para nuevas formas en las que Japón 
puede abordar las amenazas internacionales. 
Es probable que estos cambios acumulados en las capacidades y actividades cambien la aceptación pública 
de lo que es aceptable, como ya ha ocurrido en considerable medida durante el período de posguerra. 
Cambios cualitativos 
También ha habido importantes cambios cualitativos en las instituciones políticas japonesas. El más llamativo 
hasta ahora ha sido el movimiento hacia permitir que las tropas de FDS lleven a cabo operaciones en el 
extranjero. El primer golpe fue la búsqueda legal y la posterior ley en 1992 que permitió a las tropas japonesas 
participar en las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU. Estas decisiones fueron muy 
controvertidas en Japón, y un proyecto de ley similar ya había fracasado el año anterior. 
En cuanto a las instituciones japonesas gubernamentales, las actividades de reforma administrativa de 1996-
2001 pueden tener a largo plazo efectos significativos en la capacidad de los dirigentes políticos para 
coordinar políticas, tanto extranjeras como de otro tipo, de manera unificada. Estas reformas incluyen la 
mayor parte de la reducción del número de ministerios, pero lo más importante es que incluyen un papel 
ampliado de los políticos dentro de los ministerios y una ampliación del tamaño del Gabinete (anteriormente 
la Oficina del Primer Ministro) para mejorar la coordinación centralizada de las políticas. 
En 1999, los líderes de tres de los partidos políticos más grandes de Japón, incluidos los dos más grandes (el 
Partido Liberal Democrático y el Partido Democrático) estaban en el registro de la revisión constitucional, en 
particular el Artículo 9 y en mayo de 2001 el nuevo primer ministro de Japón, Junichiro Koizumi, revisando 
explícitamente el Artículo 9 y avanzando mucho hacia un sistema más presidencial. 
La mayor parte del debate actual sobre la revisión o eliminación del artículo 9 puede dividirse en dos 
corrientes (superpuestas). Uno de ellos sostiene que Japón debe ser más capaz de cumplir con sus 
"responsabilidades internacionales", por ejemplo, al poder participar en las funciones de mantenimiento de 
la paz de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas en lugar de simplemente 
proporcionar contribuciones logísticas o de ingeniería. 
Es evidente que es necesaria la revisión del artículo 9, párrafo 2 [de la Constitución]. La otra corriente aboga 
por un mayor autodefensa para Japón, aunque a menudo oblicuamente. 
Si bien argumenta que la alianza seguirá siendo efectiva, y que Japón no requerirá una gran acumulación 
militar incluso en ausencia de bases estadounidenses, la clara implicación de su position es una mayor 
autonomía de seguridad en Japón dentro de una alianza disminuida con los Estados Unidos. 
Conclusiones provisionales o mirando al futuro 
A pesar de la aparente reactivabilidad o pasividad que implica su posición, la posición de Japón como eje 
asiático del sistema de seguridad globalde los Estados Unidos en el mundo de la guerra fría fue 
extremadamente eficaz para asegurar los objetivos nacionales de no confrontación con sus vecinos(o su 
pasado), el acceso a los mercados y a la tecnología, y el acceso estable a las materias primas con los que el 
país estaría indefenso. 
Dependía casi exclusivamente de los Estados Unidos como resultado de su posición geográfica en uno de los 
barrios más potencialmente peligrosos del mundo de la postguerra y de las sospechas históricamente 
basadas de sus vecinos en toda Asia del Pacífico. 
El fin de la guerra fría y los cambios en el poder económico global tienen profundas implicaciones parar al 
Asia del Pacífico, pero tal vez son particularmente profundas para Japón. 
Japón, sin embargo, está potencialmente menos definido por su relación con los Estados Unidos y ha 
desarrollado intereses y capacidades sustanciales. No obstante, sigue estando mal preparada para abordar 
esos cambios, como lo demuestran sus esfuerzos de política exterior descoordinados hasta la fecha. 
El hecho de que el cambio (o al menos un debate serio sobre el cambio) esté en curso en áreas clave como 
las capacidades militares y la revisión constitucional, incluso ante una década de estancamiento económico, 
es sorprendente a este respecto. La predicción de este capítulo es que Japón seguirá cambiando en estas 
direcciones, aunque muchas de las patologías del sistema actual seguramente permanecerán. 
Mientras tanto, las políticas exteriores inerciales de Japón deberían seguir tranquilizando en general a los 
vecinos de Japón en el lado de la seguridad, al tiempo que se ralentiza la integración económica regional.