Unidad III

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DERECHO CONSTITUCIONAL Y DERECHO ADMINISTATIVO
Unidad III
Se deja expresa constancia que este resumen es meramente ilustrativo y se
confecciona a los efectos de que los alumnos tengan una primera
aproximación a la materia.
No reemplaza al estudio pormenorizado a efectuarse mediante la lectura del
material bibliográfico que se indica en el Programa de Estudio de la materia.
Unidad III 
Punto I
Poder tributario del Estado argentino:
El poder tributario del Estado consiste en la fuerza por medio de la cual exige el
cumplimiento de prestaciones por parte de los habitantes.
Así, el estado ejerce su poder público imponiendo el pago de tributos que son prestaciones
patrimoniales que, con carácter coactivo, deben cumplir los sujetos obligados a tal fin.
Así se entabla la relación jurídica tributaria entre el sujeto activo (Estado) y el sujeto pasivo
(contribuyente) que tiene por objeto el cumplimiento de una prestación.
El Estado le exige al contribuyente que pague (con lenguaje mas técnico: que cumpla con
una prestación) y, a su vez, el Estado, en retribución, cumplirá con una de sus funciones
esenciales (esto es: dará una contraprestación).
Tiene como propósito proveer de recursos al Estado, aunque son solo una categoría de los
ingresos del Estado.
Puede definirse al tributo como: detracción que se hace en virtud del poder tributario, de
quitar a una persona una porción de su riqueza en favor del Estado. 
Dentro del género tributo se distinguen tres especies:
IMPUESTO: es una prestación patrimonial, generalmente en dinero, debida al Estado sin
una contraprestación directa o inmediata, con el fin de satisfacer necesidades colectivas. 
En el impuesto quien lo paga no recibe un beneficio concreto inmediato, pero el Estado
satisface con su recaudación gastos generales.
TASA: es una prestación patrimonial debida al Estado con una contraprestación directa o
inmediata. El contribuyente recibe una contraprestación directa como por ej. la prestación de
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un servicio público (Ej.: servicio de alumbrado, barrido y limpieza de la vía pública, servicio
de mantenimiento de caminos rurales). Todo tributo tiende a satisfacer un interés general,
pero en la tasa el contribuyente puede ver en concreto a qué se destina su pago.
La CONTRIBUCIÓN ESPECIAL O DE MEJORAS: es el tributo debido por quien obtiene un
aumento de valor de un bien de que es propietario o plusvalía; en razón de una obra pública.
Quien paga una contribución ha recibido un beneficio y a través del pago reintegra al Estado
el mayor valor incorporado a su propiedad privada. Ej.: se pavimenta una arteria y los
dueños de los inmuebles linderos pagan un tributo en proporción al mayor valor que
adquieren sus propiedades. Puede ser en un solo pago o en cuotas pero nunca puede
encubrir otro tipo de tributos.
Punto II:
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LA TRIBUTACIÓN: todo tributo debe satisfacer
determinados recaudos constitucionales que conforman los siguientes principios:
PRINCIPIO DE LEGALIDAD: 
La norma inserta en el Artículo 19 de la CN establece que nadie puede ser obligado a hacer
lo que la ley no manda.
De allí se deriva que todo tributo debe ser creado por ley formal (emanada del Congreso
nacional, si es competencia de la Nación.- o de las legislaturas –si es competencia de las
provincias- y órganos deliberativos –en los municipios-).
De allí el principio “no hay tributo sin ley”.
La idea que inspiro a los creadores de nuestra Constitución era sacar – quitar, privar – de
toda competencia para imponer tributos al presidente (Art. 99, inciso 3, 3º párrafo) –
análogamente a los gobernadores, intendentes, presidentes comunales (titulares de los
ejecutivos) y jueces (integrantes del órgano judicial) – y asignarla pura y exclusivamente a
los órganos legislativos propios. Esto se desprende de una lectura armónica de los Artículos
4, y 19 de nuestra CN.
Todo tributo implica detraer o sacar coactivamente parte del patrimonio de los particulares,
de allí que deba ser creado mediante una ley formal, dado que es en el Congreso en donde
se encuentran los representantes del pueblo (únicos competentes para tal fin).
Dicha ley de creación debe indicar con precisión:
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1.- Quiénes son los sujetos pasivos de la relación jurídico tributaria (es decir, determinar los
obligados al pago).
2.- El procedimiento para la determinación del hecho imponible (es decir, como se calcula el
monto a abonar).
3.- Fechas de pago.
4.- Exenciones.
5.- Infracciones y sanciones.
6.- Órgano competente para recibir el pago.
Es decir que para que se cumpla con el principio de legalidad no basta con que una ley en
forma vaga o imprecisa establezca un tributo; sino que debe establecerlo en forma precisa y
concreta.
Y nunca una norma jurídica de inferior jerarquía puede modificarlo porque de lo contrario se
estaría violando este principio de legalidad (recordemos aquí la pirámide jurídica estudiada
en la Unidad anterior y que surge esencialmente de lo normado en el Articulo 31 y 75 Inc. 22
de nuestra Constitución Nacional)
Sobre esta base no puede crearse un tributo a través de un reglamento o decreto lo cual
sería inconstitucional ya que con ello el Poder Ejecutivo invadiría competencias propias del
Poder Legislativo.
PRINCIPIO DE IGUALDAD FISCAL: 
Este principio es una aplicación específica del principio de igualdad ante la ley.
El Artículo 16 de la Constitución Nacional establece que “la igualdad es la base del impuesto
y de las cargas públicas”.
Asimismo, el Art. 4° se refiere a las contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la
población puede imponer el Congreso.
El Art. 75, Inc. 2, refiere a las contribuciones directas, proporcionalmente iguales que pueden
establecerse en todo el territorio.
La igualdad no significa un igualitarismo; sino una “igualdad entre iguales”.
De allí que la igualdad fiscal:
1.- No impide discriminar entre los contribuyentes, siempre que los criterios de distinción
guarden parámetros de razonabilidad.
2.- No impide la proporcionalidad: un tributo debe ser proporcional a la capacidad
contributiva de quien lo paga.
3.- No impide la progresividad del tributo (esto es, aumentar la alícuota a pagar a medida que
aumenta la capacidad contributiva).
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4.- Exige la uniformidad y generalidad tributaria en todo el país. Sin perjuicio de lo cual, si un
tributo es fruto del ejercicio exclusivo de un poder tributario provincial, ello no es
inconstitucional.
PRINCIPIO DE EQUIDAD O NO CONFISCATORIEDAD:
Todo tributo implica tomar, detraer, sacar coactivamente parte del patrimonio de una
persona; pero, cuando esa parte se torna sustancial, se configura la confiscación que es
inconstitucional.
La confiscatoriedad implica la destrucción de la propiedad privada y se encuentra prohibida
en forma expresa en el Artículo 17 de nuestra Constitución Nacional.
La jurisprudencia ha establecido que un tributo es confiscatorio si absorbe más del 33% de la
materia imponible o capital; ya que allí se lesiona el derecho de propiedad.
PRINCIPIO DE FINALIDAD:
Todo tributo debe tener un fin de interés general.
La recaudación siempre debe perseguir un fin de bien común.
El fin público de la tributación conlleva a la necesidad de que toda carga tributaria sea
soportada por la mayor cantidad de contribuyentes posibles, sin hacer distinciones arbitrarias
o antojadizas sino solo sobre una base: su capacidad contributiva frente al hecho imponible
(es decir: analizando la materia concreta que se grava).
Todo IMPUESTO debe responder a un fin de interés público. Con lo que recauda a través de
los impuestos, el Estado puede cumplir con sus funciones esenciales (seguridad pública,
justicia y demás).
Parte de la doctrina considera que el impuesto también puede utilizarse como un medio de
regulación económica, vale decir como una herramientapara alentar o desalentar
determinadas actividades económicas (por ej.: gravando en mayor medida determinada
actividad u otorgando rebajas o excepciones tributarias a otras).
También se ha sostenido que no se viola el principio de finalidad si a determinada
recaudación de un impuesto se la destina para beneficio de un sector de la población
siempre que exista razonabilidad.
En rigor, la razonabilidad debe existir en todo acto emanado del poder público y conlleva una
adecuada relación entre el fin que se persigue y el medio que se utiliza para llegar a ese fin.
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En la TASA el principio de finalidad se ve reflejado en la existencia de una finalidad concreta
(esto es, la prestación debida al contribuyente). Asimismo, debe existir una proporcionalidad
entre lo que se paga y lo que se recibe.
En materia tributaria existe un principio que se denomina PAGUE Y LUEGO REPITA (en
latín: SOLVET ET REPETE) es decir que, dado que con la recaudación tributaria el Estado
puede cumplir con sus funciones esenciales de interés publico, el contribuyente no puede
nunca sustraerse al pago de la obligación tributaria.
Si considera que un tributo es ilegitimo por violar alguno de estos principios constitucionales,
DEBE pagar el tributo manifestando su disconformidad con el mismo (lo que se denomina
“bajo protesto”) y luego reclamar su devolución si se acredita la ilegitimidad.
Sin embargo, parte de la doctrina considera que justamente como en la TASA el
contribuyente puede ver en forma concreta si su pago se concreta o no en la
contraprestación que espera (ej.: paga una tasa para mantenimiento de un camino rural por
parte de la Municipalidad y advierte que ese camino parece un camino de la Luna por sus
cráteres) seria posible que, con una prueba fehaciente de la inexistencia de la
contraprestación de parte del Estado (ej.: con una constatación efectuada por un Escribano
Publico o por un Oficial de Justicia), dejara de abonar la tasa.
En la CONTRIBUCIÓN ESPECIAL O DE MEJORAS: el principio de finalidad se ve reflejado
en tres aspectos:
1.- La obra pública que ha valorizado al bien debe ser de beneficio local.
2.- Debe existir proporcionalidad entre lo que se abona y la plusvalía obtenida.
3.- La deuda tributaria es de carácter personal: pesa sobre el propietario y no sobre el
inmueble.
Punto III y IV EL TESORO NACIONAL y EL REPARTO DE COMPETENCIAS TRIBUTARIAS
Su composición está prevista en la norma inserta en el Artículo 4° CN.
1.- El producto de los derechos de importación y exportación: constituyen los impuestos
indirectos externos que son de competencia exclusiva del Estado Federal (Art. 75, Inc. 1°
CN).
En todo el territorio del Estado no hay más aduanas que las nacionales o exteriores, en las
que rigen los tributos que sanciona el Congreso (Art. 9° CN).
Las provincias no pueden crear aduanas interiores ni exteriores.
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2.- La venta o locación de tierras de propiedad nacional:
Se refiere a las tierras que son de propiedad del Estado nacional.
Oportunamente veremos que el Estado tiene bienes de dominio privado (regidos por el
Código Civil y Comercial de la Nación) que si puede vender o dar en locación; pero también
es titular de los llamados bienes de dominio publico (que no puede vender dado que están
destinados al uso de todos los habitantes – ej.: una plaza, la vereda).-
A su vez, el Art. 75, Inc. 5° faculta al Congreso a disponer del uso y enajenación de las
tierras de dominio privado del Estado.
3.- La renta de correos:
La norma se refiere al correo o transporte de correspondencia.
En rigor de verdad, cuando un contribuyente utiliza este medio de transporte está
usufructuando un servicio público; por lo que el monto a abonar debe guardar
proporcionalidad con el valor de la contraprestación recibida.
De allí que el correo no haya sido históricamente una fuente de ingresos para el Tesoro; sino
mas bien un servicio público tendiente facilitar la comunicación entre los habitantes de la
Nación.
Repárese en la circunstancia de que por mucho tiempo el correo postal era una de las
formas mas importantes de comunicación (no existían ni teléfonos ni menos aún correos
electrónicos) por lo que los montos a pagar por los usuarios de este servicio trataban de
fijarse lo mas bajos posibles, para el acceso de todos.
4.- Empréstitos u operaciones de crédito para urgencias de la Nación o empresas de utilidad
nacional:
Se refiere a los créditos que obtiene el Gobierno federal; ya sea en el orden interno (ej.;
vendiendo títulos de deuda pública); o externo (ej.: de entidades financieras o de otros
Estados).
Trátase de un recurso extraordinario que debe contraer el Congreso (Art. 75, Inc. 4° CN)
para casos de urgencia (ej.: inundaciones, guerras) o para empresas de utilidad nacional (ej.:
caminos, puertos) pero nunca para financiar gastos ordinarios del Estado (ej. sueldos).
5.- Contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso:
En rigor, aquí la norma alude a contribuciones pero como sinónimo de IMPUESTOS.
Los impuestos suelen clasificarse en dos especies: directos e indirectos.
Existen distintos criterios a los efectos de diferencias ambas especies, a saber:
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a.- En los IMPUESTOS DIRECTOS paga en forma habitual un contribuyente que figura
como tal en un registro. Ej.: impuesto a las ganancias
En cambio a los IMPUESTOS INDIRECTOS los paga en forma esporádica quien no figura
en ningún registro. Ej.: impuesto por consumo de tabaco.
b.- En un IMPUESTO DIRECTO se grava una exteriorización inmediata o directa de riqueza.
Ej.: impuesto al patrimonio.
En un IMPUESTO INDIRECTO se grava una manifestación indirecta o mediata de riqueza.
Ej.: impuesto al consumo.
c.- Los IMPUESTOS DIRECTOS son aquellos en los que la carga del gravamen no es
transferible, esto es quien está obligado al pago no puede jurídicamente trasladar a otro su
obligación jurídico tributaria; por ello se dice que en ellos el contribuyente de derecho –el que
figura como obligado en la papeleta - coincide con el contribuyente de hecho – el que paga-.
Ej. impuesto a las ganancias.
Estos impuestos directos en principio son de competencia de las provincias. El Estado
Federal sólo puede imponerlos por excepción por tiempo determinado y cuando la defensa,
seguridad común y bien general del Estado así lo exijan (Art. 75; Inc. 2 y Art. 4° CN).
Los IMPUESTOS INDIRECTOS son aquellos en los que el contribuyente de derecho no
coincide con el de hecho; ya que la carga tributaria es transferida por el contribuyente de
derecho a un tercero (ej.: al consumidor) Ej.: impuesto al valor agregado, a los cigarrillos, a
las bebidas alcohólicas.
Una vez determinada la diferencia entre impuestos directos e indirectos: a su vez, los
IMPUESTOS INDIRECTOS se subclasifican en:
a) IMPUESTOS INDIRECTOS EXTERNOS (derechos de importación y exportación) de
competencia exclusiva del Estado Federal (conforme Articulo 75, Inc. 2, y Artículos 9, 10, 11
y 12 CN).
b) IMPUESTOS INDIRECTOS INTERNOS: de competencia concurrente entre Nación y
provincias (conf. Art. 75 Inciso 2 CN).
Y visto el reparto de competencias tributarias entre Nación y Provincias, nos queda por
analizar el Poder tributario de los Municipios:
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En doctrina (la labor de los estudiosos del Derecho) hasta antes de la última reforma
efectuada a nuestra Constitución Nacional en 1994, se discutía hasta donde llegaba el poder
de los Municipios.
Así, mientras que para algunos autores los Municipios solamente constituían entes
autárquicos y, como tales, dotados solo de un poder administrativo de autoadministrarse
siendo toda su estructura, competencias y funcionamiento establecidos por una ley emanada
del Estado provincial.
Para otros, el Municipio tenia un poder político de autonomíay, como tal, podía organizar sus
instituciones y ejercer poder tributario.
En 1994 esta discusión de la doctrina quedó zanjada mediante la incorporación al texto de
nuestra Constitución Nacional del Artículo 123 que reza:
“Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el articulo 5
asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero”
Vale decir que nuestra Constitución Nacional de 1994 ha consagrado expresamente la
AUTONOMIA MUNICIPAL.
Pero, tal como lo indica en su última parte, esta autonomía es susceptible de ser
reglamentada en su alcance por parte de las Provincias.
En consecuencia, muchos consideran que hoy el verdadero alcance del poder tributario de
un Municipio depende de lo que establezca al respecto una ley provincial.
Mas allá del texto constitucional, existe una corriente doctrinaria que sostiene que los
Municipios, dado la índole de sus actividades, solo pueden ejercer su poder tributario para
imponer tasas.
Y, en una posición mucho más amplia, muchos consideran que el Municipio tiene un poder
tributario originario y muy amplio.
Lo cierto es que hoy rige el Artículo 123 de la CN: el poder tributario de un Municipio
depende de la reglamentación dada por la Provincia a la que pertenece.
Régimen de coparticipación:
Ante todo, cabe aquí destacar que en doctrina se ha discutido a quien corresponde el poder
tributario para imponer impuestos indirectos internos.
Recordemos que en nuestra forma de Estado Federal, las provincias conservan todo el
poder no delegado al Estado Nacional.
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Ahora bien, no existe ninguna disposición constitucional ni ninguna otra norma jurídica en
virtud de la cual las provincias le hayan delegado este poder al Estado Nacional, por lo que
bien podría sostenerse que esta atribución es exclusiva de las provincias.
Sin embargo, frente a una importante crisis económica, el por entonces Sr. Presidente de la
Nación Argentina, Dr. Carlos Pellegrini, envío al Congreso Nacional proyectos de ley creando
impuestos indirectos por parte del Estado Nacional a ciertos consumos, los que fueron
aprobados.
Desde entonces se considera que la fijación de impuestos indirectos internos es una facultad
concurrente entre Nación y Provincias.
Ahora bien a los efectos de evitar una gran presión tributaria como consecuencia de esa
simultánea imposición, se ideó un régimen denominado de coparticipación.
Concretamente, a través de este sistema, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires se abstienen de ejercer su poder tributario respecto de ciertos tributos (esto es: las
provincias no van a crear los impuestos que se detallan en esta ley), solo lo hará la Nación
que, en compensación, les distribuirá a las provincias parte del producido de dichos
impuestos.
Algunos autores sostienen que este régimen termina resquebrajando el sistema de reparto
de los poderes tributarios establecidos en la Constitución Nacional originaria y que lesiona el
poder autónomo de las provincias, ya que deben esperar la remisión de fondos por parte del
Estado Nacional lo que le genera cierta dependencia económica.
Este régimen de coparticipación fue creado por ley pero actualmente se encuentra
consagrado en la propia Constitución Nacional en el Inciso 2 del Artículo 75 (ESTUDIARLO).
La normativa constitucional prevé un reparto automático y equitativo de los fondos.
En la práctica, algunas provincias han debido demandar al Estado Nacional porque no les ha
remitido su porción derivada de este régimen (Ej.: San Luis y Santa Fe).
Por aplicación de lo previsto en la última parte del Inciso 2 del Articulo 75 CN se ha creado la
COMISION FEDERAL DE IMPUESTOS, órgano que controla que todas las provincias y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires cumplan con las obligaciones asumidas en este régimen
(no impongan impuestos que se han comprometido a no crear en sus territorios).
Presupuesto general de la Nación. Ejercicio financiero. Cuenta de inversión:
El presupuesto consiste en un cálculo anual de los ingresos (recursos) y egresos (gastos)
con que cuenta la Administración Publica Nacional.
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Este cálculo lo elabora la Oficina Nacional de Presupuesto, luego es tratado en acuerdo
general de Ministros y aprobado por el Presidente. Finalmente se remite mediante un
proyecto de ley al Congreso por parte del Sr. Jefe de Gabinete de Ministros (conforme surge
del Inc. 6 del Articulo 100 CN).
Nuestra Constitución Nacional establece en el Inc.8 del Artículo 75 una serie de
consideraciones a tener en cuenta a la hora de la confección del presupuesto, que
demuestran que no solo se trata de un mero cálculo de recursos, dado que debe: 
a) Respetar las pautas de distribución de los ingresos tributarios consagrada en el tercer
párrafo del Incisos 2 del Articulo 75 CN.
b) Basarse en el plan general del gobierno y en el plan de inversiones públicas.
Esta ley de presupuesto no puede encubrir otros temas (por ej.: crear nuevos tributos o
imponer normas de procedimientos).
La Ley Nacional Nro. 24156 establece que el proyecto de ley de presupuesto debe ingresar
cada año por la Cámara de Diputados antes del 15 de Septiembre. En caso de no hacerlo,
rige el presupuesto del año anterior.
Resulta muy difícil (cuando no, imposible) poder efectuar un cálculo de ingresos y egresos
anuales cuando nuestra moneda sufre una constante desvalorización monetaria fruto de su
emisión descontrolada.
Por su parte, el ejercicio financiero es el plazo o período en el que se mide la situación
financiera y económica del Estado. Coincide con el año calendario.
La cuenta de inversión es el documento a través del cual el Sr. Jefe de Gabinete de Ministros
de la Nación presenta anualmente a consideración del Congreso Nacional los resultados de
la gestión financiera del Gobierno. Es la rendición de cuentas anual de la gestión y de la
ejecución del presupuesto.
Se trata de una rendición de cuentas por medio de la cual se le acredita al Congreso que los
recursos ingresados han sido gastados en la forma que establecía la ley de presupuesto.
El control interno (esto es, desde adentro mismo de la Administración Publica Nacional) de
toda la actividad financiera del Estado Nacional, lo efectúa la Sindicatura General de la
Nación.
Y el control externo (desde afuera de la Administración Publica Nacional) lo efectúa la
Auditoria General de la Nación.
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