UNIDAD 02 Dino Jarach Gasto Público

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CAPÍTULo 1 
LOS GASTOS PÚBLICOS 
l. PREMISA y CONCEPTO DE GASTOS PÚBLICOS 
Observamos preliminarmente que la exposición, en primer término, 
de la materia referida a los gastas públicos consiste esencialmente en una 
elección de carácter arbitrario, que guarda simetría con el esquema del pro-
ceso financiero expuesto en el segundo capítulo de este libro. 
De ninguna manera esta elección sígnitica considerar que en el proce-
so de la fonnación del Presupuesto las deéisiones referentes a los gastos 
sean previas a las concernientes a los recursos, ni -mucho menos-que la 
deterri1Ínación de aquéllos, cualitativa y cuantitativa, esté afuera de la acti-
vidad financiera y constituya un dato global de orden polftico cuya cober-
tura constituiría dicha actividad, limitada, pues, a elegir los recursos para la 
financiación de los gastos 1, 
Los gastos públicos constituyen las erogaciones que efectúa el Estado 
para adquirir bienes instrumentales o intemledios y factores para producir 
bienes y servicios públicos; o para adquirir bienes de consumo a distribuir 
gratuitamente o f;onu-a el p~o-de una retribución directamente a los consu-
midores; o bien para tran§ferir el dinero recaudado con los recursos a indi-
víduos o empresas, sin ningún proceso de producción de bienes o servicios. 
2. CLASIFICACIÓN DE LOS GASTOS P.ÚBLICOS 
Como acontece habitualmente en toda ciencia también en la de las Fi-
nanzas Públicas se efectúan clasificaciones de distintos fenómenos, cuya 
validez: debe juzgarse eri razón de su utilidad para el mayor y mejor cono-
cimiento de los objetos estudiados. 
Así es corno el fenómeno gastos públicos ha dado origen a variadas 
clasificaciones, algunas ya perimidas, otras de reciente creación. 
I Nos remiúmos a Jo expuesto supro, págs. 5j y sígs. y 57-58_ . 
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CATEDRA FOLCO
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172 GASTOS PÚBLICOS 
Omitimos considerar las clasificaciones de orden contable o jurídico 
que no tengan significación a los efectos del enfoque político-económico 
(como, por ejemplo: gastos en personal y otros ga''itos; gastos del ejercicio 
y gastos de ejercicios anteriores; gastos reservados o no). 
Consideramos, a continuación, las siguientes clasifica.ciones: a) gas-
tos ordinarios y extraordinarios, b) gastos productivos y de tránsferencia, c) 
~Iasificación funcional de los gastos y d) gastos corrientes y de inversión. 
Gastos ordinarios y extraordinarios 
La doctrina financiera clásica distingufa los gastos públicos en gastos 
ordinarios y extraordinarios. Esta clasificación terua, como pr'opósito prin-. 
cipal, establecer una correlación con la análoga dasificac.ión de los recur-
sos en ordinarios y extraordinarios. Se sostenía, al respecto, que mientras 
los gastos ordinarios --o sea, corrientes, periódicos, nacidos de la normal 
producción de los servicios públicos- debían ser finantiados con recursos 
ordinarios tributos, tarifas de empresas públicas o producto Qe monopolios 
fiscales los gastos extraordinarios --como los originados por guerras, cala-
midades o catástrofes naturnles-- debían financiarse con recurso~ del crédito 
o con gravámenes de emergencia, como el impuesto al capital (capitallevy). 
Sin embargo, la doctrina keynesiana y la poskeynesiana han puesto de 
relieve que la elección del r:ecurso limitatjvo del poder de compra de los su-
jetos particulares O de otros recursos que no afecten las disponibilidades del 
público, depende más de la situación por la que atraviesa la economía (re-
cesión, desocupación, depresión, o bien, prosperidad, pleno empleo, infla-
ción) que de la naturaleza del gasto que se debe financiar 2. 
De ahí que, al perder asidero la correlación entre gastos ordinarios y re-
cursos ordinarios o entre gastos extraordinarios y recursos extraordinarios, 
ha perdido interés la clasificación de los gastos en ordinarios y extraor-
dinarios. . 
Gastos productivos y de transferencia 
Otra clasificación distingue los gastos públicos en productivos 
y gastos de transferencia. 
Según esta clasificación son gastos productivos los que corresponden 
a la adquisición de bienes intermedios y factores para la producción de los 
bienes y servicios públicos. Tales gastos producen un aument9 de la renta 
. nacional. Son, en cambio; gastos de transferencia los que consisten en el 
2 Véase supra, págs. JO a 37. 
LOS GASTOS PÚBLICOS 173 
pago de una suma a determinadas personas, sin ninguna re tri bución al Es-
tado y no generan un aumento de la renta nacional sino sólo una diferente 
distribución de la misma. Esta clasificación, que debemos a J reproduce 
sustancialmente la que en anteriores ediciones de su obra había expuesto entre 
gastos consuntivos (exhaustive) o reales y gastos de tranrlerencia. 
Se trata de una clasificación con criterio económico que parcialmente 
está contenida en la, más actual, de gastos corrientes (de consumo o de 
transferencia) y gastos de inversión 4. 
Clasificación funcional de los gastos 
Otra clasificación agrupa los gastos públicos según el tipo de servicio~ 
a los que sirve: educación, defensa, seguridad, salud pública, seguridad so-
cial,justicia, administración financieira, etcétera, a veces reuruehrlo algunos 
de estos servicios. 
Trátase de una clasificación funcional porque sirve a los efectos de co-
nocer el contenido o las funciones de la activjdad financiera del Esrado, 
pero no la inteligencia de la estructura de di!=ha actividad. 
.-
Gastos corrientes y gastos de inversión 
La clasificación con criterio económico que prevalece en la doctrina 
moderna es la ya aludida de gastos corrientes y de inversión. A su vez, los gas-
tos corrientes se distinguen en gastos de consumo y gastos de transferencia. 
Gastos corrientes de consumo 
"t . . 
Son gastos de consumo todos aquellos que sirven para la producción 
de los servicios del Estado, calificación dé gastos de consumo se debe al 
, supuesto, harto controvertible, que dichos servicios son bienes finales, de 
utilidad directa para los destinatarios, tanto si se trata de servicios di visibles 
como indivisibles. Esta suposición contradice la esencia del fenómeno fi-
nanciero, por cuanto no sólo los servicios indivisibles, sino también mu-
chos de los divisibles, son prestados no sólo a consumidores finales sino 
también a empresas y son complementarios de los demás bienes para la pro-
ducción de bienes y servicios que se ofrecen en el mercado. 
Según lo que ya dijimos, es de la esencia del fenómeno financiero que 
gran parte de )05 serviciós públicos constituye el sustrato indefectible para 
el funcionamiento de la economía de mercado . 
PIGOU, A. G.,A Srudy in Pttblic finilllce, parte 1, McMillan, London, 1949, págs. 19-23. 
4 Ver in/m, págs. 173-]77. 
: I 
CATEDRA FOLCO
174 GASTOS PÚBLICOS 
En los servicios indivisibles esto puede fácilmente discernirse, si se 
piensa que, por ejemplo, los servicios de defensa y de seguridad interior 
permiten el funcionamiento regular de las explotaciones agropecuarias, de 
las industrias, del comercio y de las profesiones, artes y oficios. Ninguna 
de estas actividades podría ejercerse sin la prestación de dichos servicios 0, de 
ejercerse, se enfrentarla con un notable aumento eJe sus costos de producdón, 
En los servicios divisibles, aliado de la satisfacción de las necesidades 
individuales de los destinatarios -que puede hacer considerar dichos ser-
vicios como finales o de consumo, pero no siempre, ya que en muchos casos 
se prestan también a empresas como insumas de sus actividades producti-
vas- existe también la satisfacción de una necesidad pública paralela pero 
no idéntica a la necesidad individual. Es éste el caso de los servicios de ins-
trucción y de salud pública en los que la prestación del servicio a los alum-
nos y a los enfennos -actuales o potenciales-, respectivamente, puede 
considerarse de consumo final, pero el Estado consigue, al mismo tiempo, 
la satisfacción de la necesidad pública de elevar el nivel de instrucción y de 
salud de la población como factores demayor productividad del trabajo y 
crecimiento de la Renta nacionaL ' 
Por estas consideraciones no creemos válida la clasificación de los 
gastos destinados a la producción de los servicios corrientes como gastos de 
consumo. Ella implica poner en tela de juicio, por lo rrienos, dos de: los usos 
de ese concepto: 1) Al considerar algunos servicios estatales, como de con-
sumo final cuando estén prestados a empresas, se puede incurrir en un error 
de cálculo en la detemúnación de la Renta nacional 5,2) La importancia de 
ciertos gastos, erróneamente clasificados como de consumo final, por el 
mantenimiento de la paz social, de la seguridad interna y externa y por el í n-
cremento de la producti vi dad del trabajo para el desarrollo econóITÚco de un 
país, puede quedar menospreciada o no suficientemente ponderada. 
Gastos de transferencia 
Son gastos de transferencia aquellas erogaciones del Estado que no 
sirven para la producción de servicios públicos, sino que s610 distribuyen a 
determinados beneficiarios el dinero extraido de otros sujetos. 
Constituyen los casos más importantes de gastos de transferencia los 
siguientes: 
a) Los servicios de la deuda pública, para el pago de los intereses y de 
la amortización de la deuda, 
5 VerJupra. págs, 1 i1 Y sigs, 
LOS GASTOS PÚBLICOS 175 
Se trata de una transferencia tIpica y muy important¡; por su enve¡jg~~'~', 
dura y sus efectos. El Estado obtiene dinero de la recaudación de impudtó~ i!'_' , ;~, I 
o de operaciones de crédito, quitándolo a ciertos sujetos y lo paga a su véi ,?t~ 
a los ~ene?ores de títulos d~ la deuda pública en concepto de renta y de ) 
arnortlzaclón. De este mecarusmo depende gran parte de la problemática de ,~,\ 
la deuda pública y de sus efectos 6. 
b) Beneficios del siste!I).a de seguridad social. La seguridad social con-
siste, en general, en los beneficios o prestaciones que las leyes establecen a 
cargo del Estado para ciertos supuestos y a favor de los habitantes y pueden 
comprender todas o algunas de las siguientes prestaciones: 
- Renta periódica vitalicia a los sujetos que hayan alcanzado una 
cierta edad y que se hayan retirado de sus actividades de trabajo (en la N-' 
gen tina: jubilaciones). ' 
--, Renta periódica a los cónyuges supérstites y otros derechohabien-
tes de trabajadores fallecidos (en la Ngentina: pensiones). 
- Renta periódica a los inválidos: ~) 
Pago de gastos de atención médica ),' otros gastos para la salud de 
los trabajadores y de los familiares a su:cargo.. :. "¡ 
- Pago de renta periódica a los desoctipados involuntarios. 
Pago de as¡gnacione~ para atender los gastos que originen las car-
gas de familia de los trabajadores. 
Estas ~ro~aciones pue,den ser finan~ia?as, total o parcialmente, por ,'-:") 
aportes penódlcos de I~s nusmos benefiCiarlOS y contribuciones obligalo- ... _ 
nas de los patrones, o bien por otros recursos, tales como: impuestos en 0e-
neral o endeudamiento del Estado. '" 
En, t?dos lo~ casos, las ~rogacione5 que efectúa el Estado (o las cajas ,;) 
de preVISión socl~1 como;enudades públicas autárquicas) constituyen gas-
tos de transferenc!a;por el heSho que las prestaciones confonnan una entre-
ga a 10,5 beneficiari8s"d~tsumas recaudadas de otros sujetos. 
Sm embargo, nos parece que en el caso de los beneficios del sistema 
de seguridad social no se puede decir que no exista por parte del Estado la 
prod~cción de ,un _verdad~ro servicio. En efecto, cabe preguntarse si no 
constltuye un bIen ¡runarcnalla paz social que se logra a través del sistema, 
La contest~ción n?s parece que ha de ser afinnativa, Entre~os a ejemplifi-
car: ¿qué diferenCia hay entre el servicio de salud pública y las instituciones 
de seguridad social? 
En arnbos casos. el Estado organiza la producción de bienes inmateria-
les los que, adeI?ás de satisfacer necesidades individuales, procuran un es-
tado de paz SOCial que es de por sí un bien indivisible, 
6 Ver infra. pág, 677, 
CATEDRA FOLCO
176 GASTOS PÚBLICOS 
Obsérvese, también, que muchas prestaciones de seguridad social 
drfan ser sustituidas por servicios producidos directamente por el 
Así, por ejemplo, el beneficio que la seguridad social presta a los trabajado-
res enfermos es equivalente al servicio directo de atención médica; sola-
mente en la fomJa hay diferencia entre una y otra prestación: en el caso de 
la seguridad social el Estado entrega al beneficiario una suma de dinero con 
, la cual debe enfrentarse el gasto del servicio médico y hospitalario; en el 
caso de la salud pública, el Estado mismo produce por medio de sus profe-
sionales y de sus hospitales y laboratorios los servicios médicos y hospita-
larios que suministra gratuitamente (o en forma parcialmente gratuita) a los 
trabajadores enfermos. En muchos casos hay combinaciones de los dos sis-
temas, de modo que es difícil excluir del carácter de servicio público a la 
erogación que f1uya directamente aL beneficiario, para que éste costee, por 
su cuenta, los servicios de salud aludidos. 
Si se acepta que los beneficios de la seguridad social configuran un 
verdadero servicio estatal, su valor debe ser computado a los efectos de la 
determinación de la Renta nacional, como lo son los servicios de salud, los 
de la justicia y otros, divisibles o no. 
c) Una tercera forma de gastos de transferencia está constituida por los 
subsidios o súbvenciones no incluidos en el sistema de.seguridad social. 
Estos gastos pueden ser periódicos o no; pueden destinarse a los con-
sumidores O a las empresas. En todos los casos, se trata de la entrega a cier-
tos destinatarios del poder de compra quitado, a través de impuestos u otros 
, recursos, a otros ,sujetos: , 
Se hasostenido y es casi un lugar común en la literatura financiera, que 
los subsidios constituyen impuestos negativos. Esto es importante para el 
desarrollo matemático di:: la teoría de las finanzas públicas; por ello, es con-
veniente en una descripción no matemática de los fenómenos financieros, 
caracterizar este concepto de subsidio como el concepto antitético del im-
puesto. Así lo coloca, con razón, A. Lerner 1. ' 
Los subsidios pueden tomar la forma de venta por el Estado de bienes 
y servicios adquiridos o producidos por él a precios inferiores al de 
plaza O aún de los costos de adquisición o de producción, En tales casos,los 
gastos de transferencia pueden quedar ocultos. 
d) Otro ca~o de transferencia es el pago de los premios del juego explo-
tado por el Estado en sus formas más vaJjadas: lotería, quiniela, casinos, ca-
rreras de caballos, pollas de apuestas sobre los resultados de encuentros de 
fútbol, combinaciones de los distintos juegos, etcétera, 
1 LERl'fER: Abba, "An integraled fuI! employmen! paliey", en LERNER - GRAHAM. Plan· 
ning arul Pa)'íng Jar Fu/l Emplaymenr. Prineelon Uni versity Press, 1946, págs. 164-168 y 176. 
LOS GASTOS PlJBLlCOS lit 
Gastos de inversión 
El gasto de inversión puede definirse como la erogación estatal desti-
nada a la adquisición o producción de bienes instrumentales o de capital, 
que incrementen el activo fijo del Estado ~ sirvan co~o. instr,un:entos de 
producción, para el propio Estado, de los bienes y serVICIOS pub~lcos .. , . 
En toda época yen todo lugar, el Estado ha efectuado de In vers;on. 
edificios como sede de los distintos órganos y oficinas; obras de urbaruza-
ción; acueductos; cloacas; calles y rutas o caminos; canales; puertos; diqu,es 
y embalses; en tiempos más vecinos se agregaron usinas, oleoductos, diS-
tribución de gas y electricidad, etcétera, ' , , 
Sin embargo, la evolución rustórica señala no sólo ~na v~acló~ cua-
litativa de esos gastos, sino un diferente enfoque de la políttca de inVerSIOnes, 
puesto que éstas adquieren la función de suplir las deficie?cias de la de~an­
da de bienes de consumo o de inverSión por el sector pnvado y contnbulr 
a la estabilización y al desarrollo. 
3. CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PÚBLIC?S 
Se atribuye a A. Wagner haber observádo primero el constante au men-
to de los gastos públicosen Jos Estados modernos, formul.nn~o l~,que ,se lla-
mó pomposamente "ley del crecimiento de los gastos publlcos . Ivlas que 
una ley, trátase de una observación empírica, que es interesante exarrunar 
críticamente para deslindar fenómenos aparentes y reales, absolutos y reb-
tívos y determinar las causas que los originan. 
Crecimiento aparente " , 
La compar~ció.n de Io.s.gástos públicos de un determinado país a través 
del tiempo exlge que los\/alores a comparar sean homogéneos. No lo s,Qn, 
cuando hubiera variado el criterio de contabilización de los gastos .en dIfe-
rentes perfodos. Por ejemplo, si el Presupuesto de un perfodo n? Incl~ye, 
entre los gastos, los déficit de empresas estatales y el de otro penodo SI los 
computa, lo mismo sí en un período se incluyen los resultados. netos de .bs 
empresas estatales considerando dicho resultado como gasto, SI, es negatl va 
y como recurso si es positivo, mientras que en otro período se Incluyen to-
dos los gastos de las empresas entre los gastos estatales y todos los I?~esos 
entre los recursos, es evidente la posibilidad que se observe un crecnruento 
de los gastos públicos, el que será sólo aparente. • . " 
Es también causa del aparente aumento de los gastos publicos el en\ 1-
leclmiento del dinero, tanto de oro como de papel. En el estu?!o de la ten-
dencia (Trend) seculardel nivel general de Jos precios en relaclon con el oro 
, 
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