organizaciones parte 2-9

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Gabriel Negretto: el poder de decreto 
El Decreto es una atribución del Ejecutivo que tiene las siguientes características: 
▪ Es una prerrogativa otorgada por la Constitución 
▪ Su uso procede en situaciones de extrema urgencia donde el procedimiento ordinario sea imposible o 
altamente inconveniente (relativo porque es el mismo presidente quien determina si es una urgencia) 
▪ El presidente puede crear normas de carácter legislativo sin contar con la delegación previa del congreso 
▪ Una vez emitido, el decreto tiene eficacia inmediata (afecta al statu quo de manera inmediata) 
 
Si el Congreso quiere derogar el decreto, este tiene que elegir entre mantener el decreto (una vez que el 
decreto ya tuvo efecto) o la reversión (no siempre el viejo statu quo ya que este ya fue afectado): “el 
principal efecto del decreto es forzar a la asamblea a tomar acciones ex post, eligiendo no entre el statu 
quo ante y el proyecto del Ejecutivo, sino entre la nueva legislación y el resultado que se obtendría si el 
decreto es enmendado o suprimido después de que haya surtido efectos legales”. 
 
Dentro de un sistema de separación de poderes, como el régimen presidencial, el poder constitucional de 
decreto incrementa de manera significativa la capacidad del Ejecutivo para introducir cambios legislativos 
que los congresistas no habrían iniciado, ni probablemente aprobado, en ausencia de este instrumento. 
Esta capacidad, sin embargo, no es uniforme en todos los casos. Mediante el desarrollo de un modelo 
espacial de relaciones Ejecutivo-Legislativo, el autor mostrará que el mayor o menor poder de negociación 
del Ejecutivo para promover cambios legislativos por medio de decretos, así como su capacidad para 
controlar la agenda legislativa. 
 
 
 
 
 
 
 
 
La variabilidad institucional depende de: 
• El tipo de tratamiento que el Congreso tiene que hacer sobre el decreto para aprobarlos o 
rechazarlos: 
o Aprobación explícita: para que el decreto conserve su eficacia jurídica ambas cámaras del 
Congreso deben aprobarlo de manera explícita. De no hacerlo, el decreto se cae (si hay silencio, 
tiene fecha de vencimiento). 
o Aprobación tácita: el decreto conserva su eficacia jurídica a menos que ambas cámaras de la 
legislatura lo rechacen (si hay silencio, este se mantiene). 
– Matiz: si se trata de bicameralismo, hay que saber si se necesitan o no ambas cámaras para 
aprobar/rechazar el decreto. 
 
• Aprobación a libro abierto o cerrado 
 
• Si el presidente puede o no vetar la decisión del Congreso con respecto a sus decretos 
o Cuando nos referimos a veto, en este artículo nos referimos a: 
- Veto fuerte para insistir en caso de que la legislatura rechace el decreto 
- Cámara legislativa le resulta difícil refutar ese veto 
- El presidente tiene el apoyo tiene suficiente apoyo en las cámaras legislativas, por lo menos 1/3 
 
 
 
E: la situación ideal para el Ejecutivo 
S: situación ideal del senador mediano 
S*: punto hasta el cual al senador mediano prefiere el decreto antes que la reversión 
D: situación ideal para el diputado mediano 
D*: punto hasta el cual al diputado mediano prefiere el decreto antes que la reversión 
 
Situación 1: E es la posición ideal del Ejecutivo. 
• Con regla de aprobación explícita (necesidad de aprobación de ambas cámaras) pero sin poder de veto para 
el Ejecutivo: si el Ejecutivo emite el decreto en su posición ideal se puede predecir que el decreto será 
rechazado porque no está en el conjunto que los senadores consideran aceptables. Sin poder de veto, el 
presidente no podría hacer nada al respecto. Sin embargo, el presidente prevé esto, por lo cual se adelanta a 
que rechacen su decreto y lo emite en una posición estratégica: el punto más próximo a su posición ideal 
que también sabe que ambas cámaras preferirán antes que la reversión: S*. 
• Con regla de aprobación tácita y sin poder de veto: el resultado será E ya que se cuenta con el apoyo de 
diputados (el silencio o el rechazo de senadores no afecta al resultado) 
• Con regla de probación explícita y el presidente cuenta con poder de veto: el presidente emite el decreto en 
su posición ideal. Si el senado quisiera rechazarlo, el presidente podría vetar esta decisión. Por lo tanto, al 
Senador le convendrá quedarse en silencio para que el proyecto se muera sin que el presidente pueda 
intervenir para evitarlo. De este modo, podemos predecir que el resultado puede llegar a ser R. Sin embargo, 
el presidente también puede ser estratégico y predecir que el senado haga esto. Por lo tanto, emitirá el 
decreto en un punto que sabe que será aceptable. Por lo tanto, el resutlado sería S*. 
• Si se necesita aprobación tácita y hay poder de veto: el resultado será E ya que se cuenta con el apoyo de 
diputados (el silencio o el rechazo de senadores no afecta al resultado). En este caso, el poder de veto del 
presidente no es útil porque ya tiene todo lo que quiere (el resultado será E con o sin veto). 
 
 
Sin veto Con veto 
explícita S* S* 
tácita E E 
 
 Situación 2: E está por fuera de D* → E2 
• Con regla de aprobación explícita y sin poder de veto: el Ejecutivo no podrá emitir el decreto en su 
posición ideal porque ambas cámaras lo rechazarán. De estar sólo en el conjunto aprobado por 
diputados, este también será rechazado. La única forma de no ser rechazado es emitirlo en S*. 
• Con regla de aprobación explícita y con veto: las cámaras legislativas preverán que el ejecutivo vetará 
su rechazo al decreto en E2, por lo cual optarán por hacerse al silencio para que el resultado sería R. 
Sin embargo, el presidente también previendo esto volverá a S* para garantizar el apoyo. 
• Con regla de aprobación tácita y sin poder de veto del presidente: si el presidente presenta el 
proyecto en E2, las cámaras legislativas lo rechazarán y el resultado será R. Para que sea aprobado, el 
presidente necesitará el apoyo o el silencio de una cámara; por ende, presentará el proyecto en D* 
(punto de coincidencia parcial entre dos actores pero que no representa la posición ideal de 
ninguno). 
• Con aprobación tácita y poder de veto: si el presidente emite el decreto en su posición ideal, si ambas 
rechazan el presidente puede vetar el rechazo. 
 
 Sin veto Con veto 
explícita S* S* 
tácita D* E2 
 
Situación 3: E está entre S y S* → E3 
Si el presidente emite decreto en su posición ideal → El decreto resulta más conveniente para ambas 
cámaras que R: ambas cámaras votan a favor si es aprobación explícita y hacen silencio si el aprobación 
tácita. Por lo tanto, el resultado siempre es el mismo. 
 
 Sin veto Con veto 
explícita E3 S3 
tácita E3 E3 
 
 
Situación 4: E está a la izquierda de R → E4 
E4 está por fuera del conjunto que S y D prefieren antes que R → El presidente tiene intereses contrarios a 
S y D (diferente a antes que sólo discrepaban en cuando aumentar, ahora E quiere disminuir y S y D 
aumentar) 
• Con regla de necesita aprobación explícita y sin poder de veto: si el presidente emite el decreto en su 
posición ideal, terminaría en rechazo. Si se emite en R (teniendo en cuenta que el punto más cercano 
a su posición ideal que también es compartida por ambas cámaras), el resultado será R. 
• Con regla de aprobación explícita y con poder de veto: si el presidente emite el decreto en situación 
ideal, el congreso prevé que si lo rechaza el presidente vetará su decisión por lo cual decide hacer 
silencio. También previendo esto, el presidente vuelve a emitir al decreto en R. 
• Con aprobación tácita y sin veto: asumiendo que el presidente emitirá un decreto (porque si prevee 
la situación se dará cuenta que el lo mismo emitirlo o no), ambas cámaras lo rechazarán y el 
presidente no puede vetarlo: resultado R 
• Con aprobación tácita y con poder de veto: presidente emite decreto en E4 → si hacen silencio las 
cámaras el resultado es E4 y si lo rechazan el presidente veta el rechazo y el resultado sigue siendo E4 
 
 Sin veto Con veto 
explícita R R 
tácita R E4 
 
 Implicacionesinstitucionales: 
 El poder constitucional de decreto proporciona invariablemente al Ejecutivo la ventaja de mover primero 
y cambiar el statu quo, lo que permite manipular la agenda legislativa anticipando las posibles reacciones 
de los legisladores. Sin embargo, no sirve si se quiere promulgar un decreto por fuera del conjunto de 
alternativas preferidas antes que la reversión. Hay sólo dos casos en los cuales el Ejecutivo podría 
imponer sus preferencias por sobre la voluntad de la legislatura: 
o Cuando la aprobación tácita basta para que el decreto permanezca como ley a futuro 
o Cuando el veto del Ejecutivo no puede ser superado por la mayoría opositora en la legislatura 
 La capacidad que tenga el Ejecutivo para recurrir a decretos como método de control sobre la agenda 
legislativa, depende no solamente de las reglas de aprobación de los mismos, sino también de la 
estructura de la legislatura y de los intereses partidarios que están representados en ella. 
 El alcance que tenga el veto del Ejecutivo es importante para proteger al decreto de una eventual 
revocación o modificación proveniente de la mayoría opositora en la legislatura. 
 
Dentro de la literatura sobre decreto, hay dos grandes posiciones para interpretar al poder de decreto: 
• Teoría de la usurpación: el decreto usurpa el poder de la legislatura → decreto como procedimiento 
unilateral de elaboración de políticas legislativas por parte del Ejecutivo. 
• Teoría de la delegación: presidente gobierna por decreto pero con la delegación tácita del congreso. 
Es decir, en muchos casos la legislatura decide guardarse al silencio, indicando que está de acuerdo 
con la decisión del decreto, por lo cual, lo está apoyando tácitamente con la ventaja de no tener que 
quedar como el que toma la decisión (el presidente está actuando en interés de las cámaras). 
 
Shugart, Carey y Mainwaring iniciaron un esfuerzo para comparar sistemáticamente en numerosos países 
las variaciones en los poderes legislativos del Ejecutivo. Estos encontraron que los decretos son a menudo 
utilizados por delegación de los legisladores. El grado de influencia de los presidentes sobre el proceso 
legislativo resulta de la suma de sus poderes legislativos constitucionales y partidarios. Es decir, sin las 
reglas institucionales adecuadas y/o apoyo partidario en la legislatura, el presidente no puede actuar 
unilateralmente. Por lo tanto, en la mayoría de los casos este poder no permite al Ejecutivo imponer sus 
preferencias de política legislativa contra la voluntad de una mayoría cohesiva de legisladores. 
 
La capacidad relativa del Ejecutivo para controlar la agenda legislativa por medio de decretos está 
supeditada al tipo de normas que regulan la aprobación de estos instrumentos y al grado de respaldo 
partidario de que disfruta el propio Ejecutivo dentro de la Legislatura. 
 
Es decir, un decreto no siempre significa lo mismo. A veces, este muestra un interés compartido con los 
actores legislativos. En otros casos, el decreto actúa en función de tan sólo los intereses del presidente. 
Además, a veces aunque haya intenciones usurpatorias, el resultado del decreto termina siendo en interés 
de la mayoría. 
Por otro lado, a veces hay consenso entre una de las cámaras y el presidente, situación en la cual no hay 
consenso absoluto pero tampoco se trata de una usurpación. 
 
Es decir, algunas configuraciones institucionales nos permiten ver al decreto como usurpación y otras 
como delegación (otras veces depende de quien lo esté mirando). 
 
La situación 3 es la única que le permite al presidente actuar como quiere con consenso con cualquier 
configuración institucional.