Bianchi_Cap3_4_5

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Construir el mercado
Lecciones de la Unión Europea: el
desarrollo de las instituciones y de las
políticas de competitividad
Patrizio Bianchi
Traducción: Fabio Boscherini
Editorial de la Universidad Nacional de
Quilmes. 1997
Roque Sáenz Peña 180, Bernal (1876)
Buenos Aires
Este material se utiliza con fines
exclusivamente didácticos
2
ÍNDICE
PRÓLOGO
Fabio Boscherini / Bernardo Kosacoff.................................................................................................. 11
INTRODUCCIÓN............................................................................................................................... 21
Integración económica y política industrial ................................................................................ 21
Los objetivos de una unión económica ....................................................................................... 27
1. INSTITUTIONAL BUILDING Y DESARROLLO ECONÓMICO............................................ 33
1.1. Políticas de desarrollo, mercados e instituciones ................................................................. 33
1.2. El mercado en Adam Smith y en el pensamiento clásico inglés .......................................... 37
1.3. Las instituciones de la sociedad de mercado........................................................................ 42
1.4. Institutional building y políticas para el desarrollo.............................................................. 48
2. ECONOMÍA POLÍTICA DE LAS UNIONES ADUANERAS Y ECONÓMICAS .................. 51
2.1. El estado y el mercado en el capitalismo emergente............................................................ 51
2.2. Efectos de la apertura de una economía cerrada .................................................................. 55
2.3. Unión aduanera y ajuste estructural ..................................................................................... 59
2.4. Políticas industriales micro y macro .................................................................................... 64
2.5. Reglas sociales y objetivos comunes.................................................................................... 68
3. LAS REGLAS Y LAS INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA..................................... 71
3.1. Evolución de las reglas europeas ......................................................................................... 71
3.2. Las instituciones europeas y el presupuesto de la Comunidad............................................. 77
3.3. Reconocimiento recíproco y subsidiariedad......................................................................... 83
3.4. El Tratado de la Unión Europea........................................................................................... 90
4. LA CREACIÓN DEL MERCADO ÚNICO ................................................................................. 95
4.1. El mercado único europeo y el ajuste estructural................................................................. 95
4.2. Barreras institucionales y diferencias nacionales ................................................................. 97
43. Integración fiscal y competencia institucional .................................................................... 102
4.4. Estándares técnicos e integración de los mercados y de los productos .............................. 104
5. POLÍTICA INDUSTRIAL Y COMPETITIVIDAD .................................................................. 115
5.1. La política industrial de Roma a Maastricht ...................................................................... 115
5.2. La política industrial según el Tratado de la Unión ........................................................... 119
5.3. Competitividad europea y desarrollo industrial ................................................................. 124
5.4. Competitividad europea e information society .................................................................. 128
5.5. Empleo, competitividad y crecimiento............................................................................... 131
6. POLÍTICAS PARA EL TERRITORIO...................................................................................... 135
6.1. Disparidades regionales y convergencia real ..................................................................... 135
6.2. La política estructural después del Acta única ................................................................... 119
6.3. Política social y recursos humanos..................................................................................... 145
6.4. Las nuevas políticas estructurales ...................................................................................... 147
7. POLÍTICAS PARA LA INNOVACIÓN INDUSTRIAL........................................................... 153
7.1. Política industrial y sistemas de innovación....................................................................... 153
7.2. Política industrial para la innovación, los recursos humanos y la integración ................... 161
7.3. Los nuevos objetivos de la política europea para la innovación industrial ........................ 168
7.4. Tecnologías de la información y empleo ........................................................................... 171
8. POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO DE LAS PYMES...................................................... 175
8.1. Políticas nacionales y de la Comunidad para las Pymes .................................................... 175
3
8.2. Políticas de la Comunidad para las Pymes......................................................................... 179
8.3. Algunas implicaciones de policy-making en América Latina............................................ 190
9. POLÍTICAS PARA LA DEFENSA DE LA COMPETENCIA ................................................ 199
9.1. Reglas comunes para la defensa de la competencia ........................................................... 199
9.2. Prácticas restrictivas y posiciones dominantes................................................................... 201
9.3. La reglamentación sobre las concentraciones industriales................................................. 205
9.4. Reglas de la Comunidad sobre las ayudas estatales ........................................................... 208
10. INFRAESTRUCTURAS BÁSICAS Y LA REGLAMENTACIÓN DE
LOS SERVICIOS PÚBLICOS......................................................................................................... 213
10.1. Redes de infraestructura s y la integración europea ......................................................... 213
10.2. La liberalización y la reglamentación del sector de las telecomunicaciones ................... 221
1.0.3. Empresas públicas y políticas de privatización............................................................... 228
11. ALGUNAS CONCLUSIONES................................................................................................... 235
11.1. Apertura económica e integración institucional ............................................................... 235
11.2. El estado y el mercado ..................................................................................................... 237
11.3. Las políticas para el desarrollo industrial de la Comunidad............................................. 241
11.4. Los riesgos de la competencia Institucional y algunas reflexiones para América Latina 244
Referencias bibliográficas................................................................................................................. 251
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CAPÍTULO 3.
LAS REGLAS Y LAS INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA
3.1. Evolución de las reglas europeas
Tanto la Comunidad Europea como, actualmente, la Unión Europea poseen características
institucionales que no corresponden directamente ni a las de una federación de estados, ni a las de una
organización internacional. Este carácter peculiar ha sido confirmado por el Tratado sobre la Unión Europea
(TUE), firmado en Maastrichtel 7 de febrero de 1992. En la Comunidad Europea es posible encontrar, al
mismo tiempo, elementos propios de una federación, acompañados por la presencia de una autoridad central
de carácter supranacional, con poderes orientados a desarrollar e implementar un cuerpo de leyes cuya
vigencia se extiende al interior de las fronteras de los estados miembros, y elementos correspondientes a una
organización internacional en la que el poder de tomar decisiones recae en un organismo intergubernamental.
Tanto el Acta única Europea como el Tratado sobre la Unión Europea fortalecen la posición y las
funciones del Consejo Europeo, estableciendo el liderazgo del Consejo de los Primeros Ministros en un
marco de consolidación de las instituciones europeas.
Por otro lado, no solamente se encuentran procedimientos de naturaleza constitucional, tales como
los especificados por el texto básico, es decir el Tratado de Roma y sus enmiendas (básicamente las
introducidas por el Acta única que ha creado la principal fuente de la ley de la Comunidad), sino que también
es posible identificar procedimientos de carácter evolutivo que presentan cambios sustantivos en las
relaciones institucionales producidas por la extensión de los poderes de la Comisión y en la interpretación
jurídica de las normas del Tratado que han conducido a las modificaciones de los modelos de toma de
decisiones internos a la misma Comunidad. En suma, se trata de una institución única en la que las
características e instituciones supranacionales se combinan con las características e instituciones
intergubernamentales (Nugent, 1991, p. 383).
El Tratado que instituyó la Comunidad Económica Europea, firmado en Roma el 25 de marzo de
.1957, constituye el texto básico de esta asociación de estados y define los principios fundamentales, los
objetivos generales que la inspiraron, las instituciones que la gobiernan y las temáticas de las que se ocupa.
Esta compleja articulación es la suma de numerosos documentos anteriores, entre los que se encuentra el
Tratado de Constitución de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA).
El Acta única Europea, firmada en el febrero de 1986 y vigente desde el julio de 1987, es el acta
principal que enmienda e integra el Tratado; contiene no sólo indicaciones de naturaleza constitucional, sino
también disposiciones que modifican el proceso de toma de decisiones (decision-making) de la Comunidad,
estableciendo por anticipado las condiciones concernientes a la evolución interna de las relaciones entre las
diferentes instituciones. El Tratado sobre la Unión Europea es una construcción mucho más compleja,
debido a que enmienda sustantivamente el Tratado de Roma y amplía el número de áreas para acciones
comunes.
El Tratado de Roma está conformado por seis secciones:
1. Principios;
2. Procedimientos de fundación de la Comunidad;
3. Política de la Comunidad;
4. Asociación con países extranjeros;
5. Instituciones de la Comunidad;
6. Disposiciones temporarias y finales.
La primera sección, que está dedicada a los principios, contiene aquellos en los que se inspiró el
movimiento europeísta desde el fin de la guerra: es decir, la creación de una unión económica constituye el
medio más efectivo para impulsar a los gobiernos hacia una integración de sus políticas y, por lo tanto, hacia
una cooperación capaz de evitar nuevos conflictos y nuevas guerras.
Estos objetivos generales apuntan, en particular, a la promoción de una expansión continua y
equilibrada, a una estabilidad más fuerte, a un incremento cada vez más rápido en la calidad de vida y a la
constitución de relaciones más estrechas entre los estados que participan. Esta definición pone en evidencia
los objetivos comunes de eficiencia, equidad y estabilidad, que reaparecerán más adelante como partes
fundamentales del Acta Única.
5
El artículo 3 establece que la búsqueda de las metas descriptas en el artículo anterior implica la
creación de una unión aduanera basada en la eliminación de las tarifas internas y en la constitución de una
tarifa externa común, de un mercado común basado en la libre circulación no sólo de bienes sino también de
trabajadores y capitales, y de una unión económica que constituya el punto de partida de las políticas
comunes.
En la segunda sección, libro i, se presenta una detallada descripción de los procedimientos de
fundación de la unión aduanera, con una escrupulosa indicación de los tiempos y de las modalidades
concernientes a la eliminación de las tarifas, (capítulo 1, sección 1 ), las restricciones cuantitativas al
comercio entre estados (capítulo 2) y, consecuentemente, la definición de las formas con las que es posible
reglamentar la relación con los agentes extranjeros externos a la Comunidad (capítulo 1, sección 2).
En esta sección se establece un largo lapso para la eliminación de las tarifas internas, bajo el
supuesto de que era necesario orientar el proceso de reorganización productiva dentro de cada estado y, así,
neutralizar los efectos negativos de la liberalización aduanera en la unión. Resulta evidente que los artículos
citados pertenecientes a esta sección (artículos 9 a 37) se ocupan del proceso de liberalización gradual,
reglamentado específicamente por un organismo centralizado, con el fin de evitar la posibilidad de que la
formación de la unión aduanera cree desigualdades internas entre los países participantes del acuerdo.
El libro que sigue se ocupa del sector de la agricultura (artículos 38-47), es decir, del sector que está
profundamente reglamentado por una política agrícola común. En el libro III se especifican las normas
concernientes a la libre circulación de personas (48-51), los derechos a radicar actividades económicas en
todos los países miembros (52-58), la libre circulación de servicios (59-66) y capitales (67-73). Estas normas
establecen que los estados miembros tienen que levantar las restricciones a la movilidad de las personas, los
servicios y los capitales, además de disponer la especificación efectiva de los caminos que llevan a la
realización del mercado común a través de programas de intervención.
El Tratado sobre la Unión Europea rediseña completamente el artículo 37 concerniente a la
movilidad de capitales en Europa, considerando la integración financiera y monetaria como un punto clave
para la Unión.
En el libro IV se menciona la política común de transporte (artículos 74-84), pero se posterga a
decisiones futuras la definición de dicha política.
La tercera sección trata de las políticas de la Comunidad. El libro I, concerniente a las normas
comunes (reglas, estándares, reglamentaciones), se ocupa de reglamentar la competencia (85-94), de las
disposiciones en materia de impuestos (95-99) y de la convergencia de las legislaciones (100-102). Estas
últimas dos partes limitan el poder nacional en la definición de las normas susceptibles de crear
discriminaciones en los intercambios con otros estados de la Comunidad y asignan a la Comisión el poder de
controlar la correcta aplicación de los acuerdos.
Las reglas sobre la competencia se ocupan de las reglas aplicables no sólo a las empresas (85-90),
sino también a las acciones (acuerdos), de dumping (91) y a las ayudas estatales (92-94). Si bien se indican
los principios generales, la definición de las reglas concernientes a este delicado asunto se posterga a
decisiones posteriores.
El libro II trata de política económica, balanzas de pagos y políticas comerciales: si bien no se
establecen reglas comunes, se reconoce el interés común de todos los estados por estas materias, postergando
la reglamentación específica a decisiones posteriores.
Con el Acta única fueron introducidos, en primer lugar, el artículo 100 A, que amplía los
procedimientos cooperativos descriptos anteriormente y establece el voto de la mayoría para la
implementación de la mayor parte de las medidas referidas al perfeccionamiento y el funcionamiento del
mercado interno, y, en segundo lugar, el artículo 102 A, titulado Cooperación en Política económica y
monetaria (Unióneconómica y monetaria).
El Tratado sobre la Unión Europea enmienda varios artículos, especialmente el 100 y los siguientes,
introduciendo reglas específicas concernientes a la convergencia de la legislación y del enfoque de policy-
making usado por los organismos de la Unión Europea. Muchos ajustes se refieren a las políticas monetarias
y fiscales y, en particular, el artículo 109 (desde el 109 A hasta el M) define las nuevas instituciones
comunes que deberían acompañar la creación y la gestión de la unión monetaria.
El libro III se ocupa de la política social, la que básicamente está orientada a la promoción (artículos
117-122) de una estrecha colaboración entre los países en las áreas del derecho al trabajo y de protección de
las condiciones de trabajo, y a la institución del Fondo Social Europeo (artículos 123-128), manejado por la
Comisión para asegurar condiciones para la defensa del empleo, a través de la compensación por la
relocalización de trabajo y por las necesidades de capacitación profesional de los trabajadores.
6
Los artículos 129 y 130 crean el Banco Europeo de Inversión (BEI), asignándole su propia
personalidad jurídica y especificando que sus miembros son los países individuales, por lo que esta
institución es autónoma con respecto a la Comisión. El BET tiene la tarea fundamental de acompañar el
desarrollo sin provocar shocks en el Mercado Común de acuerdo con el interés de la Comunidad. Por esta
razón, los objetivos de equidad y estabilidad del desarrollo del Mercado Común se consideran centrales para
la existencia de la misma Comunidad; la búsqueda de estos objetivos se realiza por medio de la provisión
(distribución pública) de préstamos y garantías, disponibles a través del mercado financiero o a partir de
recursos individuales, para varios sectores de la economía europea con el objetivo de financiar las siguientes
actividades:
� proyectos para el mejoramiento de las áreas menos favorecidas;
� proyectos de modernización industrial o de reconversión, para desarrollar las actividades requeridas por
la implementación del Mercado Común que, por su extensión o naturaleza, no pueden ser financiadas
por países individuales;
� proyectos de interés común que, por su extensión o naturaleza, no pueden ser financiados por países
individuales.
Así, de esta manera, se define el principio de intervención de la Comunidad bajo la forma de ayuda
para los proyectos que tienen carácter comunitario o que están orientados hacia objetivos que exceden las,
capacidades de los países Individuales.
Hasta la aparición del Acta única Europea, el BEI y el Fondo Social Europeo fueron los únicos
instrumentos disponibles para intervenciones de naturaleza comunitaria, es decir, no estaban limitados por
las necesidades y por las capacidades de intervención de los estados individuales. Pero a partir de] Acta
única Europea se definieron otros instrumentos de intervención para la Comisión orientados a la
implementación de políticas activas de integración europea.
El Tratado de la Unión Europea enmienda por entero el artículo 130, el que se convierte en el eje del
nuevo enfoque de política industrial de la Unión Europea. El contenido de este artículo se analiza en detalle
en los capítulos 5 y 7 (secciones 5.2 y 7.1. respectivamente). Por el momento, cabe evidenciar que el
complejo conjunto de artículos 130 y 130 A hasta el Y, constituye una notable innovación en el Tratado y
otorga a la Comisión el poder de intervención en la economía para crear un nuevo ambiente social y
económico con el fin de acompañar y apoyar el crecimiento industrial. En otras palabras, constituyen los
fundamentos legislativos para definir el nuevo enfoque de política industrial de la Unión.
Los artículos 130 A - 130 E, titulados Cohesión social y económica, introducen la reforma de los
fondos estructurales de la Comunidad y diseñan las posibilidades de intervención territorial que directamente
involucran a las regiones, estableciendo una relación entre las autoridades supranacionales, como la
Comisión, y las autoridades subnacionales, como los gobiernos regionales. Es importante señalar que,
anteriormente a estas enmiendas, las políticas regionales eran de competencia nacional y los recursos de la
Comunidad para las áreas menos favorecidas se asignaban a los estados nacionales que después, de acuerdo
con sus propios criterios, los usaban en el nivel local.
Los artículos 130 F - 130 Q se centran en Investigación Tecnológica y Desarrollo, definiendo la
implementación de una variedad de programas comunes en los sectores de la investigación y del desarrollo.
En este caso, también, la Comunidad recupera la posibilidad de implementar una política común para la
investigación y el desarrollo.
Los artículos 130 R - 130 T permiten la posibilidad de intervenciones de la Comunidad en la área
ambiental, agregando en el Tratado enmiendas de enorme importancia para el futuro.
3.2. Las instituciones europeas y el presupuesto de la Comunidad
La quinta sección del Tratado de Roma diseña las competencias y la organización de la instituciones
de la Comunidad. Con el Acta Única Europea se fortalece el rol del Parlamento Europeo,1 se amplían las
áreas de intervención y de propuesta de la Comisión, se redefinen las funciones del Consejo y se otorga un
 
1 Aun cuando esta institución no tiene funciones legislativas como podría sugerir su nombre y como lo exigen los
federalistas.
7
papel institucional a los encuentros periódicos entre los jefes de estado,2 otorgando a dichos organismos
intergubernamentales la capacidad de convertirse en la institución legisladora de la Comunidad.
Seguidamente, se presenta una breve descripción de las funciones y de la organización de la
instituciones de la Comunidad.
Los artículos 155-163, enmendados varias veces, delincan los poderes, las funciones y la
organización de la Comisión, y establecen que sus fines se refieren a "asegurar el funcionamiento y el
desarrollo del mercado común en la Comunidad". El artículo 155 le atribuye los siguientes poderes:
� implementar las disposiciones del Tratado y también aquellas tomadas de acuerdo con el Tratado;
� la posibilidad de formular recomendaciones u opiniones sobre sectores específicos;
� el poder de decisión y de participación en la formación de las actas del Consejo y de la Asamblea;
� ejercer las competencias que el Consejo le asigna para la implementación de las normas establecidas por
el mismo Consejo.
Además, la Comisión tiene el poder de iniciativa política, un rol de supervisión (por ejemplo, con
respecto a políticas sobre la competencia la Comisión funciona como High Authority on antitrust), el poder
de decision-making, vinculado por ejemplo a la administración de los fondos estructurales, y los poderes que
le otorga el Consejo.
Los miembros de la Comisión (17 para los 5 países más grandes, 1 para cada uno de los más
pequeños) actúan en el interés de la Comunidad (artículo 157) y son nombrados de común acuerdo por los
gobiernos (artículo 158), lo que constituye una diferencia con respecto al Consejo donde cada miembro
representa el interés de su proprio gobierno.
La Comisión, que también tiene los poderes y las funciones de High Authority previstas por el
tratado de la CECA, constituye un aparato organizado a partir de distintas direcciones, cada una de ellas
responsable de áreas específicas de política.
En relación con los poderes del Consejo, el artículo 145 establece que "el Consejo se ocupa de la
coordinación de las políticas económicas generales de los estados miembros y tiene el poder de decision-
making".
El Consejo está integrado por los ministros de los estados miembros y su composición varía de
acuerdo con los temas tratados. En el caso, por ejemplo, de los problemas de la agricultura, el Consejo está
integrado por los ministros de Agricultura. Por esta razón, las funciones del Consejo se encuentran
concentradas en un Consejo General conformado por los ministros de Relaciones Exterioresy un Consejo
Técnico integrado por los ministros de áreas específicas.
La presidencia del Consejo es rotativa y la acompaña una secretaría permanente que tiene la tarea de
apoyo técnico. Además hay un Comité de los Representantes Permanentes de los estados miembros
(COREPER), conformado por funcionarios públicos que analizan el material preparatorio para los
encuentros del Consejo. Existe un organismo intergubernamental, integrado por un secretario y un
representante nacional, que constituye un instrumento para equilibrar la burocracia de la Comunidad que
tiene un carácter supranacional.
A partir de 1974, las reuniones de esta institución de la Comunidad se acompañan con encuentros
periódicos del Consejo Europeo, conformado por los jefes de los gobiernos de los estados miembros. El
Tratado no ha definido el Consejo Europeo aunque fue reconocido por el Acta única como un organismo con
funciones de guía de la Comunidad para plantear los problemas de largo plazo. El Tratado de la Unión
Europea asigna un rol institucional al Consejo, tanto en relación con la creación de la unión económica y
monetaria, como en relación con los protocolos concernientes el sistema europeo de los Bancos Centrales.
En el Tratado, el Parlamento fue definido simplemente como una asamblea (artículos 137-144)
originariamente integrada por los delegados de los parlamentos nacionales; desde 1979 esta asamblea es
elegida por sufragio universal y una disposición del Acta única sancionó el cambio de nombre: de
denominarse Asamblea pasó a llamarse Parlamento.
El Parlamento tiene poderes de decision-making y de control, y puede ejercer un poder de censura
sobre la Comisión, lo que podría llevar a la caída de las autoridades de la Comisión. Este poder de censura, si
bien se limita a la Comisión y no se extiende al Consejo, nunca fue ejercido, tal vez por la severidad de la
sanción que podría causar.
A partir de 1975, el Parlamento puede intervenir en la definición de los gastos no obligatorios de la
Comunidad (incluso en la distribución de los fondos estructurales), mientras que la distribución de los gastos
 
2 Esto no ha sido incorporado en el Tratado.
8
obligatorios, de los no obligatorios y la asignación. de los gastos obligatorios (incluso la política agrícola
común) corresponde al Consejo. De todos modos, el Parlamento tiene el poder de rechazar el proyecto de
presupuesto, pudiendo pedir a la Comisión y al Consejo la reformulación y la aprobación de un presupuesto
diferente.
Finalmente, el Acta única fortaleció los poderes legislativos del Parlamento, estableciendo un
mecanismo de cooperación entre esta institución y el Consejo y, además, otorgándole al Parlamento el poder
de modificar las directivas del Consejo en temas tales como el perfeccionamiento del mercado interno y la
cohesión política y social. En relación con las temáticas vinculadas al crecimiento de la Comunidad, se
necesita un acuerdo entre el Consejo y el Parlamento. El Tratado sobre la Unión Europea desarrolló estas
innovaciones y fortaleció el rol del Parlamento. De todos modos, resulta evidente que el Parlamento Europeo
todavía no tiene el mismo papel legislativo que tienen los parlamentos en las organizaciones de los estados
nacionales.
Más allá de estas instituciones, debe observarse que el Tratado prevé la creación de un Comité
Económico y Social (artículos 1,93-1,98), "integrado por los representantes de las varias categorías
económicas y sociales", indicados a nivel nacional y nombrados unánimemente por el Consejo. El artículo
194 específica que los miembros son designados por sus títulos personales y no deben tener necesariamente
poderes sobre las categorías que representan. Este organismo tiene tan sólo poder de asesoramiento para el
Consejo y para la Comisión.
Debido a que se formalizó la función de los grupos de lobby en los centros de decision-making de la
Comunidad, dicho Comité está rodeado por grupos de presión que representan tanto los intereses nacionales
como los de categorías específicas. El Tratado sobre la Unión Europea introduce un Comité de las regiones,
que tiene una función de asesoramiento para el Parlamento y el Consejo.
La Court of Justice (Tribunal de justicia) (artículos 164-1,88) ya había sido constituida por el CECA
y se ha convertido en el único tribunal, a través de¡ convenio sobre las instituciones comunes estipulado con
el Tratado de Roma. La Court of Justice, conformada por 13 miembros, se pronuncia sobre apelaciones
vinculadas con el reconocimiento de violaciones de las obligaciones comunes cometidas tanto por estados
miembros como por la Comisión. Además, ejerce controles sobre la legitimidad de las actas del Consejo y de
la Comisión.
La Court of Auditors (Tribunal de Cuentas), que comenzó sus actividades el 1 de enero de 1977,
posee las funciones de fiscalización del presupuesto de las organizaciones de la Comunidad y de control
externo de su presupuesto.
El presupuesto de la Comunidad puede no corresponder a los esquemas de contabilidad adoptados
por los gobiernos nacionales. En este sentido, la Comunidad Europea no puede financiar con un déficit su
propio presupuesto porque no tiene la autoridad para realizar emisiones monetarias, por lo que el presupuesto
tiene limitaciones dadas por la disponibilidad de recursos.
Además, el presupuesto de la Comunidad tiene características diferentes con respecto a las de las
organizaciones internacionales, debido a que tiene recursos propios y dimensiones mucho más grandes3
(Shackleton, 1990).
Finalmente, cabe observar que el presupuesto de la Comunidad incluye recursos propios que surgen
de los derechos aduaneros a las importaciones de bienes procedentes de países terceros4 y de una porción de
cerca del 1,4% de] IVA recaudado en cada uno de los estados miembros. En 1990, estas dos fuentes
constituyeron el 29,08% y el 60,28% respectivamente del presupuesto de la Comunidad, mientras que los
aportes de los países miembros en proporción a su PBI y aportes menores constituyeron la parte residual del
presupuesto (aproximadamente un 10%).
Por otra parte, los gastos de la Comunidad, que crecieron constantemente hasta alcanzar la cifra de
casi 47 millones de millones de ECU en 1990, están constituidos en su mayoría por los costos asociados al
mantenimiento de la política de protección agrícola; la administración del Fondo de Garantía Agrícola sigue
dando cuenta de cerca del 60% del presupuesto total en 1990. Asimismo, debe ser explicitado que, si bien
fueron solicitados varios aumentos en los últimos años, para la implementación de políticas estructurales se
utiliza tan sólo el 17% de los fondos y para las políticas concernientes a la innovación, la investigación y la
energía, los fondos fueron reducidos al 3% del total.
 
3 Pero mucho más contenidas que las de cada estado nacional.
4 Debe observarse que para los productos agrícolas la Comunidad cobra sólo una parte de la tarifa, mientras que para los
demás bienes cobra la totalidad de la tarifa.
9
Cuadro 3.1. Ingresos del presupuesto, 31/12/1995
(en millones de ECU)
Sector Millones de ECU %
Impuestos agrícolas 843,8 1,12
Impuestos al azúcar 1.313 1,75
Derechos aduaneros 13.878,7 18,51
Gastos recaudación recursos propios -1.603,5 -2,14
Recursos propios (IVA) 39.648,6 52,86
Recursos propios (PBI) 14.44252 19,26
Saldo recursos propios (IVA y PBI)
años anteriores
-790,7 -1,06
Reintegros a los estados miembros -3,6
Saldo presupuestos anteriores 6.589 8,78
Correcciones 78,1 0,1
Otros ingresos 600 0,8
TOTAL 74.995,6 100,00
Fuente: Comisión Europea, General Report on the EU's Activities 1995, Bruselas, 1996.
Cuadro 3.2. Distribución del presupuesto según tipo de gasto de la Comisión, 31/12/1995
(millones de ECU)
Tipo de gasto Millones de ECU %
Políticas agrícolas comunes 36.925 48,99
Acciones estructurales 24.121,309 32
Políticas internas 4.700,907 6,23
Acciones externas 4.257,448 5,65
Costos administrativos2.824,006 3,75
Reservas 996 1,32
Compensaciones 1.547 2,06
TOTAL 75.372,038 100,00
Fuente: Comisión Europea, General Report on the EU’s Activities 1995, Bruselas, 1.996.
3.3. Reconocimiento recíproco y subsidiariedad
A lo largo del tiempo, el complejo mecanismo que reglamenta los procedimientos de la Comunidad
delineó un sistema de vetos recíprocos que, a menudo, generó trabas en el proceso común de decision-
making. Por supuesto, la relación entre las instituciones de la Comunidad y los estados miembros, para los
temas de armonización normativa, constituye un aspecto aún más delicado al constituir una etapa necesaria
en el pasaje de la unión aduanera al mercado común, en el que pueden circular libremente no sólo los bienes
y el capital sino también las personas. Resulta claro que la armonización normativa es un asunto sumamente
complejo porque involucra ajustes en el aparato institucional y administrativo que cada estado diseñó de
diferente manera, de acuerdo con las características específicas de su desarrollo civil.
La unión aduanera constituye un mecanismo político de regulación de las relaciones económicas que
permite la apertura de un país al comercio exterior a través de la reglamentación de los efectos internos
producidos por dicho cambio; por otra parte, se asume que la asociación entre dos o más países, unidos por el
interés común de excluir a terceros países, caracterizados por procesos productivos más eficientes, no
implica una integración de los aparatos productivos que lleve a la pérdida de la respectiva identidad nacional.
Las instituciones internas no sólo no cambian, sino que, en cierto sentido, se fortalecen con la instauración de
un principio de reglamentación centralizada común dentro de cada gobierno nacional. Las potenciales crisis
internas en los países miembros fortalece este carácter nacional porque los sujetos más débiles de estos
países piden protección a sus gobiernos nacionales contra los cambios que impliquen consecuencias
negativas para ellos.
10
Además, si la creación de una unión aduanera requiere la eliminación de las barreras arancelarias,
una unión económica requiere también la eliminación de las barreras no arancelarias que, sin embargo, están
conformadas básicamente por las diferencias institucionales que existen entre los distintos países. Dichas
heterogeneidades se presentaron durante la evolución de la Comunidad desde la crisis de los años setenta
hasta el cambio de la década del ochenta.
La transición hacia una unión económica implica el desarrollo de un programa de armonización de
las normas que regulan la actividad política en cada país e impulsa la reorganización de la producción desde
una perspectiva de mercado único. El pasaje a una unión económica no implica el desplazamiento de
actividades productivas de un país a otro, sino que implica constituir una reorganización coherente de la
producción a partir de una redefinición de la extensión del mercado. En este contexto, por lo tanto, la
producción se reorganiza en cada estado miembro de la unión económica, pero a partir de una perspectiva de
mercado único.
El proceso de armonización normativa puede desarrollarse según dos modalidades: a través de un
proceso constitucional o a través de un proceso evolutivo. En el primer caso, los estados miembros asignan a
las instituciones de la Comunidad la tarea de definir y aplicar la nueva norma común, que anula y sustituye
las reglas nacionales; en el segundo caso, los ajustes de las normas comunes se definen a partir de
modalidades generales susceptibles de inducir el desarrollo por parte de los países miembros de un proceso
de recíproca asimilación entre las normas de cada país.
El artículo 100 del Tratado menciona este proceso: "el Consejo decide unánimemente acerca de la
propuesta de la Comisión y establece directivas orientadas a la reconciliación (reunión) de las disposiciones
legislativas, reglamentarias y administrativas de los estados miembros que tienen influencia directa sobre las
instituciones o sobre el funcionamiento del mercado común".
El Acta única reconoció que la fase anterior, basada exclusivamente en procedimientos
constitucionales, no había funcionado porque cada miembro se resistía a la integración normativa, no sólo
usando el derecho de veto en las áreas de negociación en las que se sentía más débil, sino también a través de
la falta de aplicación de las directivas definidas a nivel comunitario. Por esta razón, se decidió acelerar y
fortalecer los mecanismos constitucionales, removiendo el voto unánime, eliminando el derecho de veto y,
además, otorgando a la Comisión una capacidad de iniciativa muy amplia para definir un preciso diseño de
armonización de las directivas a las cuales los países miembros tenían que adaptarse durante el período de
transición que terminaría en 1992.
Por otro lado, se puso de manifiesto la insuficiencia de dicha acción reformadora de los principios
establecidos por el artículo 100, por lo que se definió y se adoptó, como principio general, el principio de
reconocimiento recíproco, en particular para las temáticas vinculadas a la eliminación de las barreras
técnicas. El principio de reconocimiento recíproco significa que un bien, producido de acuerdo con las leyes
de un estado miembro, tiene libre acceso en todos los estados miembros. Este principio entró en la ley de la
Comunidad con el reconocido fallo Cassis de Dijon, discutido por la Court of Justice en 1978 (El-Agraa
1990, p. 154), cuya importancia supera por lejos el simple tema de las normas técnicas.
El Acta única reconoce plenamente el principio de reconocimiento recíproco, estableciendo que el
Consejo puede decidir que las normas vigentes en un estado miembro tienen que ser reconocidas como
equivalentes a las aplicables en otro; el principio se refiere a los estándares técnicos de los bienes, pero se
extiende también a los servicios, tales como bancos, actividades profesionales, etcétera. Además, la
importancia de este enfoque deviene de la eliminación de los controles llevados a cabo en el momento de la
entrada en el mercado nacional para verificar la conformidad a las normas concernientes a la protección del
consumidor o del ambiente: las normas se aplicarán directamente en el país de procedencia a través de una
certificación que muestre el contenido cualitativo y la conformidad a las leyes nacionales. De esta manera, se
eliminarán las barreras institucionales en los mercados nacionales, vinculadas con la verificación de los
productos realizada en el momento de su entrada a los mercados nacionales. Por esta razón, en el mercado
común, los productos de diferente nivel de calidad competirán entre sí y esto implicará la sustitución de la
segmentación espacial del mercado con una segmentación cualitativa.
En el nivel nacional, la presencia de una organización pública eficiente que defina estándares
técnicos y que certifique la conformidad de los productos nacionales con dichos estándares se convierte en
un poderoso instrumento de competencia colectiva para las empresas del país que pueden vender sus bienes
en el mercado único, segmentando el mercado a su ventaja. Así, la. capacidad que una organización nacional
tiene para crear normas técnicas se convierte en un instrumento que pone en marcha un proceso evolutivo de
estandarización tecnológica en la. Comunidad. Por eso, los países capaces de crear senderos de innovación
tecnológica y, por lo tanto, que compiten a partir de la calidad y no del precio, consiguen ventajas sustantivas
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si logran tener organizaciones públicas capaces de crear normas nacionales compatibles con los intereses de
la industria nacional, especificando las normas que asumen supremacía en el nivel comunitario.
Las empresas nacionales que no tienen la capacidad para innovar sistemáticamente, para competir en
términos de calidad y cuyo estado nacional no tiene instituciones públicas eficientes y capaces, se ven
presionadas a seguir las normas de los países más eficientes. De esta manera se establece un criterio
(estándar)que otorga una ventaja competitiva a los países que tienen vinculaciones más consolidadas y
efectivas entre el sector público y privado para crear normas que protejan sus propios intereses dentro del
mercado común.
Con respecto a los servicios, este nuevo enfoque se basa en el, reconocimiento de la calidad del
control llevado a cabo en el país de origen; así, un retraso en el país en las reformas de las normas internas
referidas al comportamiento, por ejemplo, de los institutos de crédito, se encuentra hoy superado porque en
ese mismo país pueden operar bancos de otros países miembros que actúan utilizando sus propias normas
nacionales.
Por esta razón, se pone en marcha un proceso de competencia institucional basado en la competencia
no sólo entre empresas sino también entre reglas. En consecuencia, cada gobierno y cada autoridad local
tendrán que saber cómo actuar para favorecer a las empresas y a los sujetos que se reconocen y que
participan del proceso de definición de normas. Así, se restablece un vínculo entre autoridades públicas e
intereses privados, incluso en un contexto de mercado común.
Además, cabe destacar en qué consiste el objetivo institucional que implica la adopción del principio
de reconocimiento recíproco: "el Libro Blanco marca el pasaje de una noción monolítica de los procesos de
integración, de acuerdo con la cual los poderes de la Comunidad sustituyen completamente a la legislación y
los poderes nacionales, a una noción pluralista, pragmática y federalista, en la que la legislación nacional no
es sustituida sino que se encuadra en un contexto general para asegurar el respeto de algunos criterios
mínimos indicados por la Comunidad" (Padoa Schioppa, 1987, p. 110).
La afirmación del principio de reconocimiento recíproco se acompaña de la superación del voto
unánime requerido para la mayoría de las decisiones de carácter constitucional y para la introducción de los
estándares mínimos concernientes a temáticas tales como seguridad, salud y medio ambiente, con lo que de
esta manera se determinan los umbrales mínimos a los que cada legislación nacional tiene que conformarse.
El principio de mayoría calificada se afirmó asignando una diferente ponderación a los países
miembros, según el tamaño de éstos, y definiendo no sólo a la mayoría sino también a la minoría suficiente
para ejercer el derecho de veto, con la capacidad de bloquear la aprobación de un acta y de obligar a su
rediscusión.
Así, se puede reconocer que la capacidad de un país para asimilar las directivas de la Comunidad y
para desarrollar una suerte de competencia institucional, a través de mejoras en sus propias normas, tiene que
depender de la capacidad de sus aparatos productivos y administrativos internos para lograr ajustes rápidos
de acuerdo con cualquier nuevo estándar introducido. En este sentido, a partir de la aceptación del sistema de
votación mencionado, una directiva general necesita la aprobación de, por lo menos, la mitad de la estructura
productiva y administrativa de la Comunidad a la cual la directiva se dirige.
En todos los casos, la disposición de reglas sancionadas por la Comisión y el Consejo puede
establecer límites inferiores y crear un proceso evolutivo de integración institucional que, sin embargo, es
liderado por los países más eficientes. Por otra parte, no existen más los poderes de limitación para los
miembros más lentos en el proceso de ajuste.
Este segundo principio fundamental del nuevo enfoque, es decir la subsidiariedad del policy-making
de la Comunidad, significa que "los niveles más elevados del gobierno tienen que ejercer sólo las funciones
concernientes al suministro de los bienes públicos que los niveles inferiores no pueden proveer
eficientemente. Para estos bienes tiene que haber necesariamente un acceso ilimitado para todos los
proveedores del mercado común, una predisposición de estándares mínimos de seguridad y estabilidad y una
protección mínima para los consumidores y los inversores. Como consecuencia, la Comunidad tiene que
intervenir sólo cuando constituye el único nivel de gobierno adecuado para proveer los bienes públicos que,
por sus características, abarquen a la totalidad del área de la Comunidad".
En un estado federal, el aparato central de la federación se hace cargo de las tareas generales que van
más allá del interés de cada ciudadano o de cada estado miembro, tales como la defensa externa y la emisión
de moneda común para facilitar el comercio en el territorio federal. La provisión de bienes públicos que se
extiende a todo el territorio federal implica la identificación de una función de nivel superior del estado
federal con respecto a los estados nacionales, de modo que, si no se han establecido relaciones jerárquicas
entre la federación y los estados (o una relación jerárquica directa entre diferentes niveles de gobierno), se
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cree, en la práctica, una división funcional de las tareas que articule los grados de soberanía de las diferentes
instituciones estatales y federales.
La afirmación del principio de subsidiariedad, tal como fue definido en términos liberales por las
instituciones de la Comunidad, implica la clarificación de las funciones en el nivel comunitario, lo que
reafirma la visión funcionalista de la Comunidad Europea que encuentra su raison d'étre, más que en los
ideales unitarios, en la necesidad de proveer bienes públicos en un nivel que excede al estado nacional.
Este principio complementa al del reconocimiento recíproco debido a que los beneficios de algunos
bienes públicos van más allá de los intereses específicos locales, coincidiendo con un área más amplia de
soberanía y, por eso, encuentran la autoridad adecuada para su provisión en la institución de la Comunidad.
Sin embargo, otra interpretación de este principio hace referencia a la posibilidad de que la autoridad más
elevada sustituya a la local, en caso de que ésta no pueda interactuar en el proceso evolutivo de definición
normativa. De acuerdo con otros autores, este principio puede remontarse a la tradición de la doctrina social
de la Iglesia (Kapteyn, 1991; Schaefer, 1991).
El principio de subsidiariedad se define a partir de la identificación de un subsidio que el estado
central ofrece a una autoridad de nivel inferior para acompañar y apoyar su iniciativa, cuando ésta no tiene la
capacidad de actuar autónomamente. Esta formulación se encuentra en las encíclicas papales y, en particular,
en la Quadragesinlo Anno (1931) de Pío XI y en posteriores encíclicas, tales como la Pacem in Terris (1983)
y también en la reciente Centesimo Anno (1991). Según esta concepción existe, sin dudas, una visión de
organización social en la que el estado se considera como un cuerpo orgánico en el cual cada parte tiene que
integrarse en un conjunto unitario y, por lo tanto, la función que corresponde al centro es la de garantizar esta
integración, incluso sustituyendo a los gobiernos locales en los casos en que no sean capaces de participar
autónomamente en el conjunto unitario. La confirmación más notable de este principio se encuentra en la
Constitución de la República Federal de Alemania. Es decir, en el caso de un estado que, después de terminar
la guerra, tuvo que redefinir su legitimación a partir de la existencia de múltiples estados locales.
Este principio se vinculó, en su aplicación alemana, con el concepto de economía social de mercado,
procedente de la Ordoeconomie, que constituye la versión alemana del free-tradism; de esto resultó una
concepción de estado fundamentada en el principio de descentralización de las decisiones, pero también en
una trama institucional entre los diferentes sujetos públicos y privados, con un criterio de codeterminación y
complementariedad decisional, arriba del cual se encuentra una autoridad central susceptible de intervenir en
los casos en los que estos mecanismos no funcionen de acuerdo con el interés general. Dicha visión está
guiada por el paternalismo, pero también se acompaña con un elevado control sobre una sociedad
homogénea y estructurada,también articulada, la que se desarrolla a partir de sus propias normas internas,
pero en el marco de reglas comunes supervisadas por una fuerte autoridad central. Así, la subsidiariedad y el
reconocimiento recíproco son de derivación católica, pero también se asientan en la experiencia alemana.
Además, esta nueva formulación es el producto no sólo de la experiencia de la República Federal de
Alemania, el único estado de naturaleza federal de la Unión Europea, sino también del reciente ímpetu de los
laender (estados locales) alemanes que están buscando lograr una mayor autonomía de su gobierno central a
través de contactos directos con la Comisión (Schaefer, 1991, p. 690).
Este enfoque crea una alianza entre las instituciones más dinámicas interesadas en conseguir
equilibrios internos a través de la constitución de un proceso de reforma de naturaleza evolutiva. Por lo tanto,
se restablece el vínculo entre los intereses de las instituciones locales y nacionales y el desarrollo de
empresas, lo que se da en un contexto que, sin embargo, está siempre abierto al interior de la unión
económica.
3.4. El Tratado de la Unión Europea
A fines de 1989, es decir en el medio de la fase de transición hacia el mercado único, el Plan Delors
delineó los desarrollos posteriores a 1992, concernientes a la constitución de una unión económica y
monetaria de naturaleza federal. Sin embargo, la historia europea enseña que los avances en la integración
económica y los cambios políticos no tienen el mismo ritmo, así que la seguridad y la política exterior común
se destacan como temáticas extremadamente controvertidas, debido a que constituyen, una barrera relevante
para cada intento hacia la integración europea.
Por fin, la propuesta de un nuevo Tratado de la Unión fue aceptada en el encuentro de Maastricht el
18 de diciembre de 1992.
El Tratado de reforma está integrado por cuatro partes:
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� disposiciones generales;
� disposiciones de modificación del Tratado de la Comunidad Económica Europea para crear la Unión;
� disposiciones concernientes a la política exterior y la seguridad común;
� disposiciones concernientes a la justicia y los asuntos internos.
Si bien posee adelantos sustantivos en el camino hacia la integración, el nuevo Tratado no modificó
ningún aspecto relevante del anterior ordenamiento institucional. Para los sistemas estrictamente económicos
(mercado interno, transporte, competencia, políticas fiscales, capacitación profesional, investigación y
desarrollo, energía, medio ambiente, industria, turismo, protección civil, cohesión económica y social,
cooperación para el desarrollo, cultura, armonización de la legislación) la fórmula de decision-making está
especificada en los nuevos artículos 189 B y C, que describen el procedimiento de decisión conjunta y
cooperación entre el Consejo y el Parlamento. El rol del Parlamento se amplía, pero en la práctica sigue no
existiendo la diferenciación entre los organismos ejecutivos y legislativos: el Consejo sigue siendo el centro
del decision-making del sistema; el Parlamento mantiene su función de asesoramiento y, a lo sumo, de
compartir decisiones; mientras que la Comisión tiene la posibilidad de proposición y de decision-making
para las temáticas concernientes a la adhesión a las normas del Tratado. El reordenamiento de las actas de la
Comunidad fue postergado hasta el año 1996 y acompañado por una mayor especificación de- las
competencias. Además, fue creado un Comité de asesoramiento para las regiones, pero los nombramientos
fueron asignados a cada estado miembro.
La votación con mayoría calificada y el ámbito de iniciativa de la Comisión fueron ampliados, y las
atribuciones de decision-making quedaron estrictamente dentro de la competencia intergubernamental, no
sólo sobre los asuntos de cooperación política, sino también sobre defensa común, circunstancia que parece
acentuar el carácter limitado de las decisiones comunes.
Una nueva fase de integración vinculada a las temáticas monetarias fue anunciada y se estableció la
fecha del 1 de enero de 1994 para su comienzo.
Estos acuerdos sobre asuntos monetarios, sin embargo, limitaron la amplitud de la posible
unificación monetaria, debido a que pusieron límites a los comportamientos nacionales respecto del déficit
público y la inflación; de todos modos asignaron cierta autonomía de decision-making a las autoridades
nacionales con respecto a la política monetaria y al presupuesto, lo que limitó la posibilidad de proporcionar
recomendaciones sobre la convergencia. Además, el Instituto Monetario Europeo parece cumplir más las
funciones de un organismo de coordinación entre bancos centrales que las que lo caracterizarían como un
efectivo banco central. Muchos expertos señalan que la unidad de intercambio europea, válida no sólo en el
interior de la Comunidad sino también, por ejemplo, en los países de Europa del Este, tiende a ser, cada vez
con mayor intensidad, el marco alemán y, por lo tanto, su sustitución por una unidad monetaria europea
común, como el ECU, parecería ser muy problemática.
Por otra parte, debe recordarse que la evolución interna de los Estados Unidos comenzó con bancos
regionales, coordinados tan sólo por una organización intraestatal, la Federal Reserve, que a lo largo del
tiempo asumió las funciones de un banco central y de control del déficit federal. Además, Gran Bretaña
mantuvo una posición individual con respecto a la política monetaria y social, postergando la decisión de
participar de las políticas de la Comunidad referidas a estos temas.
La afirmación del enfoque alemán de integración política europea constituye una representación de
cómo cambiaron las relaciones de poder dentro de la Comunidad, con el fuerte ascenso de Alemania
Occidental como una economía poderosa como modelo institucional para la Comunidad. Por lo tanto, la
reforma llevada a cabo con la sanción del Acta única tuvo que integrar aspectos diferentes pero
complementarios.
Así, se puede encontrar el programa de eliminación de las barreras no arancelarias para pasar de una
situación definida de mercado no común a la de mercado único (1988). Este programa se basa en la
supresión de las barreras físicas entre estados, lo que implica, además de la eliminación física de las aduanas,
una fuerte acción de armonización de las normas sanitarias y una convergencia de las políticas sobre el orden
público. Por lo tanto, las diferentes intervenciones apuntan a la eliminación de las barreras técnicas, no sólo
las relativas a los estándares de los productos, sino también las administrativas y corporativas concernientes
al ejercicio de los oficios profesionales. Finalmente, se prevé el impulso a la convergencia de las políticas
fiscales para armonizar las diferentes estructuras de los impuestos entre los estados. En relación con esta
temática, la Comisión desarrolló un amplio conjunto de iniciativas, también vinculadas a la predisposición de
un programa común en el que las distintas instituciones nacionales tendrían que crear una red europea de
comercio y cooperación.
14
Por otra parte, el Tratado fue diseñado por medio de un proceso constitucional y, por lo tanto,
caracterizado por vetos recíprocos de los estados miembros. Así, no sólo se creó un procedimiento de
votación referido a la convergencia de las legislaciones nacionales basadas en la mayoría y no en la
unanimidad, ampliando la participación en el decision-making, del Parlamento, sino también se ha dejado a
esta institución en una posición todavía más subordinada con respecto a los poderes del Consejo y de la
Comisión.
Además, se fortaleció el carácter evolutivo de las normas a través de la extensión de la capacidad de
acción de cada estado miembro. La adopción de este criterio evolutivo, tanto para los gobiernos nacionales y
las autoridades locales como para la Comisión, diseña un nuevo enfoque de policy-making, que ya definirnos
como la transición de un modelo francés a uno alemán.
El elemento unificador de estos aspectos está constituido por el fortalecimientode los estándares de
eficiencia, es decir, de las condiciones tecnológicas y organizacionales que permitan lograr un contexto de
mercado en el que las empresas más eficientes creen las nuevas reglas de la competencia. Por esta razón, las
administraciones más eficientes, tanto comunitarias como nacionales o locales, tienen estímulos para
elaborar efectivas acciones normativas susceptibles de orientar el proceso de complementarización del
mercado interno.
Sin embargo, si la eficiencia se convierte en el parámetro central para medir el avance del mercado
único, los objetivos de equidad y estabilidad que el Tratado asigna a la eficiencia no constituyen más objeto
del derecho de veto de los gobiernos nacionales. En este sentido, destaca la necesidad de acompañar la
política de complementarización de] mercado interno con el fortalecimiento de las otras políticas, cuya
función se asienta en tratar de evitar el deterioro del mercado como mecanismo de asignación eficiente de los
recursos, así como la urgencia de implementar políticas que permitan la adaptación de aquellos que,
históricamente, fueron los menos eficientes en el nuevo modelo de competencia y de decision-making. En
efecto, existe un alto riesgo de que el enfoque basado en la eficiencia se convierta en una concentración más
acentuada del poder de mercado de las empresas más fuertes y que, además, las áreas más débiles de la
Comunidad se vuelvan aún más marginales.
En este sentido, se fortaleció la política de protección del mercado con respecto no sólo a las
empresas a través de la reglamentación de las concentraciones, sino también en relación con los estados, a
través de un censo de los programas de apoyo. El fortalecimiento de las políticas de la competencia mejoró
los poderes de la Comisión concernientes a la temática de la transformación estructural de la economía de la
Comunidad.
Paralelamente, fue sancionada la reforma de los fondos estructurales que asignó a la Comunidad las
intervenciones, a partir de contribuciones nacionales, concernientes a los ámbitos locales: esta reforma es
contemporánea a la afirmación del nuevo enfoque y se basa en la visión alemana de la vida económica que
requiere una fuerte estructura social y autoridades locales autónomas. Por supuesto, las modalidades con las
que se desarrollan las políticas de vigilancia contra los abusos monopólicos y de estímulo de las fuerzas
locales resultan claves para la implementación de los objetivos de equidad y estabilidad que el Tratado
define como base de la Comunidad.
El Acta única mantiene y enfatiza las características específicas de las instituciones comunitarias,
creando un diseño en el que los poderes supranacionales e intergubernamentales tienden a complementarse y
equilibrarse entre sí para incrementar las tendencias evolutivas. De esta manera, se deberían fortalecer las
capacidades de propuesta de la Comisión respecto de las iniciativas en las que los miembros individuales
pueden participar, tales como los programas tecnológicos, de investigación, de movilidad, sobre la
universidad, la definición de los ámbitos específicos en los que los países tienen que armonizar sus normas
nacionales y la mejora de sus actividades de control sobre la competencia, como la competencia entre
empresas y los programas estatales de ayuda.
Si no se tiene en cuenta el profundo cambio en el proceso de decision-making, introducido por el
Acta Única y confirmado por el Tratado sobre la Unión Europea, que asigna una importancia central a los
principios de reconocimiento recíproco y de subsidiariedad, no se puede entender dicho proceso evolutivo.
15
CAPÍTULO 4. LA CREACIÓN DEL MERCADO ÚNICO
4.1. El mercado único europeo y el ajuste estructural
Todos los Documentos de la Comisión concernientes a la política industrial ponen en evidencia la
prioridad asignada al coronamiento y perfeccionamiento del mercado único.
En esta dirección, la eliminación de las barreras arancelarias internas constituyó el objetivo central.
Pero, a partir de esta intención, el problema comienza a ser el de la existencia de barreras no arancelarias;
aquellas que delatan las diferencias históricas entre los distintos países y que constituyen la demostración
más evidente de la oposición a la integración.
La creación de un mercado único aumenta la extensión de¡ mercado de concurrencia, a través de la
eliminación de las barreras entre los mercados preexistentes. De esta manera, se impulsa la reorganización
productiva de aquellas empresas que deben responder a los requerimientos competitivos del nuevo mercado.
Además, un mercado más amplio permite tanto el desarrollo de las especializaciones en aspectos y áreas
específicas como la individualización de otros productores complementarios.
La transición de una unión aduanera a una unión económica resalta las temáticas vinculadas al hecho
de que en la unión aduanera las dinámicas institucionales y productivas son garantizadas por el estado
nacional y por los acuerdos entre los estados nacionales, mientras que en la unión económica el sistema
productivo en su conjunto puede constituir el objeto a reformar; es así que los sujetos involucrados pueden
verse obligados a redefinir conjuntamente las dinámicas institucionales.
En realidad, la transición constituye un proceso mucho más complejo. De acuerdo con la teoría del
comercio internacional, la ausencia de movilidad del capital se fundamenta en la convergencia de los
intereses tanto de los estados nacionales como de los capitalistas nacionales, con lo que la creación de una
unión económica no puede ser considerada simplemente un asunto técnico basado en medidas
administrativas tendientes a la eliminación de las barreras no arancelarias. Las barreras no arancelarias
consisten en barreras institucionales que requieren una efectiva armonización de las reglas históricamente
diferentes. Esto, por otro lado, requiere el establecimiento, en el nuevo marco institucional, de las
condiciones necesarias para lograr un efectivo pluralismo, que se manifiesta con la presencia de sujetos
provistos, cada uno de ellos, tanto de similares capacidades para interactuar como de los mismos derechos
para manifestar sus opiniones.
Así, como ha sido mencionado anteriormente, la capacidad de promover políticas comunes, cuando
son efectivamente orientadas hacia un proceso de integración, tiene que ser, por un lado, apta para
implementar políticas macro desde arriba (macro-policies) diseñadas para forzar la convergencia de las
reglas constitutivas y para garantizar su sanción. Mientras que, por el otro lado, deben poderse llevar a cabo
acciones de política desde abajo, como políticas micro (micro-policíes) diseñadas para recrear las
capabilities claves para garantizar que los derechos individuales de participación en el juego colectivo sean
derechos efectivos. Las capabilities implican la formación de nuevas agregaciones productivas, basadas en
especializaciones complementarias y ratificadas por coaliciones progresivas, susceptibles de sostener los
cambios estructurales e institucionales propuestos.
La creación de una unión económica implica no sólo la eliminación total de las barreras
institucionales que afectan el libre movimiento de los bienes y, especialmente, de los capitales, servicios y
personas, sino más bien la redefinición de las reglas colectivas para la acción común, orientadas a evitar el
free-riding y el establecimiento de barreras a la entrada en el juego por parte de nuevos sujetos calificados.
Sin embargo, la primera preocupación de la Comisión en la redacción del Libro Blanco, es decir la
premisa del Acta Única Europea y el Tratado sobre la Unión Europea, fue poner en evidencia la necesidad de
alcanzar la plena implementación de la unión aduanera. En efecto, si bien las barreras arancelarias habían
sido eliminadas ya en los años sesenta, todavía durante la década del ochenta la libre movilidad de los bienes
no podía ser considerada satisfactoria, por lo que el costo de la izo Europa, como los costos adicionales
causados porla persistencia de las barreras no arancelarias que impedían el movimiento de los bienes y que
implicaban una pérdida de bienestar social, se convirtió en un importante tema de debate.
Dichas limitaciones existen por la presencia de diferencias en las reglamentaciones técnicas y por las
trabas administrativas y aduaneras, así como por el diferente peso que los estados nacionales tienen para
definir su propio nivel de demanda o para especificar los impuestos a las mismas actividades. El estudio de
los efectos estáticos y dinámicos producidos por la eliminación de las limitaciones institucionales fue
definido como The Economics of 1992, para subrayar el hecho de que el estudio se concentraba en aspectos
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distintos a los considerados por los tradicionales estudios sobre los efectos de una unión aduanera, ya
ampliamente mencionados por la literatura existente (Emerson, 1988; Cecchini, 1988).
4.2. Barreras institucionales y diferencias nacionales
El análisis del costo de la no Europa puso de manifiesto cómo la libre circulación de bienes seguía
siendo trabada por la existencia de barreras institucionales vinculadas con la conservación de estándares
técnicos nacionales, la persistencia de obstáculos administrativos al intercambio, la existencia de obstáculos
en las aduanas, la diferente reglamentación del transporte, las divergencias en materia fiscal, las diferencias
en la reglamentación de los mercados de capitales y financieros y, finalmente, en la aplicación de las leyes de
la Comunidad.
El conjunto de estos obstáculos implicó una. fuerte heterogeneidad en la situación de la Comunidad,
lo que puso en peligro la libre movilidad de los bienes físicos por la persistencia de espacios protegidos, en
los que podían ser desarrolladas actividades monopólicas. Además, las actividades concernientes a las
compras públicas, organizadas tanto por las administraciones centrales como por las locales, no eran
transparentes, por lo que una amplia franja de demanda directamente manejada por el estado permanecía
segmentada a lo largo de las fronteras nacionales.
Estos inconvenientes eran todavía más relevantes en relación con el intercambio de servicios y al
libre movimiento de personas, en particular de personas empleadas en oficios profesionales reglamentados
en el nivel nacional. Los profesionales, por ejemplo, abogados, contadores, escribanos, médicos, arquitectos
e ingenieros, tienen la posibilidad de ofrecer sus servicios privadamente a partir de un reconocimiento oficial
que, en la mayoría de los casos, deviene de un examen específico o de la inscripción en una asociación
profesional. Además, estas diferencias entre países se acompañan con diferencias en la organización de las
carreras de estudio más relevantes.
Todas estas limitaciones al libre movimiento son difíciles de eliminar porque reflejan diferencias
genuinas en la organización social, las que reflejan de por sí la diferente identidad que tienen los distintos
estados nacionales. La transición hacia una forma más compleja de integración económica constituye, por lo
tanto, un estímulo hacia la búsqueda de modalidades para reagrupar los intereses, dejando de considerar a las
distintas organizaciones nacionales y a las diferentes identificaciones nacionales de los sistemas productivos.
En este marco, la crisis económica de los años setenta y de principios de los ochenta., que requirió de
una dramática reorganización de las estructuras económicas, constituyó una oportunidad para rediseñar los
fundamentos del modelo industrial dentro de los contextos nacionales. Francia y Alemania, por ejemplo,
adoptaron enfoques diferentes pero convergentes, los dos orientados a la creación de núcleos estables de
redes entre las empresas principales y los bancos, definiendo, por lo tanto, las relaciones institucionales que
gobiernan la economía en previsión de posibles cambios políticos y económicos que podrían alterar el diseño
general europeo.
En esta dirección, si en el concepto de institución se incluye no sólo las administraciones públicas,
sino también todo el conjunto de normas y regulaciones que disciplinan la vida económica y social de un
país, debe observarse que sigue habiendo marcadas diferencias institucionales dentro de Europa. Además, si
por contexto institucional se entiende el conjunto de reglas escritas y, en particular, no escritas que vinculan
entre sí a las administraciones públicas, grandes empresas, asociaciones y organizaciones específicas,
entonces no quedan dudas de que en Europa siguen existiendo diferencias sustantivas en los contextos
institucionales de los distintos países. Tales contextos difieren, en primer lugar, en relación con el grado de
capacidad de abrirse hacia el exterior para cooptar o asimilar a los sujetos extranjeros y, en segundo lugar, en
el grado en el que están capacitados para rechazar influencias consideradas indeseables y, por lo tanto,
afirmar diferentes niveles de credibilidad en la búsqueda de senderos hacia la convergencia con otros
sistemas.
La posibilidad de crear un contexto de integración institucional, tal como un conjunto de
instituciones desarrolladas dentro de contextos nacionales específicos y a menudo contradictorios, constituye
un elemento central no sólo para la formación del mercado único, sino también para la creación de una unión
política y económica efectiva. Un contexto de integración institucional puede: i) disolver cada contexto
institucional nacional en un nuevo marco institucional, en el que las viejas agregaciones no pueden ser
individualizadas, o ii) coexistir, es decir, cada país opta por un conjunto de normas internas que
complementen los avances logrados en otros estados para que sea posible la integración recíproca de las
regulaciones, pero manteniendo siempre la identidad nacional de cada una de ellas.
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El Acta única Europea elige de facto la segunda de estas dos opciones. Las consecuencias del
Tratado de Maastricht manifestaron las dificultades que acompañan esta segunda opción debido a que
requiere una efectiva complementación de las vías adoptadas para lograr la convergencia institucional. Por
ejemplo, resulta central eliminar las barreras físicas entre países para instituir un contexto unitario de
mercado, es decir, suprimir)as barreras aduaneras a lo largo de los límites internos al área de integración. De
todos modos, esto implica que el control a la entrada en los varios países debe reemplazarse por controles en
el lugar de origen o por controles comunes: es decir, los controles externos entre países deben internalizarse
a través de la creación de una autoridad común o debe atribuirse a agentes locales que actúan en nombre
colectivo.
Por ejemplo, en el casó de las medidas sanitarias o de seguridad pública, los controles normalmente
llevados a cabo en las fronteras internas de la Comunidad pueden ser eliminados sólo si se establecen
medidas alternativas comunes de control. Esto, en efecto, conduce a la creación de un organismo único de
policía o de vínculos más estrechos entre las fuerzas de policía de cada estado individual.
El sentido político de dichas acciones trasciende los simples factores económicos. Además, la
estimación cuantitativa de los ahorros derivados de la eliminación de las barreras físicas es importante para
reducir el impacto político generado por la búsqueda de una cooperación forzada entre autoridades
nacionales que operan dentro del contexto comunitario.
Asimismo, el libre movimiento de las personas y, en particular, de los profesionales free-lance no
puede ser basado sólo en el reconocimiento formal de la equivalencia de los distintos títulos educativos. En
este sentido, si bien se les asigna en la práctica un valor igual a los títulos de las distintas universidades en
términos de preparación profesional, dicho reconocimiento formal no tiene sentido porque la discriminación
continúa con respecto a los títulos otorgados por las universidades de los estados marginales. Por lo tanto, a
la declaración formal de equivalencia entre distintos títulosuniversitarios se le debería agregar una efectiva
convergencia entre carreras de estudio diferentes, lo que requiere la definición de canales de comunicación
entre los curricula individuales y un mayor intercambio didáctico entre las universidades de los distintos
países. Al respecto, existen numerosos programas de la Comunidad diseñados para crear redes entre las
universidades, a través del intercambio tanto de estudiantes como de profesores, pero en especial para crear
incentivos al trabajo conjunto de instituciones de diferentes países. Este conjunto de políticas, llamadas
networking, se ilustran en el capítulo 7, que se ocupa de las políticas industriales y la innovación.
.La eliminación de las barreras institucionales no constituye tan sólo una cuestión técnica
concerniente a suprimir las colas en las aduanas, sino también resulta sumamente importante desde una
perspectiva política porque tiene consecuencias sobre el equilibrio entre organización política y económica,
involucrando, por lo tanto, aspectos vinculados con la identidad y protección que a nivel nacional destacan
por su importancia.
En esta dirección, los retrasos en la aplicación de las directivas de la Comunidad no son el resultado
sólo de la torpeza política de los gobiernos, sino también de diferencias objetivas en el management
administrativo de países con diferentes marcos institucionales. Alemania, por ejemplo, tuvo la capacidad de
reaccionar rápidamente porque su sistema administrativo se basa en modelos sumamente descentralizados en
los que el eje central tiene una dimensión reducida y se ocupa de desarrollar funciones subsidiarias. Al
contrario, Italia tiene un sistema administrativo sumamente centralizado y que requiere acciones conjuntas
extremadamente complicadas en un contexto caracterizado por un confuso mecanismo administrativo.
Además de estas diferencias, es evidente la presencia de una trama económica y social históricamente
organizada de acuerdo con diferentes grados de involucramiento del estado; en Italia, por ejemplo, el estado
está fuertemente comprometido con los organismos públicos que se ocupan de todos los sectores
concernientes a la acción colectiva. La resistencia a la integración puede devenir entonces de los diferentes
grados de oposición estatal a la reducción de su participación en la economía.
De esta manera, la problemática vinculada a la eliminación de las barreras arancelarias pone de
manifiesto las numerosas diferencias que existen entre los estados y las regiones europeas: las
heterogeneidades institucionales se convierten todavía en más rígidas cuando el proceso de integración
requiere la necesidad de moverse más allá del estado nacional. En el nivel local, la crisis del estado nacional
abre un espacio en el que los administradores locales, como sujetos del proceso de integración, pueden
asumir un rol importante. De todos modos, estos organismos locales, que fueron expuestos durante mucho
tiempo a un proceso forzoso de homogeneización dentro del estado nacional, necesitan fortalecer su
identidad individual y diferenciarse de los otros ámbitos locales, si quieren jugar un rol activo e
independiente. Por lo tanto, en toda Europa la eliminación de la barreras fiscales, tanto arancelarias como no
arancelarias, entre los distintos estados miembros condujo a la explosión del fenómeno del localismo en
búsqueda de nuevas identidades: esta circunstancia creó nuevas barreras institucionales que diseñan el mapa
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de Europa. La nueva frontera del proceso de integración implica la eliminación de las diferencias históricas,
culturales y, a veces, étnicas, inactivas y tal vez reprimidas durante mucho tiempo, como un proceso de
reevaluación de estas heterogeneidades orientado a convertirlas en compatibles entre sí.
En esta dirección, existe un amplio espacio para la acción de subsidiariedad por parte de la Unión
Europea y de los estados miembros. Dicha acción debería tener el objetivo de buscar, al mismo tiempo, tanto
las condiciones que definen las características de autoidentificación local como las condiciones necesarias
para crear la unidad entre las distintas partes y componentes de los estados de la Unión. Esta búsqueda de
las identidades locales puede servir para superar las barreras institucionales creadas por los estados
nacionales y, al mismo tiempo, contribuir a la individualización de principios comunes que permitan el
desarrollo de una interacción semiconsciente entre una multiplicidad de sujetos diferentes, dentro de un
contexto más amplio orientado hacia el federalismo.
4.3. Integración fiscal y competencia institucional
La creación del mercado único implica establecer un contexto institucional transparente y
homogéneo, por lo que las primeras medidas deben abarcar no sólo la eliminación de las barreras físicas,
sino también la armonización de las barreras fiscales y regulatorias que diferencian a un país de otro.
Las normas concernientes a los impuestos, tanto directos como indirectos, así como la instauración
de regímenes fiscales especiales para las actividades reglamentadas por el estado, es decir los llamados
derechos de monopolio, son el resultado de un proceso de estratificación histórico, que constituye una
manifestación de las relaciones vigentes entre la administración y el ciudadano en cada país.
De esta manera, las normas que se refieren a los impuestos al consumo y también los dirigidos a las
ganancias de las personas físicas y de las sociedades, son instrumentos que el gobierno nacional adopta para
controlar los ingresos y por lo tanto el presupuesto del estado, así como para la redistribución de los ingresos
entre los ciudadanos.
Las medidas de armonización fiscal consisten en operaciones complejas cuyo impacto en la sociedad
va más allá de la simple convergencia de las alícuotas. Esto explica por qué medidas aparentemente fáciles
de implementar requieren tiempo y consenso, y cómo su realización se inserta en el marco de la superación
de las limitaciones del estado nacional.
La problemática referida a la eliminación de los derechos de monopolio es igualmente compleja.
Desde los tiempos antiguos, los estados se habían reservado el derecho sobre el comercio de algunos bienes,
arreglando la venta directa o por medio de agentes exclusivos, sujetos a licencia pública de venta para dichos
bienes. Ejemplos claros son los de la sal, el tabaco, el alcohol y la gasolina. A lo largo del tiempo, estos
sectores evolucionaron y, por lo tanto, la eliminación de los derechos de monopolio implicó un cambio en la
regulación de dichos bienes y también en las normas que, en el nivel local, disciplinan el consumo de bienes
que, por distintos motivos, se consideran particularmente perjudiciales, o peligrosos, y, en todos los casos,
sobresalientes.
Un ámbito específico en el que es posible crear efectivamente un mercado único, o por lo menos
fuertemente integrado, es el generado por la demanda pública. Keynes (1936) demostró que un sistema
económico puede mantenerse en una situación de equilibrio de subocupación del cual no puede salir
autónomamente, es decir, gracias a la exclusiva acción de las solas fuerzas del mercado. La posibilidad de
salir de esta situación depende de la capacidad de generar una demanda autónoma de bienes por parte del
estado, para que se originen autónomamente ingresos e inversiones que no se habrían producido de otra
forma.
Sin embargo, en esta estilización keynesiana se encuentra una sustantiva identidad entre la extensión
de la autoridad de gobierno y la extensión de las relaciones económicas sobre las que actuar, es decir la
economía considerada coincide con un país y la autoridad pública es su gobierno nacional.
Históricamente, la capacidad que el gobierno tiene para generar demanda pública estableció un
vínculo entre el rey y su campeón, desarrollando una estructura de relaciones que modificó fuertemente la
misma base constitucional del país. En particular, esto es cierto en el caso de países pequeños en los que la
demanda pública define condiciones