GUIA DE ESTUDIO BOLILLA 13

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GUIA DE ESTUDIO BOLILLA 13:
1) EL DERECHO PARLAMENTARIO Y SU CONTENIDO. ANÁLISIS DE LAS SESIONES DEL CONGRESO (PREPARATORIAS, ORDINARIAS, DE PRÓRROGA Y EXTRAORDINARIAS).-
El derecho parlamentario es, a decir de Bidart Campos, la parte del derecho constitucional del poder que refiere acerca de la constitución, el funcionamiento y las inmunidades de los cuerpos parlamentarios, en el caso de Argentina, de las cámaras que integran el Congreso Nacional. 
En cuanto a las sesiones parlamentarias existen de variada índole pero se destacan las preparatorias, ordinarias, de prórroga y extraordinarias. 
Las sesiones preparatorias no están previstas en el texto de la Constitución Nacional sino en los reglamentos internos de las Cámaras del Congreso. Estas sesiones se celebran desdobladas en el tiempo: durante los primeros diez días de diciembre y durante los últimos diez días de febrero de cada año.
Durante los primeros días de diciembre de cada año las cámaras se reúnen para: a) Elegir las autoridades de las mismas; b) En los años de renovación parcial de las cámaras, examinar y expedirse sobre los diplomas que presentan los legisladores electos y sus suplentes (a excepción de los diplomas impugnados -cuestión que deben evaluar la Comisión de Asuntos Constitucionales del Senado o la Comisión de Peticiones, Poderes y Reglamento de la Cámara de Diputados y sobre las que se decide en sesiones ordinarias); c) Tomar el juramento del artículo 67 C.N. a los congresistas incorporados.
Durante los últimos diez días de febrero de cada año las cámaras se reúnen para organizar el trabajo parlamentario, fijando días y horas para el desarrollo de las sesiones ordinarias.       
Las sesiones ordinarias del Congreso está previstas en el artículo 63 C.N.. Con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, las Cámaras del Congreso entraban en sesiones ordinarias desde el 1º de Mayo (esto en homenaje al Pronunciamiento de Urquiza acaecido el 01/05/1851), hasta el 30 de septiembre. El lapso establecido parecía razonable en 1853/60 por dos motivos. En primer lugar, la dificultad de las comunicaciones para que -en un territorio geográficamente extenso- los legisladores llegaran a Buenos Aires desde sus respectivas jurisdicciones. Y en segundo término porque el sistema político global estaba estructurado sobre un Estado mínimo, asentado sobre un amplio territorio pero sobre el cual aún no se tenía poder real. La situación mutó con la política inmigratoria de la República Argentina, promovida por imperio de los artículos 25 y 67 inciso 16 (hoy 75 inciso 18) de la C.N. y, sobre todo, por el desarrollo de otra concepción del Estado, denominado de Bienestar, en el que éste asumía competencias en orden al crecimiento económico y la distribución igualitaria de la riqueza. Más allá del éxito o fracaso de esas políticas públicas, lo cierto es que el Poder Legislativo requirió mayor tiempo para sancionar las leyes necesarias que acompañaban aquel proceso de cambio. Lo cierto es que a partir de la reforma constitucional de 1994, el período ordinario de sesiones se extiende desde el 1º de Marzo hasta el 30 de Noviembre de cada año. Este artículo resulta concordante con el artículo 99 inciso 8 C.N. según el cual corresponde al Presidente hacer anualmente la apertura de las sesiones ordinarias del Congreso. En esa ocasión, el Presidente no sólo da cuenta del estado de la Nación al Poder Legislativo reunido en asamblea, sino al pueblo todo. El acto tiene una amplia cobertura de los medios de comunicación y sirve, además, para pulsar el estilo presidencial y las relaciones de los dos poderes a partir de las opiniones que el discurso presidencial suscita. Asimismo, en dicha ocasión, el Presidente recomienda al Congreso cuáles son las medidas que considera convenientes y que requiere a fin de concretar las reformas que se propone su administración.En definitiva, el sistema constitucional perfila un Poder Ejecutivo propulsor del progreso y el desarrollo humano que deben impulsarse mediante las leyes que al efecto dicte el Congreso en armonía con el artículo 75 incisos 18 y 19 C.N. 
Resta por decir que si bien el Presidente tiene la facultad de hacer anualmente la apertura del período ordinario de sesiones, si no lo hiciera, las Cámaras tienen la atribución para convocarse a sí mismas, por mandato expreso, desde la reforma constitucional de 1994, del artículo 63 C.N.. Esta fue la solución histórica y la única posible haciendo una interpretación concordante y armónica del texto constitucional: el Poder Legislativo no podía supeditar su funcionamiento a una decisión del Poder Ejecutivo.   
Otra de las sesiones que prevé la Constitución son las de prórroga (artículo 63 C.N.). En realidad en sentido estricto no se trata de un tipo especial de sesión sino la prórroga o prolongación del período ordinario de sesiones. Es por ello que el Congreso conserva en pleno todas sus atribuciones. 
Respecto a cuál es el órgano del poder legitimado para convocarlas, no queda duda que es una atribución presidencial porque así lo establece el artículo 99, inciso 9 C.N.. Respecto a la duda de si el propio Congreso puede prorrogar su período ordinario de sesiones, optamos por la respuesta afirmativa toda vez que el artículo 63 le da al Presidente la atribución exclusiva de convocar al Poder Legislativo a sesiones extraordinarias pero no hace lo mismo con las de prórroga. Lo cierto es que lamentablemente, las Cámaras no han reivindicado sus atribuciones para prorrogar las sesiones en los respectivos reglamentos internos.
Finalmente, las sesiones extraordinarias del Congreso, en cuanto a su fijación, constituye una atribución exclusiva del Poder Ejecutivo por el juego armónico de los artículos 63 y 99, inciso 9 C.N.. Esta atribución, le permite al presidente diseñar la agenda legislativa. Como su nombre lo indica, el Poder Ejecutivo está facultado para convocar al Congreso a sesiones extraordinarias cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera. La evaluación de cuando se dan esas circunstancias queda librada a la apreciación política o institucional del Presidente y a su criterio discrecional que, desde luego, no es justiciable. En las sesiones extraordinarias solo pueden tratarse los temas de la convocatoria y aprobarse los proyectos enviados al efecto por el Presidente de la Nación. Pero una vez abiertas las sesiones extraordinarias el Presidente no debe clausurarlas, episodio que registra la historia parlamentaria argentina y denota uno de los tantos enfrentamientos del Poder Ejecutivo y el Congreso. Efectivamente, el 15 de noviembre de 1907 el presidente Figueroa Alcorta convocó a sesiones extraordinarias al Congreso a fin que éste tratara la ley de presupuesto. Las Cámaras, sin tratar esa ley, cuestionaban la política de intervenciones a las provincias que llevaba a cabo el Poder Ejecutivo. Finalmente, el 25 de enero de 1908, el Presidente dictó un decreto poniendo en vigencia el presupuesto del año anterior, clausuró las sesiones extraordinarias y ordenó al jefe de policía que impidiera el ingreso de los legisladores a la sede del Poder Legislativo.
2) EL DENOMINADO "JUICIO DE LA ELECCIÓN" REALIZADO POR LAS CÁMARAS-EL TRABAJO PARLAMENTARIO (EL TIEMPO, LA FORMA, LA IGUALDAD DE AMBAS CÁMARAS, LA SIMULTANEIDAD Y PUBLICIDAD DE LAS SESIONES).-
La atribución de cada Cámara de juzgar acerca de la elección, derechos y títulos de los legisladores electos está prevista en el artículo 64, primer párrafo de la C.N., y constituye una competencia privativa de cada una de aquéllas considerada, en principio, fuera del alcance del control jurisdiccional, según doctrina de la Corte Suprema. 
La preparación, organización y control del proceso electoral del que surgen las autoridades nacionales -presidente y vicepresidente, diputados y senadores nacionales-, corresponde en el sistema argentino, a dos áreas de poder. Una de ellas, situada en la órbita de la Presidencia de la Nación a través del Ministerio del Interior -ministerio político por antonomasia-, es la DirecciónNacional Electoral. Este organismo tiene a su cargo brindar la estructura administrativa y material para que los actos eleccionarios puedan llevarse a efecto. La justicia electoral, en cambio, efectúa los controles a fin de garantizar la transparencia y legitimidad de los comicios y los derechos de los electores, candidatos y partidos políticos, eventualmente afectados. Corresponde también a la justicia electoral la aplicación de la Ley de Partidos Políticos y la resolución de los conflictos que se producen entre diferentes partidos o alianzas y los que se generan hacia adentro, en la vida interna del partido, luego de agotada la vía de reclamación partidaria. 
En consecuencia, existe una delimitación de competencias, entre los organismos jurisdiccionales -atribuidos para organizar y controlar la legitimidad de los procesos electorales-, y las Cámaras del Congreso con directa competencia constitucional para juzgar la validez de las elecciones, derechos y títulos de sus futuros miembros.En efecto, constituyen competencia de la justicia electoral los conflictos suscitados en la etapa preelectoral, referidos al cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales para presentarse como candidato a cargos electivos, tales como la edad y la residencia, así como el cumplimiento de la paridad de género en las candidaturas. Efectivamente por mandato de la Ley 27.412 (23/11/2017) de Paridad de Género en Ambitos de Representación Política se estableció que las listas de candidatos al Congreso de la Nación y al Parlamento del Mercosur deben ser realizadas "ubicando de manera intercalada a mujeres y varones desde el/la primer/a candidato/a titular hasta el/la último/a candidato/a suplente". También son competencia de la Justicia Electoral y de las Juntas Electorales, el control y la resolución de conflictos generados en la etapa electoral, referidos al escrutinio de los votos emitidos y a la proclamación de los candidatos elegidos. Las Juntas Electorales están autorizadas para emitir copia del acta de escrutinio en la que se declaran los elegidos y esa copia constituye el diploma de los electos.   
Presentado el diploma ante la Cámara, corresponde a ésta examinar el cumplimiento de los requisitos constitucionales para ser diputado o senador y la autenticidad de aquél diploma, esto es, si fue emitido de modo regular por la autoridad competente. Lo que no pueden examinar las cámaras, es el desarrollo y la pureza del sufragio cuyo control es jurisdiccional; ello no obstante lo dispuesto en el reglamento de la Cámara de Diputados, que prevé la impugnación con sustento en la irregularidad del proceso electoral.
La atribución de la Cámara para rechazar un diploma ha sido considerada por la Corte Suprema una competencia privativa de aquella y, por lo tanto, exenta del control judicial.  
Según el artículo 65 C.N., ambas Cámaras deben empezar y concluir sus sesiones simultáneamente. Esta norma denota el carácter de órgano complejo que tiene el Congreso Federal y la situación de paridad, salvo contadas excepciones, que tienen las Cámaras en él. Al mismo tiempo, la norma indicada, veda la posibilidad de que ninguna de ellas, mientras se encuentren reunidas, pueda suspender sus sesiones más de tres días, sin el consentimiento de la otra. Aquí la norma introduce un control intraórgano, tendiente a evitar los bloqueos en la sanción de los proyectos, exigiendo que ambas permanezcan en sesiones.
La igualdad de las Cámaras es funcional, lo que no impide que cada una de ellas tengan atribuciones privativas derivadas del equilibrio de poder entre democracia representativa por un lado (Cámara de Diputados) y federalismo por el otro (Senado). En la práctica, las Cámaras no ejercen el control intraórganos y no dejan de funcionar porque la otra sí lo haga. Cada Cámara funciona independientemente de la otra, pero ambas deben ejercer sus respectivas funciones al mismo tiempo. La independencia de las Cámaras para sesionar por separado, no impide que el Congreso Federal pueda reunirse en Asamblea Legislativa, cuando así lo dispone la Constitución. Se trata de actos institucionales que deben cumplirse ante el Congreso: para admitir o rechazar los motivos de las renuncias del presidente o vicepresidente (artículo 75, inciso 21); en el acto de prestar juramento el presidente y vicepresidente, de manos del presidente del Senado (artículo 93); cuando el presidente emite su mensaje anual (artículo 99, inciso 8).    
Otra exigencia del funcionamiento de ambas cámaras del Congreso es que sus sesiones deben ser públicas; este es un imperativo que les impone la forma republicana de gobierno que adopta nuestra Constitución Nacional en el artículo 1. Sin embargo, los reglamentos de las Cámaras contemplan la posibilidad de que ciertas sesiones sean secretas. Según el reglamento de la Cámara de Diputados, en las sesiones secretas sólo podrán estar presentes además de los miembros de la Cámara y sus secretarios, los senadores de la nación, los ministros, los secretarios de Estado, los demás funcionarios cuya presencia autorice el cuerpo y los taquígrafos que designe el presidente. Dichos funcionarios y los taquígrafos deberán prestar juramento esepcial, ante el presidente, de guardar el secreto.
                                        
3)  EL QUORUM: DIVERSOS SUPUESTOS-DERECHOS DE LAS MINORÍAS A COMPELER A LAS MAYORÍAS-EL QUORUM ESPECIAL EN LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994.-
El quorum es el número de legisladores integrantes de las Cámaras, requerido para que éstas sesionen y voten válidamente los proyectos en consideración. El artículo 64 C.N. se refiere sólo al número necesario para entrar en sesiones y lo fija en la mayoría absoluta de sus miembros, es decir en más de la mitad de ellos, computados sobre la totalidad de cada una de las Cámaras, incluidos los que no están en ejercicio. Antiguamente existía controversia acerca de cuál era el criterio para determinar qué se entendía por mayoría absoluta, en especial cuando el número de integrantes de una Cámara era impar. La cuestíón se resuelve observando si en la sesión en análisis, los legisladores presentes superan en número a los ausentes. Así, estando integrada la Cámara de Diputados por 257 miembros, el quorum legal es de 129 toda vez que superarían en número a los hipotéticamente ausentes en ese caso (128). En el caso del Senado, siendo su número de miembros de 72, existe quorum siempre que estén presentes 37 (los ausentes en ese caso serían 35).
Uno de los problemas más comunes de la tarea parlamentaria, lo constituye el uso del quorum, o mejor dicho la falta de él, como una práctica de obstrucción de la política legislativa del gobierno. Para esos casos, el artículo 64 C.N. autoriza a las Cámaras, con un número menor de la mayoría absoluta, a compeler a los miembros ausentes a que comparezcan a las sesiones. La cuestión radica en determinar los medios constitucionalmente procedentes para obligar a los remisos a concurrir al recinto de la Cámara de que se trate, dado que la Constitución nada especifica al respecto. Desde luego, cada reglamento interno puede contemplar la hipótesis de ausencia y disponer medidas tales como el descuento de las dietas, la publicación por la prensa del nombre de los legisladores que no concurren y hasta la comparecencia forzada. Así por ejemplo, el reglamento del Senado (artículo 28), establece como medidas de compulsión la multa, aplicada sobre la dieta mensual, y la comparencia por la fuerza pública.
La sanción de una ley sin respetar las minorías requeridas, convierte a la ley en nula pero esa declaración, si la norma ha llegado a ser promulgada y publicada, corresponde a los tribunales judiciales, siempre ante la existencia de caso y agravio concreto. 
Por otra parte, las Cámaras pueden anular una votación si descubren la irregularidad o alguien la plantea. Esto sucedió en la sesión del 26 de marzo de 1992 cuando un empleado del diputado Julio Manuel Samid llamado Juan Abraham Kenan, ocupó una banca en la Cámara respectiva y votó en la que se aprobóel proyecto de ley de privatización de la empresa Gas del Estado. Al tomar estado público la bochornosa situación, la Cámara anuló esa votación. Efectivamente, por resolución del 2 de abril de 1992, la Cámara de Diputados dejó sin efecto esa votación y condenó el episodio. En diciembre de 1995 Julio Manuel Samid fue condenado a 8 meses de prisión en suspenso y Juan Abraham Kenan a 2 meses de prisión en suspenso, un castigo abiertamente simbólico.    
Una cuestión distinta a la referida al quorum, es la que está representada por las mayorías que en determinadas ocasiones la Constitución establece para adoptar determinadas decisiones en los cuerpos legislativos. En este sentido existen los siguientes supuestos: a) Mayoría simple, también conocida como mayoría relativa o a pluralidad de sufragios, alude a una cantidad que si bien no alcanza a la mitad más uno, es superior a otra cifras; b) Mayoría absoluta, la que en la práctica constitucional argentina se identifica con la mitad más uno; c) Mayoría calificada, también llamada agravada es toda aquella que supera la mitad más uno. 
Aún así, el modo de computar esas mayorías puede ser sobre los miembros presentes en la sesión, o sobre el total de los miembros que integran el cuerpo. La doctrina mayoritaria ha interpretado que cuando el texto fundamental no habla expresamente "de los miembros presentes", el cómputo de votos para alcanzar la mayoría requerida en esa votación debe efectuarse sobre los "miembros totales" que componen la cámara. 
La reforma constitucional de 1994 ha establecido determinadas referencias a mayorías especialmente agravadas, como por ejemplo las siguientes:
a) Para dictar la ley reglamentaria de iniciativa popular, consulta popular y Ley-Convenio de coparticipación de impuestos, se requiere el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara (artículos 39, 40 y 75 inciso 2 C.N.). 
b) En el artículo 75, inciso 22 C.N., se indica que para denunciar alguno de los instrumentos internacionales jerarquizados, o para jerarquizar algún otro instrumento internacional de derechos humanos no incluido en la nómina constitucional, el Congreso lo debe aprobar con el voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada cámara. 
c) El artículo 75, inciso 24 C.N., requiere para aprobar tratados de integración con naciones latinoamericanas, la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara; si los estados no son latinoamericanos, el procedimiento se integra con dos fases: en la primera, la declaración de conveniencia se aprueba con la mayoría absoluta de los miembros presentes de cada cámara, y luego de transcurridos 120 días, el tratado se aprueba con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara. Para la denuncia de tratados de integración se necesita el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara.
d) Las leyes que modifican el régimen electoral o el de los partidos políticos (artículo 77 C.N.) o la ley reglamentaria de la Auditoría General de la Nación (artículo 85 C.N.), se aprueban con el voto de la mayoría absoluta del total de miembros de las cámaras.
e) Para delegar el tratamiento de una ley en particular en una de sus comisiones, o para revocar la delegación, cada cámara debe aprobarlo con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros (artículo 79 C.N.).
f) El artículo 81 C.N. determina varias mayorías para aprobar leyes con correcciones o adiciones en su trámite.
g) La designación del Defensor del Pueblo se produce con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada cámara (artículo 86 C.N.).
h) La ley que reglamenta los alcances de la actuación de la Comisión Bicameral Permanente, se vota con la mayoría absoluta del total de los miembros de cada Cámara (artículo 99, inciso 3 C.N.).
i) El acuerdo del Senado para los miembros de la Corte Suprema de Justicia, se vota con las dos terceras partes de los miembros presentes de cada cámara (artículo 99, inciso 4 C.N.).
j) La interpelación del Jefe de Gabinete de Ministros a fin de una moción de censura requiere el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de miembros de cualquiera de las cámaras del Congreso, y para removerlo, se requiere el voto de la mayoría absoluta de miembros de cada una de las cámaras del Congreso (artículo 101 C.N.).
k) La ley reglamentaria del Consejo de la Magistratura, y la integración y procedimiento del jurado de enjuiciamiento, se dicta con la mayoría absoluta de la totalidad de miembros de cada cámara (artículo 114 C.N.).   
4) LA DINÁMICA DEL TRABAJO LEGISLATIVO: LAS COMISIONES PERMANENTES, ESPECIALES Y BICAMERALES-EL SUPUESTO DE LA CÁMARA CONSTITUIDA EN COMISIÓN DE INVESTIGACIÓN E INFORMACIÓN.-
La Constitución histórica de 1853 no contempló en su texto la formación de comisiones en el seno del Congreso. Sin perjuicio de ello, estas peculiares agrupaciones de legisladores han sido creadas por los reglamentos de los cuerpos legislativos. Su funcionamiento ha resultado un buen aporte para la cobertura de ciertas necesidades prácticas que hacen a la dinámica del funcionamiento de un cuerpo numeroso; concretamente, la existencia de las comisiones ha permitido una verdadera división del trabajo parlamentario en razón de las distintas disciplinas o materias que debe estudiar el Congreso. Por ello entendemos a las comisiones parlamentarias permanentes como agrupaciones de legisladores que detentan una cierta especialización en la materia para cuyo tratamiento se integran. 
Ellas se encargan por lo general de dictaminar respecto de los proyectos que le son girados para su conocimiento, y la realidad parlamentaria indica que en el debate plenario posterior, los legisladores raramente se apartan de su consejo. La presidencia de las comisiones por una regla no escrita se le otorga en general al partido político oficialista, con una representación proporcional a su número de legisladores, de los restantes bloques. 
Existen comisiones: a) Permanentes, a las que se les asigna el conocimiento de proyectos que abordan materias de su competencia; b) Especiales, creadas para el estudio de determinados asuntos; c) De investigación, que surgen de los poderes implícitos del Congreso (artículo 75, inciso 32 C.N.), y tienen por finalidad obtener datos e informaciones respecto de la formación de nueva legislación, o para ejercer su rol específico de contralor sobre el accionar del Poder Ejecutivo: d) Bicamerales, que pueden ser permanentes (artículos 86 y 99 inciso 3 C.N.) o temporales (Comisión administradora de la Biblioteca del Congreso). 
Existe una comisión muy importante que es la Comisión de Labor Parlamentaria, en el marco de la Cámara de Diputados, la que tiene como función primordial preparar los planes de tarea parlamentaria, proyectar el orden del día con los asuntos que le son despachados por las restantes comisiones, informarse del estado de los asuntos en las diversas comisiones y promover medidas prácticas para la agilización de los debates, de tal forma que opera con roles de coordinación y supervisión de las restantes.     
Es competencia de cada una de las Cámaras del Congreso, definir en sus reglamentos el número, la composición y las atribuciones de las comisiones. Actualmente, la Cámara de Diputados cuenta con 45 comisiones y el Senado 27.  
La reforma constitucional de 1994 incorporó (artículo 79 C.N.), la posibilidad de que cada Cámara delegue el tratamiento en particular, de un proyecto aprobado en general, a sus comisiones. Concretamente, cualquier proyecto de ley, una vez aprobado en general por la Cámara, puede ser girado a una o más comisiones para su aprobación en particular, con la mayoría absoluta del total de los miembros de la Cámara. La aprobación del proyecto girado por parte de la comisión requiere del voto favorable de la mayoría absoluta del total de sus miembros. Una vez aprobado el proyecto en comisión, se sigue el trámite ordinario establecido en el artículo 81 C.N.. Las Cámaras puedenrevocar su decisión de delegar el tratamiento de la propuesta, y retomar el proyecto para su tratamiento por el cuerpo respectivo. 
En el pleno de la Convención Constituyente de 1994, existió una propuesta elevada a la Comisión de Redacción referente a las comisiones de investigación que decía así: "En defensa del interés público y la paz social, las Cámaras pueden formar Comisiones Investigadoras, las que pueden ordenar y producir medidas probatorias, respetando las facultades propias del Poder Judicial". Esta norma definía con precisión las facultades de las comisiones investigadoras y especificaba sus funciones con adecuada garantía de la defensa en juicio y los derechos de los investigados, ya que se inhibía avanzar respecto de los roles que incumben al Poder Judicial; lamentablemente, la propuesta no prosperó.  
5) PEDIDOS DE INFORMES A LOS MINISTROS DEL PODER EJECUTIVO-EL CASO DE LA INTERPELACIÓN EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL ARGENTINO-LA MOCIÓN DE CENSURA AL JEFE DE GABINETE DE MINISTROS.-
El artículo 71 C.N. anuda una de las tantas relaciones de colaboración, que atenúa la estricta división de poderes, y de control, existentes entre el Poder Legislativo y los ministros, propias de la forma republicana de gobierno (artículo 1 C.N.) adoptada por la Constitución Nacional y cuya especificidad deriva de las normas que diseñan el poder. En efecto, en el artículo 106, la Constitución Nacional autoriza a los ministros a concurrir a las sesiones del Congreso, con voz pero sin voto, facultad particularmente significativa cuando se trate de defender alguna de las políticas públicas o proyectos de ley en los que esté interesado o haya elaborado el Poder Ejecutivo. Esta es una típica relación de cooperación. En cambio, el artículo 71 C.N. dispone uno de los controles interórganos del Poder Legislativo, por acción de sus Cámaras, sobre los ministros quienes, sin ser parte integrante del Poder Ejecutivo, actúan en su órbita y lo afectan y responsabilizan con sus actos y los eventuales controles que los otros poderes ejerzan sobre ellos.
El pedido de explicaciones o informes a los ministros, por parte de las Cámaras constituye, en el sistema argentino, una versión reducida del control que en el parlamentarismo europeo se ejerce sobre el Poder Ejecutivo a través del voto de censura o el voto de desconfianza. El artículo 71 C.N. no dispone, estrictamente, lo que se conoce como interpelación, pues ante las explicaciones o los informes que rindan los ministros, las Cámaras carecen del voto de censura, el que no está previsto jurídicamente sino para el Jefe de Gabinete de Ministros.     
Los ministros concurren a estas convocatorias en su rol de voceros del titular del Poder Ejecutivo, y deben hacerlo pues pesa sobre ellos un deber de información ante el cuerpo legislativo. Cuando las Cámaras los citan, los ministros están constitucionalmente obligados a concurrir y no pueden reemplazar las explicaciones por un informe escrito. 
La interpelación argentina no produce el efecto del voto de censura, ni el voto de desconfianza, ni el voto de confianza o la disolución de las Cámaras. Este procedimiento está regulado por los respectivos Reglamentos Internos de las Cámaras. En Diputados primero habla el ministro y luego el legislador interpelante y los integrantes de la Cámara que quieran hacerlo. En el Senado el orden de la palabra comienza con la del senador interpelante. Los interpelados pueden llevar notas y concurrir con los integrantes de sus respectivos gabinetes.
El artículo 101 C.N., incorporado por la reforma constitucional de 1994, introduce una nota incipiente y parcial del parlamentarismo que se une a los demás controles que el Congreso puede ejercer sobre el Poder Ejecutivo, a través del jefe de gabinete de ministros. Este, al igual que los ministros, puede ser sometido a juicio político, pero para ello se necesita una mayoría de dos tercios de los miembros presentes en ambas Cámaras (en Diputados para acusar y en el Senado para destituir). Estas mayorías son difíciles de reunir, por eso el remedio es siempre de uso excepcional.
El artículo 101 C.N. avanzó un paso más en el reforzamiento del control congresional, pero sólo sobre el jefe de gabinete, y lo hizo en dos direcciones, mediante la imposición de rendir informes periódicos y con la eventualidad de una interpelación que sí puede derivar en un voto de censura. Lo cierto es que este mecanismo no se ha utilizado y normalmente lo que sí ha sucedido es que la renuncia del Jefe de Gabinete sea gestionada por el propio Presidente.
El Jefe de Gabinete de Ministros debe presentar, según lo prescribe el artículo 101 C.N., al menos una vez al mes aternativamente a cada Cámara, un informe acerca de la marcha del gobierno. La presentación de estos informes se ha cumplido formalmente pero no han trascendido a la opinión pública como verdaderos controles que hubieran motivado cambios importantes en la conducción del gobierno.
La otra novedad que introduce el artículo 101 C.N., es el procedimiento a través del cual el Jefe de Gabinete de Ministros puede ser sometido a un voto de censura. El mecanismo debe iniciarse con la interpelación que decida formularle cualquiera de las Cámaras y la censura decidirse por la mayoría absoluta de la totalidad de sus miembros. El voto de censura es discrecional de la Cámara que lo formule, por lo que no puede impedirse mediante acción judicial. Si se produce la censura queda expedito el camino de la remoción que requerirá también la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de la otra Cámara. La hipótesis es de difícil concreción, por las mayorías agravadas que se requieren y la lealtad partidaria con el titular de la administración, quien se verá seriamente afectado de prosperar la remoción. Destituido un jefe de gabinete por responsabilidad política, el Presidente es libre de elegir al nuevo funcionario sin consultarlo con el Congreso. Sostenemos que esta modalidad del Congreso hubiese sido útil, si en esas circunstancias hubiese sido habilitado para proponer un sucesor del funcionario destituido o hubiera tenido la atribución de designarlo.      
6) PRÁCTICAS PARLAMENTARIAS HABITUALES: LA FORMACIÓN DE BLOQUES DE LEGISLADORES-LA DISCIPLINA PARTIDARIA-LA RESURRECCIÓN DEL MANDATO IMPERATIVO-LA CUESTIÓN DE LA PERTENENCIA DE LAS BANCAS.-
Resulta una práctica habitual en las Cámaras del Congreso, la agrupación de legisladores perteneciente a un partido político o a una alianza entre ellos, a las que se denomina "bloque". La actuación de los bloques permite conjugar las directivas partidarias con el criterio particular de cada uno de los legisladores. Los reglamentos de las Cámaras regulan este tema determinando como regla general que pueden conformarse bloques de la unión de tres o más legisladores. Asimismo, se admite la actuación de bloques de uno o dos miembros, cuando luego de una elección subsista en una de las Cámaras del Congreso sólo esa representación del partido político al que esas personas manifiestan afinidad. Ello es así pues generalmente es de interés de las Cámaras definir la diversa posición asumida por cada una de las bancadas en relación al tratamiento de los diversos temas propuestos para tratamiento en el recinto, facilitando la labor parlamentaria al concentrar las expresiones de los parlamentarios, evitando su dispersión y eventual atomización. 
Los bloques tienen una serie de prerrogativas entre las que se destacan: a) La asignación de personal y lugar físico de trabajo; b) La admisión de su participación en la Comisión de la Labor Parlamentaria; c) La asignación de tiempo para el uso de la palabra en los debates. Así, según el reglamento de la Cámara de Diputados, el diputado que asuma la representación de un sector político de la Cámara podrá hacer uso de la palabra conforme el número de diputados que represente, por el tiempo que se establece a continuación: Si el bloque posee entre 1 a 3 diputados, podrá utilizar hasta 12 minutos. Si el bloque posee entre 4 a 10 diputados, podrá utilizar hasta15 minutos. Si el bloque posee más de 10 diputados, podrá utilizar hasta 20 minutos. Los demás diputados deberán limitar sus exposiciones a siete minutos.
Una de las cuestiones más controvertidas ha sido la de determinar a quien pertenecen las bancas parlamentarias, ofreciéndose tres opciones: a) Al pueblo; b) Al partido político al que pertenece el legislador; c) Al propio legislador. La solución vigente hoy, resuelta judicialmente en el caso "Ríos" (1993), le otorga el monopolio de la elevación de candidaturas a cargos electivos a los partidos políticos. 
Puede suceder que exista una contradicción entre el mandato partidario y la actitud del legislador en el recinto. Esta cuestión se plantea con frecuencia, ya que si bien éticamente el legislador no puede prescindir de su criterio y puntos de vista personales al votar en el recinto, el mismo perfil ético le impone no perder de vista que ha sido propuesto como candidato para cumplir con su acción en el Congreso, el programa expresado en la plataforma de su partido político que lo ha llevado a esa posición institucional. Si se diera esa circunstancia, el partido político podría activar las modalidades de disciplina partidaria previstas en el estatuto o carta orgánica del partido en cuestión.        
7) LOS PRIVILEGIOS E INMUNIDADES DE LOS LEGISLADORES: SU SIGNIFICADO Y CLASIFICACIÓN (EL JUICIO DE LAS ELECCIONES, EL REGLAMENTO DE CADA CÁMARA, EL PODER DISCIPLINARIO, LAS INMUNIDADES DE EXPRESIÓN Y ARRESTO, EL DESAFUERO).-
Los privilegios o inmunidades de los legisladores no son prerrogativas personales de los mismos, sino establecidas a favor del Congreso como cuerpo e institución de la República. Su nítida finalidad es la de asegurar la independencia, la jerarquía y el funcionamiento del cuerpo. Bidart Campos prefiere llamarlas "garantías de funcionamiento del Congreso", a fin de resaltar que ellas protegen al órgano institución y no a las personas que eventualmente acceden al mismo por mandato popular. Coincidimos en este puinto con Quiroga Lavié, quien prefiere denominarlas "prerrogativas" porque los privilegios son propios de las monarquías.En síntesis, los denominados "privilegios parlamentarios" tienen por objeto asegurar la independencia institucional del Congreso, frente a cualquier ataque a su investidura o a la de sus miembros, y a fin de que ellos puedan expresarse libremente en las sesiones correspondientes. 
La doctrina ha clasificado a estas garantías de funcionamiento del Poder Legislativo, en individuales y colectivas. Son inmunidades individuales: a) La inmunidad de opinión; b) La exención de arresto; c) La exención de proceso penal. Son inmunidades colectivas: a) El juicio de las elecciones; b) Darse sus propios reglamentos; c) El poder disciplinario; d) La remuneración de sus miembros.
Una de las inmunidades que hacen al funcionamiento colectivo del cuerpo es el denominado juicio de las elecciones que analizáramos en el punto 2) de esta unidad. Agregaremos que el sentido del artículo 64 C.N., fue el de respaldar el concepto de independencia del Poder Legislativo de la Nación. 
Otra de las inmunidades de carácter colectivo es la darse su propio reglamento que, según lo prevé el artículo 66 C.N., es un derecho y un deber. Habiendo sido analizado este tema en la bolilla 12), sólo agregaremos que son instrumentos necesarios para resguardar los derechos y deberes de la mayoría y de la minoría parlamentarias, para mantener el orden en la discusión de las leyes y para evitar las decisiones precipitadas e irreflexivas. 
Respecto del poder disciplinario de las cámaras, puede ser ejercido frente a los propios miembros, como también frente a terceros ajenos al cuerpo, y su finalidad es asegurar el orden de las sesiones y el respeto al decoro de la institución. El artículo 66 C.N. distingue cuatro supuestos: a) Corrección disciplinaria; b) Remoción por inhabilidad física o moral; c) Exclusión del cuerpo; d) Aceptación de la renuncia voluntaria de alguno de sus miembros. Para proceder en los tres primeros casos, se exige una mayoría de dos tercios de votos de los miembros presentes, y para el cuarto una mayoría absoluta una vez asegurado el quorum. Ello se explica por la gravedad que supone la medida adoptada en los primeros supuestos y las consecuencias que la medida adoptada acarrea no solamente para el legislador que es objeto de la misma, sino para el cuerpo en general y su repercusión ante la opinión pública. 
Respecto a la causal de "inhabilidad moral", a que refiere el artículo 66 C.N., se trata de la carencia por parte del legislador en cuestión de condiciones o aptitudes psicológicas para desempeñar el mandato (como por ejemplo en un caso de demencia). 
La decisión que adopte el cuerpo debe respetar el debido proceso y la defensa en juicio del legislador imputado. 
El Congreso también cuenta con facultades disciplinarias frente a terceros, que es el público que asiste a las sesiones. Existen dos normas expresas del Código Penal que sancionan este tipo de alteraciones: el artículo 241 C.P., que reprime la perturbación de las sesiones del Congreso y el artículo 239 C.P. que reprime la desobediencia a las órdenes legítimas de las cámaras. 
La última de las inmunidades colectivas de los legisladores la constituye su remuneración. Los principios democráticos e igualitarios del estado de derecho aconsejan la opción tomada por el artículo 74 C.N., a fin de evitar que a las personas sin recursos o fortuna personal les sea negado el acceso a la legislatura federal. La dieta de los legisladores debe ser establecida por ley y no goza de la intangibilidad de las remuneraciones que sí fueron previstas para el Presidente y Vicepresidente (artículo 92 C.N.), para los ministros del Poder Ejecutivo (artículo 107 C.N.), para los magistrados judiciales (artículo 110 C.N.) y para los integrantes del Ministerio Público 8artículo 120 C.N.). En consecuencia, la retribución de los congresistas puede ser disminuida durante el ejercicio de su mandato.  
Yendo a las prerrogativas individuales de los legisladores, una de ellas es la inmunidad de expresión u opinión. Esta prerrogativa nació, al igual que la inmunidad de arresto, de la necesidad de proteger al Parlamento de las presiones e interferencias de la Corona a fin de asegurar el ejercicio libre e independiente de la función legislativa, y a través de ella, proteger los derechos de sus representados. En el Estado moderno las inmunidades han permanecido, constituyendo una serie de prerrogativas también funcionales que se ejercitan no sólo frente a los otros poderes gubernamentales, sino también frente a la acción de los intereses sociales y económicos que suelen instar procesos judiciales contra los congresistas a fin de bloquear sus acciones o investigaciones. Bajo el sistema de la Constitución Nacional, sólo los legisladores gozan de prerrogativas o inmunidades individuales, pues las inmunidades nunca pueden ser implícitas en los sistemas republicanos e igualitarios. 
En el proyecto de Constitución de Juan Bautista Alberdi se aseguraba, en el artículo 41, la inmunidad de expresión de los legisladores mediante una frase según la cual "el orador es inviolable y la tribuna es libre". Esta declaración pasó a la Constitución histórica de 1853/60 la que en el artículo 68 ordena que "ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislador". El artículo en cuestión protege de modo absoluto las opiniones de diputados y senadores y consagra lo que la Corte Suprema de Justicia de la Nación denominó "una irresponsabilidad penal que no cabe atenuar mediante el reconocimiento de excepciones no previstas en el mismo artículo" (Conforme, "Martínez Casas", Fallos 248-462). Dado el carácter absoluto de la garantía, aquella inmunidad penal se extiende a la inmunidad civil por eventuales responsabilidades pecuniarias y le protege más allá de la cesación del mandato, desde luego, por expresiones vertidas mientrasfue legislador. 
Las expresiones amparadas por la inmunidad de los legisladores se integran con cualquier manifestación verbal, escrita o gestual, opinable o no, vertidas por cualquier medio de comunicación, en la plaza pública, o en el ámbito privado. Respecto al lenguaje de los gestos, en la tribuna pública o en los medios de comunicación electrónicos que transmiten imágenes, puede ser más contundente que muchas palabras, entrañar críticas y hasta expresar opiniones que pueden considerarse ofensivas; la prerrogativa de los legisladores también las alcanza y protege.
Dado que la inmunidad es funcional, protege tanto la actividad específica y directamente legislativa de los congresistas como cualquier expresión de éstos, siempre que tenga conexión con la tarea de representación popular que inviste. En cuanto a la amplitud temporal de la inmunidad de expresión, la prerrogativa ampara al legislador más allá del cese del mandato.  
Otra de las prerrogativas individuales de los legisladores la constituye la inmunidad de arresto. Esta prerrogativa tiende a prevenir los arrestos políticos o las persecuciones oficialistas que intenten silenciar las críticas o neutralizar los controles. Desde el punto de vista temporal, esta inmunidad cubre al legislador desde el día de su elección, aún antes de haberse incorporado a la Cámara respectiva, hasta el de su cese por los motivos que fueren. En nuestro país la inmunidad de arresto impide tanto la detención como la prisión preventiva o la impuesta por condena firme. Subsiste aún durante el estado de sitio porque como dijo la Corte Suprema (Conforme, "Alem", Fallos 54:432), la medida de emergencia política se ha establecido para mantener el imperio de la Constitución y no para destruirla.  
Sin embargo, la prerrogativa establecida en el artículo 69 C.N. no impide que se promueva la acción penal contra el legislador, siempre que no tenga su origen en sus opiniones como representante del pueblo. Tampoco impide que se avance en los pasos procesales de los respectivos juicios en tanto no se afecte la libertad personal de los congresistas, o sea, mientras no se dicte orden de arresto o prisión, ya sea esta preventiva o de carácter definitivo. En síntesis, y dado que en los sistemas de las repúblicas igualitarias las prerrogativas constituyen la excepción, surge la regla en virtud de la cual los legisladores tienen inmunidad de arresto pero no de proceso.
Resultando entonces la regla en nuestro país que los legisladores gozan de inmunidad de arresto, el artículo 69 C.N. prevé una excepción. Se trata de aquellos casos en que el legislador sea sorprendido in fraganti en la comisión de algún delito que merezca pena pena de muerte, infamante u otra aflictiva. El concepto de flagrancia surge del artículo 285 del Código Procesal Penal de la Nación según el cual, "Habrá flagrancia si el autor del delito fuera sorprendido en el momento de intentarlo, cometerlo, inmediatamente después, si fuera perseguido o tuviera objetos o presentase rastros que permitieran sostener razonablemente que acaba de participar de un delito".    
La inmunidad de arresto constituye una amplia prerrogativa que, en ocasiones, puede interferir con la administración de justicia. Es sin duda un costo del sistema para evitar que jueces eventualmente comprometidos con líneas políticas, interfieran con la labor legislativa.
Dado que ni la pena de muerte ni las penas infamantes existen en el sistema penal argentino, sólo la comisión de delitos darán lugar a la detención, pues las penas aflictivas remiten a éstos.  
Queda por analizar el tema referido a la institución del desafuero, previsto en el artículo 70 C.N.. Esta norma es complementaria de la inmunidad de arresto de los legisladores federales prevista en el artículo 69 C.N..Precisamente, de la interpretación armónica de los artículos 69 y 70 C.N., la suspensión del legislador es un requisito de la detención futura o de la convalidación de un arresto efectuado ante la flagrancia del legislador. Pero no es condición de la iniciación y prosecución del proceso penal contra los legisladores, excepto cuando se llegue a la etapa del que implique la prisión preventiva de los congresistas.
Otorgar o no el desafuero, constituye una facultad discrecional de cada una de las Cámaras que requiere dos tercios de votos, de los presentes asegurado el quorum, para suspender al legislador. Que la atribución de las Cámaras sea discrecional no significa que pueda ser arbitraria. En efecto, como todos los actos emanados de los órganos de poder en un estado de derecho, el desafuero deber ser motivado y fundado. Es lo que exige el artículo 70 C.N. al disponer que las Cámaras examinarán el mérito del sumario (los hechos que abrieron la instancia judicial y el derecho eventualmente aplicable) y, por añadidura, en juicio público. Esta última previsión constitucional desestima la posibilidad de conceder o denegar el desafuero en sesión secreta y dispone, con ello, un control público sobre la decisión que en definitiva adopte la Cámara. Si la Cámara del Congreso no otorga el desafuero, el magistrado debe disponer la libertad del legislador puesto que como se dijo, constituye una prerrogativa de la Cámara concederlo o no.   
En cuanto al procedimiento del desafuero, el artículo 70 C.N. exige: a) La instrumentación de una querella, no en sentido técnico sino comprensiva de toda acción penal por la que se requiera al legislador; b) La implementación de un sumario por parte del juez actuante (no basta con una denuncia); c) La remisión del sumario del que surjan con claridad los hechos que se le adjudican; las circunstancias de la detención, si es que fue hallado in fraganti delito; d) La decisión de la Cámara a la que pertenece, tomada en juicio público acerca de la pertinencia de la suspensión del legislador. 
Para que el desafuero proceda y el legislador sea suspendido, la Cámara, previamente, deberá examinar el sumario enviado por el magistrado interviniente. A partir de la sanción de la Ley 25.320, denominada ley de fueros, se exige expresamente que el sumario sea remitido a la Comisión de Asuntos Constitucionales, quien deberá dictaminar en el plazo de 60 días.  
La sanción de la ley de fueros nº 25.320 fue dictada como respuesta al escándalo de los sobornos en el Senado. En efecto, a mediados del año 2000, sacudió a la sociedad argentina la noticia sobre supuestos pagos que habrían recibido algunos Senadores Nacionales para aprobar la ley de reforma laboral. La crisis política desatada fue mayúscula, el vicepresidente de la Nación (Carlos Alvarez) -presidente del Senado según el artículo 57 C.N.- solicitó renuncias que al no producirse lo llevaron a presentar la suya propia. 
La ley 25.320 reglamentó el artículo 70 C.N., dispuso límites precisos a la inmunidad de proceso penal de los legisladores y mantuvo, con esos lindes, la inmunidad de funcionarios y magistrados judiciales. La nueva norma estableció varias reglas: a) La posibilidad judicial de someter a proceso penal a un legislador, hasta la total conclusión del procedimiento; b) La habilitación judicial para llamar a indagatoria a un legislador, medida que no es considerada restrictiva de la libertad; c) El legislador puede no concurrir a prestar la declaración indagatoria, en cuyo caso el tribunal debe solicitar el desafuero; d) El legislador imputado de un delito, aun cuando no fuere llamado a indagatoria, puede presentarse ante el tribunal a clarificar los hechos e indicar las pruebas que puedan serle útiles; e) Se prohíbe allanar el domicilio u oficinas del legislador o interceptar su correspondencia o sus comunicaciones telefónicas sin autorización de la Cámara respectiva. 
La ley 25.320 permite la prosecución del procedimiento penal hasta su total conclusión. Ello significa que puede llegarse hasta la sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada, aun sin que el imputado sea, siquiera, suspendido en sus funciones. Es decir, puede acontecer que un legislador condenado por sentencia firme siga votando leyes.
La posibilidadde llamar a declaración indagatoria a los legisladores roza la inmunidad consagrada en el artículo 70 C.N., aunque de todos modos es potestativo de los congresistas concurrir o no. Por otro lado, la ley 25.320 impide el allanamiento del domicilio particular o de las oficinas de los legisladores y la interceptación de su correspondencia o comunicaciones telefónicas, sin la autorización de la Cámara respectiva. Aunque la disposición no lo expresa con claridad, la protección de las comunicaciones de los legisladores debe extenderse a toda forma de comunicación que sostengan aquellos por cualquier medio que fuere (por ejemplo, mail, messenger o whatsapp).
El artículo 2 de la Ley 25.320 dispone que el pedido de desafuero debe ser girado de inmediato a la Comisión de Asuntos Constitucionales. Una vez vencidos los 60 días desde que llegó a esta comisión el pedido de desafuero, la Cámara tiene 180 días para tratar y decidir acerca de ello.   
CUESTIONARIO PARA MEDIR EL APRENDIZAJE
1) ¿Considera correcta la decisión del constituyente de 1994 de ampliar el período de sesiones ordinarias del Congreso de la Nación? ¿Porqué?
2) ¿Cuáles son las atribuciones de las Cámaras en sesiones preparatorias?
3) ¿En qué consiste el juicio de las elecciones que realizan las Cámaras?
4) ¿Qué es el quorum? 
5) ¿Qué opina de los legisladores que utilizan la táctica política de "no bajar a dar quorum"?
6) ¿Cuál es la mayoría exigida por el artículo 79 C.N. para delegar el tratamiento de una ley en particular o para revocar la delegación?
7) ¿Qué atribuciones deberían tener para usted las comisiones parlamentarias de investigación?
8) ¿Cuál es la función de la Comisión de Labor Parlamentaria? 
9) ¿Cuál es el procedimiento a través del cual el Jefe de Gabinete de Ministros puede ser sometido a un voto de censura?
10) ¿Cuáles son las prerrogativas que tienen los bloques de legisladores?  
11) ¿Considera usted adecuada la denominación "privilegios de los legisladores"? Fundamente su respuesta.
12) ¿Cuáles son los alcances de la inmunidad de opinión de los legisladores?
13) ¿Cree usted que el desafuero parlamentario es un procedimiento ágil? Explique algún caso de desafuero reciente del que haya tenido noticia.