Unidad 2 - TERMINADO

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1er parcial Tributario - Unidad 2
Corti. Capitulo 5 – El principio de reserva de ley
La forma repúblicana establecida en el artículo 1 de la constitución, deriva en una técnica central de organización del estado: la división de poderes. Se trata de un mecanismo organizativo que se caracteriza por desconcentrar las decisiones estatales, que son asignadas a diferentes órganos, de manera de evitar los riesgos que conlleva el monopolio del poder del Estado en una única autoridad. El gobierno limitado por reglas, la presencia de controles gubernamentales recíprocos y la existencia de un sistema de derechos son todos elementos consustanciales a la división de poderes y a la forma repúblicana. Ambos poderes, Ejecutivo y Legislativo, tienen en un sistema presidencial un rol protagónico, aunque afincados en diferentes aspectos de la actividad estatal. El Poder Ejecutivo tiene a su cargo determinar la orientación política del Estado en cada momento, de acuerdo con el criterio mayoritario que él expresa. Sin embargo, las decisiones políticas fundamentales, así como el desarrollo normativo primario de la Constitución, son tareas que deben formularse a través de la ley, es la ley la forma jurídica básica de desenvolvimiento del derecho luego de la Constitución. Y en el proceso de creación de la ley el papel protagónico, aunque no exclusivo, le cabe al Congreso. De ahí que si la dirección política del Estado a cargo del Ejecutivo requiere modificar las decisiones políticas fundamentales o el desarrollo primario ya existente de la Constitución, resulte necesaria la intervención del Congreso.
En esta compleja relación, el Congreso no ha logrado, en la realidad de la vida política, consolidar el rol privilegiado que le asigna la Constitución. O deviene un instrumento impeditivo ante un Ejecutivo débil o, por el contrario, se convierte en un ratificador casi mecánico y a veces directamente ausente de la voluntad política presidencial.
Hay tres razones básicas y mutuamente ligadas que justifican ese rol. Ante todo hay que considerar su carácter colegiado, circunstancia que permite expresar las otras dos cualidades más relevantes del diseño constitucional del Congreso: el pluralismo y la deliberación.
La ley, como decisión central del propio Estado y forma primordial de creación del derecho, está precedida entonces de un proceso deliberativo público y abierto, donde debieran debatir las mayorías y minorías expresivas del pluralismo característico de una sociedad moderna y llegar a consensos sobre las decisiones fundamentales del Estado.
La “reserva legal” es justamente la técnica jurídica a través de la cual se plasma dicho privilegio de la ley, derivado de las cualidades institucionales que estructuran al Congreso: carácter colegiado, pluralismo y deliberación pública. Se exige que la ley de presupuesto sea única, universal, general y especifica.
Estructura normativa de la reserva legal. La unidad de la actividad financiera y su completa sumisión al principio 
En términos normativos, una “reserva” implica, respecto de cierta materia o decisión estatal, la conjunción de dos normas: por un lado, una atribución de potestades a un órgano, en este caso al Congreso; por otro, la postulación de una prohibición dirigida a los restantes, que no deben dictar decisiones sobre la materia o decisión regulada. La reserva suma una facultad y una prohibición. Si bien el principio de reserva de ley, tal como se ha demostrado, se predica de la totalidad de la actividad financiera, él tiene matices según se exprese respecto de cada una de las decisiones. De ahí que cada exposición particular, como ésta referida al principio de reserva de ley en materia presupuestaria, implica considerar aspectos comunes a toda la actividad y otros singulares a la decisión financiera examinada. El tributo es una de las tantas instituciones financieras que se encuentran sujetas al principio. No hay duda de que su regulación constitucional puede tener singularidades, pero lo serán en el marco general de un principio unificado: la reserva de ley en materia financiera. Más aún, cabe preguntarse qué sentido tendría adjudicarle al Congreso la potestad tributaria pero no la presupuestaria, de forma que la renta recaudada pudiera ser dispuesta libremente por el Ejecutivo. El sentido político de la reserva de ley consiste en atribuirle al Congreso, por sus cualidades institucionales, lo esencial del poder estatal sobre la totalidad: cómo generarlo y también cómo disponerlo.
La extensión de la reserva legal: La certeza o tipicidad de la ley. Las cuatro derivaciones de la tipicidad: la unicidad, la universalidad, la generalidad y la especificación
En otros términos, hay que determinar qué elementos de la norma presupuestaria deben ser creados por ley, para así dejar en claro qué ámbito de regulación le queda luego al Poder Ejecutivo en ocasión de ejercer su potestad reglamentaria.
No basta para satisfacer la reserva de ley que el Congreso autorice a gastar una suma global, sino que se requiere, a fin de que cumpla con su doble sentido político de vehículo del plan de gobierno y de mecanismo republicano de control, que la ley establezca una mayor cantidad de elementos. Se trata, así, de una exigencia de tipicidad, que complementa y especifica el sentido de la reserva de ley. En concreto: la certeza exige que la Ley de Presupuesto sea: Única, Universal, General y especifica
La unicidad y la universalidad de la ley
El propio texto constitucional establece estos aspectos de la ley en su art. 75 inc. 8° 
En primer lugar y en lo que se refiere a la unicidad, la Constitución se refiere con claridad a “el presupuesto”. Si el presupuesto, es el lugar donde se expresa la unidad misma de la actividad financiera y se aprehende la relación entre los ingresos y los gastos y si, además, revela el plan de gobierno por un período de tiempo, necesariamente debe ser único.
Es decir, si el presupuesto es un vehículo de la política del gobierno y una técnica de planificación, él debe ser único.
Tal como dispone el art. 4º, LSF: “No podrán crearse fondos u organismos que impliquen gastos extrapresupuestarios”, con lo que viene a decirse que si se crea un organismo y se generan nuevos gastos, ellos deben incorporarse a la Ley de Presupuesto en ese momento vigente.
La generalidad de la ley. Diversos aspectos subjetivos financieros
La generalidad exige que la ley contenga la totalidad de las autorizaciones para gastar de todos los poderes y órganos públicos. La conjunción de la unicidad, la universalidad y la generalidad conduce a afirmar que una única ley (unicidad) debe contener por separado (universalidad) la totalidad de los gastos y recursos públicos, es decir, por un lado, un cálculo de todos los recursos públicos que obtendrán todos los órganos públicos (generalidad recaudatoria), y por otro, la autorización de todos los gastos públicos de todos los órganos públicos (generalidad erogatoria)
La especificación cuantitativa y cualitativa de la ley
Cuantitativo, cualitativo y temporal. Según resume Martínez Lago, “las habitaciones para gastar, contenidas en la ley de presupuestos, no consisten en autorizaciones globales o genéricas, sino especiales y condicionadas, esto es, para gastos concretos y determinados totalmente especificados (especialidad cualitativa), por una cantidad concreta máxima (especialidad cuantitativa) y no con carácter indefinido, sino por el término limitado (especialidad temporal). Para respetar el principio de reserva, la Ley de Presupuesto debe disponer autorizaciones para gastar: a) precisas sumas de dinero (aspecto cuantitativo de la especificación), b) a todos y a cada uno de los sujetos estatales (generalidad), c) para cumplir determinados fines (aspecto cualitativo de la especificación).
Corti. Capitulo 6 – La vida de la ley de presupuesto: preparación, aprobación, ejecución, modificación. Durante su ejecución y control
Esquema general. El sentido de la reforma constitucional de 1994. El jefe de gabinete y la auditoria general.
Sobre la basede la reserva legal, la Constitución regula de manera muy detallada las diferentes etapas de la vida de la Ley de Presupuesto, atribuyendo diversas competencias y potestades al Poder Ejecutivo como al Legislativo. En esa vida pueden distinguirse una serie de tareas jurídicas, que van delineado etapas sucesivas de actuaciones públicas:
a) Preparación del proyecto de la ley
b) Aprobación de la ley
c) Ejecución de la ley
d) Modificación de la ley durante su ejecución
e) Control de la ejecución
El ciclo presupuestario es un verdadero sistema donde cada una de las etapas que lo conforman es el antecedente ineludible para la ocurrencia de la próxima. El ciclo presupuestario es, esencialmente, dinámico. Ello en tanto que, cuando se está ejecutando el presupuesto anual que rige el año en curso, se estará preparando, a la vez, el proyecto de ley de presupuesto para el año siguiente. También se estará confeccionando el presupuesto consolidado o la cuenta de inversión correspondiente al año anterior. Mientras tanto, en el Congreso Nacional se estarán discutiendo las cuentas de inversión correspondientes a ejercicios financieros anteriores y la Auditoría General de la Nación estará auditando, como parte de su plan de acción anual, la actividad de algún organismo o entidad que reciba fondos del Estado Nacional o dictaminando en una cuenta de inversión.
En especial, se destaca la participación dentro del circuito presupuestario del Poder Ejecutivo Nacional y de sus Ministros Secretarios (en especial de la cartera económica), del jefe de Gabinete de Ministros y del Congreso de la Nación. El Poder Judicial intervendrá al plantearse controversias ante derechos constitucionales amenazados o dañados por acción u omisión estatal en los que esté involucrada una cuestión presupuestaria. Podrá intervenir, también, ante una flagrante violación al proceso constitucional de formación o sanción de las leyes.
1) La formulación o preparación del proyecto de ley de presupuesto.
Acá hay una contradicción. La Ley de Administración Financiera pone a cargo del Poder Ejecutivo la elaboración del proyecto del presupuesto. Pero con la reforma de la CN del 94 aparece la figura del Jefe de Gabinete; y tenemos en el artículo 100 inc. 6° la figura del Jefe de Gabinete, al cual le corresponde enviar al Congreso el Proyecto de Ley de Presupuesto, previo acuerdo de ministros y la aprobación del Poder Ejecutivo. Entonces el encargado de elaborar el proyecto de la ley de presupuesto es el jefe de gabinete con posterior aprobacion del ejecutivo. En la elaboracion interviene la oficina nacional del presupuesto, que se encuentra dentro de la orbita del ministerio de hacienda. Entre las competencias de esta oficina, las principales son:
a) Participar en la formulacion de los aspectos presupuestarios de la politica financiera
b) Formular y proponer los lineamientos para la elaboracion del presupuesto
c) Dictar normas tecnicas para la formulacion, ejecucion, modificacion y evaluacion de los presupuestos de la administracion nacional
d) Dictar normas tecnicas para la formulacion y evaluacion de los presupuestos de las empresas y sociedades del estado
e) Analizar los anteproyectos de presupuesto y proponer los ajustes necesarios
f) Analizar los anteproyectos de presupuesto de las empresas y sociedades del estado, y presentar informes al ejecutivo nacional
En la elaboración del Proyecto lleva un mensaje del Tipo de Cambio, los gastos, factores económicos que deben estar sujetados y fundamentados. Si bien son estimaciones y pueden estar sujetas a variaciones por distintos factores económicos, deben estar fundamentadas y sustentadas en elementos técnicos. El presupuesto lo aprueba el poder legislativo. 
El G.A.E.P: Es el Grupo de Apoyo para la Elaboración del Presupuesto. Fija un cronograma, al cual los diferentes niveles de gobierno o entidades o juridicciones del Estado deben ajustarse a los efectos de remitir la información necesaria para la elaboración del Proyecto de Presupuesto (cada Ministerio le envía los gastos para el presupuesto que va a necesitar). El GAEP sería como un grupo, una figura que se crea, con posteriorirdad a la reforma, para incluir al Jefe de Gabinete también en la elaboración del Proyecto de Presupuesto. 
El disparador de la preparación del proyecto de ley es el dictado de una resolución de la cartera económica año tras año que constituye el Grupo de Apoyo para la Elaboración del Presupuesto (GAEP) que sobre la base de un cronograma y actividades a cumplir en los períodos prefijados por aquel acto por los distintos responsables que distribuye y que contribuirán a la confección del proyecto de ley de presupuesto. Este GAEP fija un programa, hasta tal fecha recibimos proyecciones de los distintos ministerios. Cada misniterios les envía, dentro de ese plazo, la cantidad de dinero que necesitan para financiar tales gastos o tales programas.
La potestad final está en el Jefe de Gabinete. El Ministerio de Salud, por ejemplo, puede enviar tal proyección y el Jefe de Gabinete después lo puede modificar. Quien se encarga de la elaboración es el Jefe de Gabinete.
2) Etapa Parlamentaria
Etapa de discusión en el Poder Legislativo. Se puede enviar el Proyecto de ley hasta el 15 de septiembre. El congreso podria llevar a incluir modificaciones, porque la Ley de Presupuesto es una ley común de tratamiento del Congreso. También lo puede vetar, ya sea parcial o totalmente pero hay que tener en cuenta que el Presupuesto es un plan de gobierno. La comisión de Presupesto es la que dictamina, tiene elementos técnicos para sustentar un dictamen y la primera vista que hace el Poder Legislativo sobre ese proyecto. No es vinculante. El Poder Legislativo tiene ciertas Comisiones en cada materia.
El Poder Legislativo incluso podría rechazar el Proyecto de Presupuesto, lo podría dejar al gobierno sin ese proyecto.
En cuanto a la gobernabilidad existe el Principio de la Constructividad, es decir que todos los Poderes del Estado son responsables de que existan los recursos necesarios para financiar los gastos determinados o tendientes a este fin que Corti señala: satisfacer los derechos constitucionales y mantener las instituciones.
Podría rechazarlo y queda el presupuesto anterior. Qué discusión sería el Poder Legislativo rechazando el Presupuesto y se reconduzca el anterior. Ahí habría un defasaje y esto liberaría al Poder Ejecutivo a hacer las modificaciones que considere necesarias. En caso de que no se sancione la ley y se use el presupuesto del año anterior hay que hacer ajuste:
1) En los presupuestos de recursos: Eliminar los rubros de recursos que no puedan ser recaudados nuevamente, suprimir los ingresos provenientes de operaciones de credito publico, excluir los excedentes de ejercicios anteriores correspondientes al ejercicio financiero anterior, estimara cada uno de los rubros de recursos para el nuev ejercicio.
2) En los presupuestos de gastos: Eliminara los creditos presupuestarios que no deban repetirse por haberse cumplido, incluira los creditos presupuestarios indispensables para asegurar la continuidad y eficiencia de los servicios, 
Existe dentro del congreso, La oficina de presupuesto del congreso, que tiene la posibilidad de acceder directo a la base de datos del ministerio de economia. 
Implica que el Jefe de Gabinete puede hacer las reestructuraciones que considere, acotado al monto total pero lo puede modificar. Esto es una vez que está aprobada la Ley de Presupuesto, promulgada y después el Jefe de Gabinete puede hacer las reestructuraciones o modificaciones presupuestarias que considere necesarias dentro del monto global. El monto global no lo puede modificar pero estos principios como Reserva de Ley quedaban como en el aire pero esto se modificó en el 2016 y ahora se limita al 5% del monto total, el Jefe de Gabinete puede hacer las modificaciones que crea convenientes (antes era el 100%, ahora el 5%). 
Reconducción presupuestaria.
El artículo 27 de la ley 24156 prevé la reconducción presupuestaria para el supuesto que laley de presupuesto no se apruebe para comenzar a regir el 1 de enero. 
Básicamente, el procedimiento de reconducción implica poner en vigencia el presupuesto del año anterior, eliminando los recursos que no se podrán volver a recaudar y los gastos que no se volverán a efectuar.
Exigencias que debe cumplir la ley de presupuesto anual.
La ley de presupuesto que se sanciona requiere, por ser parte de la actividad financiera del Estado, que respete el principio de reserva de ley.
Siguiendo a Horacio Corti, la reserva de ley en materia presupuestaria implica “una única ley (unicidad) debe contener; de forma separada (universalidad), un cálculo de todos los recursos y la autorización de todos los gastos de todos los poderes y órganos públicos (generalidad), especificando las cantidades y finalidades de aquellos gastos (especificación cuantitativa y cualitativa)”.
El fundamento constitucional de la reserva de ley en materia presupuestaria es el artículo 75, inciso 8), de la Constitución Nacional, cuando prevé como atribución del Congreso nacional, e indica: “fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2), de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, sobre la base del programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas...”. 
De allí extraemos la aplicación del principio de legalidad, unidad (porque la norma refiere al presupuesto), el de universalidad (porque refiere a todos los gastos y recursos). También de la remisión que la norma hace al tercer párrafo del artículo 75, inciso 2), se concluye la aplicación de los principios de igualdad y solidaridad a la materia presupuestaria.
La Ley de Administración Financiera crea, en los arts. 73, 74 y 80 la Tesorería General De la Nación para administrar el Sistema de Caja Única, es decir que todos los recursos del Estado van a ingresar ahí (a esa Caja Única) para luego ser distribuidos a las distintas Tesorerías en los diferentes órganos centralizados y descentralizados del Estado. Centraliza en un sistema de Caja Única la totalidad de los recursos (los ingresos del Estado) para después de allí distribuirlos a los diferentes Ministerios, organismos. Esto basado en el Principio de Universalidad, en la totalidad de los recursos y en la totalidad de los gastos.
3) Etapa de ejecución
El jefe de gabinete de ministros es quien ejecuta el presupuesto, según el inciso 7 del artículo 100 de la CN. 
Los tres momentos importantes en la ejecución presupuestaria en materia de gasto son: el compromiso, el devengado y el pago. 
El registro del compromiso ha sido caracterizado por el artículo 32 de la ley 24156 como mecanismo para afectar preventivamente la disponibilidad de los créditos presupuestarios, en tanto que el mismo artículo de la ley señala que el pago supone la cancelación de las obligaciones asumidas.
Afectaciones en la ejecución
Tal como dijimos, la ley de presupuesto fija el monto máximo del gasto a realizar. Sin embargo, a lo largo del año pueden aprobarse modificaciones a la ley que incrementan su monto máximo.
La modificación normativa actual limita las facultades del jefe de Gabinete de Ministros en los siguientes términos: “...Quedan reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así como las partidas que refieran a gastos reservados y de inteligencia. El jefe de Gabinete de Ministros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del monto total aprobado. Dichas reestructuraciones no podrán superar el 7.5% para el ejercicio 2017 y el 5% para el ejercicio2018 y siguientes, del monto total aprobado por cada ley de presupuesto, ni el 15% del presupuesto aprobado por finalidad, cuando se trate de incrementos de gastos corrientes en detrimento de gastos de capital o de aplicaciones financieras, y/o modificaciones en la distribución de las finalidades...” 
Cabe recordar que la Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación (OPC) tiene asignadas entre sus misiones la de efectuar un seguimiento del cumplimiento del ejercicio de esta atribución del jefe de Gabinete de Ministros.
El cierre de cuentas
Las cuentas del presupuesto de recursos y gastos se cerrarán al 31 de diciembre de cada año. Con posterioridad al 31 de diciembre de cada año no podrán asumirse compromisos ni devengarse gastos con cargo al ejercicio que cierra en esa fecha. En materia de recursos, se considerarán parte del presupuesto vigente los que efectivamente se recauden dentro de ese período, con independencia de la fecha en que se hubiere originado la obligación de pago o su liquidación.
El presupuesto consolidado
El artículo 55 de la ley 24156 prevé que la Oficina Nacional de Presupuesto preparará anualmente el presupuesto consolidado del sector público. Este será presentado al Poder Ejecutivo Nacional antes del 31 de marzo del año de su vigencia y, una vez aprobado por el Poder Ejecutivo, será remitido para conocimiento del Congreso Nacional. 
El presupuesto consolidado es un resumen del presupuesto general. Informa también los aspectos básicos del presupuesto básico de cada una de las empresas del Estado y la consolidación de los recursos y gastos públicos y su presentación en agregados institucionales útiles para el análisis económico. Es decir: informa cómo se distribuyó el presupuesto mediante la decisión administrativa, cómo se consolidó, cómo quedó. Es un resumen del presupuesto general, final. 
La oficina general de presupuesto lo presenta dentro de los 3 meses posteriores a la aprobación del presupuesto. Hasta el 31 de diciembre se puede aprobar el Proyecto de Presupuesto que va a regir el otro año. Y hasta marzo tiene tiempo de presentar el proyecto consolidado. Esto tiene lógica porque es después de que se inició el presupuesto. 
Cuenta de inversión
El sustento constitucional de la rendición de cuentas está previsto en el artículo 75, inciso 8, cuando atribuye al Congreso aprobar o desechar la cuenta de inversión. 
La cuenta de inversión consiste en el examen del Congreso de la Nación de la actividad financiera del Estado en un período determinado. Es la manifestación concreta del sistema republicano de gobierno. 
El contenido de la “cuenta de inversión” es mucho más amplio que el de la ejecución presupuestaria. En efecto, el artículo 95 de la ley 24156 dispone que este documento debe contener, como mínimo: “a) Los estados de ejecución del presupuesto de la administración nacional, a la fecha de cierre del ejercicio. b) Los estados que muestren los movimientos y situación del Tesoro de la administración central. c) El estado actualizado de la deuda pública interna, externa, directa e indirecta. d) Los estados contable-financieros de la administración central. e) Un informe que presente la gestión financiera consolidada del sector público durante el ejercicio y muestre los respectivos resultados operativos económicos y financieros”. 
Este documento es preparado por mandato legal por la Contaduría General de la Nación, que es el órgano rector del sistema de contabilidad gubernamental dentro de la concepción sistémica que presenta la ley de administración financiera y sistemas de control del sector público nacional. Luego, es presentado al Poder Legislativo. 
Es una comisión bicameral permanente quien tiene a su cargo dictaminar sobre la cuenta de inversión.
4) Etapa de Control
Si bien se describe esta etapa al final del ciclo o circuito presupuestario, el control está presente en cada una de las etapas que lo componen. 
La existencia de normas constitucionales específicas -donde cada órgano de poder del Estado tiene una misión específica dentro del ciclo presupuestario- es un mecanismo de control. 
El control interno. El control interno se denomina de este modo porque el órgano que controla se encuentra en la misma esfera del destinatario del control.
Según los artículos 96 y 97 de la ley 24156, la Sindicatura General de la Nación es el órgano decontrol interno del Poder Ejecutivo Nacional y es una entidad con personería jurídica propia y autarquía administrativa y financiera. Está encargada del control interno que depende del Poder Ejecutivo.
La Sindicatura General de la Nación efectiviza su control en las jurisdicciones y entidades dependientes del Poder Ejecutivo Nacional a través de las Unidades de Auditoría Interna que dependen jerárquicamente de la autoridad máxima de las jurisdicciones y entidades en las que están apostadas.
El control externo. El control externo del presupuesto es una atribución propia del Poder Legislativo y es ejercido por la Auditoría General de la Nación.
Se trata un organismo colegiado, que cumple una función de control, no consultiva. Exterioriza su misión a través de las tareas de auditoría gubernamental, sus dictámenes constituyen el punto de partida para dilucidar diferentes tipos de responsabilidades que pueda pesar sobre el órgano o entidad auditada.