Caracteres del Estado Uruguayo

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CAPITULO XIII: CARACTERES DEL ESTADO URUGUAYO. 
 
2. Estado de Derecho. 
 
a) El concepto de “Estado de Derecho”. 
 
En primer término, el Estado de Derecho supone que el 
funcionamiento estatal se ajusta al orden jurídico que lo regula. Dicho en 
términos más prácticos, Estado de Derecho es aquel Estado que actúa 
conforme al orden jurídico que él mismo ha dictado. Este elemento es poco 
más que una afirmación originaria de la relación entre las dos ideas. Sería 
obvio que se el Estado funcionara en la realidad, de manera ajena a lo que 
prevé el Derecho, no habría “Estado de Derecho”. 
En segundo lugar, el concepto de Estado de Derecho, sino que es 
necesario que ese Derecho – al que el Estado debe ajustarse – reconozca 
ciertos principios básicos: los Derechos Humanos, el respeto a la soberanía del 
pueblo o de la nación, en fin, el conjunto de valores que van configurando los 
caracteres de la democracia moderna. El Estado de Derecho deviene así, en el 
lenguaje actual, en el modelo de organización política que institucionaliza la 
democracia. 
En tercer término, es importante tener presente que la concordancia 
entre el funcionamiento real del Estado y las previsiones de su orden jurídico – 
principalmente de su Constitución – no tiene, en la práctica, una yuxtaposición 
absoluta. El Estado de Derecho existe cuando tal concordancia es 
razonablemente acatada, cuando los gobernantes actúan sobre la base de que 
el Derecho debe ser cumplido y cuando en el sentir colectivo medio de los 
gobernados se acepta que es orden jurídico básico es respetado. Algunas 
violaciones esporádicas del orden jurídico, por ejemplo, el Estado dictando un 
acto administrativo ilegal o una ley inconstitucional, o una sentencia no 
ajustada al orden jurídico, no genera la inexistencia del Estado de Derecho; 
este sí dejaría de existir, si esas violaciones (discordancias entre el régimen 
político real y el orden jurídico) se convirtieran en algo reiterad y sistemático. 
En cuarto lugar, el concepto de Estado de Derecho implica la 
existencia de mecanismos de cierta idoneidad, para que los mencionados 
apartamientos esporádicos del orden jurídico se “corrijan”, restableciéndose la 
armonía entre la realidad y norma. Existen “acciones indemnizatorias” que los 
gobernados pueden ensayar cuando estiman que el Estado ha resuelto o 
actuado al margen del orden jurídico, causándole daños injustos. 
 
b) La aplicación del concepto al Estado uruguayo. 
 
Desde el punto de vista institucional, nuestro país funciona como un 
Estado de Derecho. Los elementos conceptuales recién descriptos en el 
apartado anterior, operan aceptablemente. Por supuesto que no había “Estado 
de Derecho” durante la dictadura transcurrida entre 1973 y 1985. Y quizás el 
lapso anterior al Golpe de Estado (que fue el 27 de junio de 1973), haya sido 
un período típico en el cual Languidecía el Estado de Derecho, por cuanto las 
diferencias entre el funcionamiento real del sistema político y las previsiones 
constitucionales estaban dejando de ser esporádicas, para convertirse en 
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reiteradas y casi cotidianas; al punto que más de un autor calificó al período 
1972/1973 de lapso de “pregolpe”. 
 
3. Estado democrático. 
 
El concepto de democracia no es unívoco; por lo menos conviene 
precisar los requisitos mínimos para que exista, por cuanto es un vocablo cuya 
invocación es constante, ya que se trata de un valor positivo para la enorme 
mayoría de los miembros de la civilización moderna. No se encontrará en el 
planeta ninguna Constitución que establezca que el Estado que regula o intenta 
regular no es democrático. 
 
a) El “pluralismo” democrático. 
 
La idea del pluralismo abarca no solamente las posiciones en materia 
política, sino la controversia de ideas en torno a cualquier clase de valores. 
El Estado moderno reconoce formas institucionalizadas de este 
pluralismo, según el aspecto en que se manifieste. Así, el pluralismo político, se 
“institucionaliza” en general en Partidos; el económico, y social en sindicatos de 
trabajadores y agrupaciones de patronos; el filosófico y religiosos en diversas 
Iglesias o agrupaciones no religiosas como las de la masonería u otras 
organizaciones de pensamiento, etc. 
Para que los diferentes valores e intereses se resuelvan sin violencia, 
para que el pluralismo exista, el Estado democrático consagra, especialmente 
en su Constitución, múltiples mecanismos: declara la igualdad entre las 
personas, reconoce la libertad en todos los aspectos imaginables (de 
pensamiento político, religiosos, filosófico, físico, etc.) y, en lo atinente 
específicamente a este punto, establece los mecanismo para que la 
contraposición de ideas, de intereses, y valores puedan resolverse 
normalmente. Todos estos mecanismos, en el Estado moderno, giran alrededor 
de una idea central. Cuando hay diferencias entre grupos o personas que 
tienen que ver con el gobierno, es decir con la dirección cotidiana del Estado 
(diferencias “políticas” en sentido muy amplio), la regla para resolverlas, en 
democracia, es: “deciden las mayorías, pero con dispositivos para que subsista 
el respeto por las minorías. 
 
b) Elecciones libres y limpias. 
 
La complejidad del Estado moderno hace imposible la existencia de la 
forma “directa” de Gobierno. Es necesario entonces que el pueblo o los 
“gobernados” elijan a quienes desempeñarán cotidianamente la dirección del 
Estado, o sea a los “gobernantes”. Para que ese elemento sea en verdad uno 
de los componentes básicos del concepto de democracia, es necesario que se 
trate de elecciones que sean libres y limpias, lo que debe ocurrir antes de su 
realización, durante su realización y luego de su realización. Antes, porque los 
registros de electores debes ser veraces y no falseados y, además, en virtud de 
que debe permitirse a todas las tendencias expresar sus ideas y predicarlas, 
dentro de razonables reglas de igualdad; durante, por cuanto el momento de 
votar debe estar rodeado de todas las garantías posibles para evitar engaños y 
presiones hacia los votantes; y luego de las elecciones, porque de nada 
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valdrían las precauciones descriptas, si después que se vota se falsean los 
conteos o se proclaman resultados que no son los verdaderos. 
 
c) Radicación de la soberanía en la Nación. Art. 2º, 3º y 82. 
 
Refiriendo a la soberanía del Estado, es tradicional distinguir la 
soberanía “externa” de la soberanía “interna”. El Estado es soberano 
externamente, por que está en situación de igualdad o de independencia 
respecto de otros Estados. Es lo que declara el Art. 2º de la Constitución 
cuando dice: “Ella (la República Oriental del Uruguay) es y será para siempre 
libre e independiente de todo poder extranjero”. Esta independencia (o 
soberanía externa) no queda “ensombrecida” por la circunstancia de que el 
Estado quede sometido a veces a decisiones de organismos internacionales. 
Es tradicional que se explique que la pertenencia del país a esos organismos 
fue decidida libremente – es decir con soberanía externa – cuando se resolvió 
por medio de tratados internacionales incorporarse a dichas organizaciones . 
es también tradicional el relato de ciertas situaciones especiales, en las cuales 
Estados que no pertenecen a determinada organización internacional quedan 
igualmente sometido a algunas de sus decisiones. Se cita en este sentido una 
disposición de la Carta de las Naciones Unidas, que, precisamente, establece 
dicha solución, en ciertos casos, aun para Estados que no formen parte de esta 
Organización. Pero el estudio de ese punto específico pertenece al Derecho 
Internacional. 
La soberanía “interna” del Estado, en lugar de evocar la idea de 
igualdad o de independencia como pasa con la soberanía externa, lleva sin 
dificultad a la noción de supremacía, de ejercicio de un poder que, dentro de su 
territorio, no puede ser disputado por otras organizaciones, siempre, desde 
luego, que el Estado ejerza su poder dentro de los límites que él mismose ha 
dictado. 
 
d) Soberanía nacional y soberanía popular. 
 
Como se advierte, la consecuencia jurídica de distinguir el Pueblo de 
la Nación, es, concretamente, admitir que si la soberanía radica en el primero, 
puede modificar la Constitución por su mayoría, sin estar atado a las reglas de 
procedimiento que él mismo se dictó; y en cambio, se radica en la Nación, ésta 
no puede modificar la Constitución sino ajustándose a las reglas de 
procedimiento que ella misma estableció. Hemos expuesto la consecuencia 
jurídica distinta de una y otra tesis referida a la reforma de la Constitución, 
porque fue en torno a dicha tema que se polemizó en Uruguay en 1933, en 
oportunidad del Golpe de Estado del Entonces Presidente Gabriel Terra. Pero 
en realidad la consecuencia jurídica de distinguir la soberanía nacional de la 
soberanía popular, puede, teóricamente, extenderse a otros aspectos, incluso 
de rango legal. 
Parte de la doctrina contemporánea ha señalado que la distinción 
entre “pueblo” y “nación” tiende a desaparecer o por lo menos, a perder 
aquellos dos significados tan contrapuestos. Esto ocurre con frecuencia en el 
campo del Derecho Internacional, donde numerosos tratados aluden a la 
soberanía de la nación como sinónimos de la soberanía del pueblo. 
 
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e) Los Art. 4º y 82 consagran sin duda la tesis de la soberanía nacional. 
 
El Art. 4º establece: “La soberanía en toda su plenitud existe 
radicalmente en la Nación, a la que compete el derecho exclusivo de establecer 
sus leyes, del modo que más adelante se expresará”. 
Las expresiones “en toda su plenitud” y “radicalmente”, enfatizan casi 
con vehemencia lingüística que es la Nación la titular de la soberanía. Parece 
claro que este artículo, que viene desde nuestra primera Constitución, optó por 
la tesis de que, aunque la Nación sea la soberana, debe actuar conforme a 
Derecho; su carácter de titular de la soberanía no le permite actuar conforme a 
Derecho; su carácter de titular de la soberanía no le permite actuar por encima 
de lo que el orden jurídico establece. Esta conclusión no necesitaría siquiera 
aceptar la definición de que “la Nación es el pueblo pero sometido al orden 
jurídico”, ya que el propio texto del Art. 4º dispone que la Nación debe actuar 
“del modo que más adelante se expresará”, lo que equivale a algo así como 
“conforme a las reglas de la Constitución”. 
El Art. 82 inc. 2º, dispone que la soberanía de la Nación “será ejercida 
directamente por el Cuerpo Electoral en los casos de elección, iniciativa y 
referéndum, e indirectamente por los Poderes representativos que establece 
esta Constitución; todo conforme a las reglas expresadas en la misma”. 
La última frase “todo conforme a las reglas expresadas en la misma”, 
viene a confirmar que en todas las situaciones (actividad constituyente, 
legislativa, administrativa y jurisdiccional), se debe actuar dentro del Derecho y 
no por encima de él; sea que se trate de la actuación de los Poderes 
representativos, sea que se trate de la actuación directa de la Nación a través 
del Cuerpo Electoral. 
 
4. Responsabilidad de los gobernantes. 
 
La responsabilidad de los gobernantes puede ser civil, penal o política. 
Art. 24 “El Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes 
Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todo órgano del 
Estado, serán civilmente responsables del daño causado a terceros, en la 
ejecución de los servicios públicos confiados a su gestión o dirección” 
(responsabilidad civil). 
Y el Art. 25 que dispone: “Cuando el daño haya sido causado por sus 
funcionarios, en el ejercicio de sus funciones o en ocasión de ese ejercicio, en 
caso de haber obrado con culpa grave o dolo, el órgano público 
correspondiente podrá repetir contra ello, lo que hubiere pagado en 
reparación”. 
 
5. El respeto por lo Derechos Humanos. 
 
El quinto elemento que incluimos para configurar el concepto de 
democracia en el Estado moderno, es el respeto por los Derechos Humanos. El 
vocablo “respeto” pretende incluir no solamente su consagración o 
reconocimiento constitucional, sino el establecimiento de mecanismos 
adecuados para que efectivamente puedan ser ejercidos. 
Los derechos en sí mismos suelen clasificarse en los individuales 
clásicos, los que fueron ya enumerados en la Revolución Francesa, en 
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derechos “económico – sociales”, y también en “cívicos y culturales. Las 
garantías de esos derechos se estudian en los órdenes jurídicos de cada 
Estado y también en el orden jurídico Internacional. Todos los temas 
mencionados pertenecen a la materia “Derechos Humanos”. 
 
a) La enumeración de derechos del Art. 7º. 
 
Según este artículo: “Los habitantes de la República tienen derecho a 
ser protegidos en el goce de su vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y 
propiedad. Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a las 
leyes que se establecieron por razones de interés general”. 
 
b) El derecho a la igualdad. 
 
El Art. 8º establece: “Todas las personas son iguales ante la ley no 
reconociéndose otra distinción entre ellas sino la de los talentos o las virtudes”. 
Esta disposición en la constitución de 1830 tenía una redacción similar 
simplemente cuando hacía referencia a la ley, agregaba:”sea preceptiva, penal 
o tuitiva”; es decir, declaraba la igualdad ante la ley y calificaba o distinguía 
distintas categorías posibles de leyes. 
El Art. 9º establece: “Se prohíbe la fundación de mayorazgos. Ninguna 
autoridad de la República podrá conceder título alguno de nobleza, ni honores 
o distinciones hereditarias”. 
El mayorazgo es una institución según la cual la herencia se trasmite 
exclusivamente en beneficio de hijo mayor, del primogénito. Fue una figura 
jurídica muy difundida en la Edad Media, que luego se entendió que era 
completamente nociva y contraria al principio de igualdad. 
La vinculación era un instituto según el cual se afectaba un patrimonio 
o un bien a una determinada finalidad sin la posibilidad de que pudiera ser 
comercializado. Prácticamente se extraía un bien o un patrimonio de las 
posibilidades del “comercio de los hombre”, según la expresión tan difundida. 
Esa prohibición de las vinculaciones fue eliminada en la Constitución de 1934, 
a efectos de permitir el establecimiento válido de las “fundaciones”. 
Las fundaciones, en líneas muy generales, consisten en la afectación 
de un bien, de un patrimonio, o de parte de un patrimonio, a una finalidad. En 
esa época e consideró que esto podía ser beneficioso, sobre todo en el caso 
de fundaciones que significaban la afectación de bienes para actividades 
culturales o científicas; de ahí que el Constituyente de 1934 haya optado por 
excluir del texto constitucional la mención prohibitiva de las vinculaciones. 
El inc. 2º del artículo 9º es una aplicación del principio de la igualdad, 
en cuanto prohíbe establecer distinciones por razones de nobleza, o por 
honores o distinciones hereditarias. 
El texto del Art. 8º comienza diciendo que todas las personas son 
iguales ante la Ley. Es evidente que no se puede tomar la expresión “son 
iguales” en un sentido indicativo de una referencia a la realidad físico – 
psíquicas de la personas. Se trata de una norma que ordena para todas las 
personas, un tratamiento igualitario por parte de la ley. 
En segundo lugar, conviene aclarar que la expresión “la ley”, utilizada 
en este artículo 8º, puede ser interpretada no como una referencia exclusiva a 
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las leyes en sentido formal, sino, en este caso particular, como una referencia 
genérica al Derecho, a las normas jurídicas. 
En tercer término, una interpretación excesivamente letrista del Art. 8º 
podría hacernos concluir que las leyes, en el sistema uruguayo, tendrían que 
abarcar o comprender a todos los habitantes, a todas las personas; no podrían 
existir leyes que establecieran soluciones para grupos de personas, para 
clases de personas. 
En principio el Art. 8º, no supone que las leyes no puedan hacercategorías de personas. Las leyes hacen “categorías” de personas; presentan 
una situación que puede referirse a un grupo de personas, a un clase de 
personas y no a todas. 
 
c) El Art. 72. Adhesión al jusnaturalismo. 
 
Art. 72, dispone: “La enumeración de derechos, deberes y garantías, 
hecha por la Constitución no excluye los otros que son inherente a la 
personalidad humana o se derivan de la forma republicana de gobierno”. 
Sin intentar una enumeración exhaustiva puede mencionarse, en 
primer lugar, el derecho de resistencia a la opresión. Suele afirmarse que es un 
derecho inherente a la personalidad humana, especialmente recurriendo a las 
formulaciones de la revolución francesa y de la revolución norteamericana y a 
sus textos constitucionales. 
Podría ser necesario recurrir al Art. 72 de la Constitución, siempre que 
se considere que es un derecho inherente a la personalidad humana, lo que 
sería bastante difícil, por lo menos en una visión de carácter tradicional, aunque 
sí podría ser un derecho derivado “de la forma republicana de gobierno”. 
 
6. El carácter “social” de la democracia uruguaya. 
 
a) Breve descripción. 
 
 Sobre todo a partir de la Constitución de 1934, el modelo de 
democracia normativamente establecido en Uruguay es el “social”, conocido 
también como el de “Estado de bienestar” o “Estado benefactor”. Sin perjuicio 
de algunos matices - a veces de terminología y otras veces algo más de fondo 
-, podemos caracterizar este modelo de democracia social, por oposición a la 
democracia clásica, individualista, en base a los siguientes elementos: aumento 
de los cometidos estatales, reconocimiento de los denominados “derechos 
económicos y sociales”, el Estado asume un papel activo tanto en el desarrollo 
de los nuevos cometidos. 
 
b) Una precisión sobre el concepto de los “derechos sociales”. 
 
La aparición de los derechos sociales es históricamente posterior a la 
de los derechos individuales. 
Mientras los derechos individuales parten del supuesto de que los 
seres humanos son o nacen iguales, los derechos sociales parten del supuesto 
inverso: los seres humanos desde que nacen , arrastran o luego tienen 
diferencias; unos son menores y otros adultos; unos son sanos y otros 
enfermos; algunos son ricos y otros son pobres, etc. Y la finalidad de los 
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derechos sociales apunta, precisamente , a “aliviar” tales diferencias, 
procurando que la protección a los más débiles sea mayor que la protección a 
los que están un mejor situación. 
 
c) El Art. 72 y los derechos sociales. 
 
El jusnaturalismo era casi la doctrina indiscutida en la teoría del 
Derecho Constitucional del siglo XVIII; ese fue el siglo de los derechos 
“individuales” clásicos; el artículo 72 significa una inequívoca adhesión a la 
doctrina jusnaturalista. 
 
d) El “neoliberalismo” económico y el carácter “social” de la democracia. 
 
Las últimas décadas (dos o tres, según las zonas del planeta). Se han 
caracterizado por la tesis de que el Estado debe reducir sus cometidos, 
especialmente los industriales o comerciales y la prestación de servicios 
públicos, regresando – en la medida mayor o menor según el grado de 
intensidad de la propuesta – al modelo de Estado liberal clásico; casi diríamos 
al modelo de Estado “juez y gendarme” analizando, confiando en que las 
demás actividades queden reguladas por el “libre mercado” producto de la 
actividad económica de los particulares. Es a esta doctrina económica que, en 
especial desde posturas opuestas, suele llamársele “neoliberalismo”, alusión 
que no refiere al liberalismo “político” tomado como el respeto a todas las 
ideas, sino al económico, especialmente por su confianza en el “mercado”, en 
la “actividad privada” y una suerte de desconfianza dogmática en las 
actividades económicas cuando son desempeñadas por el Estado, 
“desregulaciones” basadas en un enfática confianza en el libre mercado y 
frecuentes transformaciones de organismos estatales en organismos no 
estatales. 
 
7. El carácter “laico” del Estado uruguayo. Art. 5º . 
 
El Art. 5º establece: “Todos los cultos religiosos son libres en el 
Uruguay. El Estado no sostiene religión alguna. Reconoce a la Iglesia Católica 
el dominio de todos los templos que hayan sido total o parcialmente 
construidos con fondos del Erario Nacional, exceptuándose solo las capillas 
destinadas al servicio de asilos, hospitales, cárceles u otros establecimientos 
públicos. Declara, asimismo, exentos de toda clase de impuestos a los templos 
consagrados al culto de las diversas religiones”. 
La Constitución de 1830 disponía que la religión del Estado era la 
“católica apostólica romana”. A partir de la de 1918, se produjo la fórmula de la 
“separación” entre Iglesia y Estado al incluirse un artículo con el texto actual, 
con la única diferencia que en la frase final, a continuación de “consagrados” 
decía “actualmente”. Este último vocablo fue excluido en la Constitución de 
1934. 
 
a) Sistematización de las distintas relaciones posibles entre el Estado y las 
Iglesias. 
 
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Distinguimos dos grandes variantes: sistemas de unión y sistemas de 
separación entre la Iglesia y el Estado. Dentro del primero, señalamos dos 
grandes variedades: sistemas de subordinación y en segundo lugar, sistemas 
en las cuales la unión está establecida en base a un vínculo de coordinación. 
El sistema de subordinación ofrece a su vez, dos variantes claramente 
diferenciables: una según la cual la Iglesia se encuentra subordinada al Estado 
y otra, según la cual el Estado se encuentra subordinado a la Iglesia. Dentro 
del primero podemos distinguir todavía, dos situaciones distintas: una que ha 
sido denominada la teoría del “cesaro – papismo” (el jefe del Estado es el 
mismo que el de la Iglesia) y una segunda, llamada teoría del 
“jurisdiccionalismo” (los jefes de Estado no son los mismos que los jefes de la 
Iglesia). 
 
b) Diversos aspectos de la “intervención“ en el “jurisdiccionalismo”. 
 
Un primer aspecto puede darse, cuando el gobernante entiende que 
tiene derecho a intervenir en la propia doctrina y culto de la Iglesia y aun en su 
actividad disciplinaria interna, lo que configura un matiz muy semejante al 
“cesaro – papismo”. 
Una tercera variante dentro del jurisdiccionalismo, esta constituida por 
la posibilidad de que el gobernante controle la actividad de justicia interna de la 
Iglesia. 
Una cuarta variante dentro del jurisdiccionalismo estaría constituida 
por la posibilidad de que el Estado controle los nombramientos que hace la 
Iglesia de sus funcionarios, de sus ministros. 
Otra variante que puede señalarse dentro de jurisdiccionalismo, es el 
control del Estado sobre la gestión económica de las Iglesias. 
Dentro de los sistemas de unión, veamos ahora la posición del Estado 
subordinado a la Iglesia. La doctrina ha distinguido tres grandes matices: uno 
que suele denominarse el “teocratismo”, según el cual, el jefe de la Iglesia es 
jefe de todos los Estados; los príncipes o los monarcas, es decir, los soberanos 
temporales, no son más que delegados de la autoridad eclesiástica. De ahí que 
según esta teoría el poder que ellos tienen (el poder temporal) puede ser 
revocado pro las autoridades de la Iglesia. Es una forma que se dio en algún 
caso en la historia, pero que actualmente no tiene recibo. 
La segunda variante puede llamarse el sistema de “poder indirecto” de 
la Iglesia sobre el Estado; la Iglesia se reserva en esta posición, el derecho de 
gobernar en la actividad temporal, en la actividad común de los estados, solo 
en cuanto esta actividad tenga alguna relación con lo espiritual, con lo religioso. 
La tercera variante es la que se ha denominado el “sistema directivo” 
de la Iglesia sobre el Estado; esto significa que la Iglesia se reserva el derecho 
de determinar algunas orientaciones fundamentales respecto de la conducción 
del Estado, pero sin intervenir de manera directa o inmediata en el gobierno de 
los mismos. 
 
c) Sistemas de Coordinación.En esta variante, la unión entre el Estado y la Iglesia no se produce por 
un vínculo de subordinación de una institución a la otra, sino por un vínculo de 
coordinación. Adviertan que en todas las variantes que habíamos visto hasta 
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este momento, una de las dos instituciones aparecía como soberana, ya sea el 
Estado, ya sea la Iglesia, pero no había evidentemente un reconocimiento de la 
soberanía plena de ambas instituciones. En el sistema de coordinación entre el 
Estado y las Iglesias, en cambio, se parte de la base de que ambas son 
instituciones soberanas u que, por consiguiente, sus relaciones, es decir, su 
posible unión, ha de depender de un acuerdo bilateral entre ellas. Es decir que 
las relaciones entre el Estado y la Iglesia, en los sistemas “de coordinación”, se 
establecen en base a vínculos de carácter contractual, que son llamados 
generalmente “concordatos”. 
 
d) Separación entre el Estado y las Iglesias. 
 
Una variante muy particular es el de la Constitución de Italia de 1946; 
en esta Carta, se establece que las relaciones entre el Estado y la Iglesia se 
rigen por los acuerdos de Letrán; en el texto de esos tratados se dispone que la 
única religión es la Católica Apostólica Romana, de tal modo, que por vía 
indirecta, la Constitución italiana podría en la actualidad ser considerada como 
consagrando un sistema de Estado confesional, o sea con religión oficial. 
Dentro de los sistemas de separación entre Iglesia y Estado, la 
doctrina ha sistematizado diversos matices: el sistema de “separación 
benévolo”, el sistema de “separación neutral”, y el sistema que algunos 
denominan de “separación hostil”. En el sistema de separación benévola, se 
supone cierto fomento del Estado a las religiones o a alguna religión, ya sea 
mediante ayudas de carácter económico, ya sea mediante un reconocimiento 
especial a la personalidad jurídica de las Iglesias. El sistema de separación 
neutral podríamos señalarlo como el caso típico del Estad laico, no confesional; 
es decir, la separación considerada en su grado más difundido entre la Iglesia y 
el Estado. El sistema uruguayo del Art. 5º (desde 1918) es un sistema de 
separación neutral entre el Estado y las Iglesias. El sistema de separación 
hostil entre el Estado y las Iglesias consiste en una variante según la cual el 
Estado no solo se declara no confesional, no solo elimina la posibilidad de 
ayudad e carácter a determinadas Iglesias o a las Iglesias en general, sino que, 
además, el Estado impone determinadas trabas para el funcionamiento de las 
actividades religiosas. 
 
e) Análisis del Art. 5º. 
 
En principio, es bastante común ubicar el sistema uruguayo como un 
sistema de separación neutral entre el Estado y las Iglesias. El Art. 5º tal como 
salió redactado fue fruto de una transacción ideológica de las posiciones que 
existían en la materia. Esa transacción, expuesta de manera excesivamente 
gráfica, consistió en lo siguiente: por un lado, se estableció la separación entre 
la Iglesia y el Estad; es decir, se cambió la solución de la Constitución de 1830, 
separación que está claramente establecida en la medida en que se afirma 
que el Estado no sostiene religión alguna. 
 
f) Personería jurídica de la Iglesia. 
 
El período del Art. 5º, que reconoce a la Iglesia Católica el dominio de 
los templos, sugiere una reflexión sobre un problema que se ha planteado en el 
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Uruguay, respecto de la personería jurídica de la Iglesia. Es un tema que ha 
sido discutido y podríamos decir que existen dos posiciones extremas: una 
primera que sostiene que la Iglesia en el Uruguay no tiene personería jurídica, 
es decir, no tiene reconocida jurídicamente de antemano la personería jurídica. 
La otra posición sería la que afirma que la Iglesia como universalidad, tiene 
personería jurídica reconocida por el Estado uruguayo y que, además, las 
distintas congregaciones y órdenes religiosas también tienen personería 
jurídica. 
El Código Civil en el Art. 21 dice: “Son personas todos los individuos 
de la especie humana. Se consideran personas jurídicas y por consiguiente 
capaces de derechos y obligaciones civiles, el Estado, el Fisco, el Municipio, 
la Iglesia, y las corporaciones, establecimientos y asociaciones reconocidas por 
la autoridad pública”. 
 
g) La parte final del artículo 5º. Exención de impuestos. 
 
Se establece una exención de impuestos a los “templo consagrados al 
culto de las diversas religiones”. Esta parte final del Art. 5º plantea problemas 
de interpretación, que pueden fundamentalmente agruparse en dos: en primer 
término, determinar el alcance de la exención en cuanto se refiere a 
impuestos; es decir, qué significa impuestos en este Art. 5º; el segundo tipo de 
problemas consiste en determinar el alcance de la exención, atendiendo a 
quienes son los que se benefician con ella, no “quienes” en sentido personal, 
sino en cuanto tiene que ver con la interpretación de la frase “templos 
consagrados al culto de las diversas religiones”. 
La Constitución establece: “Los templos consagrados al culto de 
diversas religiones”. Los vocablos utilizados por el constituyente dan lugar a 
otras dificultades de interpretación. En primer lugar, determinar que significa 
templo. El vocablo debe tomarse en su sentido natural y obvio; los templos son 
los lugares destinados exclusiva y públicamente al culto de una religión. Eso es 
un templo, según lo define el Diccionario de la Lengua Española, que es el que 
da el sentido natural y obvio de las palabras. De manera que el agregado del 
texto del Art. 5º, “consagrados al culto de las diversas religiones”, pienso que 
es redundante; ya el vocablo de templo lleva en sí mismo – para que exista 
como tal – la necesidad de que esté consagrado pública y exclusivamente al 
culto de alguna religión. 
 
h) El alcance amplio de la laicidad del Estado uruguayo. 
 
Es muy conocido que el vocablo “laicidad” comprende una concepción 
mucho más amplia que su referencia a la cuestión religiosa, abarcando las 
ideas en general, tanto en materia educativa, como en materia política, 
ideológica, etc. En este sentido bien amplio, el carácter “laico” que resulta para 
el Estado uruguayo según su Constitución, casi identifica con el concepto de 
“pluralismo”. 
 
8. El carácter “pacifista” del Estado uruguayo. Art . 6º y 168 nal. 16º. 
 
El Art. 6º inc. 1º dispone: “En los tratados internacionales que celebre 
la República, propondrá la cláusula de que todas las diferencias que surjan 
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entre las partes contratantes, serán decididas por el arbitraje u otros medios 
pacíficos”. 
En primer lugar, señalamos que, desde el punto de vista técnico, se 
trata de una norma “preceptiva” y no “programática”, puesto que hemos 
definido a estas últimas como las que no son susceptibles de aplicación 
inmediata si no han sido reglamentadas, y es evidente que, sin necesidad de 
reglamentación alguna, es obligatorio para el país procurar que en los tratados 
se incluya una cláusula para la solución pacífica de las diferencias. Sin 
embargo, pese a esta conclusión técnica, el mandato de la Constitución para 
las autoridades uruguayas no consiste en lograr que tales estipulaciones sean 
insertas en los tratados, sino que consiste en la obligación de proponerlas. En 
la práctica – no en la teoría – la disposición adquiere un carácter “declarativo”, 
muy cercano a la noción de norma programática. 
En segundo término, parece útil destacar que en el Derecho 
internacional, se han ideado diversos medios pacíficos, además del arbitraje, 
para la solución de conflictos entre los Estados. 
En el Art. 168 nal. 16º ser repite la fórmula gramatical “el arbitraje u 
otros medios pacíficos”, como tentativa indispensable y obligatoria para nuestro 
país con el fin de evitar una guerra; si con su utilización no se logra evitarla, 
recién entonces queda el Poder Ejecutivo facultado a “declarar la guerra” 
“previa resolución de la Asamblea General”. 
 
9. La “vocación latinoamericana” del Estadouruguay o. Art. 6º inc. 2º. 
 
Establece este inciso: “La República procurará la integración social y 
económica de los Estados latinoamericanos, especialmente en lo que se refiere 
a la defensa común de sus productos y materia primas. Asimismo, propenderá 
a la efectiva complementación de sus servicios públicos”. 
Se trata de una norma incorporada al Art. 6º en la Constitución de 
1967. Poco tiempo después de su vigencia, se sostuvo que la referencia a la 
integración, debió decir “con” los Estados latinoamericanos y no “de” los 
Estados latinoamericanos; posiciones que se fundamentó en más de una 
ocasión, en la presunta incongruencia jurídica que resultaría de que Uruguay 
pretendiéndose normas para integrar a los otros países, cuando, se dijo, solo 
puede autorregular sus actividades y no las de las otras naciones. 
 
10. La estructura “unitaria” del Estado uruguayo, c on cierto grado de 
descentralización territorial. 
 
La tipología de “uniones de Estados” es muy profusa. Uno de los 
“clásicos” que intentó sistematizar todas sus modalidades fue JELLINEK quien 
dedicó una extensa parte de su obra al tema. Distingue primeramente la 
Monarquía de la República. También caracterizaba a las uniones “reales”, 
formadas por lazos objetivos entre los Estado, oponiéndolas a las uniones 
“personales”, que ejemplificaba cuando por razones de herencia u otras, 
coexistía en una mima persona el gobierno de varios Estado, lo que 
históricamente había ocurrido con varios casos, todos ellos, desde luego, de 
“Monarquías”. 
 
11. Estado federal y Confederación de Estados. 
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La Confederación, en cambio, surge cuando dos o más Estados 
celebran un acuerdo no para formar una nueva Nación, no para estructurar un 
Estado “unión” que los abarque, sino con algún fin o algunos fines específicos: 
la defensa común de sus respectivas soberanías (eran las confederaciones 
clásicas más comunes), o fines comerciales o económicos, o varios fines a la 
vez. La Confederación, para llevar adelante dicho acuerdo, crea un órgano 
común, tradicionalmente llamado en Europa del XIX “Dieta”, encargado de 
elaborar ese o esos fines y dirigir su consecución. 
 
12. Radicación de la soberanía en el Estado Federal . 
 
Frente a un sistema federal, se ha discutido arduamente si la 
soberanía en el Estado Federal (“Estado Central”) o en los Estados miembros. 
La discusión es fatigosa, sobre todo porque históricamente han menudeado 
argumentos a favor de una u otra posición, más como expresiones de deseo 
de que la soberanía radique en el “Estado Federal” o “Central”, o en el deseo 
de que la soberanía radique en los Estados miembros. En las luchas políticas, 
las posiciones “extremas” pueden ser llamadas respectivamente: la “centralista 
y la “separatista”, esquema que, en cierto modo se dio en la guerra civil 
norteamericana (1861 - 1865), la de los “del norte” contra “los del sur”. 
Además de esa dificultad - teorías de apariencia “descriptiva” pero con 
trasfondo de deseo político – se aprecia, en términos normativos, una 
complicación técnicamente más intrincada: la mayoría de las constituciones – 
no todas – de países federales suelen contener dos normas en cierto modo 
“contradictorias”. Por un lado, la llamada cláusula de reserva, según la cual 
todas las competencias que no se atribuyen expresamente a la federación, se 
entiende que permanecen atribuidas a los Estados miembros. Por otro lado, la 
regla que establece que en caso de que normas estaduales (sean de las 
constituciones estaduales o de leyes estaduales) se contradigan con norma de 
la constitución federal o de leyes federales, deben aplicarse las disposiciones 
federales y no las estaduales. Adviértase que mientras la “cláusula de reserva” 
indicada parece sugerir que la soberanía radica en los Estados miembros, la 
regla de supremacía de las normas federales sobre las estaduales se inscribe 
más bien en la postura de al soberanía radicando en el Estado federal (o 
Estado “Central”). 
 
13. La original postura de KELSEN, acerca de la rad icación de la 
soberanía en el sistema federal. 
 
Sostiene KELSEN que ambos tipos de constitución (la federal y las de 
los miembros), están en un mismo nivel jerárquico, no hay soberanía de 
aquélla ni de éstas. Pero “descubre” la existencia de un “tercer tipo” de 
Constitución, cuyas reglas tendrían como contenido exclusivamente la 
distribución de competencia entre la Federación y los Miembros (o sea entre el 
orden jurídico federal y los órdenes jurídicos de los Estado miembros). 
KELSEN afirma que la soberanía en un sistema federal radica 
precisamente en esta “Constitución total” que, por su contenido – distribuir 
competencias entre federación y estados miembros –, es el orden jurídico que 
está por encima de los otros dos (el de la federación y los de los Estados 
miembros). 
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14. Las organizaciones internacionales mundiales y regionales modernas. 
 
En primer lugar, está claro que son uniones de “derecho internacional” 
y no de “derecho interno”. Se rigen básicamente por Tratados, y aunque dan 
nacimiento, a veces, a organizaciones con competencias muy variadas nunca 
originan que esos Tratados (norma de Derecho Internacional), se conviertan o 
den nacimiento a Constituciones (norma de derecho interno). Esta afirmación 
no debe oscurecerse porque el Tratado que creó la y organizó la ONU se le 
llame “Carta” de las Naciones Unidas, como podría decirse “Carta” de la OEA. 
Uruguay integra diversos organismos internacionales – mundiales, 
regionales, de contenido amplio, o solo comercial y aduanero – a los cuales 
ingresó por medio de los respectivos tratados internacionales, que el Poder 
Ejecutivo “concluyó y suscribió”, el Parlamento “aprobó” y luego el Poder 
Ejecutivo ratificó y comunicó conforme a las reglas internacionales. 
 
15. Uruguay como Estado “unitario”. 
 
El Estado “unitario” se define pro oposición a “unión de Estados” y más 
particularmente por oposición a federal. El Estado “unitario” no esta “integrado 
por otros estados”. 
 
16. La descentralización territorial en Uruguay. 
 
 En la historia del constitucionalismo uruguayo, ensayamos, confines 
aproximativos, un concepto de “descentralización”, vocablo cargado de 
dificultades técnica, a veces agravadas cuando, como ocurrió en el proceso 
previo a la enmienda constitucional de 1996, la descentralización territorial es 
agitada – con seriedad o con fines puramente propagandísticos – como 
bandera política. 
Suele ocurrir entonces que el vocablo con cierta frivolidad conceptual 
–querida o derivada del desconocimiento – que puede contribuir a oscurecer el 
alcance de esta expresión. 
 
17. La Descentralización territorial dentro de los Departamentos. 
 
En la euritmia de la Constitución uruguaya encontramos tres “niveles” 
de gobierno: el nacional, el departamental y el local. El local está constituido 
esencialmente por las Juntas Locales, previstas básicamente en los Art. 262 
inc. 2º, 273 numeral 9º, 274 numeral 8º, 287 y 288. 
 
18. Indicadores de grado de descentralización. 
 
El citado SAYAGUÉS LASO establece, con su clásico criterio 
didáctico, que el grado de descentralización (o de autonomía) es directamente 
proporcional a la cantidad de poderes que descienden del gobierno central a 
los órganos descentralizados e inversamente proporcional a la intensidad de 
los contralores a que dichos órganos descentralizados están sometidos. 
 
a) Indicadores políticos. 
 
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En materia de descentralización territorial el principal indicador político 
del grado de descentralización sería el carácter electivo de los titulares de los 
órganos descentralizados. Así ocurre en Uruguay con los Intendentes y los 
Ediles (miembros de las Juntas Departamentales) según lo dispone el Art. 270 
y concordantes. 
La elección directa por parte del pueblo genera “legitimidad” política 
ostensible, y ella favorece la posibilidad de tomar decisiones con “más 
autoridad” en la materia descentralizada. 
La diversidadde partidos políticos es un “indicador” del grado de 
descentralización que depende , como se comprende, de resultados 
electorales. No viene predeterminado por reglas jurídicas. Incide, en tanto evita 
que el grado de descentralización previsto constitucionalmente se vea 
disminuido o cuasi eliminado por otra la disciplina partidaria, si todos los 
Intendentes y por tanto todas las mayorías de las Juntas Departamentales 
pertenecieran al mismo partido político que desempeña el Poder Ejecutivo 
central. 
 
b) Indicadores económico financieros. 
 
Potestad tributaria. La facultad de crear y administrar tributos aumenta 
o favorece el grado de la descentralización. 
Según el Art. 297, “serán fuentes de recursos de los Gobiernos 
Departamentales”, los impuestos a la propiedad urbana y suburbana, las 
“contribuciones por mejoras” a los inmuebles beneficiados por obras públicas 
departamentales, las tasas, tarifas y precios por servicios que presta el 
Gobierno Departamental, los impuestos a los espectáculos y a los avisos y a la 
propaganda, etc. 
 
c) Indicadores derivados de la personalidad de los gobernantes. 
 
Es bien comprensible que ciertos atributos que pueden rodear a un 
Intendente puedan ser factores que incidan en el grado de descentralización. 
 
d) Indicadores dependientes de la competencia de los Gobiernos 
Departamentales. 
 
Tanto el carácter electivo de los Intendentes y Ediles departamentales, 
como la adjudicación de Intendencias según resultados electorales, al igual que 
la potestad tributaria o los fondos financieros que se destinan a los Gobiernos 
Departamentales, todo es o se hace “conforme a derecho”, en aplicación de 
normas jurídicas constitucionales o legales. 
 
e) La materia de la competencia departamental. 
 
El primer criterio para determinar la materia de la competencia de los 
órganos departamentales surge del Art. 262 de la Constitución, cuando atribuye 
a los Intendentes y a las Juntas Departamentales “el Gobierno y la 
Administración de los Departamentos”, “con excepción de los servicios de 
seguridad pública”. 
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El segundo criterio consiste en perfilar “lo departamental” (“lo 
municipal”, como dice habitualmente la doctrina uruguaya) porque es a esta 
materia que refiere el Art. 262 cuando alude a su gobierno y administración. La 
doctrina ha elaborado ese concepto, basándose en cierta lógica histórica 
(asuntos que siempre fueron resueltos por “los municipios”) y con mayor rigor 
técnico en varias normas constitucionales y legales. 
 
f) La materia “local” 
 
Las Juntas Locales comunes no tienen una materia distinta de las que 
hemos referido como la materia departamental. Son las mismas, pero en el 
ámbito geográfico de la localidad o ciudad en la que ejercen sus funciones. 
Tienen, por el contrario, mucho menos poderes jurídicos que las autoridades 
departamentales, por cuando no son órganos descentralizados, sino 
subordinados al gobierno departamental.