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NOVEDADES EN MATERIA DE ADMINISTRACIÓN 
ELECTRÓNICA EN LA NUEVA LEGISLACIÓN 
ADMINISTRATIVA BÁSICA 
 
ELECTRONIC GOVERNMENT INNOVATIONS IN THE NEW SPANISH 
ADMINISTRATIVE FRAMEWORK LEGISLATION 
 
 
Anabelén Casares Marcos 
Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad de León 
 
 
 
RESUMEN 
La aprobación de las leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Ad-
ministrativo Común de las Administraciones Públicas, y 40/2015, de 1 de 
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, ha desatado una honda 
preocupación acerca de sus implicaciones concretas tanto para los opera-
dores jurídicos, públicos y privados, como para los ciudadanos en general. 
No en vano, deroga a su entrada en vigor la actualmente vigente Ley 
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones 
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, iniciando una nueva 
etapa en relación con la organización y el funcionamiento del sector público 
español, marcada, fundamentalmente, por la separación en dos textos nor-
mativos diversos de la regulación de las vertientes ad extra y ad intra de 
nuestras Administraciones públicas. Destaca, a tal efecto, la preocupación 
 
 El trabajo que ahora se publica recoge el contenido de mi intervención en las Jornadas sobre la nueva 
configuración del procedimiento administrativo, organizadas por la Junta de Castilla y León y celebradas en 
Valladolid los días 21 y 22 de abril de 2016. Reitero desde aquí mi agradecimiento a los organizadores de 
las Jornadas por su amable invitación, así como a las Letrados de la Administración autonómica asistentes 
por la oportunidad de contrastar mis reflexiones con sus opiniones y experiencia práctica. 
NÚMERO 40. SEPTIEMBRE 2016 
ISSN: 2254-3805 
DERECHO ADMINISTRATIVO 
 
 
 
Anabelén Casares Marcos 
 
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DERECHO ADMINISTRATIVO 
del legislador, cuando no su auténtica obsesión, por continuar profundi-
zando en la Administración electrónica. La reforma incorpora, en tal sen-
tido, importantes innovaciones, escudándose en la necesidad de mejorar el 
funcionamiento interno de nuestra Administración pública y, en particular, 
en los principios de eficacia y eficiencia, para implantar un nuevo modelo 
administrativo que suscita, sin duda, cuestiones y objeciones que precisan 
respuesta. 
Palabras clave: Administración electrónica, reforma del procedimiento ad-
ministrativo común, nuevo régimen jurídico del sector público. 
 
ABSTRACT 
The passing of the new Spanish administrative framework legislation by bills 
39/2015, October 1, and 40/2015, October 1, has unleashed great concern 
about its implications for both legal operators, public and private, and citi-
zens in general. Nonetheless it is set to abolish Bill 30/1992, November 26, 
opening the door to a new stage for the organization and operating proce-
dures of our public sector based, fundamentally, on the regulation in two 
different legal texts of the ad extra and ad intra perspectives of our Public 
Administrations. To this extent, the legislator’s preoccupation with the im-
plementation and deployment of Electronic Government undoubtedly stands 
out. The recent reform incorporates core innovations to that effect, pursuing 
the enhancement, effectiveness and efficiency of administrative internal pro-
cedures, thus providing a new administrative model that arouses, nonethe-
less, important issues and objections that require answers. 
Keywords: Electronic Government, common administrative procedure re-
form, new public sector legal regime. 
 
 
 
 
 
Novedades en materia de Administración electrónica en la nueva legislación administrativa básica 
 
 
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DERECHO ADMINISTRATIVO 
SUMARIO 
1. EL CONTEXTO DE LA REFORMA DE 2015. 
2. LA REFORMA CAPITAL SANCIONADA POR LAS LEYES 39 Y 40/2015, 
DE 1 DE OCTUBRE, EN MATERIA DE ADMINISTRACIÓN ELECTRÓ-
NICA. 
2.1. El tráfico externo o front office de la Administración pública. 
2.2. El tráfico interno o back office administrativo. 
3. CONCLUSIÓN. 
4. BIBLIOGRAFÍA. 
 
 
 
 
 
 
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1. EL CONTEXTO DE LA REFORMA DE 2015 
La indudable e incontestable hiperactividad normativa que ha acompañado a la 
última legislatura se ha manifestado de forma especialmente contundente con 
la aprobación de dos textos claves para nuestro ordenamiento administrativo: 
de un lado, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo 
Común de las Administraciones Públicas, y, de otro, la Ley 40/2015, de 1 de 
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Su preparación y la redacción 
de sus primeros borradores, ni esperada ni especialmente reclamada, pasó 
prácticamente desapercibida no solo para el mundo académico sino para nu-
merosos colectivos jurídicos afectados de forma palmaria por su aprobación y 
aplicación posterior, planteando numerosas dudas y cuestiones de especial in-
terés a las que resulta preciso dar adecuada respuesta1. 
Y así, llama la atención, en primer lugar, la elección del legislador por regular 
en dos textos normativos separados el procedimiento administrativo común, en 
definitiva, los aspectos procedimentales de la actuación administrativa, en 
cuanto sustrato y fundamento, en buena medida, de las relaciones ad extra de 
nuestras Administraciones públicas2, y el régimen jurídico de nuestro sector pú-
blico, esto es, su configuración y los aspectos orgánicos propios de la vertiente 
administrativa propiamente ad intra3. Se justifica este desglose del contenido de 
 
1 En tal sentido, Juan Alfonso SANTAMARÍA PASTOR, «Los proyectos de ley del procedimiento administra-
tivo común de las Administraciones públicas y de régimen jurídico del sector público: una primera evalua-
ción», Documentación Administrativa, núm. 2, enero-diciembre de 2015, quien denuncia la sorpresa moti-
vada por la noticia de la apertura del trámite de información pública de los anteproyectos de ley correspon-
dientes, así como el desconocimiento de su existencia entre numerosos colectivos jurídicos, «que solo tu-
vieron conocimiento de su existencia cuando ya había transcurrido el plazo de la exposición pública». 
2 A tal efecto, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, establece, en términos de su propia exposición de motivos, 
«una regulación completa y sistemática de las relaciones ad extra entre las Administraciones y los adminis-
trados, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela y en cuya virtud se dictan actos admi-
nistrativos que inciden directamente en la esfera jurídica de los interesados, como en lo relativo al ejercicio 
de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa». 
3 Conforme a su Exposición de motivos, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, «abarca, por un lado, la legislación 
básica sobre régimen jurídico administrativo, aplicable a todas las Administraciones Públicas; y por otro, el 
régimen jurídico específico de la Administración General del Estado, donde se incluye tanto la llamada Ad-
ministración institucional, como la Administración periférica del Estado», sancionando también «la regulación 
sistemática de las relaciones internas entre las Administraciones, estableciendo los principios generales de 
actuación y las técnicas de relación entre los distintos sujetos públicos», de forma que «queda así sistema-
tizado el ordenamiento de las relaciones ad intra e inter Administraciones». 
 
 
 
Novedades en materia de Administración electrónica en la nueva legislación administrativa básica 
 
 
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la vigente Ley 30/1992,de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Admi-
nistraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en dos textos 
legales diferentes, entre otras cuestiones, en el diverso alcance de los títulos 
competenciales que amparan la regulación del legislador estatal al respecto, 
así, competencia exclusiva en un caso, frente a la competencia para establecer 
tan solo las bases al efecto en el otro4. 
Se trata, en todo caso, de un enfoque con el que se ha mostrado especialmente 
crítico el Consejo de Estado en sus informes a los anteproyectos correspondien-
tes5, al entender que «no entronca con la tradición jurídico-administrativa de 
nuestro ordenamiento; antes bien, supone una quiebra del esquema hasta 
ahora seguido en el Derecho administrativo positivo español, generando una 
fractura del tratamiento sistemático que tradicionalmente han recibido el régi-
men de organización y funcionamiento de las Administraciones públicas y la 
regulación del procedimiento administrativo. Tal ruptura, lejos de servir al fin de 
clarificación y simplificación que pretende alcanzarse, introduce una notable 
confusión en el ordenamiento, planteando una serie de inconvenientes que evi-
dencian la rigidez del esquema seguido y su insuficiencia para lograr una ade-
cuada regulación de tales materias»6. En suma, denuncia el alto órgano consul-
tivo las dificultades innecesarias que acarrea esta nueva sistemática, que difi-
culta en gran medida la identificación de las previsiones normativas básicas y 
añade una considerable dosis de confusión al incluir en la regulación del proce-
dimiento administrativo aquellas especialidades procedimentales propias de la 
tramitación, en concreto de las reclamaciones por responsabilidad patrimonial 
de la Administración o del ejercicio de las potestades sancionadora y reglamen-
taria7. 
Y, sin embargo, a la vista de la reforma sustanciada, de los resultados extraños 
a que podría abocar la separación aludida y del mantenimiento, no obstante, en 
gran medida, del tenor literal de numerosos preceptos de la legislación hasta 
 
4 Así lo destaca también, por todos, Juan Alfonso SANTAMARÍA PASTOR, «Los proyectos de ley del pro-
cedimiento administrativo común de las Administraciones públicas y de régimen jurídico del sector público: 
una primera evaluación», op. cit., quien si bien califica la separación de «acertada, por meras razones de 
claridad», cuestiona ciertos aspectos de su regulación, así, la atención dispensada por la Ley 40/2015, de 1 
de octubre, a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, materia sobre la que entiende 
que el Estado posee competencia exclusiva de regulación, o la artificiosa escisión, respecto de la responsa-
bilidad y de la potestad sancionadora, entre la regulación de sus aspectos sustantivos, integrados en la Ley 
40/2015, y los procedimentales, que se llevan a la Ley 39/2015. 
5 Dictámenes 274/2015, de 29 de abril, al Anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, y 
275/2015, de 29 de abril, al Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Adminis-
traciones Públicas. 
6 Apartado III A) del Dictamen 275/2015, de 29 de abril. 
7 Se hace eco, asimismo, de estas críticas y de las dificultades a que aboca la citada separación, Alberto 
QUINTANA DAIMIEL, «Análisis preliminar de la nueva Ley Reguladora del Sector Público», Actualidad Ad-
ministrativa, núm. 11, noviembre de 2015. 
 
 
 
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ahora vigente en la materia, cabe preguntarse si a los efectos de los objetivos 
realmente perseguidos con la aprobación de estas dos nuevas leyes no habría 
bastado, quizá, con una reforma puntual y parcial de ciertos aspectos concretos 
y determinados8. 
No en vano, los nuevos textos legales de 2015 comparten tres rasgos esencia-
les que se constituyen en auténticos pilares de la reforma9. En primer lugar, su 
preocupación casi obsesiva por la mejora del funcionamiento interno de la Ad-
ministración pública en aras de lograr la eficiencia y economía administrativas 
reclamadas insistentemente por el Informe de la Comisión para la Reforma de 
las Administraciones Públicas (CORA), presentado al Consejo de Ministros ce-
lebrado el 21 de junio de 201310. Cabe subrayar, a tal efecto, la atención dis-
pensada por las nuevas leyes de 2015 a la simplificación y electronificación de 
la Administración pública y de sus trámites, previsiones sin duda idóneas para 
alcanzar un considerable ahorro económico en su funcionamiento interno, si 
bien a costa de postergar en ocasiones en su enunciado las relaciones entre el 
ciudadano y la Administración pública, subordinadas ahora, en gran medida, a 
la satisfacción de aquellos objetivos prioritarios. 
En segundo lugar, su escaso alcance innovador, en cuanto ambas leyes se li-
mitan, en esencia, a refundir la normativa preexistente con algunos amplios 
desarrollos de normas jurídicas vigentes al momento de su aprobación, por 
 
8 Así se lo plantea, en particular, José Ramón CHAVES, «El procedimiento administrativo común de la Ley 
39/2015: nuevos forjados sobre viejos cimientos», Actualidad Administrativa, núm. 2, febrero de 2016. Se 
refiere también a la innecesariedad de la reforma José María BAÑO LEÓN, «La reforma del procedimiento. 
Viejos problemas no resueltos y nuevos problemas no tratados», Documentación Administrativa, núm. 2, 
enero-diciembre de 2015. En todo caso, resulta curioso que, pese a las críticas sustanciadas por nuestro 
alto órgano consultivo y por la propia doctrina científica acerca del planteamiento formal y de la técnica 
jurídica empleada para sustanciar esta reforma, se haya querido enlazar su justificación, como recuerda 
Alberto QUINTANA DAIMIEL («Análisis preliminar de la nueva Ley Reguladora del Sector Público», op. cit.), 
con una hipotética mejora de la calidad normativa, alentada por la propia Unión Europea, o con los esfuerzos 
promovidos desde la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en pos de una 
better regulation y, en última instancia, de una smart regulation. 
9 Así lo destaca el análisis propuesto por Juan Alfonso SANTAMARÍA PASTOR, «Los proyectos de ley del 
procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas y de régimen jurídico del sector pú-
blico: una primera evaluación», op. cit. 
10 No en vano, al disertar sobre las razones de la reforma de la Administración pública en España el Informe 
de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), p. 35, sostiene que «existe una 
conciencia generalizada de que la Administración debe adaptarse a las demandas de la sociedad del siglo 
XXI. En los últimos treinta años la mayoría de los países de la OCDE han puesto en marcha medidas de 
reforma de la Administración pública. Algunas de las adoptadas han estado enmarcadas en planes globales 
mientras que otras son muy específicas y se concentran en aspectos concretos. En general, todas ellas 
tienen su origen en la necesidad de contener el crecimiento del gasto en el seno de un proceso de consoli-
dación fiscal, pero son cada vez más los casos en los que las reformas persiguen una verdadera transfor-
mación de la Administración, mejorando su eficacia, su calidad y eficiencia, para adaptarse mejor a las ne-
cesidades de los ciudadanos. El tema no es baladí. La gestión de lo público es importante. La Administración 
equivale, en términos de gasto público en la Unión Europea, a la mitad de la economía. Si una de las varia-
bles estratégicas para el desarrollo económico es el aumento de la competitividad, una organización que 
equivale a cerca del 50 % del PIB debe ser competitiva». 
 
 
 
Novedades en materia de Administración electrónica en la nueva legislación administrativa básica 
 
 
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ejemplo en materia de convenios y relaciones interadministrativas. En tal sen-
tido, las leyes de 2015 comprenden, más bien, pequeñas reformas, puntualiza-
ciones y aclaraciones, así como algunos desarrollos, que se insertan, sin discu-
sión alguna, en un planteamiento claramente continuista respecto a la normativa 
vigente al momento de su alumbramiento como anteproyectos, posterior trami-
tación y ulterior aprobación parlamentaria. 
Y, por último, su abrumadora inquietud por la Administración electrónica, por 
imponer, en definitiva, su despliegue y funcionamiento efectivo, fácilmente cons-
tatable a la vista del número de referencias expresas al fenómeno electrónico 
que salpican su enunciado final. El legislador continúa profundizando de esta 
manera en el concepto de Administración electrónica, incorporando importantes 
innovaciones al respecto11, si bien el paso que persigue y alienta, en última ins-
tancia, desde una cultura administrativa en papel a una nueva completamente 
electrónica, se sustancia sin mutar en absoluto la naturaleza de la relación que 
subyace entre Administración pública y ciudadanos12. 
 
2. LA REFORMA CAPITAL SANCIONADA POR LAS LEYES 
39 Y 40/2015, DE 1 DE OCTUBRE, EN MATERIA 
DE ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA 
La reforma habida en octubre de 2015 en materia de Administración electrónica 
afecta, de forma fundamental y prioritaria, a la sustanciación del procedimiento 
administrativo. En este sentido, la propia exposición de motivos de la Ley 
39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Ad-
ministraciones Públicas, reconoce que «en el entorno actual, la tramitación elec-
trónica no puede ser todavía una forma especial de gestión de los procedimien-
tos sino que debe constituir la actuación habitual de las Administraciones. Por-
que una Administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente 
electrónico no sólo sirve mejor a los principios de eficacia y eficiencia, al ahorrar 
costes a ciudadanos y empresas, sino que también refuerza las garantías de 
los interesados»13. 
 
11 Hace especial hincapié en ello, por todos, Alberto QUINTANA DAIMIEL, «Análisis preliminar de la nueva 
Ley Reguladora del Sector Público», op. cit. 
12 Se trata, en opinión de José María BAÑO LEÓN («La reforma del procedimiento. Viejos problemas no 
resueltos y nuevos problemas no tratados», op. cit.), de un cambio meramente tecnológico, cuya regulación 
por las nuevas leyes de 2015 contribuye a subrayar la innecesariedad de la reforma. 
13 Garantías que el legislador parece cifrar exclusivamente en términos de transparencia al continuar afir-
mando: «En efecto, la constancia de documentos y actuaciones en un archivo electrónico facilita el cumpli-
miento de las obligaciones de transparencia, pues permite ofrecer información puntual, ágil y actualizada a 
los interesados». 
 
 
 
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En todo caso, la incorporación real y efectiva de las innovaciones alcanzadas a 
tal efecto por las tecnologías de la información a la propia organización interna 
y a los procedimientos de actuación de nuestras Administraciones públicas 
aboca a un cambio de paradigma en la concepción de las relaciones entre estas 
últimas y los ciudadanos14. No en vano, quedan afectados por el uso adminis-
trativo de medios informáticos, electrónicos y telemáticos tanto su front office 
como su back office, esto es, su gestión, presencia y relaciones propiamente 
externas, de un lado, y sus tareas y gestión de puertas hacia dentro, de otro15. 
La adopción y el uso de las innovaciones alumbradas en el campo de las tec-
nologías de la información y las comunicaciones debieran desembocar así en 
un nuevo modelo de Administración pública, que habría de descansar sobre el 
triple eje de la Administración electrónica, la transparencia y la reutilización de 
la información en poder del sector público. No constituye, en todo caso, un fin 
en sí mismo, sino que debe abarcarlo todo dentro de la Administración, «desde 
la organización administrativa hasta los derechos de los ciudadanos, desde la 
constitución y el funcionamiento de los órganos colegiados hasta la notificación 
de las resoluciones, desde la transparencia hasta los contratos públicos», im-
poniendo un cambio no tanto en el fondo como en las formas administrativas16. 
A ello ha aludido también la Unión Europea al definir de forma expresa a la 
Administración electrónica como «el uso de las tecnologías de la información y 
las comunicaciones en las Administraciones públicas, combinado con cambios 
organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y 
los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas»17. 
 
14 Hace hincapié en ello Isaac MARTÍN DELGADO, «La reforma de la Administración (electrónica): hacia 
una auténtica innovación administrativa», Revista Democracia y Gobierno Local, núm. 32, enero-marzo de 
2016, p. 5. 
15 Así, siguiendo en este punto a Laura DAVARA FERNÁNDEZ DE MARCOS y Miguel Ángel DAVARA 
RODRÍGUEZ («Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: 
novedades en materia de Administración electrónica», Actualidad Administrativa, núm. 1, enero de 2016), si 
hablamos del front office de una Administración nos referimos a la relación ad extra entre Administración y 
administrado, esto es, a la gestión y la presencia de la Administración «de puertas hacia fuera», quedando 
incluidos los servicios ofrecidos a la ciudadanía, la gestión y el control de la participación del ciudadano, el 
cumplimiento y verificación de este en lo que a la aplicación de la normativa se refiere y todo lo relativo a la 
prestación de servicios de información del sector público, bajo los prismas de la transparencia y apertura 
administrativa. Mientras que en el back office de una Administración pública quedan incluidas tareas y cues-
tiones relacionadas con la gestión de «puertas hacia dentro» de la Administración, esto es, todo lo relacio-
nado con la regulación de la entidad pública, la colaboración inter-departamental, la gestión del conocimiento 
y la resolución de conflictos internos de la Administración, el control y desarrollo de las compras públicas y 
la interoperabilidad en el conjunto de la Administración pública de que se trate. 
16 En expresión de Isaac MARTÍN DELGADO, «La reforma de la Administración (electrónica): hacia una 
auténtica innovación administrativa», op. cit., pp. 5 y ss. 
17 Vid. la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social 
Europeo y al Comité de las Regiones sobre El papel de la Administración electrónica en el futuro de Europa, 
COM (2003) 567 final, p. 7. 
 
 
 
Novedades en materia de Administración electrónica en la nueva legislación administrativa básica 
 
 
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Nuestro legislador había dado ya algunos pasos significativos en esta dirección, 
si bien hasta el momento las modificaciones habían tenido por objeto reconocer 
la validez de las actuaciones que implicaban un cambio de «tecnología» en 
comparación con el modo anterior de hacer las cosas18. A esta filosofía respon-
den, en concreto, tres hitos fundamentales. De un lado, el paso del documento 
en papel al documento electrónico sancionado por la Ley 30/1992, de 26 de 
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Proce-
dimiento Administrativo Común19. De otro, la introducción en nuestro ordena-
miento jurídico administrativo de la firma electrónica por la Ley 59/2003, de 19 
de diciembre, de Firma Electrónica20. Y, en última instancia, la primera regula-
ción general del fenómenode la Administración electrónica por Ley 11/2007, de 
22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, 
que se concentró principalmente en el front office, descuidando en cierta medida 
el back office o ámbito interno de la Administración pública21. 
No cabe duda de que, en este contexto, la reforma efectuada en el año 2015 
podría haber sido más ambiciosa22. En todo caso, contribuye de forma decisiva 
a situar la Administración electrónica «en el corazón mismo del Derecho Admi-
nistrativo básico-común»23. Y si bien presenta potencialidades que conviene en 
todo caso aprovechar, son varias las cuestiones que suscitan, no obstante, im-
portantes dudas, pudiendo inferirse de su enunciado la intención del legislador 
por perseguir con ahínco el ahorro económico aludido supra, a costa, incluso, 
 
18 Vid., en este mismo sentido, Isaac MARTÍN DELGADO, «La reforma de la Administración (electrónica): 
hacia una auténtica innovación administrativa», op. cit., p. 7. 
19 Vid., en concreto, la redacción original de su artículo 45, relativo a la incorporación de medios técnicos a 
la actividad de las Administraciones públicas. 
20 Esta Ley trae causa del Real Decreto-ley 14/1999, de 17 de septiembre, sobre Firma Electrónica, al que 
deroga y que había sido aprobado con el objetivo de fomentar la rápida incorporación de las nuevas tecno-
logías de seguridad de las comunicaciones electrónicas en la actividad de las empresas, los ciudadanos y 
las Administraciones pública. 
21 No en vano, su propia Exposición de motivos subraya que la norma «pretende dar el paso del “podrán” 
por el “deberán”», de forma que supone «pasar de la declaración de impulso de los medios electrónicos e 
informáticos —que se concretan en la práctica en la simple posibilidad de que algunas Administraciones, o 
algunos de sus órganos, permitan las comunicaciones por medios electrónicos— a que estén obligadas a 
hacerlo porque la Ley reconoce el derecho de los ciudadanos a establecer relaciones electrónicas». 
22 Así lo entiende también, entre otros, desde la perspectiva concreta de la innovación, Isaac MARTÍN DEL-
GADO, «La reforma de la Administración (electrónica): hacia una auténtica innovación administrativa», op. 
cit., p. 7. No en vano, como bien destaca José Ramón CHAVES, «El procedimiento administrativo común 
de la Ley 39/2015: nuevos forjados sobre viejos cimientos», op. cit., la reforma «cede a la tentación de 
ofrecer visos de modernidad electrónica», derogando la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico 
de los ciudadanos a los servicios públicos, para resucitarla de nuevo con preceptos sustancialmente simila-
res cuando no idénticos en su tenor literal. 
23 De forma que deja de estar regulada en una ley especial, tal y como destaca Eduardo GAMERO CASADO, 
«Panorámica de la Administración electrónica en la nueva legislación administrativa básica», Revista Espa-
ñola de Derecho Administrativo, núm. 175, enero-marzo de 2016, p. 15. 
 
 
 
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de la valoración de la propia realidad plural y diversa de nuestras Administracio-
nes públicas y, de forma mucho más preocupante, en última instancia, de la 
posición y garantías de los propios interesados en el procedimiento administra-
tivo. 
 
2.1. EL TRÁFICO EXTERNO O FRONT OFFICE 
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
Desde la perspectiva del tráfico externo o front office, objeto fundamental de 
estas reflexiones, la reciente reforma legal de la Administración electrónica 
alumbra nuevas posibilidades, cuando no auténticas obligaciones, que habrán 
de ofrecer, sin duda, nuevos modelos de relación entre la Administración pública 
y los administrados24. 
A tal efecto, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, estructura en varios niveles la 
obligación de los ciudadanos de utilizar medios electrónicos en sus relaciones 
con las Administraciones públicas. Una regulación con la que se mostró crítico 
el Consejo General del Poder Judicial al subrayar que la «imposición ex lege de 
esta obligación no parece que pueda hacerse a espaldas de los principios de 
necesidad y proporcionalidad», proclamados por el artículo 1.2 de la propia Ley, 
«como tampoco soslayando las exigencias del principio de igualdad, de carácter 
constitucional e integrador del acervo del Derecho de la Unión Europea»25. 
En todo caso, su artículo 14 impone, en primer lugar, la obligación taxativa de 
relacionarse con las Administraciones públicas a través de medios electrónicos 
«para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo» a 
las siguientes categorías de sujetos: 
— Personas jurídicas y entidades sin personalidad jurídica, al presumir el 
legislador, ¿quizá erróneamente?, que toda organización personificada 
o con vocación de intervenir en el mercado tiene medios y capacidad 
para relacionarse electrónicamente. Se ha mostrado especialmente crí-
tico con esta previsión el Consejo General del Poder Judicial, para 
quien «la diversa tipología de estas, y su diferente objeto y actividad, 
 
24 Para Zulima SÁNCHEZ SÁNCHEZ, «Las nuevas Leyes de Régimen Jurídico y Procedimiento Administra-
tivo: afianzamiento de la Administración electrónica en las relaciones internas de la Administración y con los 
ciudadanos», en Ricardo RIVERO ORTEGA, M.ª Dolores CALVO SÁNCHEZ y Marcos FERNANDO PABLO 
(Dirs.), Instituciones de Procedimiento Administrativo Común. Novedades de la Ley 39/2015, Juruá, Lisboa, 
2016, p. 65, uno de los logros de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, ha sido, precisamente, el de uniformar la 
regulación en materia electrónica, frente a la dispersión hasta ahora vigente, y sentar las bases o requisitos 
mínimos que, en esta materia, deben regir en las relaciones entre el ciudadano y la Administración. 
25 Conclusión vigésimo tercera del Informe adoptado por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial 
con fecha 5 de marzo de 2015, sobre el Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de 
las Administraciones Públicas. 
 
 
 
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no permite alcanzar tal presunción en términos absolutos e indiscrimi-
nados»26. 
— Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera co-
legiación obligatoria, si bien en relación, exclusivamente, con los trámi-
tes y actuaciones que realicen con las Administraciones públicas a 
causa de tal ejercicio profesional, incluyéndose de forma expresa en 
este colectivo a los notarios y registradores de la propiedad y mercan-
tiles. 
— Los empleados de las Administraciones públicas, independientemente 
de su categoría y de la naturaleza de su vinculación o relación concreta 
con la Administración empleadora, si bien tan solo para aquellos trámi-
tes y actuaciones administrativas que realicen en relación con su ám-
bito de relación de servicios, en definitiva, por razón de su condición de 
empleado público, en la forma que determine reglamentariamente cada 
Administración pública. 
— Y, como corolario lógico, quienes representen a un interesado obligado 
a relacionarse electrónicamente con la Administración pública. 
Ahora bien, el precepto permite, además, en su párrafo 3, que las Administra-
ciones públicas puedan ampliar reglamentariamente el ámbito anterior para es-
tablecer la «obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos 
para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas 
que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u 
otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los me-
dios electrónicos necesarios». Tal deslegalización abre, en definitiva, elportillo 
a la expansión subjetiva de los obligados a relacionarse electrónicamente con 
la Administración a partir de la mera apreciación por parte de esta última, no 
contradictoria ni necesariamente contrastada, de su posibilidad de acceso y dis-
ponibilidad a los medios electrónicos correspondientes, valoración que deberá, 
en todo caso, motivar y justificar adecuadamente la norma reglamentaria si no 
se quiere traspasar la frontera entre discrecionalidad y arbitrariedad administra-
tivas27. 
 
26 Conclusión vigésimo tercera de su informe de 5 de marzo de 2015 al Anteproyecto de Ley del Procedi-
miento Administrativo Común. 
27 Así lo subraya también, en concreto, José Ramón CHAVES, «El procedimiento administrativo común de 
la Ley 39/2015: nuevos forjados sobre viejos cimientos», op. cit. Se refiere a ello de forma expresa el citado 
Informe del Consejo General del Poder Judicial de 5 de marzo de 2015, pp. 41 y ss. Denuncia el «plano de 
irrealidad» en que se mueve, a tal efecto, la reforma de 2015, Eduardo GAMERO CASADO, «Panorámica 
de la Administración electrónica en la nueva legislación administrativa básica», op. cit., p. 20. 
 
 
 
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DERECHO ADMINISTRATIVO 
En fin, en cuanto al resto de las personas físicas no enunciadas en los apartados 
anteriores, podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administra-
ciones públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de 
medios electrónicos o no, pudiendo modificar su decisión y, por tanto, el medio 
por el que hayan optado, en cualquier instante. A tal fin, el artículo 13 recoge 
expresamente, entre los derechos de las personas en sus relaciones con las 
Administraciones públicas, los de: 
a) comunicarse con las Administraciones públicas a través de un Punto 
de Acceso General electrónico de la Administración, 
b) ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con 
las Administraciones públicas, 
g) obtener y utilizar los medios de identificación y firma electrónica con-
templados en la propia Ley, y, 
h) la protección de sus datos de carácter personal, en particular la seguri-
dad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas 
y aplicaciones de las Administraciones públicas. 
A raíz de cuanto antecede, el empleo de medios electrónicos habrá de alcanzar 
también especial repercusión en materia de identificación y firma de los intere-
sados en el procedimiento administrativo. Y así, estos últimos podrán identifi-
carse electrónicamente ante las Administraciones públicas, conforme al artículo 
9.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, a través de cualquier sistema que cuente 
con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad28, así 
como firmar, también por medios electrónicos, siempre que permitan acreditar 
la autenticidad de la expresión de la voluntad y consentimiento de los interesa-
dos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10, párrafos 2 y 3, de la Ley, en 
 
28 Admitiéndose, en particular, los siguientes: 
a) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos 
por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación». A estos 
efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los 
de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica. 
b) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico expedidos 
por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación». 
c) Sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones públicas consideren vá-
lido, en los términos y condiciones que se establezcan. 
Cada Administración pública podrá determinar si solo admite alguno de estos sistemas para realizar deter-
minados trámites o procedimientos, si bien la admisión de alguno de los sistemas de identificación previstos 
en la letra c) conllevará la admisión de todos los previstos en las letras a) y b) anteriores para ese trámite o 
procedimiento. 
Del mismo modo, la aceptación de alguno de estos sistemas por la Administración General del Estado servirá 
para acreditar frente a todas las Administraciones Públicas, salvo prueba en contrario, la identificación elec-
trónica de los interesados en el procedimiento administrativo. 
 
 
 
Novedades en materia de Administración electrónica en la nueva legislación administrativa básica 
 
 
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DERECHO ADMINISTRATIVO 
caso de que hayan optado o estén obligados a relacionarse con las Administra-
ciones públicas a través de los citados medios29. 
La distinción entre ambos trámites, estrechamente entrelazados, resulta meri-
diana, tratándose de una de las principales novedades de la Ley en materia de 
firma electrónica30. De esta forma, la identificación acredita la identidad del in-
teresado, avalando la firma, a mayores, su voluntad y consentimiento. De ahí 
que el propio legislador haya dispuesto que el acto de la firma, caso de emplear 
uno de los sistemas previstos al respecto en el artículo 10 de la Ley, servirá para 
entender acreditada también la identidad del interesado. Del mismo modo ad-
mite que, caso de disponerlo así expresamente la normativa reguladora aplica-
ble, las Administraciones públicas puedan admitir los sistemas de identificación 
contemplados en la propia Ley como sistema de firma «cuando permitan acre-
ditar la autenticidad de la expresión de la voluntad y consentimiento de los in-
teresados». 
En cualquier caso, el ámbito de aplicación en el cauce procedimental de la iden-
tificación electrónica es, como se comprende, mucho más amplio que el de la 
firma electrónica31. Coherentemente con ello, el artículo 11.2 de la Ley dispone 
que el uso de esta última solo resulta exigible para ciertos trámites procedimen-
 
29 En este último caso se considerarán válidos a efectos de firma: 
a) Sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos 
reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza 
de prestadores de servicios de certificación». A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados 
certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de entidad sin personalidad 
jurídica. 
b) Sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certi-
ficados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico incluidos en la «Lista de confianza de 
prestadores de servicios de certificación». 
c) Cualquier otro sistema que las Administraciones públicas consideren válido, en los términos y condiciones 
que se establezcan. 
Cada Administración Pública, Organismo o Entidad podrá determinar si solo admite algunos de estos siste-
mas para realizar determinados trámites o procedimientos de su ámbito de competencia. 
Por lo demás, siempre que así lo disponga expresamente la normativa reguladora aplicable, las Administra-
ciones públicas podrán admitir los sistemas de identificación contemplados en esta Ley como sistema de 
firma cuando permitan acreditar la autenticidad de la expresión de la voluntad y consentimiento de los in-
teresados. 
30 Vid. la especial referencia a la regulación de la firma electrónica en el ámbito administrativo por las leyes 
39 y 40/2015, de 1 de octubre, que ofrecen Laura DAVARA FERNÁNDEZ DE MARCOS y Miguel Ángel 
DAVARA RODRÍGUEZ, «Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones 
Públicas: novedades en materia de Administración electrónica», op.cit., quienes inciden en que supone «un 
paso más allá de seguridad y garantías que la mera identificación». 
31 Así se desprende del artículo 11.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, al sancionar que «con carácter 
general, para realizar cualquier actuación prevista en el procedimiento administrativo, será suficiente con 
que los interesados acrediten previamente su identidad a través de cualquiera de los medios de identificación 
previstos en esta Ley». 
 
 
 
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DERECHO ADMINISTRATIVO 
tales, en concreto para la formulación de solicitudes, la presentación de decla-
raciones responsables o comunicaciones, la interposición de recursos, el desis-
timiento de acciones y la renuncia a derechos. 
Por lo demás, el artículo 6 de la Ley alumbra y regula el Registro electrónico de 
apoderamiento, de que habrán de disponer tanto la Administración General del 
Estado32 como las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, «en el 
que deberán inscribirse, al menos, los de carácter general otorgados apud acta, 
presencial o electrónicamente, por quien ostente la condición de interesado en 
un procedimiento administrativo a favor de representante, para actuar en su 
nombre ante las Administraciones públicas», debiendo constar también, por otra 
parte, el bastanteo realizado del poder. La exigencia de estos registros genera-
les no impide, sin embargo, la existencia de registros particulares en cada orga-
nismo donde se inscriban los poderes otorgados para la realización de trámites 
específicos en él. El precepto resulta en sí mismo farragoso33, planteando cues-
tiones trascendentes de gran entidad práctica. Así, se ha criticado, de un lado, 
la posibilidad que contempla su enunciado de otorgar apoderamiento por me-
dios electrónicos, aun cuando sea haciendo uso de los sistemas de firma elec-
trónica previstos por la propia Ley, destacándose, asimismo, la confusión a que 
da paso la posible coexistencia de registros generales de apoderamientos con 
registros electrónicos particulares en cada organismo34. 
En todo caso, tanto los registros electrónicos generales como los particulares 
de apoderamiento pertenecientes a todas y cada una de las Administraciones 
deberán ser plenamente interoperables entre sí, «de modo que se garantice su 
interconexión, compatibilidad informática, así como la transmisión telemática de 
las solicitudes, escritos y comunicaciones que se incorporen a los mismos»35. Y 
así, todos ellos permitirán comprobar válidamente la representación de quienes 
actúen ante las Administraciones públicas en nombre de un tercero, mediante 
la consulta a otros registros administrativos similares, al registro mercantil, de la 
 
32 Que será, en el ámbito estatal, el Registro Electrónico de Apoderamientos de la Administración General 
del Estado. 
33 Así, a título de ejemplo, Juan Alfonso SANTAMARÍA PASTOR, «Los proyectos de ley del procedimiento 
administrativo común de las Administraciones públicas y de régimen jurídico del sector público: una primera 
evaluación», op. cit., denuncia cómo el adjetivo «electrónico», «reiterado hasta la saciedad en este artículo, 
sobra por completo». 
34 Vid. Antonio CANO, «Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Ad-
ministraciones Públicas. Lectura rápida», Actualidad Administrativa, núm. 2, febrero de 2016; y José Ramón 
RODRÍGUEZ CARBAJO, «La Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públi-
cas: cuestiones generales», Actualidad Administrativa, núm. 2, febrero de 2016. 
35 Artículo 6.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. 
 
 
 
Novedades en materia de Administración electrónica en la nueva legislación administrativa básica 
 
 
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DERECHO ADMINISTRATIVO 
propiedad, y a los protocolos notariales, que serán interoperables con los regis-
tros electrónicos generales y particulares de apoderamientos36. Sin lugar a du-
das, dicha interoperabilidad requerirá de desarrollo reglamentario para precisar 
su alcance y coordenadas esenciales37. 
La reforma en materia de Administración electrónica sancionada por la nueva 
Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas 
da un paso adelante, por lo demás, al disponer, si se me permite la expresión, 
la electronificación absoluta del procedimiento administrativo. No en vano, la 
Ley 39/2015, de 1 de octubre, dispone que los actos administrativos se produ-
cirán, como regla general, por escrito a través de medios electrónicos, a menos 
que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia, 
conforme a su artículo 36.138, regulándose los requisitos concretos que debe 
reunir la emisión de documentos electrónicos por las Administraciones públicas 
en su artículo 2639. De forma correlativa, la regulación del procedimiento admi-
nistrativo se encuentra salpicada de referencias expresas a la incorporación de 
medios electrónicos a sus diversas fases y trámites. 
 
36 El artículo 6 regula, por lo demás, la información que deberán contener los asientos que se realicen en los 
registros electrónicos generales y particulares de apoderamientos, así como las tipologías de los poderes 
que se inscriban en ellos y su validez máxima desde la fecha de inscripción. 
37 El glosario de términos del Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Elec-
trónica, aprobado por Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, la define como la «capacidad de los sistemas de 
información, y por ende de los procedimientos a los que estos dan soporte, de compartir datos y posibilitar 
el intercambio de información y conocimiento entre ellos». Se volverá sobre el citado principio infra. En con-
creto, sobre los diversos tipos o modelos de interoperabilidad regulados por el citado Esquema Nacional, en 
concreto, técnica, semántica y operativa, vid. Laura DAVARA FERNÁNDEZ DE MARCOS y Miguel Ángel 
DAVARA RODRÍGUEZ, «Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones 
Públicas: novedades en materia de Administración electrónica», op. cit. 
38 Es más, la Resolución se dictará electrónicamente, garantizando «la identidad del órgano competente, así 
como la autenticidad e integridad del documento que se formalice mediante el empleo de alguno de los 
instrumentos previstos en esta Ley», de acuerdo con el artículo 88.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. 
39 Conforme al segundo apartado de este precepto, para ser considerados válidos los documentos electró-
nicos administrativos deberán: 
a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato de-
terminado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado. 
b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible in-
corporación a un expediente electrónico. 
c) Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos. 
d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos. 
e) Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable. 
Se considerarán válidos los documentos electrónicos que, cumpliendo estos requisitos, sean trasladados a 
un tercero a través de medios electrónicos. 
Por lo demás, no requerirán de firma electrónica, si bien será necesario identificar su origen, los documentos 
electrónicos emitidos por las Administraciones públicas que se publiquen con carácter meramente informa-
tivo, así como aquellos que no formen parte de un expediente administrativo. 
 
 
 
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DERECHO ADMINISTRATIVO 
Y así, se regula, de un lado, por el artículo 16 de la Ley, la existencia de un 
Registro ElectrónicoGeneral en cada Administración para la presentación de 
documentos dirigidos a cualquier órgano administrativo, organismo público o 
entidad vinculado o dependiente de estos, en el que podrán anotarse también, 
llama la atención el enunciado potestativo del precepto, la salida de los docu-
mentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares. El correspondiente 
asiento se contempla, en todo caso, bajo pretensiones de universalidad, de 
forma que podrán presentarse documentos en buzones o registros electrónicos 
indistintos, que deberán ser, no obstante, «plenamente interoperables, de modo 
que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la 
transmisión telemática de los asientos registrales y de los documentos que se 
presenten en cualquiera de los registros»40. Se trata, sin lugar a dudas, de una 
innovación capital, no solo por la flexibilidad y universalidad con que se regula 
la presentación de documentos en el registro electrónico, sino por la facilidad y 
amplitud temporal de los plazos dispuestos al efecto, en cuanto el funciona-
miento de tales registros permitirá la presentación de documentos todos los días 
del año durante las 24 horas del día41. 
La nueva regulación pretende dar un paso más, sin lugar a dudas, respecto del 
régimen jurídico del Punto de Acceso General de la Administración General del 
Estado inaugurada por la Orden HAP/1949/2014, de 13 de octubre, cuyo preám-
bulo cita, precisamente como fundamento de la citada norma, «la constatación 
de que en el momento actual existe una gran dispersión de la información de 
las Administraciones en distintos portales y páginas web, que provoca dificulta-
des en el acceso de los ciudadanos a los procedimientos y servicios adminis-
trativos, informaciones duplicadas y falta de una coordinación adecuada en to-
das estas materias». 
Es más, los documentos presentados presencialmente ante las Administracio-
nes públicas deberán ser siempre digitalizados, conforme a los requisitos exigi-
dos por el artículo 27 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, para la validez y efi-
 
40 Una previsión tanto más compleja si tomamos en consideración que «los Organismos públicos vinculados 
o dependientes de cada Administración podrán disponer de su propio registro electrónico plenamente inter-
operable e interconectado con el Registro Electrónico General de la Administración de la que depende», 
debiendo cumplir todos ellos «con las garantías y medidas de seguridad previstas en la legislación en ma-
teria de protección de datos de carácter personal». Destacan la importancia capital de este concepto de 
interoperabilidad y de la interconexión de los registros de apoderamiento de las distintas Administraciones 
entre sí Laura DAVARA FERNÁNDEZ DE MARCOS y Miguel Ángel DAVARA RODRÍGUEZ, «Ley 39/2015, 
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: novedades en materia de Admi-
nistración electrónica», op. cit. 
41 Vid., en concreto, el artículo 31 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, relativo al cómputo de plazos en los 
registros, que pese a las reglas que establece para regir el funcionamiento del registro electrónico no consi-
gue despejar del todo las incógnitas que podría plantear en la práctica la adecuada precedencia y correlación 
de los documentos presentados electrónicamente. 
 
 
 
Novedades en materia de Administración electrónica en la nueva legislación administrativa básica 
 
 
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DERECHO ADMINISTRATIVO 
cacia de las copias auténticas realizadas de documentos públicos administrati-
vos o privados por las Administraciones públicas42, incorporándose al expe-
diente administrativo electrónico y devolviéndose, en principio, los escritos ori-
ginales al interesado, sin perjuicio de aquellos supuestos en que la norma jurí-
dica aplicable determine la custodia por la Administración de los documentos 
presentados o resulte obligatoria la presentación de objetos o de documentos 
en un soporte específico no susceptible de digitalización43. La valoración de este 
nuevo régimen de copias auténticas en relación con la regulación de los nuevos 
Registros Electrónicos Generales pone de manifiesto la incongruencia que su-
pone exigir, por un lado, que las Administraciones públicas determinen los ór-
ganos competentes para generar copias auténticas, aludiendo, por otro, a la 
necesaria existencia de un registro donde habrá de constar la identidad particu-
lar de los funcionarios habilitados para su expedición, obviando así que el per-
sonal profesional al servicio de aquellas no puede considerarse en modo alguno 
titular de un órgano administrativo en sentido estricto, aun en el supuesto de 
 
42 El artículo 27 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, relativo a la validez y eficacia de las copias realizadas 
por las Administraciones públicas, dispone, entre otros extremos, que «tendrán la consideración de copia 
auténtica de un documento público administrativo o privado las realizadas, cualquiera que sea su soporte, 
por los órganos competentes de las Administraciones Públicas en las que quede garantizada la identidad 
del órgano que ha realizado la copia y su contenido», teniendo «la misma validez y eficacia que los docu-
mentos originales». Impone, por lo demás, a las Administraciones públicas la obligación de «expedir copias 
auténticas electrónicas de cualquier documento en papel que presenten los interesados y que se vaya a 
incorporar a un expediente administrativo», estableciendo de forma expresa que cuando expidan tales co-
pias auténticas electrónicas «deberá quedar expresamente así indicado en el documento de la copia». 
En todo caso, conforme a su apartado tercero, «para garantizar la identidad y contenido de las copias elec-
trónicas o en papel, y por tanto su carácter de copias auténticas, las Administraciones Públicas deberán 
ajustarse a lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad y 
sus normas técnicas de desarrollo, así como a las siguientes reglas: 
a) Las copias electrónicas de un documento electrónico original o de una copia electrónica auténtica, con o 
sin cambio de formato, deberán incluir los metadatos que acrediten su condición de copia y que se visualicen 
al consultar el documento. 
b) Las copias electrónicas de documentos en soporte papel o en otro soporte no electrónico susceptible de 
digitalización, requerirán que el documento haya sido digitalizado y deberán incluir los metadatos que acre-
diten su condición de copia y que se visualicen al consultar el documento. 
Se entiende por digitalización, el proceso tecnológico que permite convertir un documento en soporte papel 
o en otro soporte no electrónico en un fichero electrónico que contiene la imagen codificada, fiel e íntegra 
del documento. 
c) Las copias en soporte papel de documentos electrónicos requerirán que en las mismas figure la condición 
de copia y contendrán un código generado electrónicamente u otro sistema de verificación, que permitirá 
contrastar la autenticidad de la copia mediante el acceso a los archivos electrónicos del órgano u Organismo 
público emisor. 
d) Las copias en soporte papel de documentos originales emitidos en dicho soporte se proporcionarán me-
diante una copia auténtica en papel del documento electrónico que se encuentre en poder de la Administra-
ción o bien mediante una puesta de manifiesto electrónica conteniendo copia auténtica del documento ori-
ginal. 
A estos efectos, las Administraciones harán públicos, a través de la sede electrónica correspondiente, los 
códigos seguros de verificación u otro sistema de verificación utilizado». 
43 Así lo establece el artículo 16.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. 
 
 
 
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DERECHO ADMINISTRATIVOque prestase servicios profesionales a la misma entidad en base a una relación 
de carácter estatutario44. 
No solo eso, sino que de forma paralela a la nueva regulación que permite la 
posible ampliación del ámbito subjetivo de los obligados a utilizar medios elec-
trónicos en sus relaciones con la Administración, el artículo 16.5 de la Ley 
39/2015, de 1 de octubre, permite a las Administraciones públicas establecer, 
por vía reglamentaria, la «obligación de presentar determinados documentos 
por medios electrónicos para ciertos procedimientos y colectivos de personas 
físicas que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesio-
nal u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los 
medios electrónicos necesarios»45. 
Por lo demás, el artículo 28 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, establece el 
régimen aplicable a los documentos aportados por los interesados. Resulta de 
interés su previsión en el sentido de excluir la obligación de los interesados de 
aportar documentos elaborados por cualquier Administración, siempre que el 
interesado haya prestado el consentimiento expreso requerido al efecto por una 
ley especial para que puedan ser consultados o recabados, o que, en otro caso, 
no conste en el procedimiento su oposición expresa. En todo caso, en ausencia 
de oposición del interesado, las Administraciones públicas deberán recabar los 
documentos por vía electrónica, a través de sus redes corporativas o mediante 
consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electró-
nicos habilitados de forma expresa al efecto. 
Del mismo modo, se proscribe a las Administraciones públicas requerir a los 
interesados datos o documentos que hayan sido aportados anteriormente a 
cualquier Administración. Aquellos deberán indicar en qué momento y ante qué 
órgano administrativo presentaron los citados documentos, debiendo las Admi-
nistraciones públicas recabarlos electrónicamente a través de sus redes corpo-
rativas o de una consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros 
sistemas electrónicos habilitados al efecto. Se presumirá, a tal efecto, que se 
trata de una consulta autorizada, salvo que conste en el procedimiento la opo-
sición expresa del interesado o la ley especial aplicable requiriera su consenti-
miento expreso, debiendo, en ambos casos, ser informados previamente de sus 
derechos en materia de protección de datos de carácter personal46. 
 
44 Así lo denuncia, en concreto, Julián VALERO TORRIJOS, «La reforma de la Administración electrónica, 
¿una oportunidad perdida?», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 172, 2015. 
45 Haciéndose, por tanto, extensivas a esta última previsión las objeciones, cautelas y críticas expuestas 
supra en relación con el artículo 14.3 de la Ley. 
46 Excepcionalmente, si las Administraciones públicas no pudieran recabar los citados documentos, podrán 
solicitar nuevamente al interesado su aportación. 
 
 
 
Novedades en materia de Administración electrónica en la nueva legislación administrativa básica 
 
 
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DERECHO ADMINISTRATIVO 
Las implicaciones de la incorporación de medios electrónicos al procedimiento 
administrativo, al servicio, en última instancia, de la consagración definitiva entre 
nosotros de la Administración electrónica, encuentran, por lo demás, oportuno 
reflejo en el régimen específico aplicable a la ordenación del procedimiento, que 
se impulsará de oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos, 
respetando los principios de transparencia y publicidad47. Y así, el artículo 70 de 
la Ley sanciona el formato electrónico de los expedientes, que «se formarán 
mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictáme-
nes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, 
así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando 
se remita», debiendo constar en él «copia electrónica certificada de la resolución 
adoptada». 
Su remisión se hará, por lo demás, de acuerdo con lo previsto en el Esquema 
Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de 
Interoperabilidad que establece48, garantizándose la integridad e inmutabilidad 
del expediente electrónico generado desde el momento de su firma, sin que ello 
obste a que un mismo documento pueda formar parte de distintos expedientes 
electrónicos. 
Esta regulación ha sido objeto de crítica, en todo caso, por cuanto cabe enten-
der que resta valor al expediente administrativo, impidiendo conocer en su tota-
lidad las motivaciones y la justificación última de la actuación no solo de la Ad-
ministración actuante, sino también de aquellas otras Administraciones públicas 
que sin sustanciar el procedimiento pudieran tomar parte de este, al excluir del 
expediente, en concreto, «la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, 
como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticos, no-
tas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o 
entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos 
por las Administraciones públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y 
facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al 
procedimiento»49. 
En fin, la obligación de emplear medios electrónicos no se extingue, en todo 
caso, con la finalización del procedimiento, debiendo mantener cada Adminis-
tración un archivo electrónico único de los documentos electrónicos que corres-
pondan a procedimientos finalizados, en los términos que establezca la norma-
tiva reguladora aplicable y, por tanto, el desarrollo reglamentario de la Ley. Los 
documentos deberán conservarse, a tal fin, «en formato que permita garantizar 
 
47 Conforme dispone el artículo 71 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. 
48 Vid. el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad 
en el ámbito de la Administración electrónica. 
49 Así lo establece, en concreto, el artículo 70.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. 
 
 
 
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DERECHO ADMINISTRATIVO 
la autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta 
con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión»50. Su almacena-
miento deberá contar con las medidas de seguridad pertinentes, de acuerdo con 
lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad51, asegurando la identificación 
de los usuarios, el control de accesos y el cumplimiento de las garantías previs-
tas en la legislación de protección de datos. El artículo 17 de la Ley asegura, 
además, la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que 
garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones, sujetándose la eliminación 
de documentos electrónicos a autorización de acuerdo con lo dispuesto al efecto 
en la normativa aplicable52. 
La incorporación de medios electrónicos afecta también, como cabía esperar, a 
la propia ejecución de los actos administrativos, de forma que cuando de una 
resolución administrativa, o de cualquier otra forma de finalización del procedi-
miento administrativo, nazca una obligación de pago derivada de una sanción 
pecuniaria, multa o cualquier otro derecho que haya de abonarse a la Hacienda 
pública, el pago se efectuará preferentemente, salvo imposibilidad justificada, 
por alguno de los medios electrónicos dispuestos por el artículo 98 de la Ley, 
esto es, «tarjeta de crédito y (sic) débito», transferencia bancaria, domiciliación 
bancaria o, nótese bien, cláusula abierta, «cualesquiera otros que se autoricen 
por el órgano competente en materia de Hacienda Pública». 
En todo caso, uno de los puntos más significativos y destacados,también, por 
qué no decirlo, más polémicos, de la reforma efectuada en materia de Adminis-
tración electrónica por la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común de 
las Administraciones públicas de octubre de 2015 es la referida a la notificación 
electrónica de los actos y resoluciones administrativas53. Su ámbito de aplica-
ción subjetivo y objetivo, así como el cauce formal para su práctica, se encuen-
tran regulados en los artículos 41 a 43 de la Ley. 
 
50 Así lo exige el artículo 17.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. 
51 Vid. el Real Decreto 3/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad en el 
ámbito de la Administración electrónica. 
52 El enunciado del artículo 17.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, induce a cierta confusión por cuanto si 
bien garantiza, de un lado, la consulta de los documentos electrónicos que correspondan a procedimientos 
finalizados «con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión», se refiere, de otro, a su posible 
eliminación de acuerdo a lo dispuesto en la normativa aplicable, planteando dudas e interrogantes que que-
dan pendientes del futuro desarrollo reglamentario de la Ley. 
53 Vid., a tal fin, y con mayor profundidad, Tomás-Ramón FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, «Una llamada de 
atención sobre la regulación de las notificaciones electrónicas en la novísima Ley de Procedimiento Admi-
nistrativo Común de las Administraciones Públicas», Revista de Administración Pública, núm. 198, septiem-
bre-diciembre de2015; Jorge FONDEVILA ANTOLÍN, «Una aproximación al nuevo régimen jurídico de las 
notificaciones administrativas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común 
de las Administraciones Públicas», Actualidad Administrativa, núm. 2, febrero de 2016; y Roberto MAYOR 
GÓMEZ, «La notificación administrativa en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo 
 
 
 
Novedades en materia de Administración electrónica en la nueva legislación administrativa básica 
 
 
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Conforme al primero de estos preceptos, las notificaciones «se practicarán pre-
ferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado re-
sulte obligado a recibirlas por esta vía», disponiendo el legislador la posibilidad 
por parte de las Administraciones púbicas de establecer reglamentariamente la 
obligación de practicar electrónicamente las notificaciones para, una vez más, 
«determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que 
por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros 
motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios 
electrónicos necesarios». En todo caso, los interesados no obligados a recibir 
notificaciones electrónicas, podrán decidir y comunicar en cualquier momento a 
la Administración pública que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen 
de practicarse por los citados medios electrónicos. 
Desde el punto de vista objetivo, se excluye lógicamente la notificación electró-
nica cuando el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean 
susceptibles de conversión en formato electrónico o las que contengan medios 
de pago a favor de los obligados, tales como cheques, pudiendo excepcionar la 
Administración su empleo y notificar por medios no electrónicos cuando la noti-
ficación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado 
o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite 
la comunicación o notificación personal en ese momento, o cuando para asegu-
rar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notifi-
cación por entrega directa de un empleado público de la Administración notifi-
cante. 
Formalmente, la notificación podrá practicarse por dos sistemas diversos, apli-
cados aislada o conjuntamente a un mismo supuesto. Así, en primer lugar, por 
comparecencia en la sede electrónica de la Administración u organismo ac-
tuante, accediendo el interesado o su representante debidamente identificado 
al contenido de la notificación. A tal efecto, el legislador exige que todas las 
notificaciones practicadas en papel sean puestas a disposición del interesado 
en la sede electrónica correspondiente, a fin de que pueda acceder a su conte-
nido de forma voluntaria y se le ofrezca la posibilidad de que el resto de notifi-
caciones puedan realizarse a partir de ese momento a través de medios elec-
trónicos. A tal fin, los interesados podrán acceder a las notificaciones desde el 
Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará como 
un portal de acceso54. 
 
Común de las Administraciones Públicas: novedades y cuestiones jurídicas controvertidas», Gabilex, núm. 
4, diciembre de 2015. 
54 Un instrumento con una regulación muy deficitaria y problemática por parte de la Ley 40/2015, de 1 de 
octubre, como destaca, asimismo, José Ramón CHAVES, «El procedimiento administrativo común de la Ley 
39/2015: nuevos forjados sobre viejos cimientos», op. cit. 
 
 
 
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Y, en segundo lugar, a través de la dirección electrónica habilitada única, ins-
trumento por el que cualquier persona física o jurídica podrá disponer de una 
dirección electrónica para la recepción de las notificaciones administrativas que 
por vía telemática puedan practicar las distintas Administraciones públicas. Aso-
ciado a esta dirección, su titular dispondrá de un buzón electrónico en el que 
recibirá las notificaciones electrónicas correspondientes. La nueva Ley no de-
fine, en todo caso, lo que debe entenderse por esta figura, ni tan siquiera regula 
sus requisitos. A tal efecto, encuentra actualmente regulación detallada, si bien 
con alcance aplicativo que alcanza en exclusiva a la Administración General del 
Estado, en el artículo 38 del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el 
que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso elec-
trónico de los ciudadanos a los servicios públicos, continuando, por tanto, abier-
tas y sin respuesta dudas de tanta entidad y trascendencia práctica como, por 
ejemplo, si se trata de una dirección única para todas las Administraciones pú-
blicas, o si, por el contrario, cada Administración habrá de tener una dirección 
única para todos sus procedimientos55. 
Ahora bien, la reciente reforma legal incorpora, asimismo, innovaciones forma-
les inquietantes, por cuanto permite entender practicada la notificación tanto por 
la comparecencia efectiva del interesado como, en su caso, por la mera dispo-
nibilidad electrónica de la comunicación. De esta forma, cuando la notificación 
electrónica resulte obligatoria o haya resultado elegida potestativamente por el 
interesado se entenderá rechazada a todos los efectos una vez transcurridos 
10 días naturales desde su puesta a disposición sin que el interesado haya ac-
cedido a su contenido56. 
 
55 Vid., sobre este particular, José Ramón CHAVES, «El procedimiento administrativo común de la Ley 
39/2015: nuevos forjados sobre viejos cimientos», op. cit., quien denuncia, a tal efecto, los conflictos y pro-
blemas a que habrá de abocar la dejación regulatoria del Estado al respecto. En todo caso, como conse-
cuencia de la nueva regulación inaugurada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, se reducen, tal y como 
denuncia Jorge FONDEVILA ANTOLÍN («Una aproximación al nuevo régimen jurídico de las notificaciones 
administrativas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Admi-
nistraciones Públicas», op. cit.), los medios para la notificación anteriormente reconocidos por el artículo 35 
delReal Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, al desaparecer la utilización de sistemas de correo electró-
nico con acuse de recibo que deje constancia de la recepción en la forma prescrita por el propio Real De-
creto, así como la cláusula abierta sancionada también por aquel precepto que permitía acudir a otros me-
dios de notificación electrónica que pudieran establecerse, siempre bajo la exigencia del cumplimiento de 
ciertos requisitos, en concreto que quedara constancia de la recepción por el interesado en el plazo y en las 
condiciones que se establecieran en su regulación específica. 
56 Fuera de esos supuestos, si los interesados son desconocidos o no se puede practicar la notificación se 
acudirá a la publicación en el Boletín Oficial del Estado del anuncio, quedando las publicaciones en otros 
boletines como meramente potestativas para las Administraciones u organismos públicos correspondientes, 
tal y como establece el artículo 44 de la Ley. Se mantiene también, lógicamente, la posibilidad de las notifi-
caciones practicadas en papel, regulándose con detalle por el artículo 42.2 las circunstancias relativas a su 
segundo intento en el domicilio del interesado con innovaciones importantes dirigidas a asegurar su posibi-
lidad real de acceder a la notificación, conciliando, en concreto, su posición como interesado a tal efecto con 
aquellas razones personales o profesionales que pudieran impedirle estar en el domicilio en ciertos horarios. 
 
 
 
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Es cierto que el interesado podrá identificar un dispositivo electrónico y/o una 
dirección de correo electrónico para el envío de avisos informándole sobre la 
eventual puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la 
Administración u organismo correspondiente o en la dirección electrónica habi-
litada única, pero no lo es menos que se trata de una opción potestativa y que 
«la falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea conside-
rada plenamente válida», tal y como se deriva de la lectura e interpretación con-
junta de los artículos 41, apartados 1 y 6, y 66.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de 
octubre. Se trata, por tanto, de una opción meramente voluntaria para los intere-
sados, que podrán identificar o no tal dirección de correo electrónico y/o dispo-
sitivo electrónico sin que la ausencia de su uso por la Administración pública o 
del correspondiente aviso administrativo afecten ni incidan en la validez o efica-
cia de la práctica de la notificación, pese a su indudable función e innegable 
utilidad al permitirles conocer con diligencia y premura la puesta a disposición 
de una notificación administrativa57. 
Así las cosas, parece evidente la grave afección a las garantías ciudadanas en 
los nuevos procedimientos de notificación electrónica regulados por la Ley 
39/2015, de 1 de octubre, debido a la convergencia de diversas circunstancias. 
De un lado, la posible imposición obligatoria al interesado del procedimiento ad-
ministrativo electrónico. De otro, la regulación y utilización en el entorno electró-
nico por parte de la Administración pública sustanciadora del procedimiento de 
un proceso comunicativo más próximo a la publicación que a la notificación per-
sonal. Y, en fin, la ausencia en el citado proceso de notificación electrónica de 
terceros interpuestos que puedan acreditar suficiente y adecuadamente el cum-
plimiento de la obligación, dejándolo a una simple declaración del obligado a 
notificar, o, en el caso de optar la Administración General del Estado por em-
plear la dirección electrónica habilitada única, la interposición de una persona 
jurídica directamente dependiente del obligado, como es la Sociedad Estatal 
Correos y Telégrafos, S.A., participada exclusivamente por el Estado58. 
En definitiva, se ha pasado de una obligación de resultado, la de garantizar la 
recepción por el interesado, a una simple obligación de puesta a disposición, 
imponiéndose al ciudadano una onerosa carga in vigilando por la que se le tras-
lada la responsabilidad prácticamente exclusiva del proceso comunicativo, en 
detrimento, incluso, de su derecho a ser informado59. Se trata, en todo caso, de 
 
57 De ahí que Julián VALERO TORRIJOS, «La reforma de la Administración electrónica, ¿una oportunidad 
perdida?», op. cit., haya considerado su posible carácter preceptivo como una «medida tendente a reforzar 
el principio de confianza legítima». 
58 Vid., con mayor profundidad, José María ANGUIANO, «Sobre las notificaciones administrativas a través 
de la Dirección Electrónica Habilitada Única», ElDerecho.com, 25 de marzo de 2015. 
59 Vid. la severa crítica al respecto de Tomás-Ramón FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, «Una llamada de atención 
sobre la regulación de las notificaciones electrónicas en la novísima Ley de Procedimiento Administrativo 
Común de las Administraciones Públicas», op. cit., p. 365, quien califica la nueva regulación de «inaceptable 
 
 
 
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un régimen procedimental que contradice, en buena medida, los principios ge-
nerales declarados y regulados con carácter general por el artículo 4 de la hasta 
ahora vigente Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciuda-
danos a los servicios públicos, y, en particular, del reconocido en su apartado 
f), «principio de seguridad en la implantación y utilización de los medios electró-
nicos por las Administraciones públicas, en cuya virtud se exigirá al menos el 
mismo nivel de garantías y seguridad que se requiere para la utilización de me-
dios no electrónicos en la actividad administrativa». 
Si se toma en consideración que la notificación postal debe intentarse en primer 
lugar, en su modalidad personal, dirigiéndola al domicilio del interesado y con-
forme a un régimen que resulta ahora más garantista tras la reforma de 2015 a 
fin de procurar garantizar la conciliación de la comunicación con las obligaciones 
profesionales, laborales o personales del interesado60, y que en el ámbito elec-
trónico esta modalidad se sustituye directamente por una publicación en la sede 
electrónica del órgano actuante o en la dirección electrónica habilitada única, 
imponiendo al ciudadano el comentado deber in vigilando, es evidente que no 
se exige el mismo nivel de garantías para los ciudadanos en función de la mo-
dalidad concreta de notificación empleada por la Administración pública ac-
tuante. 
No solo eso, sino que desaparecen varias medidas presentes en la Ley 11/2007, 
de 22 de junio, que procuraban equilibrar la carga probatoria en las notificacio-
nes electrónicas, en concreto las que exigían a la Administración la acreditación 
de la puesta a disposición de la notificación electrónica (artículo 28.3, «cuando, 
existiendo constancia de la puesta a disposición») y las que permitían excep-
cionar su rechazo por causas ajenas a los propios interesados (artículo 28.3, 
«salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad 
técnica o material del acceso»). 
 
absolutamente», por cuanto «hasta ahora, la notificación estaba configurada como una carga que la Admi-
nistración autora del acto tenía que levantar si quería que este pudiera desplegar sus efectos propios. Para 
ello tenía que acudir al domicilio del interesado, que, en consecuencia, podía permanecer tranquilo en su 
casa sabiendo que, en tanto la Administración no viniera a ella para comunicarle el contenido íntegro del 
acto y los medios a su disposición para combatirlo, ningún perjuicio podía sufrir a consecuencia del acto en 
cuestión». Sin embargo ahora, con la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común,