Agua-CC_LaRocaDelMoral2021

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Cambio climático en la planificación 
hidrológica en España: necesidad urgente 
de adaptación 
 Francesc La-Roca Cervigón y 
Leandro del Moral Ituarte 
Observatorio de las Políticas del Agua, 
Fundación Nueva Cultura del Agua 
1. INTRODUCCIÓN 
A través del Observatorio de las Políticas del Agua (OPPA) la Fundación Nueva 
Cultura del Agua está impulsando desde 2007 el seguimiento del proceso de planificación 
hidrológica derivado de la aplicación de la Directiva Marco del Agua (DMA) aprobada 
en el año 2000. En este texto básicamente se reproduce, sintetizado en algunos apartados 
y ampliado en otros, el documento que desde este Observatorio se dedicó al comienzo de 
la preparación del tercer ciclo de planificación (2021-2027), que comenzó con la 
documentación inicial en 2018-2019 y ha continuado con la exposición pública del 
Esquema provisional de temas importantes (EpTI) de cada demarcación hidrográfica en 
enero de 2020. 
La planificación hidrológica española resultante de la aplicación de la DMA ya 
incorpora una previsión de reducción de los recursos hídricos disponibles en escenarios 
de cambio climático. Ya el año 2005, sobre la base de trabajos anteriores (Ayala-Carcedo, 
2002), el entonces Ministerio de Medio Ambiente realizó un informe titulado Evaluación 
preliminar de los impactos en España por efecto del Cambio Climático (MMA, 2005) en 
el que, en relación a los recursos hídricos, se consignaba una reducción de las aportaciones 
de los ríos de hasta el 50% en las regiones áridas y semiáridas, la intensificación de la 
estacionalidad en las precipitaciones y temperaturas y la necesidad de tener en cuenta el 
cambio climático en las políticas del agua y en sus regulaciones. 
 
Fuente: MIMAM, 2013. Elaboración propia. 
Los planes del primer (2009-2015) y segundo ciclo (2015-2021) de planificación 
hidrológica aplicaron los porcentajes de reducción contenidos en la Instrucción de 
Planificación Hidrológica (IPH) (Orden ARM/2656/2008) para el cálculo de los recursos 
disponibles en 2027, que fluctúan entre el 2% de reducción en las demarcaciones de 
Galicia y Cantábrico y el 11% en las del Segura y el Guadiana, con una reducción media 
del 5% en el conjunto del país. En este sentido, hasta la fecha, aunque en un proceso 
acelerado de cambio de discurso, el cambio climático (CC) solo se ha considerado como 
una posibilidad a tener en cuenta en el futuro, sin que se hayan propuesto medidas de 
adaptación, mucho menos de mitigación (CE, 2019, WWF, 2019). La revisión de los 
planes hidrológicos (del segundo ciclo 2015-2021 al tercero 2021-2027) se presenta como 
una oportunidad para replantear la política del agua. Una oportunidad para emprender las 
primeras medidas para la necesaria transición hídrica adaptada a una situación de cambio 
de los patrones de precipitación y elevación de las temperaturas que conllevan una menor 
disponibilidad de agua y mayores exigencias de conservación de unos ecosistemas 
sometidos a un estrés acrecentado. 
2. COINCIDENCIA EN LAS TENDENCIAS, 
INCERTIDUMBRE EN LAS CONCRECIONES 
A escala continental, de acuerdo con las conclusiones de un reciente estudio del Joint 
Research Centre (Comisión Europea), como consecuencia del cambio climático la 
escorrentía total anual se incrementará en la Unión Europea, pero disminuirá en las 
cuencas mediterráneas; los picos de descargas aumentarán incluso, con excepciones, en 
las zonas mediterráneas, especialmente en áreas costeras, con el consiguiente aumento del 
riesgo de inundaciones; los eventos de sequía se harán más frecuentes y podrían ser más 
severos especialmente en España, Grecia y Portugal (Bisselink et al. 2018). 
A escala española, el informe “Evaluación del Impacto del Cambio Climático en los 
Recursos Hídricos y Sequías en España (2015-2017)” publicado en 2017 por el Centro de 
Estudios Hidrográficos del CEDEX, actualizando un estudio anterior de 2012 (CEH-
CEDEX 2017 y 2012), evalúa el impacto en 12 proyecciones climáticas regionalizadas, a 
partir de simulaciones con modelos climáticos del 5º informe del Panel 
Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático (IPCC). En estas proyecciones se 
utilizan varios escenarios de emisiones, las denominadas Sendas Representativas de 
Concentración (RCP, por sus siglas en inglés). Éstas se identifican por su forzamiento 
radiativo total para el año 2100 que varía desde 2.6 a 8.5 W/m2. Las cuatro RCP son: 
RCP2.6, RCP 4.5, RCP 6.0 y RCP 8.5. Cada RCP tiene asociada una base de datos de 
emisiones de sustancias contaminantes, de emisiones y concentraciones de gases de efecto 
invernadero (GEI) y de usos de suelo hasta el año 2100. Finalmente se calculan los 
recursos hídricos distinguiendo un periodo de control (PC) y tres periodos de impacto (PI). 
Estos periodos son los siguientes: PC: 1961-2000, PI1: 2010-2040, PI2: 2040-2070 y PI3: 
2070-2100. 
En el estudio se pone de manifiesto que las reducciones a final de siglo en los recursos 
hídricos en las distintas demarcaciones variarán entre un 15% y un 40%, dependiendo de 
la proyección climática considerada. En el informe se pronostica además que, en general, 
las sequías en España serán más frecuentes conforme avance el siglo XXI. Con relación a 
las tendencias de las series de escorrentía, el estudio concluye que las medias de los 
cambios de las proyecciones dan tendencias significativas decrecientes en todos los 
ámbitos analizados, siendo las pendientes negativas más acusadas para el RCP 8.5 que 
para el RCP 4.5. (CEDEX, 2017). La última documentación disponible, los Esquemas 
provisionales de Temas Importantes (EpTI) publicados en enero de 2020, pone de 
manifiesto la complejidad y diversidad de la concreción de estas cifras en los documentos 
de planificación de cada demarcación. 
La vigente IPH de 2008, además de prescribir la aplicación de los porcentajes de 
reducción para el cálculo de los recursos disponibles en 2027 ya mencionados, ordena 
manejar las series de aportaciones más largas disponibles (desde 1940/41) pero 
contrastándolas con las correspondientes al periodo más cercano (1980/81-2005/06 en 
aquel momento), utilizando este último para establecer las asignaciones de recursos a los 
diferentes usos. Esta disposición se incorporó en la versión final de la IPH tras las 
alegaciones presentadas por el Grupo de seguimiento de la implementación de la DMA 
de la Fundación Nueva Cultura del Agua (FNCA) al borrador de Instrucción1. La FNCA 
alegó que “el uso de los valores medios de las series hidrológicas relativas a aguas 
superficiales utilizando el periodo 1940/41-2005/06 para confeccionar el inventario de 
recursos hídricos naturales daría lugar a una imagen poco representativa de la situación 
actual de dichos recursos, pues se ha comprobado experimentalmente (utilizando datos 
aforados restituidos a régimen natural) que en buena parte de las cuencas hidrográficas 
peninsulares (Júcar, Segura, Tajo, etc.) la media de aportaciones hídricas de los últimos 
 
1 http://www.unizar.es/fnca/includes/cont/aqua/docu/comentarios.pdf. 
25 años es sustancialmente menor (del orden del 25% o más) que la media de aportaciones 
hídricas considerando el periodo 1940/41-2005/06” (Estevan et al., 2007). 
Cuadro 1. Aportaciones medias en distintas cuencas 
y series hidrológicas 
Sistema Segura Júcar (Tous) Tajo (Bolarque) 
Parámetro Aportaciones 
reguladas 
Aportaciones 
regulables 
Aportaciones 
reguladas 
Aportación media hm3/año 
Serie completa 
1940/41 a 2005/06 
469,1 1.303,0 1.159 
Serie últimos 25 años 
1981/82 a 2005/06 
303,4 947,5 786,7 
Variación en % 
Serie completa/ 
Serie últimos 25 años 
54,6% 37,5% 47,4% 
Fuente: Estevan et al., 2007. 
Veamos cómo se plantea actualmente la situación en las diferentes demarcaciones. En 
el caso de la cuenca del Tajo, el Plan Hidrológico de cuenca vigente (2015-2021), tuvo en 
cuenta una reduccióndel 7% de las aportaciones en la estimación de los recursos y en la 
asignación de demandas para el horizonte 2033. Pero comparando las aportaciones en el 
periodo 1980-2015 obtenidas mediante el modelo SIMPA, con respecto a las del periodo 
1961-2000 (coincidente con el periodo de control del estudio del CEDEX (2017), se 
aprecian unos descensos que llegan incluso al orden del 25% en los sistemas de Cabecera, 
Tajuña, Henares y Tajo Izquierda. Estos descensos son muy superiores al promedio de la 
disminución de las aportaciones según el estudio CEDEX para el periodo de impacto 
2010-2040 y ambos escenarios de emisiones, por lo que, de acuerdo con el EpTI de la 
demarcación, “serían convenientes nuevos análisis que redujesen la incertidumbre sobre 
qué reducciones en las aportaciones son esperables” (MITECORD/CHTajo, 2020). En 
esta demarcación se constata que el cambio climático agudizará problemas preexistentes 
relacionados con la satisfacción de las demandas, la calidad de las aguas, el cumplimiento 
de los objetivos medioambientales y la gestión de fenómenos extremos. De manera 
singular, implica una importante afección sobre los excedentes de la cuenca del Tajo y su 
trasvase a la cuenca del Segura, de acuerdo con algún estudio reciente (Pellicer-Martínez 
et al. 2018). 
Por su parte, en la demarcación del Segura los efectos del cambio climático ya se han 
manifestado en una reducción del 44% de las aportaciones netas medias recibidas en 
cabecera de la cuenca cuando se comparan dos periodos en la serie histórica, el periodo 
1940/41-1979/1980 con unas aportaciones netas medias de 573 hm³/año y el periodo 
1980/81-2016/17 con unas aportaciones netas medias de 321 hm³/año. Según el Informe 
de CEH-CEDEX (2017), para el periodo 2070-2100, la escorrentía en esta demarcación 
se reduciría entre un 6% y un 43% en el escenario RCP 4.5 respecto a los valores medios 
del periodo 1960-2000, siendo el valor medio de reducción del 20%. Para el escenario 
RCP 8.5, la escorrentía de la demarcación del Segura sufriría una reducción de entre el 
17% y el 63% frente a los valores medios del periodo 1960-2000, con un valor medio de 
reducción del 38%. En el EpTI de la demarcación, atendiendo a la información facilitada 
por el CEH-CEDEX, se han recalculado los porcentajes de reducción de la escorrentía que 
habría que aplicar en cada demarcación a la serie corta (1980/81-2015/16) respecto a la 
del periodo de control (1960-2000) para estimar los recursos al horizonte de 2039, que 
bajo el escenario RCP 8.5 se reducirían en un -8,5 % (MITECORD/CHSegura, 2020). 
La situación de la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir es especialmente 
desconcertante. En el estudio general sobre la demarcación de 2007 (Informe Resumen 
del artículo 5º de la DMA, marzo 2007), las aportaciones totales (recursos naturales) se 
evaluaban en 6.759 hm3/año. En el Esquema provisional de Temas Importantes del primer 
ciclo de planificación (EpTI, julio, 2008), en 7.022 hm3/año. En la memoria del Plan 
Hidrológico del Guadalquivir primer ciclo (2013), aplicando las prescripciones de la IPH 
respecto de la consideración de la serie larga y la reciente o corta, se aportaba la siguiente 
tabla: 
Cuadro 2. DH Guadalquivir. Serie de Aportaciones (hm3/año) 
 1980/82-2005/2006 1940/41-2005/2006 
Diferencia serie 
corta respecto de 
larga 
Media 5.754 7.043 – 1.289 (18,3 %) 
Mediana 3.851 5.078 – 1.227 (24,16%) 
Fuente: MIMAM/CHGuadalquivir, 2013. 
Sorprendentemente, en el documento de 2015 de inicio del segundo ciclo, las 
aportaciones se incrementaron a 8.260 hm3/año (serie larga) y 7.092 hm3/año (serie corta 
o reciente): más 1.217 y 1.338 hm3/año, respectivamente (MIMAM/CHGuadalquivir, 
2015). Estas cifras son insólitas, desconocidas en toda la historia de la CHG. Parece ir en 
contra de la lógica teniendo en cuenta la variación de temperaturas y los cambios de 
cubiertas del suelo en las cabeceras hidrográficas. Va en contra de los resultados de los 
estudios de aportaciones a embalses de cabeceras realizados en la última década (Aguilar 
y Del Moral, 2008 y 2011). Supone un ejercicio contrario al espíritu del principio de 
precaución y perjudica al trabajo de concienciación social realizado durante años para que 
los usuarios y el conjunto de la sociedad entiendan la situación de estrés en la que se 
encuentra la cuenca. 
En la Memoria de la documentación inicial del tercer ciclo de planificación se señala 
que se espera disponer del modelo SIMPA completo para la elaboración del Plan 
Hidrológico del tercer ciclo, solo se exponen los datos estadísticos de aportaciones en el 
periodo 1940/41 –2011/12, por zonas Hidrológicas, con el total de 8.259,93 hm3/año 
(MITECO/CHGuadalquivir, 2018). Finalmente, en el EpTI (2020) se presentan los 
siguientes datos: 
Cuadro 3. Aportaciones en régimen natural en la DH 
del Gudalquivir (EpTI, 2020) 
 
Periodo de control 
1960-2000 
Serie corta 
1980-2016 
Variación serie 
corta-periodo 
de control 
Aportación (hm3) 7.931 6.962 -12% 
Fuente: MITECORD/CH Guadalquivir, 2020 
Aunque moderándose respecto de los datos manejados en la documentación del 
segundo ciclo, las cifras siguen superando con creces las manejadas a lo largo de toda la 
historia de la Confederación (Del Moral, 1991). Por otro lado, el estudio del CEDEX 
(2017) acerca del impacto del cambio climático sobre la disponibilidad de recursos 
hídricos indica que la reducción de las aportaciones para el período temporal 2010-2040 
(que se corresponde con el período de planificación) sería del 2% en escenario RCP 4.5 y 
10% en el RCO 8.5 (MITECORD/CHGuadalquivir, 2020). No queda claro a cuál de los 
anteriores valores se aplica la mencionada reducción. 
En relación con la Demarcación Hidrográfica del Júcar, el Informe del CEDEX (2017) 
pronostica que el valor medio para la variación de la escorrentía que se obtiene de los 
diferentes modelos es del -11% para 2010-2040 en el RCP 8.5. Si se considera la mediana 
como el valor más representativo para la variación de la escorrentía se obtendría un valor 
de -16%. En este tema, la documentación de la Confederación Hidrográfica del Júcar 
aporta una precisión que se echa de menos en otros casos: se especifica que dado que la 
serie de referencia es la denominada serie corta extendida (1980/81-2017-2018), que ya 
está claramente dentro de los períodos de impacto y que se considera que es una serie 
singularmente seca y levemente impactada, no se deben de aplicar los porcentajes de 
reducción directamente. De lo contrario, se dice, se podrían realizar estimaciones 
excesivamente pesimistas. Por ello, en el Plan Hidrológico del Júcar se realizarán los 
cálculos necesarios para poder ajustar los porcentajes y aplicarlos a la serie de referencia 
(MITECORD/CHJúcar, 2020). 
También en esta línea de clarificar temas importantes, en el EpTI del Júcar se indica 
que, de acuerdo con diversos estudios en el ámbito de esta demarcación, las aportaciones 
naturales a los dos principales embalses de gestión, Alarcón y Contreras, se han reducido 
en aproximadamente un 40% en los últimos años. Las aportaciones naturales de las 
cabeceras de los ríos Júcar, Cabriel y Turia también se han reducido en un 40% en los 
últimos 30 años, existiendo un punto de cambio significativo en el año 1979/80. No se 
detectan cambios significativos en el régimen hidrológico en las zonas más próximas a la 
costa, como los tramos finales de los ríos Júcar, Turia y Mijares y en la cabecera de este 
último. Esta diferencia se explica en su mayor parte por los cambios en los patrones de 
lluvia en las zonas alejadas de la costa (MITECORD/CHJúcar, 2020). 
En términos generales, considerando los usos del agua actuales, las proyecciones de 
cambio climático conllevan el aumento en el número de días que las aportaciones de los 
ríos mediterráneos se encuentren por debajo de niveles críticos, con problemas para 
mantenerlos caudales ambientales. También se apunta una reducción significativa de la 
recarga de los acuíferos, lo que, a su vez, significa una reducción importante de los 
recursos disponibles de largo plazo para la sociedad. Lo anterior, especialmente en las 
regiones afectadas por situaciones de sobrexplotación, agravaría el deterioro de las fuentes 
de agua, con impactos físicos (disminución de los niveles freáticos); económicos (aumento 
de los costes de extracción y la reducción de la oferta a corto plazo); y ambientales (riesgo 
de intrusión salina en las zonas costeras, concentración de contaminantes en los acuíferos 
y deterioro de los ecosistemas asociados). 
Paralelamente, todas las simulaciones y previsiones apuntan, de forma consistente, a 
notables incrementos de la temperatura media, que dependen del nivel de emisiones que 
se produzca en el futuro. Como resultado de ese aumento de temperaturas, especialmente 
en primavera-verano, crecerá fuertemente la evapotranspiración de las masas vegetales, 
potenciando la recesión de escorrentías. Los caudales fluviales y los niveles de infiltración 
en los acuíferos, por aumento de evapotranspiración de las masas vegetales y menor 
precipitación, obligan a asumir escenarios con menor disponibilidad de recursos. 
Por otro lado, todos los estudios, con mayor o menor nivel de concreción, prevén un 
aumento de la variabilidad climática y pluviométrica, con una alteración importante de los 
patrones temporales y espaciales de lluvia, lo que supondrá un fuerte incremento de riesgo 
de sequías, que serán más frecuentes, largas e intensas, y de inundaciones, con crecidas 
más frecuentes y caudales máximos más elevados. El incremento de variabilidad 
pluviométrica y el correspondiente aumento de la torrencialidad aumentarán la erosión y 
la colmatación de embalses, con la consiguiente reducción de su capacidad de regulación, 
que se verá acentuada por la reserva de mayores volúmenes de resguardo para laminar 
avenidas (Camarasa-Belmonte et al. 2018). Las mayores temperaturas, especialmente en 
verano, aumentarán notablemente las pérdidas por evaporación en los embalses, situadas 
hoy entre el 6% y el 10% de las capacidades de almacenamiento, según cuencas, valores 
que podrían duplicarse en pocas décadas. Estos últimos son datos importantes (junto a los 
argumentos económicos, ecológicos, sociales) para el debate sobre la operatividad del 
incremento de la capacidad de regulación superficial (más embalses) en escenarios de CC. 
Es interesante mencionar que, de manera bastante singular, en la documentación de la 
demarcación del Duero se indica que el efecto del cambio climático hace que, pese a que 
se aumente la capacidad de regulación, las aportaciones no serán suficientes para llenar 
los embalses: hay un límite en el aumento de regulación a partir del cual la infraestructura 
no serviría para atender las demandas (MITECORD/CHDuero, 2020). 
En conjunto, el cambio climático en España tendrá efectos negativos que resultarán de 
la superposición de la reducción de los recursos renovables de largo plazo y del aumento 
simultáneo de las necesidades hídricas y será un factor agravante de los desafíos a los que 
se enfrenta la gestión de los recursos hídricos en el país. La disminución de los recursos 
disponibles, unido al incremento de las necesidades como consecuencia del cambio 
climático, conduce inevitablemente al incremento del estrés hídrico en nuestro país, solo 
equiparable o superado por otros países del sur de Europa como Portugal, Grecia o Chipre. 
Con este telón de fondo, el gran reto del CC para la gestión del agua es que el 
mantenimiento de los ecosistemas en un estado alejado de los puntos críticos que 
significarían su cambio irreversible y con él la pérdida de numerosos servicios 
ecosistémicos, requerirá un incremento de los caudales ecológicos. Lo que, en una 
situación de merma generalizada de los caudales circulantes, exigirá una doble revisión a 
la baja los recursos disponibles y, consiguientemente, redimensionar los usos del agua, 
atendiendo a las nuevas disponibilidades. 
3. PRIORIDADES DE LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA 
ANTE EL CAMBIO CLIMÁTICO 
3.1. Restauración y protección del ciclo hidrológico 
Las políticas del agua más avanzadas del presente siglo se construyen sobre el 
reconocimiento de la limitación y fragilidad del agua dulce en el planeta y su carácter de 
elemento no producido por la mano humana, carente de sustituto. No se pueden desligar 
las distintas fases del ciclo, como evidencia, por ejemplo, el hecho de que los cambios en 
los patrones de precipitación inducidos por el CC (intensidad, distribución temporal y 
espacial) alteran a su vez las pautas de la circulación terrestre (escorrentía, infiltración) 
(Sinha et al., 2017). No hay que olvidar tampoco los riesgos de alteración de la fase 
oceánica del ciclo hidrológico, especialmente por lo que se refiere a la circulación 
termohalina. De ahí la insistencia en que la política del agua es una parte de la política del 
clima, tanto en su dimensión de adaptación a un clima –un ciclo hidrológico– alterado, 
como en su contribución a la restauración del mismo o cuando menos a la evitación del 
agravamiento de su desestabilización. 
En este sentido, uno de los criterios importantes para la evaluación de las medidas de 
los planes de gestión de cuenca debe ser su aportación a la mitigación (o al agravamiento) 
del cambio climático. El IPCC (2014:1769) acuñó un término específico –maladaptación– 
para describir aquellas acciones que, buscando dar respuesta a situaciones provocadas por 
el cambio climático, pueden conducir a un mayor riesgo de consecuencias adversas 
relacionadas con el clima, a una mayor vulnerabilidad al CC o a una disminución del 
bienestar ahora o en el futuro. 
El tercer ciclo de planificación (2021-2027) debe situar en el lugar prioritario que le 
corresponde la protección y recuperación de las masas de agua como condición necesaria 
para la provisión de los servicios ecosistémicos que éstas generan. Este giro, que debía 
haberse producido con la aprobación de los primeros planes de gestión de cuenca en 2009, 
sigue siendo una asignatura pendiente en 2020. Los planes vigentes continúan sin asumir 
que los usos consuntivos sólo podrán ser mantenidos en el futuro en una dimensión menor 
que la actual, sujeta a las capacidades de renovación del ciclo hidrológico. 
3.2. Adaptación de los usos y reducción de las presiones 
Las presiones que amenazan el buen estado de las masas de agua se relacionan con las 
fuerzas motrices que las provocan, esto es, principalmente con las actividades humanas 
de producción y consumo (Bates et al. 2008). Es, por tanto, ineludible analizar los usos 
desde la doble perspectiva de su dimensión socio-económica y de su afección al medio. 
La DMA marca de nuevo el camino para abordar dicho análisis y adoptar, en 
consecuencia, las medidas necesarias para lograr los objetivos de buen estado y uso 
sostenible. 
Para el nuevo ciclo de planificación podemos identificar en este sentido dos elementos 
estratégicos. Por un lado, la revisión en profundidad –también metodológica– de los 
análisis relativos a las repercusiones de la actividad humana en el estado de las aguas y a 
la dimensión económica de su uso. Esta revisión será determinante en la tarea de adaptar 
los usos al nuevo escenario de disponibilidades mermadas por el cambio climático y la 
mayor exigencia relativa de caudales para el mantenimiento en buen estado de los 
ecosistemas acuáticos. Los estudios de las demarcaciones a partir de los cuales se 
redactaron los primeros planes, además de su obsolescencia, presentan serias carencias 
metodológicas a la hora de relacionar las actividades económicas con las presiones sobre 
el medio. Los avances producidos en la investigación desde el momento de la redacción 
de los informes del artículo 5 de la DMA (2005-2007) hasta lafecha, como, por ejemplo, 
los relativos a la caracterización de los servicios ecosistémicos que proveen las masas de 
agua y su contribución a la economía más allá de la estrecha óptica del mercado, deben 
ser incorporados en la revisión (Corominas et al., 2017). 
Por otro lado, es urgente la activación efectiva de los comités de autoridades 
competentes de las demarcaciones y el desarrollo de mecanismos de coordinación 
interadministrativa eficaces. La reducción duradera de las presiones sobre las masas de 
agua sólo es posible mediante la actuación sobre las fuerzas motrices que las generan; 
principalmente, los sectores productivos, incluida la administración pública, y los hogares. 
Dado el reparto competencial entre las administraciones, la mayor responsabilidad de 
actuación sobre las actividades económicas (y sociales) recae en el nivel autonómico, por 
lo que su involucración activa en el proceso de planificación es ineludible para el logro de 
los objetivos. Son estas administraciones las que deben liderar la adaptación de los 
diversos sectores al cambio climático, muy especialmente la reconversión del sector 
agrario –el mayor usuario de agua– a nuevos modelos productivos compatibles con la 
menor disponibilidad de caudales y la necesidad de reducir el uso de fertilizantes y 
agrotóxicos con el fin de alcanzar los objetivos de calidad de la DMA. 
La panoplia de alternativas e instrumentos propuestos es amplia y variada, conteniendo 
medidas que van desde la retirada de tierras en riego para su cultivo en secano, con la 
posibilidad de riegos de apoyo, a la introducción de técnicas de riego deficitario (con gran 
reducción del consumo de agua y pequeñas mermas de la producción) pasando por la 
sustitución de las variedades actuales por otras menos demandantes de agua o por otro 
tipo de cultivos. 
Otros sectores, como el eléctrico o el turístico, son también muy vulnerables a los 
efectos del cambio climático y deberán desarrollar estrategias de adaptación sectorial 
coherentes con la planificación hidrológica. En ambos casos, aunque por motivos 
diferentes, hay que prestar especial atención a las presiones hidromorfológicas (Ballarín 
et al., 2013). En el primero, por la necesidad de restaurar la continuidad fluvial, ahora 
interrumpida por presas y azudes, y el régimen de caudales ecológicos; en el segundo, 
porque el cambio climático y el incremento del nivel del mar asociado al mismo alteran 
las condiciones morfológicas de las masas de agua litorales, amenazando la propia 
existencia de las playas, fundamentales para este tipo de turismo. Teniendo en cuenta que 
la retención de sedimentos en los embalses, además de colmatarlos, corta los flujos sólidos 
que de forma natural compensarían la subsidencia (hundimiento) de los deltas y alimentan 
de arena las playas, se hace necesario gestionar esos flujos sólidos, y más teniendo en 
cuenta la mencionada subida del nivel de los mares. Por otro lado, el incremento de las 
temperaturas medias y los cambios en los patrones de precipitación afectan de manera 
importante al turismo de nieve. Los citados, son solo ejemplos de una situación que afecta 
a todas las actividades económicas y que requieren una respuesta planificada y coherente. 
Por ello hay que insistir en la importancia de contar con un buen diagnóstico de la 
situación que avance en poner sobre la mesa el debate sobre los factores explicativos o 
fuerzas motrices e incorpore un análisis detallado de los costes y de su distribución (La 
Roca y Martínez, 2018). 
3.3. La prioridad efectiva de los abastecimientos 
Diversas organizaciones internacionales vienen alertando del riesgo de una crisis 
global en el abastecimiento de agua potable a las poblaciones, que, en contra de lo que 
generalmente se cree, afecta –ciertamente con diferentes matices e intensidad– a todas las 
partes del globo, incluida España. Por otra parte, Naciones Unidas puso el foco sobre el 
problema al reconocer en 2010 el acceso al agua potable y el saneamiento como uno de 
los derechos humanos fundamentales del que depende la realización de otros. Las 
instituciones de la Unión Europea recibieron un fuerte impulso popular, a través de la 
Iniciativa Ciudadana Europea (Right2water) de 2012, para implementar el derecho 
humano reconocido por la ONU y promover el suministro de agua y el saneamiento como 
servicios públicos esenciales. La Comisión presentó a tal fin un proyecto de revisión de la 
directiva de aguas potables, que actualmente está en la fase final de su tramitación2. 
En el Estado español, aunque los avances técnicos y organizativos del ciclo urbano del 
agua han sido muy importantes en las últimas décadas (Del Moral, 2015; Lara, 2018) se 
reportan recurrentemente situaciones de precariedad en el suministro de agua potable 
debidas a la contaminación de las fuentes de captación o al agotamiento de las mismas. 
Las indicaciones de agua no apta para el consumo humano o los abastecimientos 
mediante cubas forman parte del paisaje hispano, de manera tal que, si bien no son 
generales, tampoco se puede decir que sean excepcionales. Y, sobre todo, en el contexto 
incierto del cambio climático deben ser interpretadas como una señal de alerta ante 
situaciones futuras. La explicación de la reiteración de situaciones de precariedad como 
las mencionadas hay que buscarla en el hecho de que la protección de las áreas de 
captación (DMA Artº 7) no está suficientemente desarrollada ni en la normativa española 
ni, mucho menos, en la práctica. En el caso de poblaciones medianas y pequeñas, en 
muchas ocasiones sus fuentes de suministro no son conocidas o reconocidas en la 
planificación hidrológica, por lo que no es posible dar el paso a la delimitación de áreas 
de salvaguarda. 
 
2 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-429_es.htm 
La protección de las masas de agua de las que se capta agua (o se prevé hacerlo en el 
futuro) para el consumo humano es una pieza fundamental en la revisión en curso de la 
directiva de aguas potables (98/83/CE). Siguiendo recomendaciones de la OMS, la nueva 
versión de la directiva apuesta por la adopción de un enfoque orientado a la gestión de 
riesgos, basado en la acción preventiva tanto de protección de las zonas de captación, 
como a lo largo de todo el proceso de almacenamiento, tratamiento y transporte hasta el 
consumidor. Se espera que ello contribuya a una menor necesidad de tratamiento y, con 
ello, a una reducción del uso de energía y de productos químicos vertidos al medio. Por 
otra parte, la gestión del riesgo debe favorecer la disminución de la contaminación en la 
fuente y la aplicación del principio de quien contamina paga. 
El proceso de incorporación del derecho humano al agua a la legislación española se 
produce con lentitud. En febrero de 2018 se presentó por parte de Unidos Podemos una 
proposición de reforma de la Ley de Aguas, cuyo origen se encontraba en el documento 
“Prioridades para una nueva política del agua en España”3, presentado por 17 
organizaciones de la sociedad civil en abril de 2016 en el Congreso de los Diputados. La 
reforma legislativa presentada contenía, entre otras, la propuesta de inclusión en la Ley de 
Aguas de los derechos humanos al abastecimiento y al saneamiento (DHAS). La 
tramitación de esta propuesta fue impedida por el veto de la Mesa del Congreso, si bien 
fue presentada de nuevo en abril de 2018 tras una sentencia del Tribunal Constitucional 
que limitaba el uso de este mecanismo. Los avatares políticos de esa etapa hicieron 
inviable su tramitación. 
En lo que se refiere a la escala autonómica, es relevante mencionar que el problema de 
pobreza hídrica y la consiguiente prohibición de los cortes de suministro, se ha tenido en 
cuenta en una serie de iniciativas legislativas autonómicas, entre las que cabe resaltar la 
Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentespara afrontar la emergencia en el ámbito 
de la vivienda y la pobreza energética, que fue aprobada por la Generalitat de Catalunya. 
Por su parte, Andalucía cuenta con un reglamento que regula el suministro domiciliario 
de agua, si bien, datando de 1991, tiene un enfoque muy técnico y mercantil que en ningún 
caso hace referencia al DHAS. Sin embargo, a lo largo de 2018 este documento fue 
sometido a un proceso de revisión, durante el que se presentaron aportaciones por parte 
de un grupo de organizaciones sociales (Asociación de Operadores Públicos de 
Abastecimiento y Saneamiento, FNCA, Ecologistas en Acción, FACUA, ISF y CCOO), 
en cuyo texto se pone de manifiesto la necesidad de tomar el DHAS como eje transversal 
del nuevo reglamento que se proponía redactar. La aprobación por el Parlamento Andaluz 
en octubre de 2015 de una moción para el reconocimiento del derecho humano, así como 
la existencia de un informe del Defensor del Pueblo Andaluz, donde se reclama que se 
establezca el derecho a “recibir de forma gratuita un suministro mínimo vital” (DPA, 
2016), invitaba a pensar que esta cuestión sería incluida de algún modo en el nuevo texto. 
En junio de 2018 se hizo público el borrador de Reglamento de prestación de los servicios 
del ciclo integral del agua de uso urbano de Andalucía en el que efectivamente se 
incorporaba el reconocimiento expreso del DHAS. 
 
3 https://www.seo.org/wp-content/uploads/2016/04/Prioridades-nueva-politica-del-agua-en-
Espa%C3%B1a-final.pdf 
Mayor relación con el cambio climático tiene el hecho de que en octubre de ese mismo 
año se aprobó la Ley de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un 
nuevo modelo energético en Andalucía (Ley 8/2018, de 8 de octubre), que modificó la Ley 
de Aguas de Andalucía (Ley 9/2010, de 30 de julio), introduciendo en la misma una nueva 
disposición adicional decimosexta con la siguiente redacción: «Disposición adicional 
decimosexta. Derecho humano al agua como mínimo vital […] entendido como el acceso 
universal, de carácter domiciliario y a un precio accesible y unitario, de un volumen de 
agua apta para el consumo humano para atender las necesidades básicas, así como al 
saneamiento” (Lara et al. 2018). 
Por todo lo anterior la garantía del abastecimiento de agua potable de la máxima calidad 
ha de ser una prioridad central en la revisión de los planes de cuenca que, además, es 
coherente con otros objetivos y medidas, como la protección y recuperación del buen 
estado de las masas de agua, a los que refuerza. 
4. PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA 
Y RIESGOS 
4.1. Sequías 
Otra de las tareas urgentes que introduce la consideración del cambio climático como 
uno de los criterios fundamentales de la reorientación de la política de aguas es la 
necesidad de mejorar la coordinación entre diversos instrumentos de planificación, muy 
especialmente entre los planes de gestión de cuenca y los de gestión de los riesgos de 
inundación y de sequía, dependientes de la misma administración hidrológica. Los Planes 
Especiales de Sequía deberían integrarse directamente en el proceso general de 
planificación y sincronizar sus respectivos calendarios de revisión en el futuro. 
El ámbito de los Planes Especiales de Sequía (PES) se circunscribe exclusivamente, 
como su propio nombre y su regulación legal indica, a la «sequía», entendida como un 
«fenómeno natural no predecible que se produce principalmente por una falta de 
precipitación que da lugar a un descenso temporal significativo en los recursos hídricos 
disponibles», de acuerdo con la definición 62 de la IPH. En el fenómeno de la sequía debe 
diferenciarse, en virtud de la regulación de la DMA, las «sequías ordinarias o no 
prolongadas», de las «sequías prolongadas o extraordinarias», definiéndose esta última en 
la IPH (definición 63) como la «sequía producida por circunstancias excepcionales o que 
no han podido preverse razonablemente. La identificación de estas circunstancias se 
realizará mediante el uso de indicadores relacionados con la falta de precipitación durante 
un periodo de tiempo y teniendo en cuenta aspectos como la intensidad y la duración». 
Son, por tanto, aspectos como la intensidad y la duración en los que, de forma conjunta 
y justificada, deben basarse la planificación y gestión para distinguir entre ambos tipos de 
sequías y las medidas aplicables en cada caso. Solo en «sequías prolongadas» cabe 
admitir, de forma excepcional, y nunca automática o generalizada, la excepción a la 
prohibición del deterioro del artículo 4.6 DMA, o la aplicación de un régimen de caudales 
ecológicos menos exigente, de acuerdo con el art. 18.4 del Reglamento de la Planificación 
Hidrológica (RPH), siempre que se acredite y justifique, caso por caso, el cumplimiento 
de todos sus requisitos y condiciones, que incluyen la obligación de adoptar «todas las 
medidas factibles para impedir que siga deteriorándose ese estado» (que incluirían la 
previa restricción de usos, excepto el abastecimiento). Debe tenerse muy presente que el 
deterioro del estado de las masas de agua o la reducción de caudales ecológicos circulantes 
no son medidas a aplicar para paliar los efectos de la sequía prolongada, sino la 
consecuencia de un evento natural extraordinario que produce un descenso temporal 
extremo en los recursos hídricos disponibles. Esta circunstancia exige la aplicación de 
medidas tales como la restricción o reducción previa de usos y extracciones, como el 
regadío, sobre los que en situaciones de sequía prolongada tiene prioridad legal no solo el 
abastecimiento de agua, sino también el cumplimiento de los caudales ecológicos. 
Las sequías «no prolongadas» u ordinarias, requieren gestionarse sin acudir a la 
excepción del art. 4.6 DMA o reducción de caudales ecológicos del art. 18.4 RPH. En los 
planes hidrológicos de cuenca deben incluirse previsiones sobre la disponibilidad de agua 
en las condiciones hidrológicas secas normales, y reestablecer o mejorar los balances 
hídricos teniendo en cuenta las sequías ordinarias. En las zonas expuestas a la sequía, las 
incertidumbres y variaciones de ese fenómeno (por ejemplo, en relación con la 
disponibilidad de agua) deben considerarse en los escenarios de referencia de los planes, 
y no tienen que interpretarse como “fenómenos climáticos extremos naturales” Los 
impactos y medidas en situaciones de sequía (ya sean ordinarias o prolongadas) deben 
abordarse en el Programa de Medidas de los Planes hidrológicos o en PES 
complementarios, pero integrados en los mismos planes hidrológicos, que deben cumplir 
los requisitos de procedimiento y contenido establecidos en la DMA, véase art. 13.5. 
Mientras que «sequía» significa una disminución temporal de la disponibilidad de agua 
debida, por ejemplo, a la falta de precipitaciones, «escasez de agua» significa que la 
demanda de agua supera los recursos hídricos explotables en condiciones sostenibles. Por 
ello las situaciones de escasez, ya se quieran definir como “estructurales” o 
“coyunturales”, lo que muestran es una sobreexplotación permanente o temporal de los 
recursos disponibles, tanto en situación de normalidad como de sequía ordinaria y, por 
tanto, las medidas para afrontar dicha «escasez» deben de contemplarse y regularse en el 
ámbito del Plan Hidrológico de cuenca. No es admisible una planificación hidrológica que 
no tenga en cuenta de forma adecuada los periodos secos normales y su recurrencia 
periódica en la asignación y reserva de recursos, ni en los balances del Plan hidrológico. 
Tampoco se puede admitir que no contemple las medidas a aplicar para conseguir «un uso 
sostenible del agua basado en la protección a largo plazo de los recursos hídricos 
disponibles» (art. 1.b DMA). La planificación y gestión de la «escasez» de agua provocada 
por causas humanas, ya sea estructural o coyuntural, no puede extraerse de losplanes 
hidrológicos de cuenca – tanto en sus requisitos de contenido, como procedimentales 
(plazos y periodos de información pública) y controles por parte de la Comisión Europea– 
y derivarse a Planes especiales legalmente previstos para un fenómeno distinto, debido a 
causas naturales, como es la sequía. 
4.2. Inundaciones 
Las recientes y graves inundaciones en muchas zonas de diversas demarcaciones 
hidrográficas han vuelto a poner sobre la mesa la necesidad de intensificar la aplicación 
de enfoques de gestión del riesgo también para estos fenómenos. Disponemos desde hace 
años de un amplio instrumental que es necesario aplicar con mucho más rigor de lo que 
se ha hecho hasta el momento (Ollero, 2014; Olcina et al. 2017). Es de destacar lo que 
significó el RD 9/2008, por el que se modificó el Reglamento del Dominio Público 
Hidráulico (RDPH), que en su introducción reconoce la falta de eficacia de “las 
herramientas disponibles en nuestra legislación de aguas para la gestión de inundaciones”. 
Como principales concreciones el decreto creó la figura de Zona de flujo preferente, y el 
Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables, a desarrollar en colaboración con 
las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias sobre Ordenación del 
Territorio y Urbanismo. 
Por su parte, el RD 903/2010 creó los Planes de Gestión del Riesgo de Inundación 
(PGRI), previstos en la Directiva 2007/60/CE de evaluación y gestión del riego de 
inundación. Los PGRI aprobados en 2016, incluyen limitaciones a los usos en zonas 
inundables en diferentes escenarios de peligrosidad, criterios para el territorio no 
urbanizable y criterios constructivos para edificaciones en zona inundable. Los PGRI se 
apoyan en la identificación de Áreas de riesgo potencial significativo de inundación y de 
Mapas de peligrosidad y riesgo de inundación. 
La modificación del RDPH de 2016 (RD 638/2016), introdujo la identificación de usos 
y actividades vulnerables a avenidas que no podrán ser autorizados en las zonas de flujo 
preferente e incluye un régimen específico para los núcleos urbanos ya consolidados. 
Posteriormente, septiembre 2017, se elaboró la Guía Técnica de apoyo a la aplicación del 
RDPH en las limitaciones a los usos del suelo en las zonas inundables de origen fluvial y 
la Guía para la disminución de la vulnerabilidad de las edificaciones. En esta misma 
línea, se desarrolla la Estrategia Estatal de Infraestructura Verde y de la Conectividad y 
Restauración Ecológicas (Fernández de Gatta, 2018) y las Bases científico-técnicas para 
la Estrategia Estatal de infraestructura verde y de la conectividad y restauración 
ecológicas (Valladares, Gil y Forner, 2017), documento que constituye la referencia más 
destacada actualmente para el desarrollo de la infraestructura verde en España. 
Paralelamente, la Ley del Suelo de 2008 ya estableció la necesidad de incorporar informes 
sectoriales en la planificación urbana sobre riesgos de inundación, determinación 
desarrollada posteriormente por el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación 
Urbana de 2015. 
Los recientes fenómenos meteorológicos extremos, como por ejemplo la borrasca 
Gloria, han evidenciado la vulnerabilidad de las zonas costeras frente a las inundaciones 
de origen marino, con frecuencia concurrentes con las de carácter fluvial, cuyos efectos 
se han visto agravados por el mal estado hidromorfológico de las masas de agua costeras 
y de transición. La reducción de aportes sedimentarios (por ejemplo, en el Delta del Ebro) 
o los efectos de infraestructuras portuarias sobre las playas (caso del puerto de Valencia y 
las playas al sur del mismo) causantes del mal estado morfológico de dichas masas de 
agua no han sido abordados con suficiente rigor en los planes hidrológicos. 
Es necesario aplicar el amplio instrumental disponible con mucho más rigor de lo que 
se ha hecho hasta el momento. 
 
5. ASPECTOS INSTRUMENTALES 
La revisión de la planificación hidrológica para hacer frente a los problemas señalados 
anteriormente requiere el pleno desarrollo de los instrumentos previstos en la DMA. La 
tradición planificadora española que, en algunos aspectos se anticipa a la europea, tiene, 
sin embargo, importantes déficits estructurales de carácter instrumental. Señalaremos tres 
ámbitos que el nuevo ciclo de planificación debe abordar de manera prioritaria: el 
conocimiento, los instrumentos económicos y los de gobernanza. 
5.1. Conocimiento 
Los organismos de cuenca cuentan con una sólida base de datos relativos a las variables 
fundamentales del enfoque hidráulico tradicional. El cambio de enfoque propiciado por la 
DMA exige un gran esfuerzo en la ampliación del conocimiento en otros ámbitos, en los 
que no se habían puesto los medios necesarios para adquirirlo. Entre ellos podemos señalar 
los campos de la ecología, la economía y la hidrogeología. 
Las aguas subterráneas constituyen un recurso esencial para garantizar los usos del 
agua, reducir la vulnerabilidad en períodos de sequía, y asegurar la funcionalidad del ciclo 
hidrológico (caudal base de los ríos, mantenimiento de humedales y otros ecosistemas 
terrestres dependientes). La gobernanza de las aguas subterráneas presenta retos 
específicos relacionados con diversos factores: la individualidad de los usuarios derivada 
de la iniciativa particular en el desarrollo de la explotación, y la coexistencia de régimen 
jurídico mixto (aguas subterráneas privadas y aguas públicas sometidas a concesión 
administrativa). Asimismo, se identifican algunos retos específicos relacionados con la 
falta de conocimiento actualizado de los recursos, los usos y el funcionamiento de los 
acuíferos; el insuficiente control de los usos existentes; la complejidad y lentitud de los 
trámites administrativos para la obtención de permisos de exploración y sondeos; la 
complejidad competencial (legislación de Aguas y de Minas) que dificulta la tramitación 
de expedientes; o la ausencia de normativa que garantice la seguridad en la apertura y 
clausura de pozos. Todo ello ha conducido a un deficiente seguimiento de los usos del 
agua subterránea en buena parte de las demarcaciones, en las que han proliferado las 
denuncias de situaciones de ilegalidad. Es más, se han descrito procesos que siguen un 
patrón reiterado de tolerancia de las extracciones ilegales y posterior legalización de los 
usos. 
Por lo que se refiere al conocimiento de los aspectos tradicionalmente ausentes de la 
planificación –ecología, economía, etc.– y sus relaciones, es urgente profundizar en el 
análisis de las masas de agua siguiendo el esquema DPSIR (Drivers, Pressures, State, 
Impact, Response) propuesto por la Agencia Europea de Medio Ambiente para analizar 
las relaciones entre la sociedad y el medio ambiente. Este esquema ofrece un marco 
consolidado para el estudio de los vínculos entre las fuerzas que originan el deterioro de 
los ecosistemas y las respuestas de la planificación, esto es el programa de medidas. Por 
otro lado, a lo largo de la última década se ha acumulado una gran cantidad de 
investigación sobre servicios ecosistémicos, que puede ser aprovechada para analizar la 
relación entre el estado de los ecosistemas y las variables económicas y sociales. 
5.2. Instrumentos económicos 
Más allá del necesario conocimiento de la dimensión económica del agua, en un sentido 
amplio que debe incluir –ya se ha dicho– la contribución de los ecosistemas acuáticos al 
bienestar humano, la planificación dispone de un conjunto de instrumentos de carácter 
económico establecidos por la DMA para el logro de sus fines. En primer lugar, la 
estimación de los costes de los servicios relacionados con el agua –incluidos los 
ambientales– para su repercusión a los usuarios siguiendo el principio de quien contamina 
paga. A partir del conocimiento de los costes se debe articular una política de precios (art. 
9 DMA) que, juntocon otras medidas, incentive el uso eficiente del agua y la protección 
de los ecosistemas. 
El nuevo ciclo de planificación debe mejorar la definición y la metodología de cálculo 
de los costes, eliminando los subterfugios utilizados hasta la fecha para minorar la 
estimación de los mismos. Alguna de estas mejoras exige una modificación del marco 
legislativo a diferentes niveles: instrucción de planificación, reglamentos e incluso la Ley 
de aguas. Por lo que estos se deben proponer y tramitar en paralelo a la revisión del plan. 
Teniendo en cuenta la situación actual de subestimación de los costes, desequilibrio en 
el reparto entre los diferentes usuarios y la escasa y desigual aplicación del principio de 
quien contamina paga, los nuevos planes deben diseñar un itinerario gradual de 
adecuación de la política de precios a los objetivos y principios de la directiva. Capítulo 
aparte merecen los costes ambientales, que hasta la fecha –y en contra de lo que se afirma 
en algunos planes– no han sido abordados ni estimados con rigor. 
La mayor parte de los EpTI de la tercera generación de planes reconoce las limitaciones 
del régimen económico financiero de la Ley de Aguas y la insuficiencia de los 
instrumentos económicos de recuperación de costes vigentes para el logro de los objetivos 
de la planificación. Sin embargo, las alternativas apuntadas –denominadas fiscal y 
presupuestaria– no resultan convincentes y presentan problemas de aplicación del 
principio de quien contamina paga; especialmente la segunda, que propone cargar los 
costes ambientales al conjunto de la sociedad, renunciando así a un valioso instrumento 
de incentivo/penalización que permita discriminar entre usos del agua en función de su 
contribución a los objetivos de la DMA. 
5.3. Gobernanza 
Entre los temas importantes a abordar en este nuevo ciclo de planificación destaca el 
de la democratización de las instituciones y la gobernanza, tanto en los procesos formales 
como informales. 
En primer lugar, se debe mejorar la participación de las partes interesadas y el público 
en general en la planificación, tal como prevé la DMA en su artículo 14, ya que la 
participación es una pieza clave de la arquitectura de la nueva política del agua y de su 
calidad depende también la de los planes (Ballester y La Calle, 2015; Espluga et al., 2011; 
Parés et al. 2015; Del Moral, 2017) Los organismos de cuenca deben abandonar el 
amateurismo con que han abordado la participación en el pasado y encargar a 
profesionales la gestión de los procesos participativos. Esto implica destinar recursos 
específicos a tal fin y diseñar una estrategia de información y fomento de la participación 
que permita obtener los máximos resultados esperables de dichos procesos. Por otra parte, 
hay que reforzar algunos aspectos estructurales con el fin de facilitar que las partes 
interesadas y –sobre todo, el público en general– se involucren en la gestión del agua. 
Entre ellos, el incremento de la transparencia y la mejora de la comunicación. 
Por otro lado, la experiencia de los planes anteriores muestra que la actual coordinación 
entre administraciones es insuficiente para el logro de los objetivos de la planificación. La 
eficacia de la planificación hidrológica depende de una buena coordinación entre los 
organismos de cuenca y las administraciones que tienen asignadas competencias 
fundamentales para la gestión del agua, como la ordenación del territorio, agricultura, 
industria, sanidad, costas etc., que, en su mayor parte, corresponden a las comunidades 
autónomas. Es necesario revisar los procedimientos de cooperación entre 
administraciones reforzando la coordinación y el trabajo técnico conjunto para lograr los 
objetivos que establece la DMA. 
Por la importancia cuantitativa de la agricultura en el uso del agua es imprescindible 
coordinar la aplicación de las políticas europeas que les afectan: la PAC y la DMA. Debe 
ser compatible mejorar el apoyo a los agricultores y el buen estado de los ecosistemas 
hídricos, usando los instrumentos económicos de la PAC para apoyar esta transición. 
La evaluación ambiental estratégica, es un instrumento que, bien empleado, puede 
contribuir de manera importante al aumento de la calidad de los planes y que hasta la fecha 
ha sido desaprovechada. 
Por último, con el fin de democratizar la gestión, es urgente abrir los órganos de 
participación formales a nuevos agentes y equilibrar su composición. Para ello es 
imprescindible asegurar la presencia, en las juntas de explotación y de obras y en la 
comisión de desembalse, de los representantes de organizaciones de la sociedad civil que 
defienden intereses generales como la protección del medio o los usos comunes. Es 
necesario revisar la composición de los consejos del agua, con el fin de propiciar un 
equilibrio entre las diversas voces representadas; corrigiendo así la desproporción 
actualmente existente entre el peso numérico de determinados sectores productivos en los 
órganos de participación y la relevancia que esos mismos sectores tienen desde el punto 
de vista económico y social en el conjunto de la sociedad. 
En el año 2018 más de 75 organizaciones de toda España suscribieron el documento 
Frente al Cambio Climático, Acuerdo Social por el Agua, en Defensa de Nuestros Ríos y 
por el Agua Pública, que fue presentado en el Congreso de los Diputados en el mes de 
mayo. Se trató de una iniciativa de la sociedad civil frente al cambio climático, que había 
logrado articular un acuerdo para un cambio en profundidad de la política del agua en 
España con el fin de afrontar los retos del cambio climático, de la sostenibilidad, de la 
gestión pública del agua y de la recuperación de los ecosistemas acuáticos. La imbricación 
en este documento, como su propio título indica, de las dimensiones ecológicas y socio-
políticas, del movimiento en defensa de los ecosistemas acuáticos y de la gestión pública 
del agua, es una de las características más notables de este proceso en España, que 
contrasta con las relaciones conflictivas que históricamente han presentado y se siguen 
presentando en otros ámbitos. Ese es el camino para afrontar en términos económicos, 
sociales y políticos operativos el inmenso reto que el cambio climático significa para la 
gestión del agua. 
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