Daño ambiental colectivo y la nueva LGA

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EL DAÑO AMBIENTAL COLECTIVO 
Y LA NUEVA LEY GENERAL DEL AMBIENTE 
 
Por Daniel Alberto Sabsay y María Eugenia Di Paola1 
(Publicado en: Anales de Legislación Argentina. Boletín Informativo. 
 Año 2003 - N° 17. pp. 1-9. Buenos Aires: La Ley) 
 
 
Introducción 
 
La Ley General del Ambiente (LGA) dedica un capítulo especial a la temática del daño ambiental 
colectivo, que el Poder Legislativo Nacional ha sancionado en virtud del artículo 41, párrafo 
primero.2 Asimismo, y tal como lo hemos señalado en anteriores publicaciones, la LGA es una “ley 
mixta”, y merece por esta causa una diferenciación fundamental. Por una parte, congrega en su 
texto artículos que constituyen presupuestos mínimos de protección ambiental y por otra, normativa 
de fondo. Justamente los artículos que tratan los diversos aspectos del daño ambiental y los 
seguros ambientales (Artículo 22 y Artículos 27 a 34), a diferencia del resto de la LGA, se enrolan 
en el concepto de derecho común o de fondo. Esta distinción incide directamente sobre las 
competencias que la Nación y las provincias poseen. Tratándose de normativa de fondo, la Nación, 
al igual que en el supuesto de los códigos civil, penal, de minería debe sancionar la normativa 
sustantiva, y las jurisdicciones locales, sólo la procedimental o de forma. En consecuencia, 
respecto de daño ambiental, las provincias no poseen las facultades complementarias que revisten 
en materia de presupuestos mínimos de protección ambiental. 
 
Asimismo, cabe a todas luces destacar que la reglamentación del daño ambiental por parte de la 
LGA constituye un paso de gran envergadura para el Derecho Ambiental Argentino. Nuestra 
Constitución Nacional había incorporado en su reforma del año 1994, en el artículo 41, primer 
párrafo in fine: “El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo 
establezca la ley”. Este ha sido un reconocimiento de gran importancia que obligó a nuestro 
derecho a virar su mirada en relación a este tema, debiendo considerarlo en forma explícita, 
mediante la sanción de legislación específica. De todas formas, es menester reconocer que 
diversos precedentes jurisprudenciales, aún antes de la sanción de la LGA, han servido como 
antecedentes en los cuales se plasma claramente la necesidad de analizar un concepto que 
requiere de una mirada renovada de parte de nuestra comunidad, frente a un daño que demanda 
nuevas herramientas y perspectivas. 
 
Definición: El daño ambiental colectivo 
 
El daño ambiental per se, considerado “daño ambiental de incidencia colectiva”, es definido por la 
LGA en su Artículo 27, in fine que establece: “ Se define al daño ambiental como toda alteración 
relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, 
o los bienes o valores colectivos”. 
 
El mencionado artículo diferencia el daño ambiental per se del daño a los individuos a través del 
ambiente. Dicha distinción es fundamental a la hora de analizar los elementos y características que 
definen a uno y otro tipo de daño. En el caso del daño al ambiente, nos encontramos con un daño 
al medio, ya sea mediante su alteración o destrucción, que afecta la calidad de vida de los distintos 
seres vivos, sus ecosistemas y los componentes de la noción de ambiente. Cuando existe daño al 
ambiente, no debe necesariamente concretarse un daño específico o puntual a las personas o sus 
bienes particulares. 
 
 
1 Agradecemos las sugerencias realizadas por Andrés Nápoli durante la revisión del presente artículo y la colaboración 
de Natalia Machain en la edición de las notas a pie de página. 
2 Ley General del Ambiente Ley Nro. 25.675 (B.O 2002/11/27) 
Por el contrario, en la órbita del derecho clásico de daños, el daño es producido a las personas o 
sus cosas, por un menoscabo al ambiente. En consecuencia, el ambiente es un medio a través del 
cual se le ocasiona una lesión o daño a una persona o a su patrimonio. En muchas circunstancias, 
ambas categorías de daño (al ambiente y a las personas) coexisten. Sin embargo, tradicionalmente 
sólo ha sido reconocido el daño a las personas o sus bienes mediante la utilización de los institutos 
que provee el derecho civil. El daño ambiental per se, al reunir características distintas al daño a 
los individuos a través del ambiente, merece otro tratamiento que presente soluciones a su 
complejidad conceptual. En este sentido, es fundamental la consideración de nuevas herramientas 
por parte de la LGA, que recoge algunos aportes de la experiencia jurisprudencial, doctrinaria y 
comparada en la materia. Cabe destacar que la diferenciación conceptual de ambos tipos de daño 
encuentra su fundamento en la Constitución Nacional, y eco en precedentes jurisprudenciales de 
envergadura, a saber en el caso "Copetro" y "Subterráneos de Buenos Aires c/Shell", como así 
también en doctrina conteste.3 En este último sentido Hutchinson considera a la responsabilidad 
ambiental colectiva como aquella "producida como consecuencia de la conducta (comisiva u 
omisiva) de los particulares o de entes públicos, pero en relación con otro particular 
(responsabilidad civil o administrativa, según los casos) sino con el Estado (como protector del 
ambiente) y la comunidad; es decir, nos ubicamos en el caso de que no existan daños concretos a 
algún bien de un particulares, sino que estamos ante daños colectivos o comunitarios". 4 
 
La responsabilidad por daño ambiental 
 
La LGA distingue también a la responsabilidad penal y administrativa de la responsabilidad civil por 
daño ambiental colectivo (artículo 29). En este último sentido señala la independencia de la 
responsabilidad administrativa en relación a las otras categorías. Cabe señalar el rol de los 
estándares ambientales que fija una autoridad administrativa. No obstante la importancia de las 
autoridades administrativas en materia ambiental, antecedentes jurisprudenciales en materia de 
responsabilidad civil han señalado que “los límites administrativos son de naturaleza inferior a la 
ley y, en su consecuencia, no obligan a la justicia que se halla habilitada a decretar la existencia 
de daño ambiental aun cuando no superen dichos límites administrativos, en los casos... en que se 
corroboran daños a la salud, propiedad y flora, con directo y fundado nexo de causalidad con los 
efluentes de la planta demandada”5 En el marco de la responsabilidad penal esto también ha sido 
tratado, considerándose que “En todo caso, el cumplimiento de los niveles que exigen las 
disposiciones de índole administrativa, tendrá incidencia en la culpabilidad, pero de ningún modo 
podrá operar per se como causal de...justificación”6. 
 
Elementos de la definición de daño ambiental 
 
En cuanto a las características del daño, la LGA ha optado por la expresión alteración relevante 
que modifique negativamente...¿Qué implica una modificación negativa del ambiente? La 
capacidad autoregenerativa del ecosistema ha sido considerada como una variable de especial 
importancia a la hora de determinar si existe daño ambiental, y por ende, una alteración negativa 
del ambiente. Esto quiere decir que una simple alteración permitiría que el ambiente pueda 
autoregenerarse, mientras que el daño ambiental no daría lugar a una propia capacidad 
 
3 Ver “Almada, Hugo N. c/Copetro S.A. y otro(C.60.094); Irazu, Margarita c/Copetro S.A. y otro (C. 60.251): Klaus, Juan 
J. c/Copetro S.A. y otro (C. 60.254)” S.C. Provincia de Buenos Aires, Mayo 19,1998. La Ley Buenos Aires 1998, Pág. 
939. Ver también "Subterráneos de Buenos Aires S.E. c/Propietario de la estación de servicio Shell calle Lima entre 
Estados Unidos e Independencia" Jurisprudencia Argentina. 29 de diciembre de 1999. Número 6174, Pág. 65. 
 
4 MOSSET TURRASPE-HUTCHINSON-DONNA. “Daño Ambiental” Tomo II. Rubinzal-Culzoni Editores, Buenos Aires, 
1999. Pág. 16. 
5 “Maceroni, Francisco y otros v. Dirección Generalde Fabricaciones Militares”, C. Fed. La Plata, Sala 1ª, 3/9/96. 
Jurisprudencia Argentina, pág. 20. Agosto 5 de 1998. Número 6101. 
6 “Wentzel, Jochen y otro” J.A. 1993-I-247. 
reconstitutiva de los ecosistemas.7 Ahora bien, esta interpretación debería combinarse con los 
aspectos temporales en un marco de razonabilidad. Esto quiere decir que la capacidad 
autorregenerativa que demande a un ecosistema millones de años escaparía a los criterios de 
razonabilidad para la interpretación de los alcances de la noción de daño ambiental. Cabe en este 
sentido abrevar en las nociones provenientes del derecho internacional relativas a los daños 
causados al ambiente a raíz de la guerra de Irak a Kuwait, en la cual un Grupo de Expertos del 
PNUMA en la materia definió el daño al ambiente como"un cambio que posee un impacto adverso 
y mensurable sobre un ambiente determinado o cualquiera de sus componentes incluyendo los 
bienes de uso e intangibles , y la capacidad de mantener y sostener una calidad de vida aceptable 
y un equilibrio ecológico viable. "8. La modificación negativa podría entonces vincularse a la 
alteración de la capacidad de mantener una calidad de vida aceptable y un equilibrio ecológico 
viable, excluyéndose aquellos cambios que no posean un efecto sustantivo.9 En cuanto a la 
razonabilidad con que se interprete la noción de daño ambiental por parte de los jueces, la misma 
comprende diversas aristas relativas a las nociones de daño permisible y tolerable. En el primer 
caso, tal como lo señala Hutchinson, nos encontramos con el entramado de normas administrativas 
que establece la autoridad gubernamental en relación a las actividades susceptibles de alterar el 
ambiente. Por su parte, el daño tolerable parte de la percepción comunitaria y sus límites de 
aceptación en relación a una alteración al ambiente. Ambos conceptos convergen en la noción de 
daño ambiental necesario, ya acuñado por la Jurisprudencia.10 Es cierto que existe una alteración 
ambiental inevitable que está vinculada al juego entre los conceptos mencionados, y que, junto con 
los principios del derecho ambiental, servirán al Juez y al decisor para interpretar los elementos 
que formen parte de un proceso determinado. 11 
 
Concepto de ambiente 
 
En cuanto al alcance de la noción de ambiente, es claro que la LGA, en un todo de acuerdo con la 
Constitución Nacional, ha optado por un concepto amplio del mismo. Debemos tener en cuenta 
que el artículo 41 de la Constitución Nacional ha incluido en su texto las nociones de patrimonio 
histórico y cultural, involucrando a estos conceptos en la noción de ambiente. La LGA adopta 
claramente esta postura, al englobar en el concepto de ambiente no sólo a los recursos naturales y 
los ecosistemas, sino también a los bienes o valores colectivos. La jurisprudencia se ha mostrado 
conteste a esta interpretación en el fallo "Municipalidad de Tandil c/ La Estrella s/daños y 
perjuicios", C.CyC Azul, sala 2da, 22/10/96, ED 171-373, JA 1997-III-24, en el cual reconoció que 
al dañar el complejo escultórico Las Nereidas y una fuente sitos en la Ciudad de Tandil se estaba 
produciendo un daño moral colectivo y que el mismo debía ser resarcido a la comunidad. 
 
En este sentido, encontramos diversas calificaciones en nuestro sistema relativas a la propiedad 
de los recursos naturales y los elementos que componen el ambiente. Por una parte, se realiza la 
gran diferenciación entre los bienes de dominio público y privado. El estado puede poseer ambas 
categorías de bienes, que pertenecerán a sus diferentes niveles, según la distribución de 
 
7 Ver KROM, Silvia. “La responsabilidad minero ambiental” en “La responsabilidad por daño ambiental”. Ed. Ciencias 
Jurídicas. Buenos Aires, 1986. 
Ver GONZALEZ ACOSTA, Gustavo. “La protección ambiental de la actividad minera”. La Ley. Suplemento de Derecho 
Ambiental. Buenos Aires, 1996. 
8 Cita realizada por MACKENZIE, Ruth; KHALASTCHI, Ruth. "Liability and Compensation for Environmental Damage in 
the Context of the Work of the United Nations Compensation Commission". Reciel, Volume 5, Issue 4, Blackwell 
Publishers, Ltd. 1996, UK. con traducción realizada por los autores.Pág. 286 
9 Ver “Daño ambiental colectivo y proceso civil colectivo” Ley 25675, Revista de Responsabilidad civil y Seguros, Año V, 
Nº II, marzo - abril 2003, p. 51. 
 
 
10 Ver ST Chubut, in re “Defensoría del Pueblo de la Provincia, 28/06/2001, DJ 2001-3, 1068, con nota de Nestor 
Cafferatta. 
11 Ver DI PAOLA, M.E. y WALSH, J. R.(ed) "El Daño Ambiental y la Sustentabilidad" en Ambiente, Derecho y 
Sustentabilidad, Ed. La Ley, 2.000. 
competencias hecha por la Constitución Nacional. En el caso de los bienes de dominio público 
existe una clara referencia al uso y goce de los mismos que corresponde a las personas 
particulares, con sujeción a las disposiciones del Código Civil y de las ordenanzas generales y 
locales12. 
 
Esta cuestión desmembrada que se presenta en relación a los bienes de dominio público no existe 
en cuanto a los bienes de dominio privado pertenecientes a los particulares o al estado, en los 
cuales observamos una confluencia del ius fruendi, ius utendi y el ius abutendi. Ahora bien, en este 
último sentido, cabe traer a colación las nuevas tendencias existentes en relación a la propiedad 
privada y su función social que trascienden las nociones de dominio privado y público. Esto se 
encuentra íntimamente vinculado con los alcances del derecho de propiedad y su relación con la 
protección del ambiente. En primer lugar por la necesaria armonía que debe existir en el ejercicio 
de los diversos derechos propugnados en la Constitución Nacional. En segunda instancia, porque, 
tal como lo señala Mosset Iturraspe, durante años, la ausencia de un límite ha dado lugar a un “uso 
arbitrario y nocivo de la propiedad” resultando esto en un “abuso para los recursos naturales y 
culturales, ocasionando agotamiento y destrucción y, a la vez, produciendo graves problemas al 
equilibrio ecológico y social”13 . En este sentido, la función de protección ambiental estaría ínsita en 
el mismo derecho de propiedad, sin por ello desnaturalizar al mismo. 
 
Principios de interpretación del daño ambiental 
 
Los principios de la política ambiental reconocidos en el artículo 4 de la LGA constituyen 
herramientas de interpretación del Derecho Positivo para los jueces, las autoridades 
administrativas y la ciudadanía en los aspectos a reconocer en las etapas ex ante y ex post del 
daño ambiental. 
 
Las consideraciones ex ante engloban por un lado los aspectos que hacen a la necesidad de 
prevenir las actividades dañosas en un marco de tratamiento integrado de los problemas 
ambientales a fin de evitar los efectos negativos que puedan producirse sobre el ambiente, en el 
marco del Principio de prevención. Asimismo se vinculan íntimamente a la consideración del 
Principio precautorio cuando haya peligro de daño grave e irreversible, estableciendo que la 
ausencia de información o certeza científica no debe utilizarse como razón para postergar la 
adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del ambiente. 
La jurisprudencia había acogido con anterioridad a la LGA, este principio del Derecho Internacional 
en el fallo Copetro. 14 
 
Asimismo, es reconocida por la mencionada ley la responsabilidad del generador ex ante y ex post, 
en cuanto a que el Principio de responsabilidad señala que debe afrontar los costos de las 
acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio del sistema de responsabilidad 
ambiental que corresponda. Este principio ya ha sido considerado por la Jurisprudencia en el fallo 
Barragán, por el cual se estableció que Autopistas Urbanas S.A. y el Gobierno de la Ciudad de 
Buenos Aires deben adoptar medidas necesarias para lograr una sustancial reducción de la 
contaminación sonora proveniente de la Autopista 25 de Mayo.15 
 
Los principios de sustentabilidady equidad intergeneracional abrigan los ya mencionados, e 
indican claramente la importancia de considerar tanto la necesaria alianza del desarrollo ambiental, 
social y económico, como así también el apropiado uso y goce del ambiente por parte de la 
generación actual y las futuras. 
 
12 Ver art. 2341 del Código Civil. 
13 MOSSET ITURRASPE, Jorge. HUTCHINSON. Tomás. DONNA, Edgardo Alberto. “Daño Ambiental” Tomo I. Rubinzal-
Culzoni, Editores, Buenos Aires, 1999. Pág. 53. 
14 Ver nota al pie Nº2 
15 Ver "BARRAGAN, José Pedro c/GCBA y otros s/amparo (art. 14 CCABA)" Exp. 3059/0, Juzgado Contencioso 
Administrativo y Tributario Nº03, Sec. Nº06, Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Disponible en 
http://www.farn.org.ar/arch/fallo_autopista.pdf 
 
La recomposición 
 
Como lo hemos señalado, la Constitución Nacional adopta el término recomposición en su artículo 
41. En este sentido, hace referencia a la necesaria reparación al status quo ante o in natura del 
ambiente dañado.16 Como es sumamente dificultoso que las cosas puedan volver a su estado 
idéntico anterior luego de acaecido el daño, la reparación en este sentido podría ocurrir volviendo 
las cosas al cuasi status quo ante. De resultar esto imposible, podría considerarse el criterio de 
reparación pecuniaria. La reparación pecuniaria, también ofrece ciertas dificultades que se 
relacionan con el cálculo de la indemnización y el destinatario de la suma dineraria. La LGA ofrece 
elementos para abordar estas cuestiones que aún abren diversas dudas en cuanto a su 
implementación. Pasamos entonces a considerar aspectos relacionados a los seguros y los fondos 
de restauración y compensación creados por la LGA. 
 
Seguros 
 
En pos de un sistema de responsabilidad que se vea acompañado de un respaldo para afrontar la 
recomposición, la LGA plantea la obligatoriedad de los seguros ambientales en su artículo 22. 
Ahora bien, dadas las peculiaridades del daño ambiental en cuanto a su prolongación en el tiempo, 
a las dificultades en torno a la identificación de su comienzo y también a su valuación económica, 
el seguro ambiental ofrece también características que presentan algunos escollos para su 
implementación práctica. 
 
En cuanto al alcance de la cobertura, podemos considerar que si bien existen diversos tipos de 
seguros por daño ambiental, (all risk: abarcan lo que no está expresamente excluído, named peril: 
cobertura restrictiva que se circunscribe a lo específicamente establecido), la doctrina señala que 
aún cuando la remediación o clean up no estuviera incluida expresamente en la póliza, la 
tendencia mayoritaria entiende que sí está cubierta.17 Esto se basa en una interpretación amplia de 
los daños producidos por la empresa asegurada, que comprendería también los gastos de 
remediación porque se trata de un perjuicio a un tercero. 18 
 
Otro aspecto fundamental es la noción de siniestro, ya que ello determinará desde qué momento la 
compañía aseguradora se hace cargo de la cobertura respectiva. Sobrino identifica diversas 
tendencias que identifican el siniestro en virtud de: 1) el comienzo del siniestro, 2) cuando el hecho 
generador del daño se realiza, 3) cuando el daño comienza a producirse, 4) mientras el afectado 
esta expuesto a la sustancia o medio que le produce el daño, 5) cuando el daño se manifiesta en 
las personas o en las cosas, 6) cuando el daño es descubierto 7) la teoria del triple gatillo (triple 
trigger) que combina exposición, residencia y manifestación, 8) reclamo de la víctima. La tendencia 
más aceptada por la Jurisprudencia americana y francesa se vincula a la primera manifestación 
verificable, esto es, cuando el daño es descubierto (6). 
 
 
16 Atilio ALTERINI realiza una referencia a la reparación al status quo ante, presente en el art. 1083 del Código Civil, en 
su libro “ Responsabilidad Civil. Límites de la reparación civil”. Buenos Aires. Abeledo-Perrot, 1969, pág. 173. En este 
sentido, “la reparación in natura debe prevalecer con carácter general, especial énfasis debe hacerse en los supuestos 
de daños al medio ambiente, ya que en este caso, aparte del daño a un particular, debe también resarcirse el daño que 
el medio ambiente ha sufrido a sí mismo” DE MIGUEL PERALES, Carlos. “ La Responsabilidad Civil por daños al Medio 
Ambiente”. Editorial Civitas S.A., Madrid, 1994. Pág. 217. 
 
17 SOBRINO, Waldo. "Seguros de daños ambientales: luces y sombras de uno de los mayores desafíos para la industria 
del seguro en el sigo XXI." J.A. 2002-III, fascículo n.4. 
18 Ver MATEO, Martín. "Tratado de Derecho Ambiental", Ed. Trivium, Madrid, 1994, Pág 411. Mateo señala que las 
características complejas del seguro ambiental ha determinado una actitud defensiva de las compañias aseguradoras lo 
que ha hecho que en EEUU prácticamente no se contraten desde 1985 seguros generales de explotación, que serían los 
considerados all risk por Sobrino. 
Asimismo, en vinculación a la valuación del daño, existen serias dificultades en cuanto a la 
imposibilidad de cuantificar ab initio las grandes sumas indemnizatorias que luego pueden 
presentar las sentencias judiciales, frente a la ausencia de límites o cifras de compensación 
prefijadas. En este último sentido, cabe traer a colación la experiencia del Derecho Internacional, 
en el cual existen topes indemnizatorios que permiten a las compañías aseguradoras cuantificar el 
riesgo.19 
 
Ante las mencionadas peculiaridades y dificultades, las compañias de seguros optaron por 
constituir pools en distintos países de Europa y en EEUU.20 
 
En cuanto a la realidad del mercado asegurador en la República Argentina, a las mencionadas 
problemáticas debemos sumar la situación crítica de la economía, que a todas luces influye en las 
dificultades que también experimente el mercado asegurador en estas latitudes. Este escenario 
presenta diversas opciones de contratación de seguros en el ámbito local, ya sea a través de la 
contratación de pluralidad de aseguradores o de un asegurador local con respaldo o reaseguro de 
empresas extranjeras de seguros.21 
 
Cabe asimismo mencionar que la LGA presenta la opción, por vía facultativa, para que el 
interesado pueda constituir un fondo de restauración con la finalidad de instrumentar la reparación 
del daño. Dicho fondo es privado y ha sido equiparado por la doctrina a los fondos de garantía.22 
 
Entendemos también que con la finalidad de procurar una aplicación armónica de los cuerpos 
normativos en materia de protección ambiental, de residuos industriales y PCBs, debería atenderse 
a la necesaria coordinación de las exigencias relativas al seguro ambiental establecido por la LGA, 
con los aspectos reglamentarios de los artículos 27, 38 de la Ley de Residuos Industriales, que 
deja pendiente de determinación por parte de la reglamentación el tipo de modalidad o cobertura 
específica.23 También deberá considerarse la reglamentación del artículo 9 de la Ley de Gestión y 
Eliminación de PCBs, que obliga a toda persona que realice actividades vinculadas a dicha 
sustancia a contratar un seguro o asegurar por otra vía su actividad, y también deja pendiente su 
específica forma a la reglamentación.24 Finalmente, será fundamental la necesaria consulta en el 
diseño de la reglamentación con la Superintendencia de Seguros de la Nación para favorecer la 
real aplicación y cumplimiento de este tipo de seguro. 
 
 
19 Ver DI PAOLA, M.E. y WALSH, J. R.(ed) "El Daño Ambiental y la Sustentabilidad" en Ambiente, Derecho y 
Sustentabilidad, Ed. La Ley, 2.000. Pág. 331. 
20 Sobrino cita específicamente los ejemplos de ASSURPOL (Francia), ANIA (Italia), MAS (Holanda), CEILIF (Gran 
Bretaña), PLIA (EEUU). 
21 Ver VALLS, Mariana. "Derecho Ambiental", pág.253. La autora presenta la alternativa del seguro múltiple, el reaseguro 
y también al autoseguro. 
22 Ver CAFFERATTA, Nestor. “ComentariosLey 25.675” Disponible en 
http://www.cicacz.org.ar/Comentario%20Ley%2025675.htm 
23 Art. 27: “Todo transportista deberá asegurar la recomposición de los posibles daños ambientales que su actividad 
pudiera causar; para ello podrá dar cobertura a los riesgos ambientales a través de la contratación de un seguro de 
responsabilidad civil, caución, fianza bancaria, la constitución de un autoseguro o un fondo de reparación, u otra garantía 
equivalente, según lo determine la reglamentación.”. Art. 38: “Las personas físicas o jurídicas titulares o responsables de 
las plantes de almacenamiento, tratamiento o disposición final de residuos, deberán asegurar la recomposición de los 
posibles daños ambientales que su actividad pudiera causar; para ello podrá dar cobertura a los riesgos ambientales a 
través de la contratación de un seguro de responsabilidad civil, caución, fianza bancaria, la constitución de un 
autoseguro o fondo de reparación u otra garantía equivalente, según lo determine la reglamentación.” 
24 Art. 9: “Toda persona física o jurídica que realice actividades o servicios que implica el uso de las sustancias 
enumeradas en el artículo 3º deberá contratar un seguro de responsabilidad civil, caución, fianza bancaria, constituir un 
autoseguro, un fondo de reparación u otra garantía equivalente según lo determine la reglamentación, para asegurar la 
recomposición de los posibles daños ambientales y dar cobertura a los riesgos a la salud de la población que su 
actividad pudiera causar. 
Fondo de Compensación Ambiental 
 
La LGA crea un Fondo de Compensación Ambiental en su artículo 34. El mismo, según lo expresa 
la norma, deberá ser administrado por la autoridad de cada jurisdicción con la finalidad de prevenir 
efectos nocivos para el ambiente, preservar al mismo y sus elementos, y atender las emergencias 
ambientales. La ley también asigna a las autoridades la facultad de determinar que dicho fondo 
podrá contribuir a sustentar los costos de las acciones de restauración que puedan minimizar el 
daño generado. Finalmente la LGA señala que una ley especial establecerá la organización y 
administración de dicho fondo. 
 
En primer lugar, cabe destacar que se trata de un fondo público, que , basándose en la figura del 
Estado como tutor o curador del ambiente (trustee, en los términos de la doctrina del Fideicomiso 
Público o Public Trust) debe no sólo cuidar el ambiente, sino velar por su protección y su 
restauración a favor del beneficiario de la fiducia, que es el público en general. Esta figura tiene 
también que ver con el derecho de uso y goce de los recursos naturales susceptibles de 
apropiación común por parte de la sociedad y el deber del estado y de la comunidad de velar por 
su protección.25 De allí la idea de este Fondo de Compensación Ambiental, cuyo objetivo guarda 
estrecha relación con esta lógica. 
 
Esta ha sido la tendencia de la decisión “Municipalidad de Tandil c. Transportes Automotores La 
Estrella S.A. y otro” C Civil y Com. Azul, sala II, octubre 22-1996, LL 1997, en la cual se decidió 
destinar el monto de la indemnización a las obras de ornato y salubridad del presupuesto 
municipal, considerando que la Municipalidad es el representante colectivo de los intereses difusos 
afectados por dañar un grupo escultórico. 
 
Este razonamiento ha sido el que ha dado el basamento a la experiencia del Superfund (creado 
por CERCLA)26en Estados Unidos, cuyo objetivo es la recuperación de predios contaminados. El 
fondo que crea CERCLA se encuentra principalmente alimentado por: aportes provenientes de 
gravámenes a las industrias químicas y del petróleo; y fondos provenientes de las acciones 
dirigidas a los potenciales responsables de la contaminación, por parte del gobierno, luego o 
durante la realización de la remediación respectiva. CERCLA es una norma que persigue en primer 
lugar al potencial responsable de la contaminación, en un marco de responsabilidad solidaria, y 
que opera en forma retroactiva. Esta última característica, cual es la retroactividad, implica que si 
bien CERCLA fue sancionada en el año 1980, es aplicable a aquella contaminación que hubiera 
sido provocada con anterioridad. Diversos precedentes judiciales apoyaron la retroactividad de la 
norma, aún con la reticencia de gran parte del sector privado. Si bien la responsabilidad marcada 
por CERCLA es solidaria, existe la posibilidad de una acción de repetición de quien afronte los 
costos de la remediación respecto del resto de los potenciales responsables del hecho que 
produce el daño.27 
 
El Derecho Brasileño también establece que los montos provenientes de indemnizaciones por 
daño ambiental deben destinarse a fondos conformados por el Consejo Federal o de los Estados, 
destinados a preservar y reparar el ambiente. También se establece que en los mismos deben 
participar miembros de la comunidad y del Ministerio Público.28 
 
 
25 Ver DI PAOLA, M.E. y WALSH, J. R.(ed) "El Daño Ambiental y la Sustentabilidad", op. cit., Pág. 347. 
26 42 U.S.C. 9601-9675. Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act (CERCLA) fue 
sancionada en 1980, y modificada en 1986 mediante la Superfund Amendment and Reauthorization Act (SARA). la 
enmienda incluyó en el régimen de predios contaminados, la exigencia de un seguro respecto de los titulares de tanques 
subterráneos de almacenaje, por perdidas o derrames. 
27 Ver MILLER, Jeffrey y JOHNSTON, Craig N. The Law of Hazardous Waste Diposal and Remediation. West Publishing 
Co., USA, 1996. Chapter V. 
28 Ver DE ARAUJO FERREIRA, María de Fátima. "Dano Ambiental: Dificultades na determinaçao da responsabilidade e 
valoraçao no direito positivo brasileiro" en "10 anos da Eco-92: O Direito e o Desenvolvimiento Sustentável" Benjamin, 
Antonio (ed), Sao Paulo, Brasil, 2002, pág. 583. 
Diversas consideraciones pueden ser formuladas en relación al fondo de compensación ambiental 
creado por la LGA, cuya organización y administración debe ser determinado por ley específica. En 
primer lugar, debe establecerse el origen del dinero que constituirá dicho fondo. Asimismo, debe 
determinarse cómo van a interactuar los administradores del fondo, ya que, en la experiencia 
comparada, por ejemplo, en CERCLA, el administrador del fondo es uno: la Agencia de Protección 
Ambiental de EEUU, quien trabaja en cooperación con las jurisdicciones de cada estado y las 
tribus de pueblos originarios. No obstante ello, en EEUU existen leyes similares a CERCLA en 
algunos estados. En el caso de la LGA, su art. 34 instituye que cada jurisdicción va a administrar el 
fondo. ¿Podría entonces concluirse que las distintas provincias, la Nación y la Ciudad de Buenos 
Aires van a interactuar para la administración de un mismo fondo, o existirán diversos fondos en 
virtud de cada nivel jurisdiccional?. Esto debe a todas luces aclararse en la norma que se sancione 
en la materia. 
 
Asimismo, y respecto de la forma de funcionamiento del fondo de compensación, será necesario 
programar su constitución y administración teniendo en cuenta no sólo la letra de la LGA, sino 
también la de la Ley de Residuos Industriales, ya que esta última hace también referencia a un 
fondo de restauración y protección ambiental.29 
 
El juicio por daño ambiental 
 
La LGA presenta en su texto diversos aspectos fundamentales en relación al juicio por daño 
ambiental. Los mismos se relacionan básicamente con los siguientes conceptos: factor de 
atribución, legitimación activa y pasiva, jurisdicción, prueba, efectos de la sentencia y reparación. 
Cada una de las nociones mencionadas implica una multiplicidad de temas y consideraciones que 
superarían el alcance del presente artículo. A continuación esgrimiremos algunas consideraciones 
que estimamos revisten importancia en relación a dichos temas. 
 
Factor de atribución 
 
Frente a la necesidad de dar respuesta a un tema que afecta a la sociedad en su conjunto y en 
consonancia con la tendenciaactual proveniente del derecho civil, receptada también por el 
derecho administrativo, la responsabilidad por daño ambiental es considerada en el marco de la 
responsabilidad objetiva, desprovista de la necesidad de aspectos subjetivos de atribución. Esta 
había sido ya la tendencia presente en diversos precedentes, entre los cuales podemos mencionar 
los casos Copetro, Maceroni y Subterráneos.30 
 
¿Obstaría esta consideración la pluralidad de factores de imputación, esto es, que convivan 
factores de atribución objetivos y subjetivos? De acuerdo a lo planteado en el caso Opalinas, esto 
es posible, ya que como lo señala Mosset Iturraspe "al lado de la imputabilidad subjetiva se acepta 
la imputabilidad objetiva, con base en el riesgo creado o bien en el deber de garantía. Y ello no 
sólo para las cosas riesgosas, sino también para el obrar riesgoso"31 
 
La LGA señala claramente que la ruptura del nexo causal sólo podrá acaecer cuando "a pesar de 
haberse tomado todas las medidas destinadas a evitar el daño, y sin mediar culpa concurrente del 
responsable, los daños se produjeron por culpa exclusiva de la víctima o de un tercero por quien 
no debe responder." (art. 29) Observamos entonces como la LGA toma claramente los aspectos de 
la responsabilidad objetiva ya presentes en el artículo 1113 del Código Civil, sumándole otras 
condiciones a la exención de responsabilidad, cuales son el haber tomado las medidas destinadas 
a evitar el daño y asimismo la imposibilidad de culpa concurrente del responsable. 
 
Legitimación activa 
 
29 Ver Ley 25.612, art. 44 (BO. 2002/07/29) 
30 Ver Notas al pie 2 y 4. 
31 Cita realizada en el Fallo “D.D. y otros c/ Fábrica de Opalinas Hurlingham S.A.”, C. Nac. Civil, Sala I, Junio 30, 1994. 
La Ley, 1995 – C, pág. 362. 
 
En forma coherente con los criterios existentes en la Constitución Nacional, la LGA presenta como 
legitimados activos para iniciar acciones sobre daño ambiental al afectado, el Defensor del pueblo 
y las asociaciones no gubernamentales de defensa ambiental. También otorga dicha capacidad al 
Estado Nacional, Provincial y Municipal. Finalmente considera también como legitimado a la 
persona directamente damnificada por el hecho dañoso acaecido en su jurisdicción. (art. 30 LGA) 
 
Cabe traer a colación dos observaciones en virtud del término afectado y la tendencia 
jurisprudencial mayoritaria en la materia. La LGA ha tomado la interpretación amplia del vocablo 
afectado, ya que lo consagra en forma diferenciada a la persona directamente damnificada por el 
hecho dañoso acaecido en su jurisdicción. La tendencia jurisprudencial posterior a la reforma 
constitucional establece una cierta cercanía entre los términos afectado y vecino. Los fallos 
Schroder, Sagarduy, Moro, Seiler y Don Benjamín,32 aún cuando responden a distintas realidades, 
son claros ejemplos de dicha tendencia. 
 
En cuanto a las limitaciones procesales de la legitimación activa, la norma señala que una vez que 
la acción por daño ambiental ha sido interpuesta, no pueden intervenir los restantes como titulares 
de la acción, pero sí como terceros. Esta imposibilidad del litis consorcio una vez iniciada la acción 
por parte de un legitimado, podría presentar dificultades en la práctica en los supuestos en los 
cuales una causa iniciada no sea impulsada, durmiendo en los anaqueles de los tribunales. Esto 
exigirá por ende una conducta responsable por parte de quienes inicien las acciones por daño 
ambiental colectivo, teniendo en cuenta la relevante tarea que frente a la sociedad esto importa. 
 
Asimismo, la LGA señala que la acción por daño ambiental no obsta la potestad de solicitar 
mediante acción de amparo, la cesación de actividades generadoras del daño ambiental colectivo. 
Ahora bien, es menester destacar que la acción por daño ambiental requiere lógicamente, para que 
el daño sea remediado, que haya cesado previamente la actividad que lo originó. No obstante ello, 
la LGA, con la finalidad de evitar posibles dilaciones en la cesación del daño ambiental, 
expresamente establece la posibilidad de coexistencia con la acción por daño ambiental, de una 
acción de amparo para obtener el cese de las actividades que generaren el daño colectivo. 
 
Legitimación pasiva 
 
En cuanto a los destinatarios de la acción por daño ambiental colectivo, existen dos aspectos de la 
LGA que merecen ser destacados. En primer lugar la determinación de la responsabilidad solidaria 
"frente a la sociedad" de quienes hubieren participado en la comisión del daño ambiental 
colectivo(art. 31). Dicha responsabilidad solidaria, similar a la estatuída por la legislación 
comparada (ver CERCLA), admite también la acción de repetición, en consonancia con lo 
establecido por el artículo 1109 del Código Civil in fine. 
Asimismo, la LGA establece que si el daño fuera ocasionado por una persona jurídica, la 
responsabilidad se extenderá a sus autoridades y profesionales, en la medida de su participación. 
(art. 31 in fine).Esta ha sido una tendencia presente en el ámbito del derecho penal ambiental, más 
específicamente en material de Residuos Peligrosos. De todas formas, constituye una innovación 
en materia de responsabilidad por daño ambiental. 
 
Jurisdicción 
 
Los tribunales en los cuales deben interponerse las demandas por daño ambiental colectivo son, 
de acuerdo al artículo 32 de la LGA, los correspondientes a las reglas ordinarias de la 
competencia. Esto implicaría en un principio que la jurisdicción civil sería la correspondiente, 
 
32 “Schroeder, Juan c/ Estado Nacional s/amparo”, C.N.Cont.Adm.Fed., Sala III, 8/09/94; “Sagarduy, Alberto s/ medida 
cautelar”, C.N.Civil, Sala III, 15/11/94, La Ley, Buenos Aires, 1995, pág. 935; “Moro, Carlos Emilio c/ Municipalidad de 
Paraná s/ amparo”, STJ, Entre Ríos, Sala I, Penal, 2/6/95; “Seiler, María c/ MCBA s/ Amparo”, C.N.Civil, Sala D, 
28/08/95; “Don Benjamín S.A. c/ ENRE s/ amparo”, Cámara Federal de Bahía Blanca, Sala I, 24/02/99, La Ley, 
Suplemento de Derecho Constitucional, Buenos Aires, 15/07/99. 
mientras no existan fueros ambientales específicos. Ahora bien, en el supuesto de suscitarse un 
conflicto entre el estado y los particulares, el mismo podría plantearse ante los tribunales 
contencioso administrativos. En cuanto al lugar de radicación de la demanda, y la preeminencia de 
la jurisdicción local, la jurisprudencia ha sido conteste en el relevante caso Roca, por el cual se 
reconoció que correspondía a la justicia local resolver un conflicto entre una norma local y un 
tratado internacional .33 
 
Medidas de urgencia y Prueba 
 
En su artículo 31, la LGA establece claramente que el Juez podrá disponer toda medida destinada 
a “ordenar, conducir o probar los hechos dañosos,... a fin de proteger el interés general”. En este 
mismo orden, la LGA plantea una amplitud explícita en cuanto a las posibilidades de solicitar 
medidas de urgencia en cualquier estado del proceso, aún con carácter de medida precautoria, y 
aún sin audiencia de parte contraria. No obstante ello, la norma exige que se preste debida caución 
por los daños y perjuicios que esto pudiera ocasionar. Cabe destacar que los costos de una 
caución real de este tipo pueden impedir muchas veces la posibilidad de tomar medidas 
probatorias fundamentales para el proceso. Estimamos que no sólo se hace referencia a la caución 
de carácter real34, sino también a la admisión de la caución juratoria, tal cual se encuentra prevista 
por el Código de Procedimiento Civil y Comercial de la Nación. De lo contrario, este requerimiento 
actuaría como un verdadero obstáculo a la posibilidad de que cualquier persona u Organización No 
Gubernamental pueda solicitar este tipo de medidas.35 
 
La LGA categoriza a los dictámenes de organismos gubernamentales con la misma fuerza 
probatoria de los informes periciales. Este artículo constituye una importante contribución a la 
coordinaciónde esfuerzos entre los poderes judicial y ejecutivo en aras de la aplicación y el 
cumplimiento de la normativa ambiental.36 También contribuye a afrontar con los recursos del 
estado, las medidas probatorias que resultan muchas veces inaccesibles para el común de la 
población y que se plantean en el marco de un proceso cuyo desenvolvimiento y alcances poseen 
un claro impacto en la comunidad. Asimismo, en ciertas circunstancias, y mediante el acceso a la 
información ambiental, consagrado explícitamente en la misma LGA, los particulares podrán 
solicitar al Estado información que ya se encuentre generada por el mismo y que podrá servir como 
elemento probatorio para el proceso. En otros supuestos, los particulares podrán solicitar al Estado 
que genere la información para el caso particular, si el mismo se encontrara obligado a hacerlo. 
 
Sabidas son las dificultades que ofrece la prueba en el proceso ambiental. Justamente la LGA ha 
sido vetada por el PEN en los aspectos en los cuales reconocía la presunción iuris tantum del 
autor del daño ambiental, si existían infracciones a las normas ambientales administrativas. Ahora 
bien, no obstante no existir inversión de la carga probatoria en esta materia, cabe mencionar que 
debido a las dificultades presentes en los aspectos probatorios del daño ambiental, sería 
sumamente auspicioso tomar en cuenta la teoría de las cargas probatorias dinámica. Dicha teoría 
presenta una concepción flexible en este sentido, considerando que quien debería probar es 
“aquella parte que se encuentre en mejores condiciones técnicas, económicas, jurídicas o 
fácticas.”37 
 
 
33 “Roca, Magdalena c/ Buenos Aires, Provincia de s/ inconstitucionalidad”, CSJN, 28/06/1995, La Ley, 1996-B, pág. 
139. 
34 El Código de Procedimientos Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires establece que las medidas cautelares 
sólo pueden decretarse previo ofrecimiento de una caución de carácter real, por todas las costas y daños y perjuicios 
(art. 199). 
35 Ver DI PAOLA, M.E. y OLIVER, M. F. “Autonomía Municipal y Participación Pública”, 2002, Ed. FARN, apartado sobre 
Acceso a la Justicia e Intereses Colectivos por A. NÁPOLI. 
36 NONNA, Silvia. “La experiencia argentina en materia de residuos peligrosos. Rol de los poderes Ejecutivo y Judicial” 
en 1ª Conferencia Internacional sobre Aplicación y Cumplimiento de la Normativa Ambiental en América Latina, 2003, 
Buenos Aires, ed. FARN. 
37 Ver SOBRINO, Waldo. Op. Cit. Pág 62 
Efectos de la sentencia 
 
La LGA determina que la sentencia favorable en esta materia hará "...cosa juzgada y poseerá 
efecto erga omnes, a no ser que la acción sea rechazada, aunque sea parcialmente, por 
cuestiones probatorias." (Art.33) Este artículo no hace más que poner de manifiesto el doble rol del 
juez, en sus faces reparatoria y preventiva. 
 
Entendemos que el alcance de la voz cosa juzgada abarca tanto su aspecto formal como material, 
impidiendo que vuelva a tratarse en el mismo proceso o en uno posterior la cuestión decidida. En 
este sentido, la LGA ha seguido los pasos de la ley 11.723 de la Provincia de Buenos Aires que 
establece que las sentencias desfavorables al accionante por falta de prueba, no harán cosa 
juzgada, respecto de acciones en pos de la defensa jurisdiccional del medio ambiente.38 
 
El efecto erga omnes implica el lógico y necesario beneficio que excede la relación entre el 
demandante y demandado para alcanzar al resto de la comunidad. Es claro que en un juicio por 
daño ambiental colectivo, por las mismas características del daño, la decisión judicial tendrá un 
alcance más amplio que en aquellos acciones clásicos por daño civil. Cabe traer a colación el caso 
Subterráneos c/Shell, en el cual la Sala H de la Cámara Nacional Civil consideró “la solución que 
se proponga desbordará el marco bilateral del proceso debido a que al dar una respuesta a lo 
peticionado por la actora se hará lo propio con la comunidad toda, cuando la condena se mande a 
reparar el daño ecológico”. Asimismo el efecto erga omnes tiene relación profunda con la 
existencia de un orden público ambiental, reconocido también por el caso citado. 
 
Conclusiones 
 
La reglamentación del daño ambiental colectivo constituye un importante hito del Congreso 
Nacional. Asimismo, los objetivos y principios de la política ambiental comprendidos en la Ley 
General del Ambiente son instrumentos sumamente útiles para delimitar e interpretar la noción de 
daño ambiental por parte de los jueces, las autoridades y los ciudadanos. Un principio fundamental 
que ha cobrado relevancia en este marco es el Precautorio, el cual ya había tenido reconocimiento 
jurisprudencial en el caso Copetro. Asimismo el Principio de Responsabilidad, reconocido en forma 
posterior a la sanción de la LGA por el caso Barragán. 
 
Si bien el artículo 43 de la Constitución Nacional ya habia reconocido expresamente al amparo 
colectivo, señalando aspectos vinculados a la legitimación activa en tal sentido, diversos temas 
quedaban aún pendientes de regulación, tales como las cuestiones atinentes a legitimación, 
prueba y recomposición en materia de daño ambiental. Afortunadamente, la LGA cristaliza 
conceptos ya tratados en muchos casos por fallos de la jurisprudencia de relevancia en este tema. 
 
Existen de todas formas, cuestiones en las cuales deberá continuarse el desarrollo legislativo, ya 
sea en cuanto a la elaboración de la normativa que desarrolle los aspectos básicos y 
procedimentales (el procedimiento básico es un aspecto troncal en este tema) de un fondo de 
compensación, como también, de existir, la que se dedique específicamente al tema de seguro 
ambiental. A tal efecto, será menester tomar con cuidado las experiencias comparadas, teniendo 
en consideración la realidad socio-económica del país. 
 
La LGA presenta claramente la importancia del rol preventivo y reparatorio de los jueces. Dicho rol 
implica no sólo lo relativo al cese de la actividad generadora del daño y la recomposición del 
ambiente, sino también los efectos de la sentencia a futuro, no sólo para la persona que plantee la 
acción, sino para toda la comunidad. 
 
La consagración del daño ambiental colectivo (o per se) diferenciado del daño al individuo o a sus 
bienes, implica un viraje de suma relevancia, en consonancia con el paradigma de la 
 
38 Ver CAFFERATTA, Néstor. Vocabulario medioambiental. Pequeño Diccionario Jurídico Ambiental. 
http://www.cima.org.ar/Vocabamb.htm 
http://www.cima.org.ar/Vocabamb.htm
sustentabilidad, vinculado al ambiente como bien común que debe protegerse, trascendiendo y 
responsabilizando a todos los habitantes por el uso de los recursos y el ambiente al que accedan. 
Anhelamos que este sea un paso más hacia un país sustentable, que contemple la situación de la 
actual y futuras generaciones.