Aguilar Villanueva[1] doc

Vista previa del material en texto

Aguilar Villanueva: Problemas públicos y agenda de gobierno
Estudio introductorio
1. El proceso de la política
En los estudios de política pública se considera q la política es un proceso q se desenvuelve por
etapas, cada una de las cuales posee sus actores, restricciones, desarrollos y resultados propios,
influye en las demás y es afectada por las otras.
Todos los estudios del desarrollo de la política coinciden en sostener q los integrantes
interrelacionados de toda política son: la existencia de una determinada situación problemática
para cuya modificación en el sentido deseado se elige y efectúa un determinado curso de acción
q produce ciertos resultados mas o menos diferentes de lo deseados y, en consecuencia, obliga a
revisar el curso de acción elegido.
Se fue asentando la idea de q era mucho mas relevante una dirección y gestión publica
inteligente, capaz de eliminar deficiencias, incumplimientos, particularmente en las políticas q
se encargan de las funciones básicas del gobierno frente a los ciudadanos. Renació entonces, en
función de la gestión pública, el interés por el policy design
2. La formación de la agenda
Innumerables problemas fluyen cotidianamente hacia el gobierno en busca de atención y
solución. Algunos son de interés general, como los relativos a la seguridad de las personas, otros
son de interés particular. Algunos problemas son respaldados por organizaciones poderosas y
argumentos culturalmente significativos. Ciertos problemas caen dentro del perímetro de las
obligaciones constitucionales del estado y exigen sólo el cumplimiento cabal de las
responsabilidades estatales; otros rebasan las fronteras establecidas pero no retroceden de
reclamar la intervención estatal. En suma, las relaciones cotidianas entre sociedad y estado
toman la forma de problemas y soluciones, necesidades y satisfactores. El estado es concebido
en su origen y función como el encargado de resolver los problemas q las relaciones entre los
privados ocasionan o q son incapaces de resolver.
No todos los problemas, sin embargo, logran llamar la atención gubernamental, no todos logran
formar parte del temario de los asuntos públicos. Ni tampoco todas las cuestiones publicas se
vuelven cuestiones q deben ser objeto de la acción gubernamental, “agenda” de gobierno.
La manera como se elabora la agenda de gobierno reviste fundamental importancia política y
administrativa. Políticamente, expresa la vitalidad o la flojedad de la vida publica en un sistema
político dado. Entre las libertades individuales y los poderes del estado existe un ámbito q es
producto de la mayor o menor energía de las libertades políticas. Suele llamarse ámbito público,
y cumple la función de mediar entre estado y sociedad. En efecto, a través de la palabra,
mediante acuerdos y negociaciones, los individuos y sus organizaciones buscan transformar sus
intereses y necesidades particulares en asuntos generales de interés para todo el conjunto del
estado. Este trabajo de generalización de intereses y solución de conflictos es la razón de ser
propia del ámbito público, q debe ser igualmente accesible a todos los ciudadanos. En este
ámbito ocurre q situaciones q tienen un lugar circunscrito en la vida privada y grupal, se
trasformen en demandas q pretende poseer la naturaleza de cuestión publica, y ser de
significaron para el orden y la prosperidad del estado. En él los intereses particulares buscan
argumentarse como generales y, si pasan la prueba, originan leyes, asignaciones de recursos
públicos.
La formación de la agenda del gobierno deja ver quienes son los q efectivamente definen y
justifican los problemas públicos, revela cual es la estructura del poder q domina efectivamente
la hechura de una política.
Frente a un asunto el gobierno encara el dilema de elegir si es de interés publico o no, pero a fin
de cuentas encara el dilema de si debe actuar o no, dándole tono y dirección al gobierno. No
todo asunto publico es competencia del gobierno ni tiene q ser tratado con instrumentos
gubernamentales directos.
El q una demanda, problema o asunto llegue a ser considerado como tema de la agenda de
gobierno supone analíticamente decisiones antecedentes: le decisión de prestarle atención, la
elaboración y selección de su definición, la elaboración y selección de una opción de acción,
1
cada una de estas son interdependientes. El gobierno tiene q revisar sus posibles cursos de
acción y considerar si puede hacer efectivamente algo.
Si bien la agenda es del gobierno, los problemas q la componen se originan y configuran en el
sistema político.
Dos tipos de agenda: la “sistemática”, “pública”, “constitucional”; la segunda, “institucional”,
“formal” o “gubernamental”. La 1ª esta integrada por las cuestiones q los miembros de una
comunidad política perciben como merecedoras de atención publica y como asuntos q caen
dentro de la jurisdicción legitima de la autoridad gubernamental existente. El 2º tipo es definida
como el conjunto de asuntos explícitamente aceptados para consideración seria y activa por
parte de los encargados de tomar las decisiones.
Todo sistema político, por su constitución, ideología y cultura, tiene fronteras precisas q filtran
los conflictos. Esta selectividad del sistema político es determinante para q las demandas
avancen y convenzan al gobierno de su validez.
La agenda sistemática integra cuestiones abstractas, generales, globales, q grandes números de
población comparten (pobreza extrema, seguridad nacional). La agenda institucional de las
organizaciones y dependencias gubernamentales son mas especificas y definen problemas
precisos (sida, analfabetismo). La agenda sistemática busca saber como determinados asuntos
logran expandirse, obtener consenso general, alcanzar la calidad de “problema público”, la
agenda del gobierno busca saber como determinados asuntos logran obtener la atención de
políticos y funcionarios y ser aceptadas como objetos de su intervención.
Para q un asunto tenga acceso a la agenda necesita cumplir 3 requisitos: q sea objeto de atención
amplia o al menos de amplio conocimiento del público, q buena parte del público considere q se
requiere algún tipo de acción y q a los ojos de los miembros de la comunidad la acción sea
competencia de alguna entidad gubernamental.
Obviamente si la cuestión entra en el circuito de los medios masivos se facilitara en principio su
difusión al conjunto de una comunidad política.
El trayecto culmina cuando la definición de una cuestión se coloca en el orden del día de la
comunidad política, es en ese momento que la cuestión puede ser llamada pública y se coloca
como reclamo ciudadano frente al gobierno.
Los gobiernos no suelen comportarse pasiva y reactivamente, dejando que las cuestiones se
configuren y definan dentro del juego las fuerzas sociales. Intervienen estratégicamente en la
vida pública tratando de dar forma a las cuestiones a la luz de sus posibilidades reales de
intervención. Ante la carga de asuntos diversos la decisión del gobierno que selecciona una
cuestión como objeto de su atención termina por ser el resultado de las correlaciones y
combinaciones que logran armar entre los elementos teóricos, técnicos, humanos, legales… que
tiene a la mano. En efecto, de acuerdo a la intensidad de los demandantes, con la complejidad y
conflictualidad de la cuestión, de acuerdo con los conocimientos, tecnología y tiempo que
disponen los gobiernos establecen los objetivos a lograr en el tratamiento del problema. Hay una
serie de factores de contexto que logran reducir el ámbito de incertidumbre que establecen los
límites de variabilidad del acceso a la agenda y estabilizan las corrientes de problemas que
fluyen entre sociedad y gobierno.
En un momento dado hay un universo disponible de respuestas licitas y viables,
correspondientes a los criterios valorativos y técnicos aceptados por el sistema en su conjunto y
por los centros de gobierno. No todas las respuestas imaginables y disponibles pueden volverse
operativas. Hay restricciones fiscales, legales, morales, políticas.Cada sistema político y oficina
de gobierno tiene su calendario de atención y descanso. Son oportunidades para aprovechar las
elecciones políticas, los presupuestos anuales, las consultas públicas, etc. También hay
oportunidades favorables para plantear asuntos olvidados o rechazados. Todo esto configura un
patrón de receptividad gubernamental que contribuye a estabilizar el carácter de los reclamos y
presiones sociales.
Sin embargo el factor con mayor causal en la configuración de la agenda formal de gobierno es
la fuerza de los actores políticos que intervienen en el proceso.
A raíz del crecimiento de la intervención estatal, los gobiernos estuvieron más expuestos a la
presión de los grupos de interés y tuvieron que ser mas solventes técnicamente en la solución de
los problemas de asistencia publica y bienestar social. Se consolido la interdependencia entre
2
política y administración y apareció la figura del “político de políticas”. Por consiguiente, tanto
las organizaciones sociales como los gobiernos entendieron que había una necesidad de
mediación técnica entre sociedad y gobierna: la famosa racionalidad técnica. Por o cual, la
academia, los intelectuales, organizaciones profesionales, etc, se volvieron indispensables en los
dos extremos: en las org. sociales para elaborar las demandas y en las agencias gubernamentales
para las respuestas.
El concepto de “subsistema de políticas” busca localizar y caracterizar los actores
fundamentales de la elaboración de la agenda y de la formulación de la política. Cada
subsistema está integrado por un conjunto de actores q tratan de influir en la asignación de
valores, premios o pérdidas en nombre de la sociedad.
Es posible encontrar ciertos modelos de comportamiento:
-modelo de iniciativa externa: la cuestión se origina en los problemas de los grupos sociales y
debe 1ro asentarse en la agenda pública para poder colocarse en la formal.
-modelo de movilización: la cuestión nace dentro del aparato gubernamental, va
automáticamente a la agenda formal, pero si éxito exige colocarla tbn en la publica.
- modelo de iniciativa interna: la cuestión surge en las filas gubernamentales, no es necesario
llevarla a la agenda pública., pero debe ser prioridad de los organismos gubernamentales.
3. La definición de los problemas públicos
Colocar una cuestión en la agenda significa ir dando forma a una definición del problema
aceptable para el público, y sobre todo, tratable para el gobierno. En el cado de un gobierno
democrático, difícilmente podría hacer suya una definición q no contara con el consenso político
ciudadano y marchara en contra de la legalidad establecida.
Los problemas públicos no son sencillos. En los estados contemporáneo son de gran escala,
complejos, interdependientes, subjetivos, conflictivos. Su alto grado de dificultad se debe a q los
privados y sus organizaciones suelen convertir justamente en públicos los problemas q
ocasionan y q son incapaces de resolver con sus intercambios cooperativos y competitivos. El
herramental del gobierno es limitado frente a problemas, cuya solución total, implica cambios
sociales y culturales de tiempo largo. Por ejemplo allí donde la ética y la religión han fracasado.
Frente a muchos problemas públicos “no hay solución sino re-solución”.
Los problemas públicos se constituyen en el momento en q ciertos acontecimientos o
situaciones se ponen en relación con determinados calores o determinados supuestos
cognoscitivos de los sujetos q los viven. No hay problemas “en sí”, son construcciones sociales,
políticas de la realidad.
El problema se vuelve una cuestión: se debate sobre sus componentes, causas, consecuencias y
planteamiento. La definición de los problemas públicos es entonces doble: por un lado construir
una definición aceptable y q pueda alcanzar consenso; por el otro q esa definición de espacio a
una intervención publica viable con los recursos a disposición del gobierno.
Los “problemas” tienen una naturaleza cognoscitiva, son construcciones lógicas q articulan,
ordenan, los datos y elementos q la tensión entre la factualidad y el deseo liberó y los reúnen en
una definición.
Los gobiernos deben construir definiciones de problemas aceptables y solubles, legal y
políticamente aceptables, fiscal y administrativamente viables. Una de las dificultades en la
definición y solución de los problemas públicos, es q la definición construida por el gobierno
difiere de la planteada por los afectados. En muchos casos se procede a desagregar, por parte de
los gobernantes, los entreverados problemas públicos en componentes mas acotados, conocidos
y sencillos de manejar. Este desmontaje es frecuentemente obligado no solo por razones técnicas
y cognoscitivas de solución, tbn hay razones fiscales: no hay recursos públicos disponibles para
atacar todo el frente de problemas simultáneamente.
Sin embargo no todos están de acuerdo con esa metodología. Frente a determinados problemas
públicos este tipo de abordaje podría confundir los síntomas con las causas y ocasionar mayores
problemas. Ya q los problemas públicos resultan de múltiples relaciones sociales q se enlazan
con otras. No da lugar a realidades separables, los problemas públicos son de “complejidad
organizada”.
3
Es entonces determinante para estructurar bien el problema descubrir la organización de las
relaciones entre los componentes. Plantear correctamente los problemas se trata nada menos q
de la formación de los conceptos sociales (su identidad y diferencia, su clasificación) y de la
formación y prueba de los enunciados causales (teorías y modelos).
Los problemas deben ser estructurados como causa de, o efecto de. Se corre el riesgo de q se
anticipe una falsa solución, pero es la manera de q el planteamiento de un problema práctico
tenga sentido. Tanto la sociedad como el gobierno deben reconocer la incertidumbre q
acompaña a muchas decisiones públicas. El gobierno no tiene una capacidad lógica y científica
trascendente a la información y talento de la sociedad.
Se exige la comunicación y entendimiento entre gobierno y sociedad y ofrecer los mejores
argumentos de porq se elige un determinado curso de acción.
La política pública emerge, entonces, como una tarea colectiva q incorpora conjunta y
corresponsablemente la iniciativa social y gubernamental.
4