Vaca Muerta y la Region Metropolitana Gobernanza Territorial y Cadena de Valor

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Gobernanza Territorial de Ciudades Intermedias y Cadenas de Valor en
América Latina. El ciclo de auge y crisis del proyecto Vaca Muerta en la Región
Metropolitana de la Confluencia. Aprendizajes sobre la construcción de
capacidades territoriales para gestionar los impactos de proyectos de gran impacto
insertos en las cadenas globales.
Pablo Sebastian Lumerman Sirote
.
Palabras clave: Gobernanza, territorio, cadena de valor global, transformación de
conflictos, diálogo, desarrollo sustentable, derechos humanos, región metropolitana,
ciudades intermedias, fracking, hidrocarburos no convencionales, democracia,
gestión de impactos socioambientales, Comahue Vaca Muerta
 
Resumen
Este documento, elaborado originalmente para el primer foro de Ciudades
Intermedias realizado en la Universidad Nacional de Arequipa en el Perú en el mes
de busca poner en escena y problematizar la gobernanza territorial de regiones
cuyos recursos naturales son insumos de cadenas de valor globales desde una
perspectiva que procura ampliar los márgenes de maniobra de la institucionalidad
local en relación a los procesos de toma de decisión sobre el territorio en cuestión
pero giran en torno a sus conflictos y procesos colaborativos en el pasado, presente
y futuro.
La ponencia hace una propuesta para pensar el territorio y su “gobierno”,
pensándolo desde la teoría de la gobernanza aplicada a dos campos en profunda
tensión, los territorios (pueblos y ecosistemas) y las cadenas globales de valor (por
sector, producto o tecnología).
La cuestión central, es comprender para actuar mejor, sobre las circunstancias que
viven las regiones metropolitanas como la Confluencia en relación al desarrollo de
Vaca Muerta, un depósito de gas y petróleo no convencional de nivel global cuyo
desarrollo es a la vez un afán y conflicto.
La pregunta es práctica y se focaliza en el quehacer de una estrategia territorial en
el contexto del desarrollo de un enclave tecnológico y extractivo vinculado a la
explotación de hidrocarburos.
¿Como posible para la política local o territorial, el Estado y sus políticas públicas,
así como el entramado productivo pyme y la sociedad civil,regular, incidir y orientar
las actividades propias de una cadena de valor global como la del fracking y evitar
ser convertidos en enclave centrado en un actividad primaria, sin mayor cuidado a
su sustentabilidad social ambiental?
En este sentido, se trata de retomar reflexiones propias de fin de siglo XX
planteadas por Borja y Castells, para dar cuenta de las tensiones de poder entre los
territorios y sus sistemas soporte de vida y los flujos de capital, por naturaleza
desterritorializado, con foco en la conflictividad política contemporánea.
La propuesta entonces es la siguiente; pensar en cómo se administra, coordina,
regula y gestiona el acumulado de impactos generados por las empresas,
actividades y proyectos asociados a la cadena de valor global en un territorio
determinado. Cuál es la relación entre dicho régimen o modelo con el cumplimiento
o no de los Objetivos de Desarrollo Sustentable de Naciones Unidas. En este
sentido, se identificarán parámetros basados en los ODS para un modelo de
gobernanza cuyos mecanismos sean adecuados para gestionar estos impactos y
transformarlos en impulso de desarrollo sustentable y no una mera administración
rentística de los mismos. En este último modelo, el propósito compartido sería
capturar mayor renta con una debilidad institucional crónica para salvaguardar los
derechos humanos de comunidades, trabajadores y otros actores afectados
Introducción
Este artículo, busca introducirá modo de ponencia, alguna ideas basadas en la
propia experiencia como facilitador de procesos colaborativos orientados a la
resolución de disputas y la transformación democrática de conflictos vinculados a
los modelos de aprovechamiento de los recursos naturales Los destinatarios
intencionados de este escrito, son académicos y profesionales que están
interesados en pensar y trabajar sobre los procesos urbanos, tanto económicos,
sociales, políticos, en particular aquellos en los que intervienen proyectos
económicos de gran porte e impacto cuyos impactos masivos afectan de forma
directa al territorio en cuestión pero sus centros de decisión están fuera del territorio
e incluso del país anfitrión. Se busca compartir estas preguntas a los efectos de
reflexionar sobre los desafíos que enfrentan quienes, conduciendo una provincia o
un municipio, una asociación comunitaria, la gerencia de relaciones institucionales
de una empresa o una institución educativa, necesitan reflexionar sobre los
fenómenos para intervenir mejor sobre ellos, con una actitud comprometida con los
tiempos en que toca vivir.
Voy directo al grano y la pregunta rectora para este escrito es la siguiente
¿Cómo alcanzar, con base en la organización política de los territorios urbanos o
metropolitanos. configurados en relación a proyectos económicos que hacen parte
de eslabones locales de cadenas de valor globales cuyos principales centros de
toma de decisión están sustraídos a la influencia de las comunidades y de la
ciudadanía para construir modelos de desarrollo más regenerativos, inclusivos y
sostenibles, resguardando el buen vivir para las poblaciones en ecosistemas
recuperados.
¿Cómo construir capacidad política, estatal y social para proteger derechos y
promover procesos de desarrollo sustentable?
¿Qué métodos o procesos permiten aumentar la capacidad de agencia,
participación, interlocución e incidencia hacia los ods a nivel territorial sobre las
cadenas de valor que desarrollan actividades de extracción de recursos naturales en
un territorio en función de un contexto de crisis global de sustentabilidad?
Para responder, me concentraré en cadenas de valor cuyos proyectos de inversión y
desarrollo constituyen eslabones cuyo principal propósito es la extracción de
recursos naturales así como su procesamiento inicial. En algunos casos
latinoamericanos, presentaré algunos patrones y buenas prácticas en la gestión
territorial de sus impactos, prestando atención a proyectos y desarrollos que operan
en función de la producción de commodities cuyas variables de inversión están
definidas a nivel global (precio, orientación) en regiones cuyo poblamiento urbano
crece de forma acelerada y contaminante ( degradante), en velocidades mucho
mayores de las capacidades estatales y no estatales de planificación y gestión
territorial, y por lo tanto retroalimentando dinámicas que afectan de forma creciente
sobre los derechos humanos de comunidades y trabajadores de forma directa y
mediata.
Tratare de poner el foco del análisis en la Región Metropolitana de la Confluencia,
ubicada en Región Norpatagónica del Comahue intergada por las provinicas de
Neuquen y Rio Negro. Una región que atraviesa una crisis inserta en un contexto
global, luego de al menos 8 años de crecimiento acelerado asociado a un gran
dinamismo de Vaca Muerta, un “play” que recibió inversiones para la extracción de
hidrocarburos no convencional cuyo ciclo de auge y caída por su segunda vuelta,
esta vez potenciada por una crisis global de efectos masivos y duración incierta.
El propósito de política de fomento de inversiones en este proyecto común es hacer
crecer la actividad extractiva, en un primer momento, para lograr un objetivo de
soberanía energética y en un segundo momento, para expandir su actividad y
potenciar su perfil exportador. En ninguna de las dos etapas, este proyecto
contempló desde sus mecanismos públicos y privados, suficientemente, como la
búsqueda de escalar proyectos y lograr eficiencias en la cadena, debe respetar los
derechos humanos de las comunidades y los trabajadores para que tengan un
resultado social y ambiental aceptable. En otras palabras, la cadena de valor en sus
procedimientos y gobernanza (regímenes y marcos de incentivos reales) no
incorpora en su entendimiento los impactos territoriales de su accionar, de forma
que permita la prevención de los conflictos y la generación de procesos de
desarrolloendógeno. Si así fuera, los procesos de desarrollo serían más similares a
cuencas productivas con una institucionalidad más avanzada y por lo tanto la
capacidad de producir mucha infraestructura para generar mejor calidad de vida en
la población sin degradar los ecosistemas.
Este trabajo busca así contribuir en lo posible con la promoción de enfoques y
experiencias que pueden echar luz sobre los problemas de fondo para el desarrollo
democrático de nuestras sociedades,y que en particular, que puedan servir a los
territorios y sus habitantes, para que estos puedan ser más capaces de construir
modelos propios, democráticos y sustentables, contribuyendo así al desarrollo
nacional y regional.
Me centraré en algunas lecciones aprendidas y desafíos analizados en regiones
compuestas por ciudades intermedias que son escenario de despliegue e impacto
territorial de cadenas de valor que hacen a su matriz productiva o económica y cuya
gobernanza, ejemplo, la gobernanza de las industrias extractivas, habitualmente no
es amigable al territorio que la aloja y le proporciona los principales factores para su
funcionamiento (servicios ambientales, fuerza de trabajo, recursos naturales,
recursos públicos)
Pretendo hacer uso de una ecléctica perspectiva que combina la ciencia política, el
derecho, la economía y los estudios urbanos mirando el modelo de relacionamiento
y conflicto entre el Estado, la sociedad y las empresas. Esto no solo se produce en
momentos de contracción por falta de precio internacional o de competitividad local
sino también de expansión cuya evolución configura y configura no solo el paisaje
urbano, sino el desarrollo de suelo, la distribución de los recursos y el acceso a la
justicia, así como la capacidad de gestión sostenible de los servicios públicos
fundamentales para el desarrollo sustentable.
El problema de la gobernanza territorial y las cadenas de valor global
¿Qué es la gobernanza y por qué aplicarla a lo territorial?
El problema central que nos ocupa es la difícil y asimétrica relación entre los
territorios, su organización social y su institucionalidad con los procesos de decisión
y gestión de los sectores económicos o cadenas de valor que se ubican en el centro
de su matriz productiva. A partir de la perspectiva de la gobernanza en el sentido
de buscar entender mejor quiénes y cómo se toman las decisiones que definen el
presente y futuro de un territorio, para entender mejor el contexto en el que las
viejas peleas entre elites locales, extra territoriales y elites nacionales, se ven
movilizadas por una dinamización exógena de sectores y actores económicos
transnacionales, que por razones financieras o productivas, se instalan en el
territorio sin perder una lógica global pero poseen grandes impactos locales.
Trataremos el problema del desarrollo local, poniendo atención a la escena territorial
y su relación con la conflictividad interna y externa propia de la cadena de valor en
cuestión.
En una cadena de valor, los eslabones consisten en las distintas actividades que la
empresa u organización debe llevar a cabo para lograr producir y vender un bien o
servicio. El término global se refiere a que las etapas de la cadena de valor no se
realizan en un solo país o localidad geográfica sino que se reparten en distintos
países para luego completar el producto final. En el documento Prospectiva de
talento del sector energía se define la cadena de valor de los hidrocarburos como “la
colección de segmentos, procesos y subprocesos que describen las operaciones
upstream, midstream y downstream a través del ciclo de vida del petróleo y gas.
Para comprender los desafíos que presenta para lograr procesos de gobernanza
territorial efectiva en regiones que sufren de una combinación entre la debilidad de
la institucionalidad pública y en particular de las capacidades estatales de ejercer
gobernabilidad en su jurisdicción, lugar de ocurrencia de procesos de desarrollo de
eslabones de alto impacto de distintas cadenas de valor, en este caso en particular,
la cadena de valor de la energía en la Argentina.
En sus Tres formas de coordinación social, Norbert Lechner plantea que la
modernización conlleva un acelerado proceso de diferenciación funcional y
estructural que incrementa el dinamismo de la sociedad, pero que también agudiza
los fenómenos de disgregación y fragmentación. En este trabajo seminal el profesor
Lechner plantea distintos problemas para la gestión de las políticas públicas y en
particular de los territorios
El primer problema identificado estaba vinculado a la debilidad o impotencia Estatal.
Lechner los llama problemas de implementación: las instancias estatales no logran
ejecutar adecuadamente los programas políticos, ya sea porque 1)las estructuras
institucionales no son aptas, ya sea porque 2)las instancias intermedias distorsionan
la comunicación o porque 3) la falta de base de sustentacion o diretamente
legitmidad o respaldo social amplio le quita toda capaciad de impacto directamente
la inviabiliza.
En todo caso, la impotencia de las política pública, se demuestra en la incapacidad
que la política provoque transformación constructiva en el problema común que se
busca resolver en un territorio o país, sea este de gran complejidad como la
inflación, o la restricción externa de divisas o más localizados como la gestión
sustentable ( regenerativa) de residuos sólidos
Un enfoque “rio arriba” para entender los problemas de implementación de las
políticas públicas, directrices o principios rectores pone la atención en la falta de
involucramiento o la directa resistencia de los sectores afectados e involucrados en
la política, ya sea por indiferencia o rechazo a sus objetivos percibidos. Los actores
sociales, que son afectados o colaboradores necesarios en la política deben estar
involucrados de forma temprana, ya que los mismos, sean estas comunidades,
organizaciones públicas, sociales o privadas son el resultado de procesos que
tienen la expectativa de que sus derecho al diálogo “la interlocución”. Muchas veces
por no ser tenidos en cuenta según sus expectativas, se rehúsan a colaborar o
directamente boicotean el proceso de construcción. Los actores sociales demandan
mayor poder relativo así como reputación o dignidad en muchos casos.
En este sentido, aquí aparece no sólo la legitimidad procedimental sino la capacidad
que tenga la política en el Estado de generar marcos y reglas sobre los como
(debido proceso) para la generación territorial de valor económico, social y cultural
que motive a los actores a no objetar y mejor aun, acompañar los procesos o
programas propuestos en aras de lograr metas de mejor vivir en la ciudadanía..
Un tercer orden de problemas que tienen los responsables de impulsar programas o
políticas públicas es su conocimiento o saber sobre el contexto, lo que otros llaman
mapa de complejidad. Es decir, la construcción de conocimiento ( información e
interpretación) acerca de los contextos, tipo de actores intervinientes, desde las
distintas escalas y dinámicas de poder existentes, las capacidades propias y la
complejidad del entorno.
También hay problemas de conocimiento sobre metodologías y enfoques
apropiados para la intervención y el desarrollo de políticas. A raíz de la creciente
diferenciación y complejidad de la realidad social, la transformacion de las
estructuras de decision e implementacion piramidales y sectoriales, a una basada
en redes, con multiples centralidades, en un contexto de emergencia de
sustentabildiad en el sentido de los impactos de la crisis climatica
En definitiva, una escena donde se multiplican los actores y subjetividades
intervinientes, así como el cambio tecnológico que se está desarrollando en la
economía y en la sociedad de la mano de la inteligencia artificial y su penetración en
la vida urbana y en los procesos productivos. Es claro que ante esta situación el
instrumental político disponible resulta ineficiente.
En este contexto se inserta el reciente y promisorio auge de las propuestas de
coordinación medianteredes o lo que otros llaman gobernanza horizontal. En
términos generales, ésta se entiende como la coordinación horizontal entre
diferentes actores interesados en un mismo asunto con el fin de negociar y acordar
una solución. Dirk Messner (1995) especifica así lo que constituye una red:
i) Es una invención institucional que responde a las peculiaridades de una sociedad
policéntrica;
i) Combina la comunicación vertical y la horizontal, pero es un tipo específico de
coordinación, diferente a las formas de coordinación jerarquica o coordinación por
el mercado
i) Vincula diferentes organizaciones, estableciendo una interacción entre sus
representantes (no se refiere a las relaciones al interior de una sola organización);
iv) Es política en tanto reúne autoridades estatales (que pueden ser diferentes
instancias en conflicto entre sí) y/o partidos políticos con actores económicos y
sociales;
v) Las relaciones en ella tienden a ser más informales que formales (no implica
necesariamente ni an initio, la formación de una nueva organización) ;
vi) Hay dependencia recíproca entre los participantes en ella (ninguno tiene, por sí
solo, todos los recursos necesarios -información, recursos financieros,
implementación legal- para resolver el proble- ma y depende, por tanto, de la
cooperación de los demás);
vii) Su objetivo es el de formular y llevar a cabo decisiones colectivas en torno a
determinado tema compartido (es decir, los participantes se hacen cargo de ejecutar
debidamente las decisiones tomadas y, por lo tanto, son corresponsables en la
solución del problema; en el momento en que ésta se logra se disuelve la red en
tanto vinculación limitada en el tiempo);
viii) Su punto de partida es un conflicto o una diversidad de intereses que ella
encauza mediante una cooperación competitiva (cada actor defiende sus intereses
propios a la vez que colabora en decidir una solución compartida).
Estos parámetros que definen el modelo de gobernanza horizontal tiene mucho para
aportar en general a la hechura de políticas públicas en tiempos de complejidad e
incertidumbre, reduciendo los problemas antes mencionados de implementación,
motivación e ye conocimiento que explican en parte la impotencia de los Estados y
en particular de las agencias públicas a la hora de encontrar efectividades
conducentes en sus formulaciones y determinaciones de gobierno.
Veremos cómo esto es particularmente cierto cuando los territorios se encuentran
con el desafío de gestionar estratégicamente sus procesos de desarrollo en el
marco de actividades y proyectos económicos cuyas principales variables no se
controlan desde lo local, ya que sus centros de decisión son extralocales así como
lo son, así como la distribución de la riqueza generada por dichas actividades tienen
en el Estado el principal actor de redistribución y en las operadoras nacionales los
principales actores que realizan inversiones y canalizan las ganancias. Esto es
particularmente cierto, cuando estos proyectos de gran escala afectan y compiten
con muchas actividades tradicionales en el territorio, generan controversia social,
procesos de desigualdad socioeconómica y debilitamiento de la institucionalidad
pública.
La gobernanza de los recursos naturales
La escuela de la gobernanza de los recursos naturales todavía está en construcción
pero es deudora de las contribuciones en materia de convenios y metodologías de
planificación y gestión del desarrollo a diversos organismos internacionales y
académicos entre los que se destaca la FAO, la CEPAL el PNUMA, la UICN y el
PNUD entre otros. La gobernanza de los recursos naturales puede ser entendida
desde el enfoque de Elinor Ostrom, es decir, cómo estamos manejando los bienes
comunes a todos los involucrados. En el mundo contemporáneo, singularmente
integrado por una globalización aumentada por el vertiginoso cambio tecnológico
que alteró de forma definitiva los modos de ser y hacer en el mundo.
La pregunta sobre el manejo de los recursos naturales en tanto bienes comunes, es
potente porque nos permite trabajar desde un enfoque un tanto geopolítico y otro
más bien ecosistémico. Es decir, un enfoque que pone el foco en los procesos
decisionales que hacen a proyectos estratégicos en un territorio y otro que pone el
foco en los impactos directos e indirectos de estos proyectos.
Las regiones y territorios siguen distintos modelos de desarrollo dependiendo de su
relación con la economía regional y global. Donde haya comunidades humanas,
encontraremos, en tanto mecanismos de soporte de vida, distintos modelos de
extracción y procesamiento de recursos naturales para fines de alimentación,
vestimenta, infraestructura y energía para la comunidad o sociedad.
Si prestamos atención al mapa de poder, veremos una crónica debilidad en los
actores locales para formular y usar marcos de gobernanza territorial (regulatorios)
y obligan a los actores locales y a todos aquellos que toman decisiones que afectan
a reflexionar sobre su práctica y las necesidades de fortalecer la institucionalidad y
los esquemas de gobernanza de los recursos naturales de forma tal que se puedan
prevenir y transformar de forma democrática y sustentable los conflictos que
naturalmente se producen en el territorio. Esto implica pensar no solo desde la
política pública sino también problematizando siguiendo a Zygmunt Bauman la
relación entre el capitalismo y la democracia en territorios donde muchas veces la
presencia del Estado es débil o casi inexistente. Es en estos casos, donde la
empresa se constituye como el principal actor cliente proveedor y regulador en el
territorio. 

Los países de América Latina y el Caribe, en su diversidad, comparten la
exigibilidad de conducta democrática es multidireccional y funciona como control
horizontal y vertical de la calidad de los gobiernos. Sin embargo, esto se ve
comprometido en la realidad por cooptación política y fundamentalmente por las
asimetrías de poder entre empresas, actores sociales y comunitarios y el propio
Estado. Esta asimetría compromete las chances de la calidad en la interacción
(validación mutua de ser interlocutores) y a la vez, se agrava en el marco de una
crisis de credibilidad interinstitucional que por una parte genera contextos políticos
propicios para la emergencia de soluciones autoritarias y degradantes del juego
democrático y el Estado de Derecho. A su vez, otorga un carácter estratégico a la ya
madura discusión sobre las “instituciones del desarrollo” que siguiendo a North
(1990) podemos entender como reglas de juego que determinan las restricciones y
los incentivos a la interacción económica, política y social que permiten o
promueven procesos de desarrollo. Finalmente proponemos pensar el desarrollo en
el sentido que refiere Amartya Sen en tanto aumento de las capacidades y
libertades reales que disfrutan los individuos” (2000).


Cadenas de Valor y Territorios en la Escena Latinoamericana
En América Latina, las comunidades que crecen sobre valles, costas, llanuras,
montañas y estepas, son ricas en recursos naturales. Gran parte de ellas, hoy se
encuentran en un proceso de urbanización creciente, conviviendo a veces desde su
nacimiento con sectores económicos transnacionalizados que traen consigo
proyectos de inversión de gran porte que tocan a su puerta con requerimientos de
mano de obra, infraestructura y mucha atención. A su vez, en los procesos de
urbanización mencionados, se presentan desafíos de gestión urbana novedosos
para los Estados que muchas veces no tienen capacidad, conocimientos y
experiencia para manejar las nuevas complejidades del ser ciudad o metrópoli y
recaen en fórmulas conocidas pero ineficaces. Por otra parte, los niveles de
conocimiento y ordenamiento territorial de la región se encuentran con una historia
de conflictos por la ocupación y el uso del territorio en la que las ciudades se
desarrollan son bajos, y actualmente se encuentran atravesados por reclamos y
propuestas de explotación de los servicios ambientales contrapuesta con proyectos
e intereses orientadosa la conservación ambiental así como a reclamos
comunitarios de poblaciones campesinas o indígenas que también buscan un
tratamiento basado en el reconocimiento de su preexistencia e introducen un nuevo
eje de conflictividad que aumenta su complejidad.
En América Latina los pueblos se encuentran en permanente situación de
encrucijadas y conflictos asociados al modelo de desarrollo y esto se traduce
numerosamente en crisis económicas y políticas Un indicador muy adecuado para
evaluar la calidad de la gobernanza territorial de los recursos naturales y los
procesos de cambio hacia el paradigma de la sustentabilidad, es la relación que
establecen y los procesos y conflictos que protagonizan en el territorio, los
complejos industriales o empresas particulares de gran porte pertenecientes a
distintas cadenas de valor, algunas orientadas hacia el mercado interior y otras
hacia el mercado exterior, con las comunidades, trabajadores y el Estado en sus
distintos organismos de política y regulación. Estos problemas y conflictos han
conllevado a la afectación negativa de derechos de trabajadores, comunidades y
ecosistemas, o movilidad. socioeconómica ascendente de su población al tiempo
que junto al agotamiento de la popularidad de los gobiernos.
En estos últimos 15 años, la región ha asistido a una primarización de la economía
basada en la exportación de commodities y al mismo tiempo a un salto tecnológico
en materia de gestión de procesos y comunicación social. Los países en América
Latina y el Caribe, ya sea por la energía fósil o renovable, la forestoindustria o
producción de alimentos, se encuentran con el desafío de manejar su crecimiento
asociado a variables de la economía internacional no controladas y a relacionarse
de forma estratégica con actores multinacionales cuya lógica de reproducción tiene
grandes diferencias y asimetrías con los países anfitriones. La Corporación Andina
de Fomento describe cómo los alimentos, los minerales, las fibras y la energía han
pasado a explicar del 40% al 60% del total de las exportaciones desde el 2000 al
2011 (CAF, OCDE y CEPAL, 2009). En este sentido, todos los países, en mayor o
menor medida, dependen de flujos de oferta y demanda que trascienden su
capacidad de incidencia y los desafía de gran manera a encontrar mecanismos para
aumentar sus márgenes de maniobra en un mercado altamente volátil. Desde el
comienzo de la década hasta el año 2011, América Latina y el Caribe ha recibido
grandes flujos de capital en forma de proyectos de extracción de recursos naturales
(con una retracción durante el 2008 y 2009 debido a la crisis de los créditos
subprime del año 2008). Estos booms y contracciones de los flujos de inversión en
la economía global, asociados a los precios de los commodities y a la situación más
general del comercio y el dinamismo de la economía mundo y a la cultura
predominante en las empresas multinacionales, contrasta con las vulnerabilidades y
dinámicas propias de ciudades con baja calidad institucional y capacidad de gestión
territorial y contribuyen directamente al desarrollo de una conflictividad compleja,
que se monta sobre una historia social e institucional que reducen la capacidad del
Estado de dar respuesta y protección a los derechos humanos y propender al
desarrollo sustentable.
Los países en América Latina y el Caribe, cuando apelan a su abono natural para el
desarrollo, ya sea por la energía fósil o renovable, foresto industria o producción de
alimentos, se encuentran con el desafío de identificar por un lado como estas
actividades contribuyen al desarrollo de regiones sustentables. En este sentido, hay
un doble juego de gobernanza pública del sector en cuestión, como puede ser la
gobernanza del sector de las industrias extractivas en general, con la necesidad de
establecer regulaciones que resguarden el interés común, los derechos humanos
así como generan suficiente competitividad como para que el sector contribuya al
desarrollo nacional. En este sentido, el desafío es la regulación sectorial. EN otras
palabras, a los decisores públicos y a la sociedad civil se le presenta el doble
desafío de gobernanza sectorial de la cadena de valor buscando ponerla en sentido
amplio en sintonía con parámetros de contribución a general al desarrollo
sustentable (reducción de emisiones de carbono, generación de empleo de calidad,
protección de derechos humanos de comunidades y consumidores en toda la
cadena) Por otro lado, desde otra perspectiva más territorial, es importante generar
capacidades horizontales de gestión en las agencias locales, a cargo de regular el
crecimiento y desarrollo sustentable local, en el que se asegure que la cadena de
valor no generará un crecimiento económico de lógica exógena y por lo tanto, que
en la medida en que las condiciones internacionales se modifiquen puede
abandonar el espacio sin dejar más que nostalgia y decadencia económica. Este
segundo punto hace foco en la construcción de capacidades para la gobernanza
territorial y esto incluye a todos los mecanismos de gobierno local.
El territorio como escenario de crisis, conflicto y colaboración.
La primera reflexión es sobre la importancia de la noción de Territorio. ¿Cuál es el
territorio y cómo se organiza? El mapeo de la complejidad del territorio implica
registrar su dimensión ecosistémica, socioeconómica e institucional. Para dar un
ejemplo, en la región metropolitana de la Confluencia viven 700.000 habitantes a lo
largo y ancho de 120 kilómetros de valle irrigado por los ríos Limay, Neuquén y
Negro. Inserta en la macro región de la norpatagonia o Comahue, que después del
a cuenca del plata, es la más importante de la Argentina y la menos densamente
poblada, muy rica en recursos naturales, principal sumidero de la matriz energética
nacional que tiene al depósito de gas y petróleo no convencional más relevante
fuera de Estados Unidos, denominado Vaca Muerta. Este proyecto es hoy piedra
angular de la política energética nacional y como tal presenta desafíos superlativos
para la gobernanza territorial desde las ciudades pequeñas e intermedias que hacen
a esta región metropolitana. Es posible que algunos aprendizajes y procesos
ocurridos en esta geografía sean útiles para otros casos donde la combinación de
regiones no centrales, cuya identidad local se distinga así como la abundancia de
recursos naturales y que por su historia de explotación y capacidad instalada resulte
atractiva para el desarrollo de cadenas de valor internacionalizadas.
¿Quién y cómo están tomando decisiones en este lugar?
Aquí toma relevancia un concepto central que es el de gobernanza. El concepto de
gobernanza pone el foco en quien y como toman las decisiones buscando ir más
allá de lo que indica el marco normativo estatal vigente y buscando incorporar al
análisis la formas y modos reales en los que los actores intervienen y condicionan
dicho proceso. Es particularmente relevante mirar cómo actúan los actores políticos
y empresariales, así como en escalas que van más allá de los territorial pero que
presentan escenarios de toma de decisiones que afectan al territorio en cuestión.
Entonces podremos evaluar en particular de la gobernanza territorial, es decir
quienes son y cómo toman las decisiones que afectan de forma directa la
organización del territorio, la forma en que se planifica, gestiona el territorio en el
marco de las tensiones propias de las pujas por el dominio y usos contradictorios del
territorio.
Más allá de lo institucional formal legal, se torna importante asumir un enfoque más
fenomenológico que de juicio valorativo, respecto a la naturaleza y el
funcionamiento de la red interdependiente de intereses y flujos que operan y
definen, con grandes asimetrías de poder y visiones contrapuestas,el futuro para el
lugar en cuestión.
¿Cuál es la historia territorial que explica el presente?
La tercera cuestión a definir es la sensibilidad al conflicto histórico del territorio,
directamente relacionada con la conciencia de estar insertos en contextos de gran
complejidaden el que la interdependencia provoca una conflictividad de base cuyo
desconocimiento provoca frustración y profundización de la fragmentación local. En
este sentido, poder identificar los patrones históricos de ocupación del territorio, los
grupos protagonistas, sus concepciones de poder y desarrollo, los actores
extraterritoriales que han estado presentes en las distintas etapas de la historia, la
configuración de la identidad local así como sus conflictos históricos. En este
sentido, se torna fundamental, ser consciente de la historia de la conflictividad
territorial, los actores locales y sus clivajes, cuyas relaciones de conflicto y
colaboración dan cuenta de las trayectorias del territorio, sus enfrentamientos y
trampas, su actualidad y su proyección en el tiempo espacio, todo esto es
fundamental para hacer política de desarrollo territorial con aspiración a ser exitosa.
¿Cuáles son los impactos directos o indirectos de las Cadenas de Valor que
operan en el territorio en cuestión?
Las cadenas de valor que se desarrollan en locaciones específicas, suelen impactar
de forma integral y manifiesta sobre la organización territorial y presenta desafíos
particulares para la incidencia y gobernanza territorial a las autoridades
subnacionales en particular, desafío que le cabe a las élites locales políticas y
económicas. cuyas variables definitorias son producidas de forma extraterritorial
(exógenas) y se convierten en dinámicas rectoras del crecimiento y organización
territorial. La actividad de enclave se convierte en el centro ordenador de las
dinámicas territoriales y de las estrategias de los actores. Esta centralidad, asociada
a su condición de fuente de renta y dinamismo económico, desempeña el
entramado territorial y genera un esquema de incentivos perversos al rentismo y al
extractivismo. En este escenario, el Estado se convierte en un promotor de
inversiones y un administrador de la cuota del derrame que puede generar la renta
extractiva, y desde allí, un gestor de recursos y soluciones en favor de la sociedad
Las ciudades intermedias no están aisladas del contexto y las cadenas de valor
globales cuyos eslabones de suministro se insertan en el territorio y son factores
que dependiendo de su situación económica dinamizan su desarrollo y aceleran su
decadencia. Muchas ciudades como Tucumán o Arequipa encontraron en las
famosas rutas de la plata o de la lana, cadenas de valor que explican su desarrollo
superlativo en materia industrial y cultural, así como su decadencia explica la
pérdida de sus hegemonías.
El desafío que poseen los territorios en los que se desarrolla una cadena de valor
internacionalizada, cuyos eslabones fundamentales, financiación y comercialización
ocurren fuera de su área de influencia es mayúsculo. Las ciudades cuyas élites y
población sean conscientes de la misma, lograrán reconfigurar sus matrices a
tiempo para responder a este desafío, más allá de comprenderlo desde su contexto,
su historia, su presente y sus escenarios futuros. Como, a sabiendas de las
trayectorias históricas, el territorio puede aprender de su historia, transformar
patrones de dependencia o impotencia a la hora de definir su crecimiento y aumenta
los márgenes de maniobra locales para abordar problemas de crecimiento,
movilidad, hábitat, exclusión, afectación ambiental o caída de la actividad económica
de un lugar. ¿Qué procesos permiten a un territorio ganar margen de maniobra en
relación a la lógica de los flujos desterritorializados? Qué enfoques y métodos
permiten a la dirigencia política social y económica de un lugar, transformar
conflictos históricos por la tierra y la identidad, como recuperar potestades de
autogobierno local, de las manos el lugar de los procesos colaborativos en la
construcción de poder territorial más allá de los sectores y las identidades en pugna,
que permitan impulsar procesos de desarrollo endógeno y de gestión positiva o
transformación de conflictos asociados a su desarrollo.
Las ciudades intermedias no solo tienen el desafío de la incidencia sobre la política
regulatoria del gobierno central sino que tiene dificultades estructurales para
interactuar e incidir en la forma en que la cadena de valor se organiza en el
territorio, convirtiéndose en invitado de piedra en proceso de decisión sobre
inversiones o relocalización de recursos cuyos impactos territoriales son en gran
parte cargados a cuenta de la institucionalidad local. Como sucede con el
departamento de Arauca, en Colombia, por no tener grandes porciones de población
ni representación en el senado, sufren una ley de regalías que reporta un porcentaje
irrisorio de renta a lo que se extrae del lugar.
¿Qué sentido tiene hablar de institucionalidad metropolitana y adonde apunta
su tratamiento?
La pregunta sobre la institucionalidad metropolitana construida deliberadamente por
parte de las autoridades políticas para dar respuesta a los problemas que
trascienden la frontera de las jurisdicciones territoriales, está centrada en la
preocupación sobre la coordinación sociopolítica de los organismos a cargo de la
gestión territorial. Focaliza en la pregunta, quiénes y cómo toman las decisiones que
resultan en la coordinación y gestión asociada de políticas metropolitanas.
Existen diversas visiones sobre cómo debería organizarse un espacio de
coordinación social orientado a generar política pública para una nueva organización
político territorial. Estas visiones dependen del nivel de involucramiento relativo que
se visualice para cada organismo interviniente pero comparten una aproximación si
se quiere pragmática que focaliza en las capacidades institucionales, importancia
del proceso así como de los resultados concretos.
En la Argentina el desarrollo institucional de las área metropolitanas, en particular
las interprovinciales está estimulado por la constitución nacional del 1994a partir de
la propuesta de Federalismo de Concertación, es decir, un acuerdo de las
instituciones político-sociales constituidas, las Provincias y la Ciudad de Buenos
Aires, el Gobierno Federal y los Municipios para generar regiones, y celebrar
acuerdos para el desarrollo económico y social (art. 124 de la Constitución
Nacional). A partir de esto es posible ponerse de acuerdo para coordinar lo
regulatorio y los recursos. Por lo tanto, el gobierno que se puede conseguir es por
acuerdo para dar cuenta y solución a una determinada problemática”.
¿Cuál es el sentido de la construcción de un espacio metropolitano de
articulación estratégica para gestionar de forma asociada los impactos de las
cadenas de valor?
Un proceso de construcción de región metropolitana constituye una estrategia válida
para empoderar a las ciudades intermedias en su capacidad de ejercer gobernanza
efectiva sobre el territorio en el que se localizan. En este sentido,la experiencia de la
región metropolitana de la Confluencia ya que permite un proceso gradual de
construcción institucional, basada en el establecimiento de “contratos sectoriales”,
que establezcan no solo las acciones de gestión metropolitana y los acuerdos de
cooperación alcanzada, sino también la responsabilidad asumida por cada una de
las partes en torno a las competencias delegadas y al sostenimiento financiero de
las iniciativas promovidas. En la medida en que los términos de estos acuerdos
puedan ser cumplidos, brindarán a los gobiernos locales nuevas herramientas de
gestión para abordar los problemas cotidianos que exceden los límites locales.
Asimismo, funcionarán como una base sólida desde donde proyectar instancias de
articulación y compromiso más ambiciosas en la gestión de los temas
metropolitanos
Para construir una institucionalidad metropolitana primero hay que tener en cuenta
que los temas son intersectoriales. Por ejemplo, el transporte involucra los medios
de transporte, las localizaciones residenciales, los circuitos laborales, las
infraestructuras de conexión, etc. En segundo lugar, en las áreas metropolitanas se
desarrollan cadenas de valor internacionalizadas cuyos actorescentrales, toman
decisiones con una relativa independencia y capacidad de afectación de bienes
comunes, impactos sociales, ambientales y en derechos humanos así como de
condicionamiento de las decisiones tomadas por los niveles municipales o locales.
En tercer lugar, los temas se gestionan en diferentes escalas de la administración
pública: hay competencias de los municipios, de las provincias, de la nación.
Nuevamente en el transporte, las concesiones para el transporte de pasajeros
pueden corresponder a diferentes administraciones en función de los recorridos.
Cuarto, los temas son complejos y controversiales, ya que suelen provocar
tensiones en términos de prioridades, formas, responsables, recursos, etc. También
está presente la tensión entre áreas sectoriales de gestión en las provincias y los
municipios y problemáticas territoriales que requieren abordajes desde múltiples
sectores administrativos y profesiones. También es necesario considerar el peso
específico de los gobiernos locales, sus asimetrías en función de su tamaño y
centralidad regional, así como el mencionado peso relativo de actores privados y
sociales de fuerte incidencia en el territorio.
En todos los casos, existen condiciones de posibilidad, dadas por los liderazgos
personales y/o institucionales, de construcción y legitimación de las instancias de
gobernanza territorial metropolitana, promoción de foros permanentes de discusión
y difusión,
¿Cuál es la importancia del diálogo territorial interinstitucional de calidad para
la construcción de acuerdos políticos operativos y de impacto?
Estas iniciativas requieren una fuerte vinculación entre las partes, cuyo alcance
dependerá de la calidad de las relaciones de confianza política construida, el grado
de madurez en la comprensión acerca de la necesidad de un abordaje común de
determinados temas y el acuerdo para gestionarlo de manera diferente así como los
incentivos existentes a nivel federal para propiciar la articulación multinivel y
multisectorial.
Los acuerdos generan derechos y obligaciones a las partes, con distribución de
competencias, responsabilidades y presupuestos acordados. Y siempre implica que
algo se cede desde la perspectiva particular, para sumarse a un esquema general.
La institucionalidad metropolitana se convierte en una construcción cuyo alcance
dependerá siempre de la voluntad de las partes, de sus capacidades para afrontar
dificultades y de la decisión de sostener en el tiempo ese camino elegido. No es
conveniente iniciar este proceso sino se está convencido y dispuesto a planificar y
gestionar conjuntamente.Requiere un esfuerzo de cooperación intermunicipal y
provincial que involucra acuerdos presupuestarios y coordinación de acciones. Y
apela al consenso y entendimiento de los protagonistas en temas comunes, en los
que se van estableciendo umbrales de responsabilidades que, mediante el
aprendizaje y la experiencia adquirida, se irán formalizando en nuevas creaciones
institucionales, ordenanzas, leyes, etc. Se trata de una construcción de abajo-arriba
y no de la copia de recetas o modelos descontextualizados.
¿Por qué importa mucho establecer lineamientos estratégicos en los
procesos de construcción de región metropolitana?
Según consideraciones emanadas de la experiencia internacional, los lineamientos
estratégicos apuntan a la construcción progresiva de instancias de articulación
metropolitana en función de: las necesidades detectadas en matrices temáticas
específicas que exceden los límites de las localidades, y el grado de compromiso
asumido por actores territoriales para la actuación conjunta. En este sentido, se trata
de identificar y definir áreas donde “lo metropolitano” se considera una realidad
ineludible para los municipios, en la medida en que se enfrentan a problemas que
rebasan sus capacidades locales, aún cuando cuentan con competencias para
abordarlos. A la vez, las instancias de articulación adoptarán diversas modalidades:
establecimiento de normativas, pautas u ordenamiento común, acuerdos de
cooperación, creación de entes, etc.
Disponer de instancias de gobernabilidad metropolitana mejorará la calidad de la
gestión local de cada uno de los municipios que conforman la región, al ofrecerles
instancias permanentes de encuentro con localidades vecinas para discutir y
negociar problemáticas y situaciones de naturaleza regional. Se instituyen canales
de comunicación y diálogo permanente entre los distintos niveles de gobierno, local,
provincial, nacional. Los costos políticos tenderán a disminuir al contar con un
marco más amplio que legitima la adopción de determinados lineamientos políticos.
También, se ampliará el abanico de herramientas de índole económica, política,
cultural, social, etc. A disposición de los municipios para impulsar sus estrategias de
desarrollo. Además, contará con mecanismos institucionales consensuados, lo que
redundará en una intervención conjunta más eficiente, reforzando los lazos de
solidaridad, identidad y pertenencia a la Región Metropolitana.
¿Cuál es el sentido de invertir tiempo y recursos en la construcción y
fortalecimiento institucional de los mecanismos de gobernanza territorial?
La construcción progresiva de instituciones metropolitanas y el fortalecimiento de las
herramientas de gestión con que cuentan los municipios es una tarea fundamental
en el fortalecimiento institucional de la región metropolitana. Tiene particular
relevancia para ello, el fortalecimiento de los esquemas e instancias de articulación
metropolitana, en particular aquellas que articulan distintas jurisdicciones, sectores y
tipo de actores sociales. Siempre es necesario un primer diseño provisorio de baja
complejidad para la articulación general y lentamente dejar evolucionar la
institucionalidad hacia funciones más ejecutivas endógenas .
Se identifican actores sociales clave por fuera de los poderes ejecutivos
municipales, provinciales y nacional , los protagonistas iniciales de la construcción
institucional a la hora de dotar de respaldo político, técnico y social al proceso de
construcción metropolitana. En este sentido, es importante superar la lógica
estadocéntrica que asumen estos procesos e involucrar actores del poder legislativo
( legislaturas y concejos deliberantes) , cámaras empresarias, en particular que
integran o representan a las principales cadenas de valor y empresas que operan en
la región. Las Universidades y el sistema local de ciencia y tecnología son claves
para contribuir con estudios de base, así como evaluación de impacto
socioambiental de los proyectos así como para asistir a la gestión y manejo de los
distintos proyectos de desarrollo de infraestructuras para el desarrollo. Los colegios
profesionales en función de los sectores abordados ( Ingenieros, Arquitectos,
abogados, profesionales del ambiente, salud, ciencia política) así como los
Sindicatos en particular el petrolero, la construcción y el de la fruta entre otros.
Vaca Muerta como enclave y sus impactos sobre la región metropolitana de la
Confluencia. Como la organización territorial del estado y la sociedad vía la
planificación y gestión territorial colaborativa puede enfrentar los desafíos del
extractivismo
Vaca Muerta entonces presenta un gran desafío para la gestión territorial y la
sustentabilidad social y ambiental de una región que se constituye como centralidad
de producción energética y a la vez, habitacional, administrativa, logística y de
servicios de toda la norpatagonia.
Esta región, ha crecido sobre un proyecto ya centenario de oasis irrigado ( el valle)
en la que su población creció de forma significativa asociado al desarrollo del
Estado y los servicios públicos, la producción de frutas de pepita, la construcción de
grandes represas así como al oscilante pero creciente protagonismo de la industria
de los hidrocarburos.
Los municipios tienen muchos impactos positivos y negativos asociados al
desarrollo económico inducido por la inversión en Vaca Muerta. Los impactos se ven
en los flujos de movilidad y el modelode producción de suelo vía crecimiento
demográfico o especulación. Otro de los impactos negativos que pueden y suelen
verse en el marco del desarrollo de proyectos extractivos de gran escala es la
pérdida de competitividad de sectores tradicionales de la economía regional y la
reducción del tamaño y empobrecimiento de la matriz productiva territorial . Estos
municipios algunos de los cuales tienen menos de 15 mil habitantes, y otros más de
350.000 les sería dificultoso acceder por sí mismo a instancias de interlocución
sostenida de alto nivel con organismos de gobierno provincial o nacional así como
gerencias o directorios corporativos. Esta organización o articulación de
autoridades territoriales, permite construir una institucionalidad preliminar que tiene
la potencia de ejercer una suerte de incidencia transversal y potente,capaz de
persuadir de forma más efectiva sobre la pertinencia de reconocer su autoridad y
abrir hacer un planteo integrado por sí mismos, y su acceso a las instancias
decisorias de organismos nacionales o de gerencias corporativas son bajas, en este
sentido, dependen tradicionalmente de las intermediaciones que con sus
limitaciones de agregación e intereses propios que tienen las provincias.El diseño
del instrumento de promoción de desarrollo de áreas metropolitanas del interior, con
el apoyo económico del BID establece incentivos claros y efectivos para el diálogo
territorial y la articulación metropolitana entre municipios, lease intendentes, y
organismos provinciales interesados ya que se condiciona el apoyo económico a la
elaboración y gestión asociada de proyectos metropolitanos
Durante el año 2017 y como resultado de un proceso de diálogo y construcción de
consenso político e institucional territorial facilitado por el programa de Desarrollo de
Áreas Metropolitanas del Interior, las autoridades involucradas decidieron construir
un acuerdo de trabajo y construcción institucional para el establecimiento de una
plataforma común orientada a solucionar problemas metropolitanos comunes a
todas las jurisdicciones,. Cada una de las partes implicadas entendió a lo largo del
proceso, que existen problemáticas que nadie puede resolver solo, pero que pueden
tener caminos de resolución al trabajar en conjunto. Este proceso, orientado a la
elaboración del Plan Ejecutivo Metropolitano de la Región, fue promovido y
facilitado por el programa de Desarrollo de Áreas Metropolitanas del Interior (DAMI)
con apoyo y financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). En el
caso de la Región Metropolitana de la Confluencia, y frente al desafío de articulación
biprovincial se constituyeron mecanismos innovadores de gobernanza y
construcción de consensos, claves para el éxito político institucional y
sustentabilidad de la iniciativa.
El proceso de construcción de consensos y acuerdos implicó el recorrido de un
camino crítico de diálogo territorial que a lo largo de las distintas etapas; 1)
construcción de confianza, 2) Elaboración de agenda de problemas críticos,3)
Elaboración de alternativas de solución y abordaje, priorización de proyectos
metropolitanos y 4) Formalización de los acuerdos de cara a la gestión 2018-2019
de los proyectos priorizados.
En paralelo el proceso fue generando un espacio de articulación que más allá de la
implementación de los proyectos priorizados permite el abordaje de una agenda
amplia de cuestiones de interés territorial compartido : En función de ello, como
corolario del trabajo realizado durante el año 2017, los municipios y provincias
constituyeron una Mesa de Acuerdos Metropolitanos que tendrá la tarea de conducir
este proceso a lo largo de la próxima etapa de trabajo. Su propósito fue el de
integrar las miradas y expectativas de los técnicos y responsables institucionales de
los 12 municipios involucrados en este primer ciclo., que junto con las áreas de
planeamiento y las unidades ejecutoras de las provincias de Río Negro y Neuquén y
la apoyatura técnica y financiera de la Unidad Ejecutora Central de Ministerio del
Interior de la Nación Argentina desarrollaron una secuencia facilitadora de talleres y
formalización de acuerdos, que concluye con la firma de un documento que
institucionaliza su compromiso en una agenda de 5 grandes proyectos.Este proceso
constituye un primer paso de un proceso de desarrollo institucional que en la medida
que se vayan concretando las acciones, permitirá consolidar nuevas instancias de
gobernanza metropolitana.
Gracias a la implementación de esfuerzos de construcción de confianza y
mecanismos facilitados de colaboración, el Estado en sus distintos sectores y
niveles pudo aumentar su capacidad de abordar problemas territoriales
metropolitanos que de otra manera quedarían insolubles desde la acción particular
y sectorial.
Agenda de problemas críticos en la institucionalidad de la región
metropolitana de la Confluencia
Conscientes de las problemáticas comunes y como resultado de las gestiones de
los gobiernos de las provincias de Neuquén y Río Negro y de 12 municipios que se
encuentran en las cercanías de la confluencia de los ríos Limay y Neuquén, el día
14 de junio de 2017 las autoridades de los distintos distritos firmaron un acta
conformando la Región de la Confluencia. A partir de ese momento, se desarrollaron
una serie de talleres de diagnóstico y priorización de líneas de acción en los que
participaron las provincias y los municipios firmantes, para la discusión de los
problemas centrales del área metropolitana, a partir de la evolución de tres matrices:
1. Ambiental, 2. Productiva y 3. Movilidad y Crecimiento.
Se partió del supuesto que en estas matrices se ven reflejados los procesos de
transformación que experimenta el territorio como efecto del desarrollo de diferentes
dinámicas: cambio en los patrones de comportamiento de la sociedad, cambio de
las condiciones económicas de contexto, e irrupción de nuevos procesos
económicos y sociales que tienden a introducir cambios en el comportamiento de la
región. La observación se centró, por lo tanto, sobre el comportamiento de estas
matrices, de los que se desprenden problemas vinculados con los dispositivos
institucionales implementados para el gobernanza del territorio metropolitano
La propuesta metodológica del programa de Desarrollo de Áreas Metropolitanas del
Interior sobre los antecedentes y resultados concretos de proyectos anteriores así
como las lecciones aprendidas de experiencias previas de proyectos articulación
horizontal territorial entre gobiernos locales, han establecido una serie de claridades
e incentivos virtuosos para la colaboración entre intendentes, equipos técnicos y
funcionarios de nivel provincial y nacional en torno a un propósito
compartido:estructuró de tal manera de solo financiar procesos y proyectos
metropolitanos o de impacto metropolitano, construir una agenda metropolitana
orientada a la acción y a los resultados concretos. Este giro pragmático que
configuró este proceso para lidiar con las complejidades que implica la articulación
de tres niveles de gobierno y 14 jurisdicciones con distintos organismos sectoriales
intervinientes y distintos colores políticos (4 agrupamientos, entre partidos
nacionales, provinciales y locales)
Metodología de trabajo en la construcción de la Región Metropolitana de la
Confluencia. El mecanismo de facilitación de los procesos colaborativos para
la gestión estratégica
Dados los desafíos de la articulación multiactoral que requería este proceso, por
entendimiento y solicitud de las unidades de ejecución provincial (UEPs) de Río
Negro y Neuquén, el programa DAMI a través de la UEC contrató los servicios de
un facilitador externo, legítimo para las distintas partes, que pueda coadyuvar
juntamente con la gestión de procesos colaborativo ( convocatoria, sistematizacion
de informacion, elaboracion de documentos de insumo) al abordaje constructivo de
los desafíos del proceso y a la moderación y facilitación de los talleres participativos
con autoridades, técnicos y otros actores participantes.Según el enfoque de
diseño y facilitación del proceso, una clave para el éxito del mismo, es el
reconocimiento de la complejidad interna y externa de la iniciativa y la búsqueda de
un abordaje integral y colaborativo. Reconocer la complejidad del entorno implica
desarrollar un mapa de complejidad colocando a los actores intervinientes y a sus
relaciones en el marco del”ecosistema territorial” del área metropolitana.
El enfoque sensible a la complejidad y al conflicto, implicó reconocer la diversidad
de colores partidarios ( 6 partidos entre vecinales, provinciales y nacionales distintos
involucrados) en los gobiernos tanto a nivel municipal y provincial.En este sentido
se tomaron en cuenta la diferencia de tamaños y ubicaciones de cada municipio en
el sistema metropolitano. Trabajar a través de consensos horizontales, basados en
la evidencia y la información legítima, impidiendo que ningún protagonista ocupa
una centralidad excluyente o permanente, y en el que cada actor interviniente
puede poner en encontrar “socios de un problema” y juntos buscar soluciones
Los protagonistas del proceso fueron las autoridades locales y para resguardar el
clima constructivo y la confianza se tomaron recaudos para el favorecimiento del
trabajo grupal buscando activamente “hacer circular la palabra y la iniciativa” y
prevenir que se concentre la comunicación o localía, en algún municipio
determinado. Es por esto que los distintos encuentros de construcción de acuerdos,
fueron alojados por todos los municipios involucrados evitando así la captura del
proceso por los municipios más grandes o aquellos pertenecientes a la provincia
más referente. Para lograr los objetivos se consolidó un equipo interjurisdiccional
de gestión asociada del proceso. Esto quiere decir, procurar institucionalizar la
función y convertirla en responsabilidad compartida por todos los integrantes del
espacio de coordinación de la iniciativa, acordando roles y funciones a tal efecto
en las reuniones de los equipos de planificación y ejecución de la iniciativa DAMI
en Neuquén y Río Negro. El proceso traicionó funciones colaborativas dentro del
grupo de trabajo que articuló capacidades de convocatoria, logística, promoción,
comunicación, registro, gestión institucional y producción de contenidos, soporte
clave para el desarrollo de la mesa de acuerdos metropolitanos.
Conclusiones
La idea central es que a diferencias de una perspectiva estructuralista o centradas
en el individuo, la perspectiva territorial pone valga la redundancia al territorio en
primer lugar y por lo tanto propone la integración de distintos lentes económicos,
sociales, ecológicos y culturales en lo territorial como un marco integrador. Esto
quiere decir, presenta una escala para la reflexión y la intervención distinta y por lo
tanto, de tratamiento particular. Esto nos lleva a que a la hora de pensar la política,
el lugar del territorio como espacio de conflicto y despliegue de los procesos
sociales y políticos así como en la es central ya que presenta el escenario de la
política, en tensión con otras lógicas de reproducción extra territoriales y por lo tanto
centradas en la lógica de la ganancia o en la subordinación.
Es clave tener presente un enfoque territorial ampliado, la historia ecológica del
lugar. En este sentido, la UICN propone un concepto, “Pueblos en la Naturaleza”.
La perspectiva territorial podrá tener potencia si integra de forma cabal todos los
bienes comunes naturales y humanos. En este sentido y focalizando en la
dimensión ecosistémica, la gestión tiene que integrar lo que la ecología llama, los
sistemas soportes de vida que se mal sintetizan en la idea de lo servicios
ambientales (aire puro, agua limpia, tierra fértil) que permiten el desarrollo
sustentable y saludable de un territorio determinado. La negación de esta dimensión
de la gobernanza, no solo es fórmula de degradación ambiental ,contaminación de
aguas por ejemplo, sino que tiene el riesgo de echar a perder patrimonio cultural y
ambiental local como puede ser un suelo fértil por desertification o urbanización no
planificada, factores fundamentales para sostener el desarrollo endógeno más allá
de las oportunidades generadas para un producto determinado por el mercado
internacional.
Donde la política basada en el diálogo democrático, la articulación
interinstitucional, la intervención en conflictos con la aplicación preventiva de
salvaguardas socioambientales así como mecanismos de debida diligencia a la hora
de evaluar los impactos de los proyectos así como instalar mecanismos de
reclamación adecuados a nivel de las operaciones así como de la cadena en sí
misma. Estos son instrumentos que están en el menú jurídico internacional y en
muchos países de la región pero que muchas veces no están a disposición de los
actores territoriales que por otra parte, ocupan gran parte de su tiempo en la gestión
de los conflictos de poder local. Este juego de poder local, provoca a su vez, la
dificultad de visualizar los desafíos generales que presenta el desarrollo de cadenas
de valor internacionalizadas en el territorio.
Donde el diseño de procesos de construcción de acuerdos territoriales, basados en
planes de largo aliento, construidos con una base científica, con el compromiso del
sistema de ciencia y tecnológica local, multisectorial, participativo y dialógico, es tan
importante. La construcción de visiones compartidas y planificación estratégica
funcionan como mecanismos a ser utilizados pero estos deben ir en sintonía con
mecanismos de acceso a la justicia capaces de procesar conflictos de grandes
asimetrías de poder resguardando los derechos humanos.
La construcción de capacidades en los Estados para priorizar este tipo de
dinámicas, por sobre otras lógicas más adaptativas, propias de su insuficiencia fiscal
y tributaria así como de una sobrecarga de demandas de una sociedad atravesada
por los traumas de cambio territorial, que padece la falta de infraestructuras y
accesos.
Los procesos de articulación y colaboración para el desarrollo sustentable requieren
marcos publico privados convocantes legítimos, que puedan procesar internamente
la complejidad del tejido interinstitucional a ser convocado, y obliga a comenzar
colaborando entre los actores responsables de la gestión de la ciudad. En este
sentido, cuando se piensan procesos de intervención, es clave pensar muy bien los
objetivos en el sentido que estos puedan conectarse con visiones de largo plazo, a
propósito que estos esfuerzos implican procesos sostenidos en el tiempo.
Esto no solo es asi de abajo hacia arriba con organizaciones de la sociedad civil o
desde la academia que anime a la dirigencia local a abocarse a ejercicios
conducentes de planificación colaborativa y establecimiento de acuerdos para la
gestión de conflictos locales, sino también es oportuno para procesos de estímulo y
financiación del desarrollo territorial provenientes de niveles nacionales o
internacionales.
El caso de la Confluencia sirve para ver porque una política de desarrollo de
regiones o áreas metropolitanas del interior es en lo embrionario una política de
desarrollo urbano sustentable en la región, que pone a las ciudadanas intermedias
en un lugar clave y destinatario de la articulación de políticas públicas.En este
sentido, la inserción estratégica de las ciudades en un contexto territorial de cadena
de valor como puede ser aquellos sectores basados en la explotación de recursos
naturales como puede ser la agroganadería y la foresto industria, la minería a gran
escala, la producción de energía basada en hidrocarburos o renovables, la pesca en
los litorales, o el turismo para nombrar algunos sectores cuyas cadenas de valor por
un lado están totalmente globalizadas y muchas veces sus variables fundamentales,
como son el precio y los términos de intercambio no son controlables por los actores
locales.
En el caso de la Región Metropolitana de la Confluencia el sector petrolero juega en
el centro de la escena y es en torno a sus externalidades que elterritorio evoluciona.
Si las instituciones de gobernanza territorial funcionan, serán capaces de
administrar e invertir las rentas , sabiendo cuidarse de las externalidades e impactos
generadores de efectos enclave. Si estas no funcionan adecuadamente, y se
entregan a administrar las cíclicas subidas y bajadas de precio sin capacidad de
planificación y gestión estratégico, los riesgos de enclave y degradación territorial,
fórmula asociada al crecimiento de la desigualdad y la violencia social.así como a la
in sustentabilidad en el desarrollo y los destructivos ciclos de auge y descenso de
los precios de las materias primas. Las capacidades estatales y públicas no
estatales para orientar el desarrollo del sector extractivo son fundamentales y con
las debidas excepciones, no están a la altura de la circunstancia. Como
consecuencia de la fragmentación y debilidad del campo de la planificación, lo
público y lo territorial corre desde atrás y sin aire a la locomotora extractiva.
Falta insertar marco COVID 19 y sus impactos