Atenuantes e Agravantes no Direito Administrativo

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Sobre las atenuantes y agravantes en el Derecho Administrativo Sancionador
Marcelo Bruna Labra 22/03/2023
El dictamen número 024576N16 de la Contraloría General de la República[footnoteRef:1], proveniente de la división de personal de la administración del estado, desestima las alegaciones formuladas por el recurrente particular en contra de un sumario administrativo por el que se le ha sancionado, a cuyo término le fue aplicada la medida de destitución, producto de sus reiterados atrasos y ausencias injustificadas. Aquello en razón del artículo 72 del Estatuto Administrativo Ley 18.834, el que regula las relaciones entre el Estado y el personal de los Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y de los servicios públicos centralizados y descentralizados creados para el cumplimiento de la función administrativa. [1: Contraloría General de la República, dictamen N° 024576N16, 02 de Abril de 2016.] 
El recurrente alega que en la fase probatoria del procedimiento administrativo pudo probar que sus inasistencias y atrasos estaban justificadas, agregando que, al momento de determinar la sanción a aplicar, no se consideraron debidamente las atenuantes que él indica. En este contexto, el dictamen se refiere al estatuto administrativo y en particular, al artículo 121 del estatuto en cuestión. El mencionado artículo explica que los funcionarios podrán ser objeto de determinadas medidas disciplinarias que en ese artículo se señalan, estableciendo un espectro que parte desde la censura hasta la destitución. Procediendo a señalar después de esta enumeración de medidas disciplinarias que, estas se aplicarán tomando en cuenta la gravedad de la falta cometida y las circunstancias atenuantes o agravantes que arroje el mérito de los antecedentes. Es con respecto a esto ultimo que la Contraloría se pronuncia y determina que tal disposición solamente rige para las infracciones que pueden ser sancionadas con cualquiera de las medidas que en aquel precepto se consignan, pero no respecto de faltas administrativas que solo pueden ser castigadas con una sanción específica fijada por la ley, lo que sucede precisamente con las ausencias injustificadas, dado que el artículo 72 del citado texto estatutario prescribe, en lo que interesa, que los atrasos y ausencias reiterados, sin causa justificada, serán sancionados con destitución, no estableciendo así posibilidad de ser sancionado con alguna de las otras medidas disciplinarias estipuladas en el estatuto.
Esclarecido aquello, he de ponerme en contra de la posición que adopta contraloría, por el motivo que paso a exponer a continuación.
Estableciendo un contexto para aquello, se debe entender esta resolución de la contraloría como un acto administrativo que viene a poner fin a un procedimiento administrativo sancionador. que el derecho administrativo sancionador es similar al ordenamiento penal, toda vez, que ambos son una manifestación del ius puniendi del Estado. Señala el profesor Cristian Román Cordero, por tanto, que “al Derecho Administrativo Sancionador se aplican los principios inspiradores del orden penal en forma matizada, al modo de pauta y cota. Como pauta, en el sentido que se toman sus líneas medulares sobre las cuales se estructurarán los propios principios del Derecho Administrativo Sancionador. Y como cota, en el sentido que los principios penales aplicados al Derecho Administrativo Sancionador no alcanzan el mismo garantismo que en el Derecho Penal”[footnoteRef:2]. A esta posición llega igualmente el profesor Eduardo Cordero, al señalar que ambas ramas del derecho, el derecho penal y el derecho administrativo sancionador, son manifestaciones del poder que tiene el Estado para reprimir determinadas conductas, esto es, el ius puniendi, sujeto a determinados límites constitucionales, en donde la proporcionalidad se transforma en un elemento esencial[footnoteRef:3]. Así también lo ha señalado expresamente el Tribunal Constitucional, al explicar que las sanciones administrativas participan de los elementos esenciales de las sanciones penales, pero esta participación no es total o igual a la de estas sanciones penales[footnoteRef:4]. [2: Román Cordero, Cristian. Derecho administrativo sancionador en Chile: “Ubicación” y “Limites. Revista Derecho & Sociedad, N° 54 (I) / pp. 155-170. 26 de Marzo de 2020.] [3: Eduardo Cordero Quinzacara. El Derecho administrativo sancionador y su relación con el Derecho penal. Revista de Derecho Vol. XXV - Nº 2 - Diciembre 2012.
] [4: Tribunal Constitucional. Sentencia Rol No 1.518, de 2010.] 
En relación a lo expuesto con anterioridad, se determina que, en el derecho administrativo sancionador, al igual que en el derecho penal, rige el principio de proporcionalidad, el que ha sido recogido por el derecho administrativo jurisprudencialmente por la Contraloría General de la República, en razón de esta aplicación matizada de los principios del derecho penal, con el objeto de encauzar el ejercicio de la potestad sancionadora dentro de los márgenes de razonabilidad y evitar la arbitrariedad[footnoteRef:5]. Y es dentro de este principio que en el derecho penal surgen las circunstancias modificatorias de la responsabilidad, estas son situaciones que recoge la ley y que, por ende, responden estrictamente al principio de legalidad, es decir que deben estar tipificadas en una ley, las cuales influyen al momento de determinar la magnitud de una sanción a la que se verá sujeto un individuo que ha infringido una norma. Estas circunstancias modificatorias pueden ser agravantes, hace más severa la sanción, o atenuantes, que aliviana la pena en cuestión. Esto se recoge, por tanto, en el derecho administrativo. [5: Contraloría General de la República. Dictamen N° 65.855 de 2012] 
Es así, como anteriormente se ha señalado, que la legislación administrativa tipifica las atenuantes y agravantes en el artículo 121 del Estatuto Administrativo Decreto con Fuerza de Ley 29, pero, hay un problema con aquello, toda vez que enuncia y permite la aplicación de circunstancias modificatorias de la responsabilidad, pero no hace ninguna enumeración de estas, dejando a arbitrio de la autoridad administrativa la valoración de la defensa que pudiesen hacer los administrados. 
A mi juicio, al no tipificar que circunstancias corresponden a atenuantes, la legislación administrativa esta incurriendo en una desprotección de los administrados, lo que contraria directamente los principios recogidos por dicha rama del derecho tanto en la ley de bases generales de la administración del Estado, ley 18.575, como en la ley de bases de los procedimientos administrativos, ley 19.880. En lo particular, a los principios de Probidad, Imparcialidad y Contradictoriedad. 
Por ello, en lo que respecta a la interpretación de la Contraloría con respecto al artículo 121, estimo que esta cometiendo una doble desprotección de los administrados, ya que, estos no solo no cuentan con claridad sobre que hechos son considerados atenuantes o agravantes, sino que también imposibilita que en determinadas sanciones que solo se determine una sanción posible, se aplique el principio de proporcionalidad. Es entendible que producto de graves faltas se deban aplicar sanciones más severas, siendo en este caso la destitución, pero no es incompatible con ello permitir que el administrado tenga una justa y proporcional sanción, toda vez que el mismo estatuto administrativo establece un espectro de sanciones aplicables para los funcionares en el artículo 121, las que se pueden compaginar con aquellas normas sancionatorias de dicho estatuto.
Para finalizar y dilucidar lo que considero que se debiese hacer, es tanto cambiar la interpretación de la Contraloría general de la república con respecto al tema, permitiendo aplicar el artículo 121 sobre aquellas normas que solo contemplen una sanción, junto con tipificar en la ley, o incluso jurisprudencialmente, las circunstancias modificatorias de la responsabilidaden el caso de las sanciones administrativas.