¿Quiénes regulan? En Colombia ha hecho carrera que cuando se alude al regulador se está haciendo referencia a las comisiones o entes de regulación,...

¿Quiénes regulan?
En Colombia ha hecho carrera que cuando se alude al regulador se está haciendo referencia a las comisiones o entes de regulación, cuando en realidad, el regulador no solo se limita a estas autoridades administrativas. En Colombia, quienes regulan, esto es, quienes producen normas, son los siguientes:
- El Congreso de la República, a quien le corresponde por clausula general de competencia y, en particular, por la reserva de ley la tarea de regular por medio de leyes, con un alto grado de libertad de configuración legislativa, conforme, entre otros, con el artículo 150 de la Constitución Política.
- El presidente de la República, a quien le corresponde regular dentro de sus facultades reglamentarias y fijación de políticas generales, conforme con los artículos 189, numerales 11 y 25, de la Constitución Política.
- Los órganos de rango constitucional, como la Junta Directiva del Banco de la República, que tiene competencia de regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito (artículo 371 de la Constitución Política), y como la extinta Comisión Nacional de Televisión, que se encargaba de la política de televisión de conformidad con los mandatos de la ley (artículos 76 derogado y 77 modificado de la Constitución Política). Así mismo, la Contraloría, la Procuraduría y la Registraduría.
- Los ministerios, el Departamento Administrativo y las superintendencias en sus potestades normativas asignadas por ley.
- Los órganos de creación legal que mencionan el artículo 150, numeral 7, de la Constitución Política como “otras entidades del orden nacional”, y el artículo 211 de la Constitución Política como “agencias del Estado” que determine la ley. Dentro de estas denominaciones están incluidas las comisiones de regulación.
- Y finalmente, autoridades del orden territorial: asambleas, gobernaciones, concejos y alcaldías.
Como se puede observar, son varias las autoridades u órganos que desarrollan la actividad de regulación. Dicha actividad la podemos clasificar, siguiendo a Ibáñez, así: la función de regulación legislativa, en cabeza del Congreso de la República; y la función de regulación administrativa les corresponde a las autoridades administrativas como expresión o ejercicio de una función administrativa, las cuales serían el presidente de la República, los ministerios, el Departamento Administrativo, las superintendencias y las comisiones de regulación, entre otras. También, siguiendo a Ibáñez, tienen funciones de regulación los órganos autónomos e independientes del Estado.
En línea con lo anterior, es preciso tener en cuenta lo considerado por la Corte Constitucional con relación a la función de regulación estatal, así:
La función estatal de regulación está segmentada por sectores de actividad económica o social. El ejercicio de la función de regulación obedece a criterios técnicos relativos a las características del sector y a su dinámica propia. La regulación es una actividad continua que comprende el seguimiento de la evolución del sector correspondiente y que implica la adopción de diversos tipos de decisiones y actos adecuados tanto a orientar la dinámica del sector hacia los fines que la justifican en cada caso, como a permitir el flujo de actividad socioeconómica respectivo. La función de regulación usualmente exige de la concurrencia de, a lo menos, dos ramas del poder público y es ejercida de manera continua por un órgano que cumple el régimen de regulación fijado por el legislador, que goza de una especial autonomía constitucional o independencia legal, según el caso, para desarrollar su misión institucional y cuyo ámbito de competencia comprende distintos tipos de facultades.
Función de regulación legislativa (potestad legislativa)
Es importante establecer que existen situaciones determinadas que por su naturaleza están sujetas a que sean reguladas a través de leyes de manera prácticamente exclusiva y a esto es a lo que se denomina la reserva de ley, lo cual lleva consigo que “sea la propia ley la que tome las decisiones básicas”, pues se establece la obligación de regular un tema mediante normas con fuerza de ley y la potestad reglamentaria únicamente podrá ejercerla limitándose a aspectos marginales y muy puntuales. Así, en el caso de la regulación legislativa, a esta se le aplican los límites creados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
En ese orden de ideas, la Corte Constitucional colombiana ha insistido en que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual el Gobierno puede ejercer la función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley. En este sentido, en Colombia, la regulación administrativa requiere que exista una regulación legislativa para que se pueda ejercer, esto es, que el Congreso de la República ejerza su potestad legislativa basada en una libre configuración legislativa.
En todo caso, aun cuando no exista una cláusula de competencia específica para regular una materia, se debe aplicar por defecto la cláusula general de competencia que tiene el Congreso de la República. No obstante, y como se esbozó anteriormente, esto no implica que el legislador deba agotar necesariamente la regulación sobre un tema, por cuanto una cosa es que determinado tópico le corresponda regularlo prioritariamente al legislador –en aplicación de la cláusula general de competencia– y otra muy distinta que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato específico de la Constitución. En el primer caso, el desarrollo legislativo no necesita ser integral por cuanto la ley puede únicamente delimitar el tema y permitir que este sea concretado por medio de reglamentos. En el segundo caso, por el contrario, si se trata de una materia que tiene reserva legal, entonces le corresponde al legislador desarrollarla de modo exclusivo. Lo anterior, por tratarse de “una institución jurídica, que protege el principio democrático, obligando al legislador a regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas a través de una ley”.