Caleidoscópio da Cidade Contemporânea

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Caleidoscopio
de la ciudad
contemporánea
Economía, Sociedad y Medio Ambiente
María Isabel Angoa Pérez
Alejandro Sánchez Zárate
Isaías Aguilar Huerta
María Isabel Angoa Pérez 
Alejandro Sánchez Zárate 
Isaías Aguilar Huerta
CaleidosCopio de la Ciudad
 Contemporánea
eConomía, soCiedad y medio ambiente
Benemérita Universidad Autónoma de Puebla 
Altres Costa-Amic Editores
 
Corrección académica y coordinación: Dra. María Isabel Angoa Pérez, Mtro. 
Alejandro Sánchez Zárate y Mtro. Isaías Aguilar Huerta
Consejo Científico Editorial de Altres Costa-Amic Editores (Ciencias Eco-
nómicas): Dr. Cuauhtémoc Calderón Villarreal, Dra. María de Lourdes Cárcamo 
Solís, Dra. Edit Hernández Flores y Dr. Víctor Job Paredes Cuahquentzi.
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Corrección de estilo: Martha Dávila Márquez, Flor Daniela García Dávila, José 
Francis- co Parra Miguel
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Puebla, Puebla 72240 México (altrescostaamic.wordpress.com) 
1ª edición, diciembre de 2016
ISBN BUAP: 978-607-525-185-1
ISBN Altres Costa-Amic: 978-607-8154-99-9
Impreso en México.
Índice
Intorducción
7 
parte i GeoGrafía eConómiCa. 
ConfiGuraCión espaCial y seCtorial en la Ciudad
1. O retorno da política industrial na América Latina. 
Evidências e práticas da experiência brasileira
Santos, Leandro Bruno
17
2. Análisis macrogeográfico de la especialización del 
sector servicios en México, 1998-2008
Pérez Campuzano, Enrique, Sánchez-Zárate, Alejandro y Angoa Pérez, Isabel
45
3. Circuito espacial de produção do petróleo: uma nota 
sobre a economia urbana da «capital nacional do petróleo»
Da Silva, Silvana Cristina
71
4. Cidades médias e aglomeração urbana: entre 
continuidades e descontinuidades territoriais e espaciais
Miyazaki, Vitor Koiti
89
parte ii merCado de trabajo. aspeCtos teóriCos y empíriCos 
en torno a la informalidad
5. Estructura laboral y trabajo informal en el Área Metropolitana 
 de Puebla, 2005-2013: la participación de las mujeres
Aguilar Huerta Isaías, Rivera de la Rosa, Jesús y Vera Vélez, Rebecca
129
6. De la Sierra al subterráneo. Los supuestos migrantes rurales de la Sierra Norte de Puebla 
y la economía de la mendicidad en el Metro de la Ciudad de México 
Serna, Érick
151
7. La informalidad en el barrio de Tepito como forma de inserción, 
estrategia o práctica cotidiana concreta frente al sistema dominante
Jiménez Limón, Alexander Yahir
181
8. El trabajo infantil familiar y no familiar urbano en México: 
el proceso de incorporación precoz al mercado laboral
Estrada Quiroz, Liliana
211
Flexibilidad geográfica y laboral de los migrantes mexicanos 
en el mercado de trabajo estadounidense, 2005-2010
Cedillo Villar, Rosa Elvira
239
parte iii. Calidad de vida y 
proCesos de urbanizaCión
Contrastes de pobreza multidimensional intraurbana en 
el municipio de Puebla: centro vs periferia
Sánchez Martí, Jose Antonio; Angoa Pérez, Isabel 
y Losa Carmona, Antonio
267
Segregación socioespacial en la zona 
metropolitana Puebla-Tlaxcala, 2010
Sánchez Zárate, Alejandro; Angoa Pérez, Isabel y Lara Galindo, Emilia 
 288
Influencia del proceso de urbanización en las 
condiciones de vida de la población. El caso de Ecuador
Osorio Guerrero, Pablo Enrique
309
A construção das modalidades de governança territorial no estado de São Paulo
Labigalini Fuini, Lucas; Silva Pires, Elson Luciano 
y Figueiredo Filho, Wilson Bento
324
parte iv. Gestión Gubernamental 
y medio ambiente urbano
Construcción socio-ambiental y política 
del agua en Mazatlán, Sinaloa
Kelly Torreblanca, Luis Gustavo
359
Gestión intermunicipal para la provisión de servicios de agua potable,
 drenaje y saneamiento en la zona metropolitana de Xalapa. Un estudio de caso 
Ladrón de Guevara, Rebeca Ampudia
378
Vulnerabilidad frente a eventos hidrometeorológicos en escenarios 
de cambio climático: las inundaciones en la ciudad de Xalapa, Veracruz
Hernández Hernández, Claudia Berenice
408
[ 7 ] 
introduCCión
La ciudad, más que una organización territorial perfectamente delimita-
da y consistente, es un espacio que emerge de la convergencia de múl-
tiples factores relativos a la subjetividad colectiva. Esto quiere decir que 
la construcción urbana debe ser entendida como un proceso complejo 
que abarca desde la conformación identitaria de los individuos hasta los 
intercambios políticos y económicos que en ella se enmarcan, y que la 
reconfiguran, en el mundo contemporáneo, dentro de la inte- racción 
global: las relaciones globales de capitales componen una nueva geo-
grafía de la centralidad, donde lo espacial se reinterpreta a partir de los 
mercados. El pre- sente texto recoge los trabajos de investigación que 
abordan distintas facetas del fenómeno urbano en nuestro continente.
La primera parte del libro está orientada al análisis de los procesos 
de reconfiguración económica sectorialy espacial de la ciudad.
En el capítulo «O Retorno da Política industrial na América Latina. 
Evidéncias e práticas da experiéncia brasileira», Leandro Bruno aborda 
la política industrial en América Latina, con énfasis en las experiencias 
y prácticas del Brasil del siglo XXi. Los gobiernos de Ignacio Lula y 
Dilma Rousseff colocan a la industria en el centro de una estrategia de 
desarrollo, enfatizando la innovación y el avance tecnológico, la cons-
trucción de instituciones de coordinación, la selectividad sectorial y la 
inserción competitiva de la industria brasileña en el mercado interna-
cional. El autor destaca que, a pesar de los avances de las políticas in-
dustriales, la permanencia de los pilares neoliberales (tipos de cambio, 
intereses y superávit primario) impide cualquier cambio estructural en la 
industria brasileña, y que el énfasis en el fomento a la innovación, al no 
considerar las densidades técnicas sobre el territorio, cristaliza la con-
 8 · Caleidoscopio de la ciudad contemporánea
centración de las actividades más dinámicas en la Región Concentrada.
En el capítulo denominado «Cambios de la especialización del sec-
tor servicios en México. Un análisis espacial, 1998-2008», de Enrique 
Pérez Campuzano, Alejandro Sánchez e Isabel Angoa, se analiza la es-
pecialización del sector servicios en México mediante la observación 
de zonas metropolitanas, municipios urbanos y rurales. Por medio del 
cociente de localización, se identifican las zonas que han mantenido su 
especialización durante la última década en servicios tradicionales a la 
producción, servicios intensivos en conocimiento, sociales, personales 
y de distribución. Se identifican, además, aquellos municipios que en el 
último año ad- quirieron dicha especialización.
En el tercer capítulo, «Circuito Espacial de Produ;;ao do Petróleo: 
uma nota sobre a economia urbana da ‘Capital Nacional do Petróleo’», 
la autora, Silvana Cristina da Silva, retoma la Teoría de los Dos Circuitos 
de la Economía Urbana, originada en la década de 1970 para interpretar 
la urbanización enlos países pobres y las trans- formaciones actuales 
de la ciudad. Da Silva analiza la dinámica de la economía urbana en el 
estado de Río de Janeiro, y en específico, en el municipio de Macaé, 
considerado la «Capital Nacional del Petróleo», a partir de las trans-
formaciones en el circuito espacial productivo del petróleo. Para ello, 
propone la categoría de circuito espacial de producción.
En el cuarto capítulo, «Cidades médias e aglomera;;ao urbana: entre 
continuidades e descontinuidades territoriais e espaciais», Vitor Miyaza-
ki analiza el proceso de aglomeración urbana en tres ciudades medias 
de Brasil. A partir de una breve contextualización teórica y conceptual, 
el autor examina los procesos relacionados con la aglomeración urbana 
-sea que ocurra por continuidad territorial o a partir de la articulación-, 
tomando en cuenta lo flujos y dislocamientos cotidianos. A decir de 
Miyazaki, dicho escenario impone la necesidad de un debate que con- 
temple acciones colegiadas y mayor integración entre los municipios 
aglomerados, incluyendo aquellas realidades fuera del contexto metro-
politano, como es el caso de las ciudades medias.
En la segunda parte, denominada: Mercados de trabajo. Aspectos 
teóricos y empíricos en torno a la informalidad. El primer capítulo, «El 
trabajo informal en el área metropolitana de Puebla, 2005-2013», de 
Isaías Aguilar, Jesús Rivera y Rebecca Vera, aborda, en un contexto de 
cambio, el mercado de trabajo en el área metropolita- na de la ciudad 
de Puebla en el periodo de 2005 a 2013. Los autores justifican la elec-
ción de esa periodicidad en la relevancia metodológica que ofrecía el 
 Economía, sociedad y medio ambiente · 9 
estudio de los años previos a la crisis económica de 2009, los impactos 
de ésta sobre el mercado de trabajo y el comportamiento en los años 
posteriores. La investigación indaga sobre las características del trabajo 
por sectores de actividad económica, por posición en el empleo y por 
niveles de ingreso medidos en salarios mínimos. En la última sección 
del trabajo se destacan las características del empleo informal frente al 
empleo formal.
En el capítulo «De la Sierra al subterráneo. Los supuestos migrantes 
rurales de la Sierra Norte de Puebla y la economía de la mendicidad en 
el metro de la Ciudad de México», de Érick Serna, se describe la práctica 
de la mendicidad en el metro de la Ciudad de México, que realiza un 
grupo de supuestos migrantes de origen rural provenientes del estado 
de Puebla. Este vínculo, aunque hipotético, permite obser- var la vigen-
cia de la relación entre el campo y la ciudad, componente clásico de la 
pobreza urbana. El trabajo destaca cómo las personas construyen una 
actividad económica en torno a la explotación discursiva del estigma 
de la pobreza rural, apropiándose, así, de los vagones del Sistema de 
Transporte Colectivo Metropolitano (stc Metro). El análisis se sostiene 
en una metodología cualitativa que retoma la experiencia vital como 
fundamento de la investigación, sistematizando las observaciones y 
anotaciones recabadas a lo largo de más de cuatro años de viajar en el 
transporte subterráneo. Con ello, el autor construye una etnografía de 
las actividades económicas informales que se desarrollan en el metro, 
entre ellas, la mendicidad de la población de origen rural.
En «La ‘informalidad’ en el barrio de Tepito. Forma de inserción y/o 
estrategia frente al sistema dominante», de Alexander Yahir Jiménez, se 
reflexiona en torno a las formulaciones y debates de aproximación epis-
temológica, desde el pensamiento crítico marxista y latinoamericano, 
sobre el desarrollo y el postdesarrollo. Se trata, en lo fundamental, de 
un acercamiento analítico a una cruda realidad latinoamerica- na, cuya 
complejidad refleja múltiples determinaciones socio-históricas y formas 
de dominación concretas y particulares. Desde tal perspectiva, el ensayo 
intenta mirar esa realidad como totalidad concreta y discurre sobre la 
interrelación del proceso general de acumulación y las formas específi-
cas de inserción o estrategias que, bajo tal contexto, podrían caracterizar 
al emblemático barrio de Tepito, en la Ciu- dad de México, en el decur-
so de los procesos de desenvolvimiento de un paradigma dominante 
-el proceso de acumulación capitalista en su fase neoliberal y global. 
Por otra parte, en «El trabajo infantil familiar y no familiar urbano en 
 10 · Caleidoscopio de la ciudad contemporánea
México: el proceso de incorporación precoz al mercado laboral», que 
presenta Liliana Estra- da Quiroz, se distinguen los diversos tipos de 
trabajo para su mejor comprensión. Sostiene la autora que una distin-
ción que no ha sido considerada en las investiga- ciones sobre el trabajo 
infantil urbano tiene que ver con la relación de parentesco que existe 
entre el niño y su empleador. En un país como México, donde muchos 
niños trabajan de manera casi velada en negocios o talleres familiares, 
esta dife- renciación resulta fundamental, no únicamente para distin-
guir dos problemáticas distintas, sino también para visibilizar un tipo 
de trabajo que suele perderse entre las actividades domésticas, llegando 
incluso a no percibirse como trabajo, sino como una simple ayuda. En 
este capítulo, Estrada aborda uno de los diversos aspectos que podrían 
diferenciar a estos dos grupos de niños trabajadores: el proceso de in-
cor- poración al mercado laboral y las motivaciones tanto económicas 
como subjetivas de los niños para su inserción. Los resultados que se 
presentan están basados en la información de dos fuentes comple-
mentarias y de naturaleza diferente, ambas del año 2007: el Módulo de 
Trabajo Infantil (mti) -que forma parte de la Encuesta Nacional sobre 
Ocupación y Empleo (enoe), la cual es representativa para las grandes 
ciudades del país-, y entrevistas semidirigidas a niños trabajadores de 
una colonia popular de la Ciudad de México.
El último capítulo de esta sección, denominado «Flexibilidad geo-
gráfica y laboral de los migrantes mexicanos en el mercado de trabajo 
estadounidense, 2005-2010», de Rosa Elvira Cedillo Villar, demuestra 
que, a pesar de la recesión en Estados Unidos, la movilidad espacial 
constituyó un recurso habitual post-recesión econó- mica para los inmi-
grantes mexicanos. Este trabajo indagó, específicamente, si la movilidad 
espacial fue un recurso que los inmigrantes mexicanos utilizaron ante 
la drástica pérdida de empleo producto de la recesión económica esta-
dounidense de 2008. La investigación explora los principales motivos 
del cambio de residen- cia de los inmigrantes mexicanos en Estados 
Unidos durante el periodo de análisis a partir de un modelo logístico 
multinomial.
La tercera parte, Calidad de vida y procesos de urbanización, se 
compone de cuatro capítulos. En el primero, «Contrastes de pobreza 
multidimensional intraurbana en el municipio de Puebla», José Antonio 
Sánchez, Isabel Angoa y Antonio Losa tratan de elucidar, extrapolan-
do el caso poblano, cómo se expresa la pobreza y la desigualdad en 
las ciudades mexicanas. Este traba- jo, aterrizado en Puebla, metrópoli 
 Economía, sociedad y medio ambiente · 11 
llena de desigualdades, busca medir la pobreza multidimensional y con-
trastarla en tres zonas de la ciudad: el Centro Histórico, San Ramón (al 
sur de la ciudad) y La Resurrección (localidad urbana con alta presencia 
indígena). Para ello, se realizaron trescientas encuestas repartidas equi-
tativamen- te en las tres zonas, lo que permitió analizar aspectos como 
el rezago educativo, el acceso a servicios de salud y seguridad social, la 
calidad, el espacio de la vivienda y el acceso a servicios básicos dentro 
de la misma, así como el acceso a la alimentación, aparte de una dimen-
sión relacionada con el tiempo libre.
En «Segregación socioespacial en la zona metropolitanaPue-
bla-Tlaxcala, 2010», de Alejandro Sánchez, Isabel Angoa y Emilia Lara, 
se realiza un estudio explorato- rio de la segregación socioespacial en 
la zona metropolitana Puebla-Tlaxcala (AMPT) en 2010, para de esta 
manera actualizar, contrarrestar y dar más fuerza explicativa a los -esca-
sos- estudios previos sobre la ZMPT.
En el capítulo que presenta Enrique Osorio, «Influencia del proceso 
de urbani- zación en las condiciones de vida de la población. El caso 
de Ecuador», el autor detalla cómo la urbanización en Ecuador respon-
dió a la incorporación del país a un sistema de comercio internacional 
basado en productos primarios como el cacao, el banano y el petróleo. 
Apunta Osorio que esto determinó las características de la urbanización 
debido a las migraciones campo-ciudad y sierra-costa, que generaron 
un desarrollo desigual entre regiones. El estudio permite revisar críti-
camente la influencia de la urbanización ecuatoriana en las condiciones 
de vida de la población urbana utilizando una alternativa metodológica 
para el efecto.
El último capítulo de este apartado, «A construçao das modalidades 
de gover- nan;;a territorial no Estado de Sao Paulo», pertenece a Lucas 
Labigalini Fuini, Elson Luciano Silva y Wilson Bento Figueiredo. Este 
trabajo busca comprender, desde una perspectiva interdisciplinaria, el 
funcionamiento de las diversas modalidades de gobierno, aparte de 
las políticas públicas, en el estado de Sao Paulo, Brasil, considerando 
las recientes innovaciones institucionales generadas para atender las 
demandas territoriales en el marco de la descentralización político-ad-
ministrativa en el territorio brasileño. Así, se destacan, en un análisis 
tanto cuantitativo como cualitativo, los ejemplos de los Comités de 
Cuencas Hidrográficas para auxiliar la gestión territorial de las aguas; de 
las Cámaras Sectoriales, como gestoras del agro- negocio; de las Orga-
nizaciones Productivas Locales, como gestoras de la política industrial 
 12 · Caleidoscopio de la ciudad contemporánea
de desarrollo de pequeñas empresas, y de los Circuitos turísticos, como 
gestores del turismo. Por tanto, se entiende el gobierno de los territorios 
como mo- dalidades de coordinación, parciales y provisionales, de pro-
gramas de desarrollo que involucran actores públicos, privados y de la 
sociedad civil enfocados a deter- minados sectores de la actividad eco-
nómica y social, lo cual implica relaciones de poder, jerarquías y formas 
de cooperación y conflicto entre los participantes, pro- porcionalmente 
diferenciadas dependiendo del carácter público o privado del bloque 
socioterritorial construido.
En la cuarta parte de este libro se aborda la política ambiental en 
entornos urbanos, a partir de trabajos como el de Gustavo Kelly, quien 
presenta el capítulo denomi- nado «Construcción socioambiental y po-
lítica del agua en Mazatlán, Sinaloa». La perspectiva de este trabajo radi-
ca en entender que el problema del agua -tanto el suministro como su 
conservación- surge a raíz de las construcciones discursivas y tiene un 
efecto en la aplicación de políticas públicas encaminadas a exacerbar las 
condiciones de uso en beneficio del desarrollo productivo en la ciudad 
de Mazatlán, Sinaloa. El autor analiza la relación naturaleza-sociedad en 
el afán de comprender la actual imbricación entre agua y seres huma-
nos. Esta condición resulta esencial, dado que las coaliciones discursivas 
que los distintos actores configuran en torno al tema, impactan en la 
construcción del mismo y en las posibles soluciones (políticas públi-
cas). El replanteamiento se vuelve imprescindible en tanto las posibles 
soluciones se encuentren, en gran medida, mediadas por la política y 
la economía local. En el capítulo «Gestión intermunicipal para la pro-
visión de servicios de agua potable, drenaje y saneamiento en la zona 
metropolitana de Xalapa. Un estudio de caso», Rebeca Ampudia aborda 
la problemática en que se ven inmersas las ciudades en expansión, que, 
si desbordan los límites político-administrativos municipales, enfrentan 
la creciente demanda de servicios urbanos y la necesidad de gestión de 
los mismos. Esta investigación evidencia la disparidad entre una reali-
dad observada y el deber ser, conjugando dos temas globales reflejados 
en el México contempo- ráneo: el fenómeno metropolitano y la presta-
ción de los servicios de agua potable, drenaje y saneamiento (saPdys). 
La legislación mexicana prescribe, en el Artículo 115 constitucional, la 
prestación de los saPdys como obligación municipal, pero, a su vez, 
abre la posibilidad de una asociación intermunicipal consensuada. En 
la zona metropolitana de Xalapa (zmX), si bien no existe un organismo 
operador intermunicipal de servicios de aguas, como en otras zonas 
 Economía, sociedad y medio ambiente · 13 
metropolitanas del país, han emergido acuerdos informales de coope-
ración entre municipios en alguna etapa de su prestación. El trabajo se 
compone de un breve marco teórico, legal y referencial, y de un estudio 
de caso, los cuales, en conjunto, exploran las vertientes institucionales, 
políticas, e incluso técnicas, de la gestión metropolitana de saPdys. Las 
fuentes de información en el estudio de caso son instrumentos legales y 
de planeación, da- tos censales de 2010, entrevistas a funcionarios de las 
Comisiones Municipales de Agua y Saneamiento (cmas), información 
periodística y visitas físicas a sistemas de agua y a ríos urbanos.
En «Vulnerabilidad frente a eventos hidrometeorológicos en esce-
narios de cambio climático: las inundaciones en la ciudad de Xalapa, 
Veracruz», que presenta Berenice Hernández, se muestran algunos 
resultados del estudio exploratorio que, entre otras cosas, examina la 
diferencia entre un índice basado sólo en indicadores cuantitativos -ob-
tenidos de diversas bases de datos nacionales-, y uno que integre indi-
cadores cualitativos -conseguidos de la percepción social a través de la 
encues- ta desarrollada en algunas colonias de la ciudad de Xalapa-, de 
tal manera que se pueda identificar la utilidad de incluir a los actores en 
los procesos de toma de decisión e implementación de políticas públi-
cas. La autora parte del supuesto de que la población que no percibe el 
riesgo bajo el cual vive, acrecienta su vulnerabilidad, y que es posible, 
con la creación de redes comunitarias u otras formas de organiza- ción, 
que la población se encuentre más preparada para resistir los embates 
que un desastre provocado por fenómenos hidrometeorológicos puede 
ocasionar.
Finalmente, en el capítulo «Efecto de las políticas ambientalistas en 
la localización de actividades económicas», Jacob Reyes expone la si-
tuación actual de las políticas ambientales implementadas en distintos 
países para controlar el impacto de las actividades económicas -dada 
la creciente evidencia de sus efectos negativos sobre el entorno-. El 
autor comienza por subrayar que el cumplimiento de estas normas am-
bientales representa un costo para las empresas cuyas activida- des de 
producción tienen un mayor impacto sobre el medio ambiente, razón 
por la que estas industrias tratarán de disminuir dichos «costos» aprove-
chándose de las diferencias en las legislaciones ambientales entre países, 
lo cual puede llevar a la concentración de industrias contaminantes en 
aquellas regiones y países con leyes ambientales más laxas. Posterior-
mente, sin embargo, Reyes cuestiona si realmente los costos ambien-
tales influyen en las decisiones de localización de una empresa conta-
 14 · Caleidoscopio de la ciudad contemporánea
minante o son sólo una parte poco significativa de los costos totales 
de producción; inclusive se pregunta si los costos asociados al cumpli-
miento de las normas ambientales son plenamente identificados por las 
empresas o son subestimados. En este trabajo se evalúa la importancia 
de los diferentes costos ambientales en las de-cisiones de localización 
de las industrias contaminantes mediante una modificación del modelo 
de Barbier y Hultberg, basado en la Teoría de juegos.
parte i GeoGrafía eConómiCa. 
ConfiGuraCión espaCial y seCtorial en la Ciudad
[ 17 ] 
1. o retorno da polítiCa industrial 
na amériCa latina. evidênCias
e prátiCas da experiênCia brasileira
Santos, Leandro Bruno1
1.1 Introdução
Na América Latina, após a grande depressão econômica dos anos 1930 e 
com o estrangulamento externo decorrente do conflito mundial, o pen-
samento desen- volvimentista emanado da Comissão Econômica para a 
América Latina e o Caribe (cepal) logrou disseminar suas ideias-força na 
maior parte dos países da região. Prebisch (2000 [1959]) constatou que o 
progresso técnico nos países centrais e a consequente melhoria da pro-
dutividade não se traduziram na diminuição dos preços das manufaturas, 
enquanto os países periféricos assistiam à deterioração do poder de com-
pra, em função do aumento das quantias necessárias de matérias-primas 
para uma mesma quantia de produtos industriais. Havia, portanto, uma 
deterioração dos termos de troca entre bens agrícolas e industriais.
O rompimento com a mecânica de deterioração das relações de tro-
ca só seria possível com o desencadeamento de um processo de indus-
trialização, alcançado por meio da adoção de políticas deliberadamente 
favoráveis à Substituição das Importa- ções (si). Paulatinamente, o Esta-
do tornou-se o principal indutor e investidor direto no desenvolvimen-
to da atividade econômica, a estrutura industrial tornou-se mais com-
plexa com o avanço de bens intermediários, bens de consumo duráveis 
e faixas de bens de capital. A maior diversificação horizontal e vertical 
da indústria conheceu vários sobressaltos sob a forma de inflação, des-
emprego, concentração de renda, en- dividamento externo etc.
Nos anos 1980, o esgotamento do modelo desenvolvimentista trou-
xe à tona a ausência do setor de bens de capital eficiente e diversificado 
1. Universidade Estadual Paulista (unesp), Campus de Ourinhos [17]
 18 · Caleidoscopio de la ciudad contemporánea
e os problemas atinentes à industrialização para dentro, como prote-
cionismo excessivo, ausência de metas e contrapartidas, pouca ênfase 
exportadora, incentivos quase ad aeternum. Até mea- dos dos anos 1990, 
embora possamos identificar iniciativas setoriais e horizontais por toda 
a região, a política econômica deu pouca atenção ao desenvolvimento 
e foi marcada pela ausência de política industrial lato sensu, por conta da 
hegemonia dos ideais neoliberais e da busca pela estabilidade. Grassa, 
nesse momento, a ideia de política industrial compatível e complemen-
tar ao mercado.
Segundo Peres (2006), a partir de meados dos anos 1990, quatro 
grupos de políticas de promoção da competitividade têm caracterizado 
a retomada da política industrial na América Latina.2 O primeiro diz res-
peito ao apoio a ramos já exis- tentes, sobretudo o automobilístico e os 
intensivos em mão de obra, por meio da criação de novos elos na cadeia 
produtiva. O segundo, de cunho neoschumpete- riano, trata da criação 
de políticas setoriais de fomento à criação de ramos mais intensivos 
em tecnologia, como fármacos, softwares, biotecnologia, informação e 
comunicação etc. O terceiro envolve a promoção de ramos privatizados 
(energia, telecomunicações, transportes etc.), por meio do desenvolvi-
mento de ambiente regulatório adequado e propício ao investimento 
público e privado. Por último, o quarto compreende o apoio a Pequenas 
e Médias Empresas (pme) localizadas em clusters, onde a proximidade de 
empresas tende a propiciar a emergência de ex- ternalidades positivas.
No Brasil, pela sua continentalidade, amplo mercado consumidor, 
complexidade da estrutura industrial, espessa divisão social e territorial 
do trabalho, entre outros fatores, estão presentes os quatro grupos de 
políticas de incremento da competiti- vidade da indústria. Neste tex-
to, analisaremos os principais objetivos atinentes à Política Industrial, 
Tecnológica e de Comércio Exterior (pitce), à Política de Desen- vol-
vimento Produtivo (pdp) e ao Plano Brasil Maior (pbm), os principais 
resultados alcançados e as críticas a essas iniciativas. As três políticas 
visaram, principalmente, o apoio a ramos já existentes e o fomento à 
emergência de atividades mais dinâmi- cas quanto à inovação e ao des-
envolvimento tecnológico.
Além desta introdução, o texto está dividido em cinco partes, in-
cluindo as considerações finais e as referências. Na primeira parte, 
2. Para maior aprofundamento sobre o assunto, ver Melo (2001), Peres e Primi 
(2009) e Peres (2011). 
 Economía, sociedad y medio ambiente · 19 
delineamos as principais definições de política industrial, além das di-
ferentes abordagens e dos seus fun- damentos teóricos. Em seguida, 
apresentamos uma leitura estilizada da histórica relação entre Estado 
e Indústria no Brasil, entre finais do século xix e início do sé- culo xxi. 
Na terceira parte, analisamos a retomada da política industrial no país 
a partir de 2003, as principais iniciativas, seus objetivos e resultados 
alcançados. Ao final, são apresentadas algumas considerações à luz das 
reflexões realizadas no tex- to e as principais referências bibliográficas.
1.2 Política industrial: definições, enfoques e fundamentos teóricos
Embora a literatura acadêmica demonstre a existência de várias defi-
nições ati- nentes à política industrial, não é demais salientar que todas 
elas apresentam como denominador comum a ênfase no papel (maior 
ou menor) desempenhado pelo Es- tado na promoção do incremento 
da capacidade produtiva e comercial da indústria. As diferentes defi-
nições apresentam variações quanto aos aspectos enfatizados, que po-
dem ser a geração de empregos e as exportações, o conjunto de polí-
ticas neces- sárias à atividade industrial, a seleção e discriminação de 
atividades industriais, a inserção internacional competitiva, a geração de 
capacidades tecnológicas, a tempo- ralidade das subvenções, as formas 
(vertical ou horizontal) de intervenção, inter alia. Peres e Primi (2009: 
13-14) identificaram cinco definições de política industrial:
1. conjunto de ações governamentais destinadas a sustentar in-
dústrias com grande capacidade de criação de emprego e po-
tencial exportador e supor- tar diretamente a produção de in-
fraestrutura;
2. todas políticas orientadas ao fomento à indústria, tais como 
incentivos fiscais e monetários aos investimentos, investimen-
tos públicos diretos, incentivos à Pesquisa e Desenvolvimento 
(p&d), criação de campeões na- cionais, apoio às pme etc.;
3. políticas governamentais destinadas ao desenvolvimento de 
certas indús- trias visando manter e ampliar a competitividade 
internacional;
4. política que discrimina e seleciona indústrias, setores e agentes; e
5. políticas governamentais de suporte à geração de capacidade 
produtiva e tecnológica em indústrias estratégicas para o des-
envolvimento nacional.
 20 · Caleidoscopio de la ciudad contemporánea
As diferentes definições de política industrial apresentam elementos 
que permitem enquadrá-las nas duas categorias de política econômica 
(macroeconomia e microeco- nomia). Num grupo de definições, apa-
rece a menção às políticas fiscal e monetária, que afetam as variáveis 
produção, emprego e preços. Noutro grupo, aspectos mi- croeconô-
micos são mais evidentes, especialmente a escolha estratégica de se-
tores e indústrias, o apoio às pme e à criação de campeões nacionais, 
entre outras políticas. Para Suzigan e Furtado (2006), uma estratégia de 
desenvolvimento baseada numa política industrial precisa considerar os 
impactos conjuntos das políticas macroeco- nômica e microeconômica.
De um lado, preços básicos da economia (câmbio, juros, política 
fiscal e tributária) podem inviabilizar qualquer estratégia de desenvolvi-
mento da indústria e, deoutro lado, a política industrial pode afetar os 
objetivos macroeconômicos por meio do au- mento da produtividade 
(Suzigan e Furtado, 2006: 165). Kupfer (2003: 92) afirma que
uma política industrial competente é hoje condição sine qua non para 
superação das restrições macroeconômicas ao crescimento e 
que a atuação do Estado na «microeconomia», ao invés de ge-
rar constrangimentos adicionais para a manutenção da estabilidade, 
pode proporcionar maior grau de liberdade para a própria política 
macroeconômica.
Para Coutinho (2002) é complexa a relação entre a política macro-
econômica e a política industrial, podendo ser compatíveis ou mesmo 
incompatíveis. Os regimes macroeconômicos podem ser «benignos», 
quando combinam taxas de juros baixas com taxas de câmbio relativa-
mente subapreciadas, ou «malignos», quando as taxas de juros são altas 
e o câmbio está sobrevalorizado. Dessa forma,
sob regimes macroeconômicos benignos, não só a política industrial 
funciona com eficácia, mas também é fator chave de reforço da po-
lítica macro. O contrário se dá no caso de regimes malignos. Nestes, 
a política industrial enfrenta sérias dificuldades. Por isso é fundamental 
a busca de compatibilidade (Coutinho, 2002: 196, grifo nosso).
Suzigan (1996) demonstra, de forma sintética, a existência predomi-
nante de dois enfoques de política industrial que se contrapõem, por ele 
denominados de «sentido amplo» e «sentido estrito». Os autores vinculados 
 Economía, sociedad y medio ambiente · 21 
ao primeiro enfoque defendem que a política industrial precisa ser uma 
expressão abrangente de medidas e progra- mas que afetam, direta e 
indiretamente, todo setor industrial, ao passo que os ligados ao segun-
do enfoque advogam que a política industrial deveria se constituir na 
cria- ção de mecanismos de intervenção das falhas de mercado (market 
failures), por meio da formulação de targeting para setores, indústrias, tec-
nologias ou empresas.
Os autores proponentes da política industrial lato sensu defendem a 
necessidade de articulação da estratégia de desenvolvimento do setor 
industrial com a política macroeconômica e o planejamento geral indi-
cativo, a formalização de diretrizes e objetivos, a organização institucio-
nal específica, targeting de setores ou indústrias específicas, instrumentos 
de políticas auxiliares (comércio exterior, financiamento, fomento etc.), 
investimentos em infraestrutura econômica e de ciência e tecnolo- gia, 
sistema educacional e treinamento de mão de obra (Suzigan, 1996: 6; 
Suzigan e Furtado, 2006: 164-169).
A abordagem stricto sensu não considera a política industrial como 
sendo perma- nente e uma estratégia de longo prazo, porque defende a 
atuação do Estado na correção de imperfeições de mercado, por meio 
de investimentos em bens públicos que visem sanar problemas de ação 
coletivos (sem discriminação de empresas individuais) e oferta de bens 
públicos locais (Almeida, 2013). Sob essa perspectiva, Canêdo-Pinhei- 
ro, Ferreira, Pessoa, e Oliveira (2007: 2) afirmam que “mesmo nos casos 
nos casos em que as falhas de mercado parecem justificar a intervenção 
pública, as políticas mais adequadas são de caráter horizontal”, com-
preendidas por política fiscal austera, ajuste fiscal de qualidade, controle 
da inflação, incentivo à poupança, investimento em capital humano e 
infraestrutura. Amadeo (2002), além do aumento da poupança e do 
investimento, defende a adoção de políticas de abertura seletiva da eco-
nomia.
As duas abordagens remetem ao uso de diferentes tipos de inter-
venção. De um lado, vários autores (Almeida, 2009; Amadeo, 2002; 
Canêdo-Pinheiro, Ferreira, Pessoa e Oliveira, 2007), apesar de reconhe-
cerem a possibilidade de uso de polí- ticas setoriais (desde que as exter-
nalidades justifiquem os custos, os benefícios e os custos sejam explici-
tados publicamente e que haja metas e tempo definido), de- fendem o 
uso das políticas horizontais, por entenderem que estão menos sujeitas 
a problemas de captura (rent seeking) do Estado por grupos de interesses. 
De outro lado, existem os que advogam a necessidade de políticas se-
 22 · Caleidoscopio de la ciudad contemporánea
toriais direcionadas a setores específicos, particularmente os difusores 
de tecnologias e inovações e com atuação transversal sobre o restante 
da economia, porque exercem efeitos positivos sobre os demais ramos 
sob a forma de aumento da renda e da produtividade, incre- mento das 
exportações etc. (Suzigan e Furtado, 2006: 177).
Kupfer (2003: 104) alerta para o fato de que, nos casos em que 
são profundas as heterogeneidades inter e intrassetoriais da indústria, as 
políticas devem levar em consideração essas especificidades, tendo em 
vista que configurações industriais, estágios de desenvolvimento, desa-
fios competitivos e capacidades de respostas são diferentes para cada 
setor. Por isso, entende que é falsa a dicotomia entre política industrial 
horizontal e vertical. Kupfer (2003: 104) afirma que
políticas horizontais, ao contrário de neutras, repercutem de forma 
diferenciada entre os diversos setores industriais. Simetricamente, 
setores diferenciados podem apresentar necessidades similares, de 
sorte que políticas verticais podem significar redundâncias, confli-
tos e má alocação de recursos. Calibrar com inteligência ambas as 
práticas de política industrial é, pragmaticamente, o objetivo a ser 
perseguido.
Essas controvérsias existentes quanto à definição e ao escopo da 
política in- dustrial estão estreitamente ligadas às várias correntes de 
pensamento econômico, cujos fundamentos teóricos são diferentes. 
Campanario e Silva (2004) delineiam três perspectivas teóricas de po-
lítica industrial: vertente neoliberal baseada, fundamen- talmente, nas 
proposições do Consenso de Washington; intervenção governamental 
moderada visando à correção das «falhas alocativas» decorrentes do li-
vre funciona- mento dos mercados; enfoque abrangente (articulação 
das ações microeconômicas com a macroeconomia) no qual a inovação 
cumpre papel fundamental no desen- volvimento e o Estado desem-
penha papel importante na constituição de ambiente favorável à des-
truição criadora schumpeteriana.
Os ideais atinentes à vertente neoliberal, de cunho ortodoxo, são de 
que a atuação do Estado é justificável apenas na promoção e regulação 
dos bens públicos (saúde, educação, infraestrutura etc.) e no aumento 
da eficiência econômica (estabilidade de preços, estímulo da concorrên-
cia, defesa do consumidor e justiça social). Sob esse en- foque, seria 
questionável a atuação estatal na economia e a política industrial, porque
 Economía, sociedad y medio ambiente · 23 
o mercado asseguraria a mais perfeita alocação dos recursos produ-
tivos escassos, por meio da lei da oferta e demanda. A política indus-
trial se restringiria a certas ações horizontais na economia, tais como 
articulação de políticas governamentais (comercial e tecnológica), 
desoneração tributária, atração de capital e liberdade ao investimen-
to privado (Campanario e Silva, 2004: 16).
Autores neoclássicos defensores da intervenção governamental mo-
derada, com um corte liberal, sustentam que a definição do escopo da 
política industrial só é possível após identificação das falhas e que “a 
intervenção do governo deve ter caráter temporário e deve cessar uma 
vez eliminada a distorção que motivou a po- lítica” (Canêdo-Pinheiro, 
Ferreira, Pessoa, e Oliveira, 2007: 27). Medidas como liberalização co-
mercial e financeira seriam importantes ações horizontais para o des-
envolvimento da indústria. Subjacente a essa corrente estão os ideais 
de racio- nalidade e maximização econômicas dos agentes econômicos, 
estruturas industriais dadas e informação ao conhecimento de todos, 
ou seja, um mercado onde a con- corrência é perfeita e os empresáriosagem como «homem econômico racional».
Finalmente, autores de filiação neo-schumpeteriana defendem que 
as ações nor- mativas são essenciais, em contraponto aos neoclássicos e 
à ênfase ao mercado como regulador, e que os agentes econômicos pos-
suem racionalidade militada e o conhecimento é tácito e idiossincrático. 
Essa abordagem confere à inovação um papel estratégico no desenvol-
vimento econômico e a empresa privada é o agente estratégico na busca 
e introdução de inovações. O ambiente institucional no qual a firma se 
insere condiciona a sua estratégia e o Estado, como instância de poder, 
é o agente principal capaz de transformar o ambiente competitivo a fim 
de forne- cer condições favoráveis ou não às estratégias de inovação 
das empresas (Ferraz, 2009: 234). A política industrial deve impulsionar 
a introdução de inovações tec- nológicas, porque as vantagens compe-
titivas são voláteis no tempo, ou seja, as vantagens comparativas cons-
truídas num determinado momento são finitas e há a necessidade de 
contínua construção de «novas» vantagens (Alem, Barros e Giam- biagi, 
2002: 3; Campanario e Silva, 2004: 18).
Suzigan (1996: 7) afirma que, apesar da divergência entre as diferen-
tes abor- dagens, todas elas convergem para uma perspectiva que torna 
a política industrial «intelectualmente respeitável» quando se coloca a 
existência de economias exter- nas —de origem tecnológica ou de na-
 24 · Caleidoscopio de la ciudad contemporánea
tureza pecuniária—, que causam impacto no aumento da produtividade 
da economia em geral, com potencial elevação da ren- da, manutenção 
dos preços sob controle e melhora do bem estar social. Assim, toda po-
lítica industrial deve identificar ou criar e aproveitar as economias exter-
nas, sob a forma de apoio à p&d, aos acordos de cooperação, às alianças 
tecnológicas e ao aprofundamento das relações universidade-empresa, 
no âmbito das externalidades tecnológicas, e fortalecimento de clusters 
e investimentos na infraestrutura econô- mica e social, no âmbito das 
externalidades pecuniárias.
1.3 Experiência histórica de política industrial no Brasil
A literatura mostra que a preocupação sistemática com o desenvolvi-
mento da indústria brasileira tem início a partir dos anos 1930, mas o 
grau de articulação (po- lítica e entre agentes econômicos, instituições, 
instrumentos e políticas auxiliares) que caracteriza uma política indus-
trial lato sensu só ocorreu a partir de meados dos anos 1950, com o Pla-
no de Metas (Suzigan, 1996: 7). Apesar disso, direta e indi- retamente, 
diversas ações estatais desde finais do século xix agiram positivamente 
na proteção e na promoção de algumas indústrias no país. Até o início 
deste sé- culo, podemos identificar nove períodos de Política Industrial, 
que se diferenciam quanto à abrangência e articulação, aos mecanismos 
e às formas de intervenção.
Ausência de política industrial sistemática, 1880-1930
Durante o final governo imperial, em função das dificuldades fiscais do 
Estado, foi aprovada a Tarifa Belisário, que elevou as taxas de impor-
tação e, indiretamen- te, protegeu a indústria da competição estrangei-
ra.3 No governo republicano, a crise econômica e financeira inviabilizou 
o uso protecionista da política alfandegária. Em 1890, a indústria foi 
beneficiada com a instituição da quota-ouro sobre impor- tações —
para diminuir a desvalorização do câmbio e, sobretudo, garantir recur-
sos metálicos para os compromissos externos— e a emissão monetária 
para sanear a escassez de liquidez (Luz, 1975: 171-173).4
3. A lei estabeleceu alíquota para bens inexistentes localmente (substâncias quími-
cas), elevou as taxas sobre fios tintos e protegeu produtos agropecuários (charque, 
arroz e milho) (Luz, 1975: 167.
4. Outras medidas favoráveis à indústria foram: elevação de 50% sobre os direitos 
de importação (exceto bacalhau, peixes secos, carnes de charque, feijão, milho, 
 Economía, sociedad y medio ambiente · 25 
No começo do século xx, os industriais (sobretudo os que proces-
savam maté- rias-primas) foram favorecidos com a permanência da 
tendência de desvalorização cambial. O governo, principal comprador 
de divisas e dependente das importações como forma de arrecadação, 
adotou medidas visando à valorização cambial-redu- ção do déficit público 
nova tarifa alfandegária (quota ouro de 25%), aumento do imposto so-
bre importação e empréstimo externo para rescindir contrato de 50% 
das ferrovias concedidas (Villela e Suzigan, 1975: 16).
A eclosão da I Guerra Mundial e suas consequências —escassez de 
combustíveis e de alimentos— tornou “o governo cônscio da necessi-
dade de estimular certas in- dústrias básicas, particularmente a extração 
do carvão mineral e a siderurgia” (Luz, 1975: 194). Com os decretos 
12.943 e 12.944, as empresas privadas receberam cré- ditos do Banco 
do Brasil para explorar carvão de pedra e aproveitar o minério de ferro. 
Durante os anos 1920, a indústria passou por uma expansão e diversi-
ficação e o Estado foi impelido a adotar medidas de proteção do setor 
(leis de similares, impostos de importação, empréstimos)5 que já repre-
sentava 20% da arrecadação (Versiani e Suzigan, 1990: 10-11).
1.3.2 Tentativas de planejamento do desenvolvimento industrial, 1930-1940
A chegada de Vargas ao poder, nos anos 1930, marca uma nova con-
densação de forças dentro do Estado e reflete os novos interesses e a 
necessidade de reformular ou criar instituições para estudar, coordenar, 
proteger, disciplinar e reorientar a eco- nomia e as forças produtivas, 
realçando o papel do Estado na realização de estudos sistemáticos.6 Nos 
anos 1940, tivemos vários intentos de planejamento econômico com a 
arroz e vinagre) e de 60% sobre vinho, bebidas alcoólicas, licores, algodão, lã, linho 
e seda; linha de crédito do Banco da República do Brasil para auxiliar as in- dústrias 
(juros de 4%); isenção de impostos à importação de maquinarias e matérias-primas 
e aumento das taxas para produtos similares produzidos localmente; isenção de 
impostos sobre a importação de bens de capital visando à exploração de carvão de 
pedra (Luz, 1975: 194).
5. Foram beneficiadas as indústrias de ferro e aço, mineração, artigos de seda, 
cimento, borracha, produ- tos químicos, papel e pasta de celulose etc. (Suzigan, 
2000).
6. O primeiro estudo foi realizado em 1930, por Otto Niemeyer, convidado pelo 
governo para estudar ações que ajudassem a superar a depressão econômica, mas 
as sugestões não foram levadas adiante.
 26 · Caleidoscopio de la ciudad contemporánea
criação do Conselho Nacional de Comércio Exterior,7 Coordenação da 
Mobilização Econômica e Conselho Nacional de Política Industrial e 
Comercial (Versiani e Suzigan, 1990).
A coleta e sistematização de informações, os debates e as decisões 
foram realizados por institutos, conselhos, departamentos e ministérios 
criados nos anos 1930 e 1940.8 O ibge e o Instituto Nacional de Estatística 
permitiram compreender a estrutura econômica e social do país e sua dis-
tribuição pelo território. O creai, cria- do para apoiar a agricultura, auxiliou 
no financiamento de longo prazo à indústria (compra de bens de capital e 
instalação de indústrias básicas). Sob os auspícios da segurança nacional e 
desinteresse da iniciativa privada, foram criadas as empresas estatais Vale 
do Rio Doce (cvrd), Companhia Nacional de Álcalis, Fábrica Nacio- nal 
de Motores (fnm) e Companhia Siderúrgica Nacional (csn).
No ano de 1945, com o golpe militar, assumiu o poder Eugênio 
Gaspar Dutra (1945-1950), que criou o plano salte para coordenar os 
gastos públicos (saúde, alimentação, transporte e energia), mas não foi 
implementado pela falta de recur- sos. Outra medida do governo Du-
tra foi a Comissão Mista Brasileiro-Americana (1948) para diagnosticar 
os pontos de estrangulamento da economia, cujo resulta- do final não 
resultou na elaboração de um plano de ação, senão na proposiçãode 
diretrizes que permitissem o ingresso de capitais externos.
1.3.3 As bases institucionais do planejamento do desenvolvimento industrial, 1950-1955
No segundo governo Vargas, entre 1951 e 1954, ganhou importância 
o planejamento geral e a criação de grupos executivos (política setorial) 
com a Assessoria Econômica e o Ministério da Fazenda, respectiva-
mente (Leopoldi, 1996). A Assessoria Econômica apoiou na realização 
de reformas administrativa e fiscal essenciais à criação da Petróleo Bra-
7. Foi o primeiro órgão de planejamento governamental porque, paulatinamente, 
ampliou suas atividades, re- alizou estudos e ofereceu diretrizes e projetos (soda 
cáustica, carvão, eletricidade, vidro etc.) (Ianni, 1971).
8. Ministério do Trabalho Indústria e Comércio, Instituto do Cacau da Bahia, Mi-
nistério da Educação e Saú- de Pública, Departamento Nacional do Café e Insti-
tuto do Açúcar e do Álcool, Instituto Nacional de Estatística, Código de Águas, 
Carteira de Crédito Agrícola e Industrial (creai), Conselho Nacional do Petróleo, 
Departamen- to Administrativo do Serviço Público (dasp) e Instituto Brasileiro 
de Geografia e Estatística (ibge), Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial 
(senai), Serviço Social da Indústria (sesi), Fundação Getúlio Vargas (fgv), Superin-
tendência da Moeda e Crédito (sumoc).
 Economía, sociedad y medio ambiente · 27 
sileiro S.A. (Petrobrás), enquanto o Ministério da Fazen- da patrocinou 
a formação da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos (cmbeu)9 e da 
Comissão de Desenvolvimento Industrial (cdi).10
A cmbeu recomendou 41 projetos voltados à modernização da in-
fraestrutura (transportes e geração de energia) e a criação de um banco 
de desenvolvimento para coordenar os investimentos e receber apoio 
financeiro do Exim-Bank e do Banco Mundial.
À época, o governo aprovou no congresso os fundos domésticos 
para o inves- timento, a garantia do tesouro aos empréstimos estrangei-
ros às firmas privadas e a criação do Banco Nacional de Desenvolvi-
mento Econômico (bnde). O banco alo- cou a maior parte dos recursos 
para infraestrutura de transportes, desempenhou um papel importante 
na garantia de empréstimos externos contraídos por empresas lo- cais 
e uma proporção crescente de seu corpo técnico passou a se dedicar à 
pesquisa da economia brasileira (Baer e Villela, 1980).
Outra ação importante foi a reforma do sistema cambial face à saída 
de capi- tais e aos poucos estímulos à exportação e à entrada de inves-
timentos. A instrução 70 da sumoc e a lei n.º 2.145 instituiram as taxas 
múltiplas de câmbio, permitin- do contornar os problemas na balança 
de pagamentos e incentivar a modernização industrial (Sawaya, 2006). 
Após o suicídio de Vargas, Café Filho enfrentou a res- trição externa 
com a promulgação da instrução 113 da sumoc, que autorizava a Car-
teira de Comércio Exterior (cacex) a emitir licenças de importação de 
bens de capital sem cobertura cambial.
1.3.4 Plano de metas. Primeira experiência efetiva de 
planejamento do desenvolvimento industrial no Brasil, 1956-1960
No governo de Juscelino Kubitschek (1956-1960), ocorreu uma inten-
sifica- ção das relações entre Estado e economia com o Plano de Metas, 
que impulsionou quatro setores: energia, transportes, alimentação e in-
dústrias de base. As indústrias específicas contaram com o apoio dos 
grupos executivos —formados por técnicos e empresários— responsá-
veis pela administração dos incentivos (isenção de im- postos, financia-
9. Em 1953, com o fim do convênio com os Estados Unidos, o bnde realizou 
um grupo misto Cepal/bnde, a fim de realizar um diagnóstico sobre a economia 
brasileira.
10. A cdi elaborou um programa geral de industrial, que não chegou a ser imple-
mentado.
 28 · Caleidoscopio de la ciudad contemporánea
mento, concessão de terrenos etc.) (Lessa, 1981). O fulcro do Plano de 
Metas era transformar a estrutura econômica do país e integrar verti-
calmente as atividades, sobretudo com a instalação da indústria de base.
O bnde desempenhou relevante papel na formulação do Plano de 
Metas e na to- mada de decisões atinentes aos investimentos e à escolha 
dos beneficiados. A nova legislação do banco estabeleceu o carreamen-
to de 25% dos recursos para as regiões Nordeste, Norte e Centro-Oes-
te. À época, os empréstimos do banco concentraramse no suporte aos 
projetos de energia e à indústria de base. O desenvolvimento das re-
giões periféricas também foi apoiado pelos bancos e superintendências 
regionais11 e pelos grupos executivos, responsáveis pela administração 
dos incentivos fiscais. Os instrumentos e políticas auxiliares funciona-
ram de forma sincronizada e ar- ticulada com o Plano de Metas. A 
proteção comercial contou com reformulação da nova tarifa aduaneira, 
ad valorem e alíquotas elevadas, barreiras não tarifárias
—similar nacional e índices de nacionalização aplicados pelo Con-
selho de Políti- ca Aduaneira (cpa)—. Data desse período a iniciativa de 
apoiar as exportações de bens manufaturados. Quanto ao fomento tec-
nológico, a atuação do Conselho Na- cional de Desenvolvimento Cien-
tífico e Tecnológico (CNPq) e da Coordenação de Aperfeiçoamento de 
Pessoal de Nível Superior (capes) marca o início do desen- volvimento 
da pós-graduação e da pesquisa acadêmica (Suzigan, 1996: 11-12).
Por fim, quanto à regulação, as empresas multinacionais se bene-
ficiaram das instruções 70 e 113 da sumoc —respectivamente, para a 
importação de insumos a taxas de cambio favoráveis e bens de capital 
sem cobertura cambial— e das nor- mativas emitidas pelos grupos exe-
cutivos. À época, o câmbio foi reformulado de cinco para apenas duas 
faixas cambiais— categoria geral (matérias-primas, bens de capital, bens 
de consumo essenciais) e categoria especial (bens não essenciais).12
1.3.5 Planos de estabilização econômica, 1960-1967
No início dos anos 1960, a fatura do Plano de Metas chegou sob a for-
ma de in- flação e desaceleração da economia e dos investimentos. No 
11. A criação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (sudene) foi 
uma resposta ao aprofun- damento das desigualdades econômicas e sociais na 
Região Nordeste, com insurreições revolucionárias.
12. O cambio permaneceu baixo para trigo, derivados de petróleo, papel de im-
prensa, fertilizantes etc.
 Economía, sociedad y medio ambiente · 29 
governo João Goulart (1961-1964), foi elaborado o Plano Trienal, mas 
não se logrou realizá-lo. Após o golpe militar em 1964, que permitiu re-
elaborar as condições de funcionamento dos mercados de capitais e do 
trabalho, Castello Branco (1964-1967) lançou o Plano de Ação Econô-
mica do Governo (paeg), marcado por medidas conjunturais —controle 
da demanda via redução do déficit público, respectivamente, o controle 
dos salários e dos preços controle monetário e salarial13, correção mo-
netária— e estruturais (re- formas fiscal, financeira e externa). O plano 
visava à estabilização econômica, sob controle do Conselho Monetário 
Nacional, com pouco espaço para política industrial.
As instituições de política econômica passaram por uma reorgani-
zação com a criação da Comissão de Desenvolvimento Industrial (cdi) 
—que reuniu os grupos executivos e tornou-se o principal órgão de 
apoio à indústria— e a transferência das funções de administração das 
importações e do cumprimento da lei do Similar Nacional à cacex. A 
cdi administrou as isenções/reduções de tarifas aduaneiras e impos-
tos —Imposto sobre Produtos Industrializados (ipi), Imposto Sobre 
Circula- ção de Mercadorias (icm)— sobre as importações de bens de 
capital. Além disso, com a revogação de tarifas às exportações, a simpli-
ficação dos procedimentos ad- ministrativos, a introdução de incentivos 
fiscais e créditos subsidiados e a criação do Fundo de Financiamento à 
Exportação (finex), buscou-se aumentar e diversi- ficar asexportações.
A fim de estimular os investimentos, o bnde14 criou o Financiamen-
to para Aquisição de Máquinas e Equipamentos Industriais (finame), o 
Fundo de Desen- volvimento Técnico e Científico (funtec), o Fundo 
de Democratização do Capital das Empresas (fundece), o Programa de 
Financiamento à Pequena e Média Em- presas (fipeme) e o Fundo de 
Financiamento de Estudos de Projetos e Programas (finep) (Suzigan, 
Pereira, e Almeida, 1974). A Superintendência de Desenvolvi- mento 
da Amazônia (sudam), a Zona Franca de Manaus, a Superintendência 
de Desenvolvimento do Centro-Oeste (sudeco) e a sudene, administra-
ram os ince- tivos fiscais para o desenvolvimento regional de atividades 
industriais.
13. Coube ao Conselho Nacional de Política Salarial e ao Conselho Interministerial 
de Preços (cip).
14. Os créditos do banco para a formação de capital fixo aumentaram e os recur-
sos à siderurgia diminuíram à proporção que aumentavam para metais não ferro-
sos, química, petroquímica, papel e bens de capital.
 30 · Caleidoscopio de la ciudad contemporánea
1.3.6 Preocupação com o desenvolvimento econômico 
 versus hegemonia monetária, 1968-1973
O general Emílio Médici propôs o Programa de Metas e Bases para a 
Ação do Governo, tendo como áreas prioritárias:
1. educação, saúde e saneamento;
2. agricultura e abastecimento;
3. desenvolvimento científico e tecnológico15;
4. fortalecimento do poder de competição da indústria nacional.
Para tanto, promulgou o I Plano de Desenvolvimento Nacional 
(pnd), cujo objetivo era promover a expansão da infraestrutura, a pro-
dução siderúrgica e pe- troquímica, os estaleiros e a geração de energia.
As exportações de produtos industriais receberam novos subsídios 
e incentivos fiscais com a criação da Comissão para Concessão de Be-
nefícios Fiscais e Progra- mas Especiais de Exportação (bexiex) e a po-
lítica de desvalorização cambial. A cacex tornou-se o órgão responsável 
pela administração das importações e cumpri- mento da lei do Similar 
Nacional. A indústria de bens capital local foi beneficiada com a isenção 
do ipi e icm incidentes sobre a compra de maquinas e equipamen- tos 
produzidos no país.
O bnde criou o Programa de Apoio ao Mercado de Capital (pro-
cap), o Fundo para o Desenvolvimento Técnico e Científico, Fundo 
Especial para o Financiamen- to do Capital de Giro (fungiro) e o Fun-
do de Modernização e Reorganização das Indústrias (fmri).16 Quanto 
às estatais, a Petrobrás ampliou o refino e criou a Pe- troquisa (petro-
química), a Braspetro (exploração, assistência técnica no exterior) e a 
Petrobrás Distribuidora (distribuição de derivados), as siderúrgicas ele-
varam a produção, a cvrd ampliou as exportações e houve a criação da 
Empresa Brasilei- ra de Aeronáutica (embraer).
Entre 1968 e 1973, o relativo controle da inflação, a situação con-
solidada das finanças e da economia, o aumento da capacidade das 
estatais investirem, no plano interno, e a retomada dos investimentos 
15. A lei 70.553 criou o Plano Básico de Desenvolvimento Científico e Tecnoló-
gico (pbdct), para estimular programas setoriais e projetos que resultassem num 
upgrade tecnológico.
16.Criado para apoiar a modernização, o aumento da escala de produção, a 
concentração de capitais e a formação de grandes empresas (Baer e Vilella, 1980).
 Economía, sociedad y medio ambiente · 31 
estrangeiros e a situação favorável para empréstimos de capitais a países 
subdesenvolvidos, no plano externo, foram os ingredientes do «mila-
gre econômico» brasileiro (Santos, 2013: 224). “Mas a hege- monia do 
cmn no comando e coordenação econômica deu mais força à estratégia 
macroeconômica do que a qualquer outro projeto de desenvolvimento 
industrial/ tecnológico” (Suzigan, 1996: 8).
1.3.7 ii pnd. Segunda experiência efetiva de planejamento 
do desenvolvimento industrial no Brasil, 1973-1979
Com a crise do petróleo em 1973, os saldos positivos na balança comer-
cial minguaram e ampliou o saldo negativo da balança de pagamentos. 
Ernesto Gei- sel (1974-1979), em vez de promover um programa de 
austeridade, decidiu manter as taxas elevadas de crescimento econômi-
co por meio da diminuição das reservas cambiais e do endividamento 
externo. À época, lançou o ii pnd, com volumosos recursos carreados à 
expansão da indústria de base (petroquímica e siderurgia) e de bens de 
capital e da infraestrutura econômica e social.
O sistema de proteção foi intensificado com minidesvalorizações 
cambiais, ele- vação da tarifa aduaneira, forte controle discricionário das 
importações por meio de barreiras não tarifárias (controle da emissão 
de guias de importação, similaridade na- cional, regulamentação de ín-
dices mínimos de nacionalização, margens de proteção para empresas 
de bens de capital na participação de grandes projetos, controle de 
im- portações de computadores etc.). As exportações contaram com 
o regime de drawback, as isenções fiscais, os créditos subsidiados, os 
financiamentos subsidiados e os programas especiais de exportação 
(Suzigan, 1996).
Quanto aos instrumentos e políticas auxiliares, o financiamento 
contou com créditos do bndes17, para investimentos industriais, e da 
cacex e finex, para as exportações de bens de capital e consumo durável. 
Os empréstimos e financiamentos externos foram usados largamente, 
além das novas fontes de financiamento oriundas da diversificação do 
17. Criou a Financiamentos de Insumos Básicos S.A. (fibase) —para apoiar o su-
primento de insumos indus- triais básicos, a Mecânica Brasileira S.A. (embra-
mec)— para fomentar as empresas produtoras de bens de capital - e Inves-
timentos Brasileiros S.A. (ibrasa), para atuar no suporte às firmas privadas via 
subscrição de ações. Outros programas criados consistiram no financiamento às 
pme e apoio na compra de itens básicos.
 32 · Caleidoscopio de la ciudad contemporánea
sistema financeiro nacional. As políticas de fomento incluí- am incen-
tivos fiscais a projetos e programas e créditos fiscais à compra de bens 
de capital e bens siderúrgicos (Suzigan, 1996). O fomento ao desen-
volvimento tecno- lógico evoluiu com a criação do Sistema Nacional 
de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (sndct) e com a regula-
mentação dos mecanismos de transferência de tecnologia e direitos de 
propriedade industrial. As pme contaram com o apoio do Centro Bra-
sileiro de Assistência Gerencial à Pequena e Média Empresa (cebrae), 
com fundos espaciais de financiamento e com programa específico de 
exportação, Comissão de Incentivos à Exportação (ciex).
Houve a aplicação mais rigorosa de medidas reguladoras da com-
petição, me- diante administração do licenciamento de investimentos, 
regimes de controle de preços, legislação de reajustes dos salários e re-
pressão das atividades sindicais. Por último, outra característica atinente 
ao ii pnd consistiu no investimento em infraes- trutura econômica e so-
cial, com inversões em energia, transportes, armazenamento, comuni-
cações, urbanização, saneamento, implementação do pbdct e expansão 
do ensino superior e da pesquisa (Suzigan, 1996).
1.3.8 Crise do Estado desenvolvimentista, Anos 1980
É um período no qual a inflação e o endividamento elevados são agra-
vados pelo segundo choque do petróleo e pela escalada dos juros exter-
nos. O Estado abando- nou o planejamento, desarticulou o esquema de 
incentivos administrados pela cdi, diminuiu gradualmente os incentivos 
fiscais à exportação, reduziu os subsídios às pme e à agricultura, elimi-
nou os subsídios às importações, diminuiu os empréstimos do bnde e 
os investimentos em infraestrutura etc. A proteção industrial baseou-se 
nas desvalorizações cambiais e no controle não tarifário das impor-
tações (Versia- ni e Suzigan, 1990).
No ano de 1981, a Comissão Especial de Desestatização identificou 
140 em- presas que podiam ser privatizadas e recomendou a venda de 50 
delas. O bndes, com o «S» porcausa da criação do Fundo de Investimen-
to Social (finsocial)18, realizou 13 operações de reprivatização de firmas 
em dificuldades incorporadas pelo bndes par e aumentou o percentual 
dos empréstimos às indústrias. Até me- ados 1985, entraram em operação 
vários projetos (energia, mineração) do ii pnd (Suzigan e Villela, 1997).
18. Criado para diminuir as desigualdades via investimentos na alimentação, 
habitação popular, saú- de e educação.
 Economía, sociedad y medio ambiente · 33 
O Estado reorientou o desenvolvimento industrial, com ênfase na 
competitivida- de e aumento da eficiência. O Ministério de Ciência e 
Tecnologia, criado em 1985, agrupou outros institutos (como o finep), 
estimulou a qualificação de recursos hu- manos e o desenvolvimento 
tecnológico, implementou a política de informática19 etc. Em 1998, foi 
promulgada Nova Política Industrial (npi), a fim de atualizar a estrutura 
industrial e suportar a melhoria da eficiência e aumento da produtivida-
de. Logo após a npi, foram estabelecidas as Zonas de Processamento de 
Exportações (zpe), para fomentar o desenvolvimento regional.
As instituições responsáveis pelo controle das importações, apoio à 
exporta- ção e desenvolvimento de novas fontes de energia foram for-
talecidas. O Conselho Nacional do Álcool (cnal) e a Comissão Execu-
tiva Nacional do Álcool (cenal) foram criados para acelerar a produção 
de álcool, além de subsídio à conversão do uso de óleo combustível 
pela energia elétrica. O cpa reformou as tarifas comer- ciais, mas não 
alterou os níveis de proteção e subsídio à exportação e as barreiras não 
tarifárias à importação, e as firmas exportadoras foram apoiadas pelo 
Progra- ma de Apoio ao Incremento das Exportações (proex).
1.3.9 Promoção da competitividade via mecanismos de mercado, 1990-2002
Nos anos 1990, ocorreu a redefinição da função do papel do Estado bra-
sileiro na economia, cabendo ao capital privado o papel de condutor do 
desenvolvimento econômico. As políticas de estabilização impediram qual-
quer elaboração de uma política industrial sistemática e ganhou importância 
a liberalização comercial e a competitividade. Para Cano (2010: 3),
o objetivo passou a centrar-se —seguindo os ditames do Consenso 
de Washington— na questão da competitividade, a ser alcançada 
pelo aumento da eficiência na produção e comercialização de bens 
e serviços, com base na modernização e reestruturação da indústria.
Em meados de 1990, deu-se a conhecer as Diretrizes Gerais para a 
Política In- dustrial e de Comércio Exterior (pice), que reduziu os níveis 
de proteção tarifária e eliminou os instrumentos não tarifários e os subsí-
dios. Houve, ainda, liberalização do câmbio, extinção de vários órgãos, 
19. A Política Nacional de Informática, promulgada em 1984, visava apoiar a im-
plantação do segmento de mini e microcomputadores por empresas privadas na-
cionais.
 34 · Caleidoscopio de la ciudad contemporánea
diminuição dos gastos das estatais e privatização. O bndes tornouse o 
gestor do Programa Nacional de Desestatização e seus recursos foram 
direcionados a empresas que lograssem aumento de competitivida- de e 
produtividade. O programa de Reestruturação e Racionalização Empre-
sarial promoveu a centralização de capitais (Cano e Silva, 2010: 3).
Laplane e Sarti (2005: 272) destacam que, apesar da orientação 
neoliberal, hou- ve algumas exceções: a crise resultante do fracasso do 
Plano Collor abriu espaço para a instalação de Câmaras Setoriais, que 
funcionaram como espaços de nego- ciação entre empresários, trabal-
hadores e governo para a reativação de setores; o Mercado Comum 
do Cone Sul (mercosul) concedeu um tratamento preferencial à aber-
tura comercial no plano regional; alguns setores industriais, entre eles 
o automobilístico, contaram com regimes especiais de proteção para 
promover a produção local e o investimento.
No governo de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), a política 
macroeco- nômica adotada, por um lado, permitiu o controle da inflação 
e, por outro lado, foi extremamente perversa por causa de seus fundamen-
tos (paridade cambial, eleva- das taxas de juros internas e aumento do en-
dividamento público). As diretrizes de privatização contidas no pnd foram 
mantidas e promulgou-se a lei n. 8.987, de con- cessão de serviços públi-
cos, que sedimentou a venda de empresas de serviços de utilidade pública. 
O bndes atuou como o gestor do Fundo Nacional de Estatização (fnd) 
e cumpriu relevante papel no financiamento dos grupos vencedores da 
pri- vatização e no processo de reestruturação patrimonial (Santos, 2013).
Apesar das medidas liberais, o acirramento da crise no final da dé-
cada levou à criação do Fórum de Competitividade, implementado 
pelo Ministério da Indústria e do Comércio (mdic), com a finalidade 
de promover a competitividade da indútria brasileira. Setorialmente, a 
indústria automobilística contou com um regime especial de incentivo e 
proteção tarifária. A partir de 1999, foram criados Fun- dos Setoriais de 
Desenvolvimento Científico e Tecnológico, com a participação da ini-
ciativa privada na formulação e planejamento do incentivo à inovação. 
Mas, segundo Laplane e Sarti (2005), até o final do segundo governo do 
fhc, o Ministério da Fazenda manteve o veto à Política Industrial.
Durante os anos 1990, as políticas de exportação passaram por uma re-
orienta- ção, com uma ênfase maior no financiamento. Em 1993, foi criado 
o Convênio de Pagamentos e Créditos Recíprocos (ccr), para facilitar a ob-
tenção de crédito. Nos anos de 1996 e 1997, surgiram Programa de Financia-
mento às Exportações de Máquinas e Equipamentos (finamex), do bndes, e 
 Economía, sociedad y medio ambiente · 35 
o Programa de Financiamento às Exportações (proex), operado pelo Banco 
do Brasil, e foram criados a Segurado- ra Brasileira de Crédito às Exportações 
(sbce) e o Fundo de Garantia de Promoção de Competitividade (fgpc).
Ao longo dos nove períodos analisados, houve diversas formas de 
apoio à indústria. Até 1930, o apoio ora era indireto —tarifa aduaneira 
(arrecadação fiscal) e quota ouro (divisas), ora direto para alguns ramos 
econômicos—. Nos anos 1930 e 1940, criaramse órgãos de planejamento 
e, até meados dos anos 1950, a base institucional de planejamento foi con-
solidada. Os anos de 1963 a 1967 e toda a década de 1980, apesar das me-
didas pontuais de apoio à indústria, caracterizaramse pelo predomínio da 
estabilização econômica. A partir dos anos 1990, ganhou espaço os ideais 
de competitividade por meio do mercado e os instrumentos horizontais. 
Contudo, apenas em dois momentos históricos —com o Plano de Metas 
e o ii pnd20— o Brasil conheceu, de fato, uma Política Industrial lato sensu.
1.4 Iniciativas recentes de política industrial no Brasil
A chegada ao poder de Luís Inácio Lula da Silva (Lula), no ano de 2003, 
repre- senta um marco na formulação de Política Industrial no Brasil, 
apesar de permanecer inalterado o tripé neoliberal de câmbio flutuante, 
juros altos e superávit primário, preços básicos da economia que conti-
nuaram obstaculizando qualquer transformação estrutural da indústria. 
Lula ampliou os canais de negociação entre o Poder Executivo e os 
empresários, por meio do Conselho de Desenvolvimento Econômico 
e Social (cdes), que divulgou «Cartas de Concertação» denotando a re-
orientação de instituições públicas —Banco do Brasil (bndes), Caixa 
Econômica Federal (cef)— e a proposição de sugestões (Parcerias Pú-
blico-Privadas, diversificação industrial, pesquisa tecnológica etc.) para 
a adoção de política industrial.
No ano de 2003, foram divulgados os documentos Roteiro para Agen-
da de Desenvolvimento e Diretrizes de Política Industrial, Tecnológica e de Comércio 
Exterior. O primeiro fixou dois objetivos prioritários da nova política 
econômica: crescimentoeconômico sustentável com melhora dos indi-
cadores de inserção so- cial e incremento do comércio exterior, enquanto 
o segundo enfatizou a escolha de setores para a obtenção de resultados 
20. Para Suzigan (1996), os dois períodos apresentaram estes aspectos: política de des-
envolvimento econômico centrada na indústria; plano indicativo com metas, diretrizes, 
indústrias etc.; implementação por organização ins- titucional; conjunto de instrumen-
tos e políticas auxiliares; investimentos em infraestrutura econômica e social.
 36 · Caleidoscopio de la ciudad contemporánea
percebidos pelo Estado como eficazes para o conjunto da economia. 
Nesse caso, os incentivos foram condicionados a metas de participação 
no comércio exterior e inovação tecnológica (Almeida, 2006).
No ano seguinte, deu-se a conhecer a Política Industrial, Tecnológica 
e de Comér- cio Exterior (pitce), elaborada por um grupo de trabalho 
formado por especialistas em política industrial, tecnológica e comércio 
exterior. A pitce, composta por 57 medidas distribuídas em 11 progra-
mas, foi estruturada em três eixos: ações hori- zontais (inovação e desen-
volvimento tecnológico, inserção externa/exportações, modernização 
industrial e ambiente institucional); opções estratégicas (políticas setoriais/
verticais para semicondutores, softwares, bens de capital, fármacos e me- 
dicamentos); atividades portadoras de futuro (ações verticais em biotecnolo-
gia, nanotecnologia, biomassa e energias renováveis).
Segundo Cano e Silva (2010), dois macroprogramas mobilizadores 
sustenta- vam a pitce:
1. indústria forte, fortalecimento e expansão da base industrial bra-
sileira;
2. inova Brasil, aumento da capacidade de inovação das empresas, 
envolvendo incremento da capacidade produtiva, aumento da 
inovação e das exportações.
O pano de fundo era estimular setores com maior capacidade de 
desenvolver van- tagens competitivas e permitir a inserção internacio-
nal nos setores mais dinâmicos tecnologicamente. Se, por um lado, o 
foco na promoção da inovação uniu neos- chumpeterianos (Suzigan e 
Furtado, 2006: 177) e neoclássicos (Canêdo-Pinheiro, Ferreira, Pessoa, 
e Oliveira, 2007: 2) a favor da política industrial, por outro lado, o fo-
mento a setores específicos esteve longe de qualquer consenso.
Visando à inovação e o desenvolvimento tecnológico, aprovaram-se 
e regulamentaram-se a Lei da Inovação21, a Lei do Bem22, a Lei de In-
21. Estruturada em três eixos: 1) constituição de ambiente propício a parcerias 
entre universidades, institutos tecnológicos e empresas; 2) estímulo à participação 
de institutos de ciência e tecnologia no processo de ino- vação, estímulo à inovação 
na empresa; 3) incubação de empresas em espaços públicos e compartilhamento 
de infraestrutura (Bonelli, 2006: 17).
22. Essa lei aprovou a isenção de PIS/Pasep e Confins à compra de bens de ca-
pital por empresas que exportam mais de 80% da produção e aos fabricantes de 
computadores com valores superior a R$ 2,5 mil, além de regi- meespecial de 
 Economía, sociedad y medio ambiente · 37 
formática e a Lei de Biossegurança (pesquisas com organismos genetica-
mente modificados e com as cé- lulas- tronco). Somam-se a isso outras 
medidas, como: linhas de apoio à inovação da finep e do bndes, apoio 
do bndes ao investimento, linhas de capital de giro do bndes e da cef, 
redução do imposto incidente na importação de bens de capital sem pro-
dução nacional, desoneração de ipi sobre máquinas e equipamentos etc.
Além da inovação e do desenvolvimento tecnológico, outro aspec-
to positivo considerado pelos formuladores da pitce consistiu na orga-
nização institucional ne- cessária para coordenar a política industrial, 
com a criação do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial 
(cndi), instância de articulação público-privada, e da Agência Brasilei-
ra de Desenvolvimento Industrial (abdi). Coube ao cndi —presi- dido 
pelo Ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e 
integrado por outros doze ministros, pelo presidente do bndes e re-
presentantes da iniciativa privada— supervisionar a atuação da abdi. 
Apesar dos avanços, existe o consen- so (Suzigan e Furtado, 2006: 179; 
Almeida, 2009: 15) que a criação da abdi como um serviço social fora 
do governo e sem poder convocatório comprometeu sua ca- pacidade 
de coordenar a política industrial.
Cano e Silva (2010: 8) afirmam que a “implementação da pitce re-
sultou em um conjunto abrangente de iniciativas, em estágios bastante 
heterogêneos de planejamento e implementação”. Outra constatação 
é que, apesar da ênfase setorial, os setores dinâmicos não foram obje-
to de ações de fomento em grande escala e as ações mais articuladas 
ocorreram na promoção das exportações.23 Para Almeida (2013: 283), 
a pitce “sofreu críticas pela falta de clareza e de objetivos relativos aos 
setores industriais mais intensivos em mão de obra”. Suzigan e Fur-
tado (2006:179) entendem que a pitce sofreu com os efeitos adversos 
da política macroeconô- mica, falta de articulação dos instrumentos e 
destes com as demandas das empresas, precarização da infraestrutura 
econômica, insuficiência no sistema de Tecnologia, Ciência e Inovação 
e fragilidade de comando e coordenação.
tributação com abatimento em dobro das despesas de P&D de novas tecnologias 
(Bonelli, 2006: 17). 23 Apesar dos programas específicos do BNDES (Modermaq, 
Prosoft e Profarma), grande parte dos recursos foi destinada ao financiamento das 
exportações.
23. Apesar dos programas específicos do BNDES (Modermaq, Prosoft e Profar-
ma), grande parte dos recursos foi destinada ao financiamento das exportações.
 38 · Caleidoscopio de la ciudad contemporánea
No segundo governo Lula, um novo programa de fomento à indústria 
foi lançado, intitulado Política de Desenvolvimento Produtivo (pdp), com 
uma perspectiva mais pragmática de política industrial, dada a abrangência, 
o aumento do número de setores e instrumentos de incentivo, os contro-
les e metas (Cano e Silva, 2010). Os instrumentos do pdp incluíam pro-
teção comercial, compras do setor público (administração direta e estatais) 
com margens de preferência para produtores do- mésticos,24 desoneração 
de contribuição previdenciária da folha de salários,25 apoio técnico, finan-
ciamento e redução do spread bancário das linhas do bndes, dimi- nuição 
do ipi a vários setores, redução do prazo de apropriação dos créditos da 
aquisição de bens de capital de 24 para 12 meses, eliminação da incidência 
de iof sobre as operações de crédito do bndes, finame e finep.
A fim de abranger a complexidade da estrutura industrial, o pdp 
contemplou 24 setores, divididos em quatro programas (ver quadro 
1.1). Além disso, propôs qua- tro grandes metas:
1. aumentar a taxa de investimento da economia de 17.6% do pib, 
em 2007, para 21%, em 2010;
2. elevar o gasto privado com p&d de 0.51% do pib, em 2005, 
para 0.65%;
3. incrementar a participação nas exportações mundiais de 1.18%, 
em 2007, para 1.25%, em 2010;
4. aumentar o número de Micro e Pequenas Empresas (mpe) ex-
portadoras em 10% em relação ao ano de 2006 (Almeida, 2009: 
17).
O bndes desempenhou papel primordial nas diversas ações empreen-
didas por meio do financiamento aos investimentos. Almeida (2013: 283-
284), a respeito da maior participação do banco na pdp, destacou três as-
pectos. Primeiro, com a maior inserção da China no comércio mundial, a 
demanda por alimentos e matérias primas reforçou a estrutura produtiva 
brasileira. A atuação do bndes na formação de cam- peões nacionais, por 
sua vez, reforçou ainda mais esse processo. Segundo, apesar da não dis-
criminação da origem dos capitais das empresas, na prática as liberações 
24. Uso do poder de compra em petróleo, defesa, saúde e tecnologia da infor-
mação.
25. Confecções, hotéis, mecânico, tecnologia de informação, call centers, têxtil, cou-
ro e calçados, mecâni co, aéreo, autopeças, chips,