Iniciativa-Cuenca-del-Caribe_Leon-Salazar-(1)

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La nueva Iniciativa de la Cuenca del Caribe:
Impactos y oportunidades
Resumen
1 Embajador de la República de El Salvador en EE.UU.
2 Director de la Unidad de Comercio de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y
ex-Ministro de Comercio Exterior de Costa Rica.
El artículo trata sobre los objetivos de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC), aprobada
por el Congreso de EE.UU. en 1984 y sobre sus resultados. Se considera que, al presente, el
balance ha sido positivo tanto para los Estados beneficiarios como para las empresas estadounidenses
de la confección, que debieron mejorar su competitividad, y para las proveedoras de bienes de
consumo y de capital.
Se hace referencia a la incidencia del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)
en el desvío de importaciones de EE.UU. en favor de México que originó planteos por parte de los
países del Caribe y a la modificación de la ley por EE.UU. que corrigió parcialmente esa situación.
Se señala, en ese sentido, que tal modificación no alcanza a ser una paridad con el TLCAN e
ilustra el hecho con mención a casos específicos. Se explican las condiciones de ingreso de una serie
de productos favorecidos por la ICC al mercado de EE.UU. La influencia del TLCAN en algunas
inversiones textileras en los países del Caribe es asimismo mencionada.
Se presentan estadísticas de las importaciones de productos de la confección que EE.UU. realizó
en la última década, tanto desde los países amparados en la ICC como desde México y Asia y se
concluye con la formulación de las perspectivas favorables que, en el futuro, se visualizan en
algunos países del Caribe y Centroamérica en cuanto a la actividad y la inversión esperables en el
sector textilero.
René León 1 y José Manuel Salazar-Xirinachs 2
Los autores agradecen el trabajo de Jorge Mario Martínez en la preparación del presente artículo.
I. INTRODUCCIÓN
En 1984, como parte de su política exterior hacia los países de Centroamérica y
el Caribe (CAC) en un contexto político dominado por temores sobre la proliferación de
revoluciones y conflictos armados, el Congreso de EE.UU. aprobó la Ley de Recuperación
Económica de la Cuenca del Caribe (Caribbean Basin Economic Recovery Act - CBERA) o
también conocida como la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC). El objetivo de la ICC
fue promover el crecimiento de las exportaciones en la Cuenca del Caribe y diversificar sus
http://www.iadb.org/intal/publicaciones/revistas/N�13/Indice.pdf
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economías para reducir su dependencia de productos agrícolas y de materias primas. La
ICC tuvo un gran impacto positivo en la región. Durante la primera década de su aplicación,
varios países lograron efectivamente desarrollar y diversificar en medida importante sus
exportaciones y crear un número significativo de empleos con base en las nuevas oportuni-
dades creadas (Estrada [2000], Gitli y Arce [2000], IDB [2000]).
A pesar que la CBERA fue modificada varias veces, la reforma más sustantiva de
que fue objeto fue la introducida por la Ley de Expansión de la Recuperación Económica
de la Cuenca del Caribe de 1990, conocida como la ICC II. La ICC II trajo muchas mejo-
ras al programa de beneficios comerciales, pero quizá el aporte más importante es que lo
hizo permanente.
La legislación ha sido en general exitosa no sólo desde el punto de vista de los
países beneficiarios sino desde el punto de vista de EE.UU. Las inversiones en CAC han
permitido a las empresas estadounidenses, especialmente en el sector de la confección,
mejorar su competitividad global y en particular frente a las empresas de Asia. La propen-
sión de los países de CAC a comprar bienes de consumo y de capital de EE.UU. es suma-
mente alta, de manera que las mejoras en el crecimiento y en las condiciones de vida en la
región se traducen en mayor demanda de productos estadounidenses. Esto explica que
desde mediados de los años ochenta la Cuenca del Caribe haya aumentado su importancia
como mercado para las exportaciones estadounidenses, hasta llegar a ocupar actualmente
el sexto lugar como mercado más importante de EE.UU. Esto también explica que CAC sea
una de las pocas regiones en el mundo con las que EE.UU. mantiene un superávit en su
balanza comercial. En síntesis, la legislación contribuyó a fortalecer la complementariedad
entre las economías de EE.UU. y de CAC con beneficios mutuos para ambas partes.
No obstante, a mediados de la década de los años noventa, ante la perspectiva
de creación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte - TLCAN (North American
Free Trade Agreement - NAFTA) los países de CAC empezaron a llamar la atención sobre
los impactos negativos que, aunque no intencionales, el TLCAN iba a tener sobre la región
en términos de desviación de comercio e inversión hacia México. Al otorgar condiciones de
acceso al mercado de EE.UU. mayores y más seguras que las que tenían los países de CAC,
una parte importante de las nuevas inversiones y del crecimiento exportador que se hubie-
ra dado en CAC se iba a dar en México. Desde 1994-1995 los países de CAC han estado
documentando los efectos de desviación de comercio e inversión y planteando ante el
Gobierno y el Congreso de EE.UU. la importancia de lograr paridad con México en las
condiciones de acceso al mercado de EE.UU.
No es sino hasta mayo del año 2000 que finalmente los países de CAC lo-
gran la ampliación de la ICC, mediante la aprobación de la Ley de Asociación Comercial
EE.UU. - Cuenca del Caribe (U.S. - Caribbean Basin Trade Partnership Act - CBTPA), como
parte de la Ley de Comercio y Desarrollo de 2000 (Trade and Development Act of 2000),
un paquete legislativo comercial más amplio que incluye además beneficios para Africa y
otras disposiciones comerciales. La CBTPA, que reforma y amplía los beneficios de la CBERA
o ICC, tiende a satisfacer, aunque sólo parcialmente, las preocupaciones de los países de
CAC y genera nuevas oportunidades para competir en el mercado de EE.UU. en un "cam-
po de juego nivelado" con México.
No se debe olvidar, sin embargo, que la CBTPA no es una paridad con el TLCAN.
Quizá lo único que estos programas tienen en común es su cobertura de productos, es
decir todos los productos con excepción de azúcar y otros productos agrícolas se encuen-
tran comprendidos en ambos esquemas. No obstante, en muchas áreas la CBTPA se queda
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corta frente al TLCAN. A manera de ilustración, la CBTPA: (a) sólo cubre artículos de ves-
tuario confeccionados con telas de punto procedentes de la región, excluyendo a los tejidos
planos; (b) requiere que las telas regionales que se utilicen para la confección de artículos
de vestuario a ser exportados a EE.UU. bajo dicha ley sean elaboradas con hilazas estado-
unidenses; (c) restringe cuantitativamente la importación de artículos de vestuario confec-
cionados con telas regionales; (d) no cubre todas las telas e hilazas regionales; (e) no permi-
te la importación de artículos textiles y de vestuario elaborados con componentes de terce-
ros países; (f) no elimina la posibilidad de que EE.UU. imponga cuotas bajo el Acuerdo
sobre los Textiles y el Vestido (ATV) de la Organización Mundial de Comercio (OMC); (g)
por ser una concesión unilateral de EE.UU. este programa no posee mecanismos de solu-
ción de diferencias; y (h) su aplicación y continuidad (las preferencias tienen una duración
de ocho años) están sujetas a discreción del Presidente y el Congreso de EE.UU.
El presente artículo no es un repaso histórico de los esfuerzos para lograr este
resultado, ni un análisis de la economía política que llevó finalmente a la aprobación de
esta legislación. El objetivo es mirar hacia el futuro y analizar el impacto que la CBTPA
puede tener para los países de CAC en términos de oportunidades de mercado y de creci-
miento en los próximos años.
II. LAS NUEVAS FUENTES DE ACCESO AL MERCADO
¿Dónde están las nuevas oportunidades que abre la CBTPAo la nueva ICC? Los
productos beneficiados incluyen los textiles y vestuario en todas sus modalidades, calzado,
atún, petróleo y derivados, relojes y sus partes y productos de cuero. En general, todos
estos productos contarán con igual arancel que México para entrar al mercado de EE.UU.
siempre que cumplan las normas de origen, aunque algunos de ellos quedan sometidos a
límites cuantitativos preferenciales. Los productos de la confección son el principal objeto
de la nueva ley y se les ha otorgado una paridad especial, ya que cuentan con acceso libre
de cuotas y aranceles en caso que cumplan con una serie de requisitos especiales, relacio-
nados principalmente con el origen y tratamiento de los insumos.
Específicamente, la nueva ICC contiene las siguientes fuentes potenciales de
ganancias en inversión y en expansión de comercio, aunque, como se explica a continua-
ción, probablemente las dos primeras son las más importantes:
a. Libre comercio sin cuotas para vestuario ensamblado en la región con tela de
EE.UU. elaborada con hilaza de EE.UU. (807A+) y cortada en EE.UU. incluyendo opera-
ciones de acabado de prendas
El programa 807 es un programa especial de acceso al mercado de EE.UU., que
no tenía relación con la ICC y que dio oportunidad exclusivamente al desarrollo de la indus-
tria de la maquila. Sus dos componentes son el programa 807 regular y el 807A: en el
primero se permite el reingreso a EE.UU. de toda prenda de vestir confeccionada en la
región a partir de tela de EE.UU. o de otros países, pero que haya sido cortada en ese país,
exportada a los países de la Cuenca del Caribe para su ensamble, y reingresada a EE.UU.,
requiriéndose únicamente el pago de impuestos sobre el valor agregado al regresar a EE.UU.
Por su parte, el programa 807A se aplica exclusivamente a tela de EE.UU. cortada en EE.UU.
y enviada para ensamble a los países de la Cuenca del Caribe, requiriéndose sólo el pago de
impuestos sobre el valor agregado al ingresar de nuevo a EE.UU.
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La nueva ICC da tratamiento de libre comercio (libre de aranceles y cuotas) a los
productos de la confección siempre que la hilaza con la que se forma la tela y la tela misma
sean de EE.UU., razón por la que se dice que es un programa "807A+". 1 Pero, además, el
nuevo programa da una ventaja que no tenían los anteriores programas: el acabado de la
prenda. El acabado puede incluir la colocación de accesorios -trimmings- (bordados, bro-
ches, botones, parches, encajes, ganchos, bolsas) producidos en la región o fuera de ella,
así como procesos tales como el teñido y acabado de telas, lavado en piedra (stone wash),
lavado con enzimas, lavado en ácido, procesos antiarrugas (wrinkle free), procesos de coc-
ción y perma-press, bordados (embroidery), etc. (Figura 1). Es en la flexibilidad que otorga
para que entren libres de aranceles las prendas incorporando accesorios y procesos de
acabado como los mencionados, donde se ubican las mayores ventajas y fuentes de ganan-
cia de la nueva ICC ya que esto abre la posibilidad de vincular industrias y servicios locales
a las exportaciones textiles, generando mayores encadenamientos locales a partir del en-
samble de la prenda hacia adelante.
El empleo de acabados de origen distinto a EE.UU. se rige por la regla de minimis
siguiente: Acabados, adornos y entretelas de la región ICC o de otros países hasta un 25%
del valor del producto. Esto significa que hasta una cuarta parte del valor de la prenda
pueden ser accesorios producidos en la región -o fuera de ella- o bien procesos de acaba-
do. Lo que bajo 807A era sólo un ensamble que pagaba impuestos sobre valor agregado,
ahora bajo 807A+ puede ser un ensamble con mayor valor agregado porque se puede
someter a distintos procesos de acabado y además, al que se le puede poner hasta un 25%
del valor de la prenda en acabados cuyo origen puede ser local o extranjero.
La flexibilidad para incorporar acabados y adornos presenta beneficios de crea-
ción de empleos e "integración hacia adelante" por abrir el potencial de evolución del
concepto de simple maquila y costura a cadenas de producción (clusters) de productos
acabados y "listos para la percha" en los puntos de distribución final. 2 Este programa
también fomentará una mayor integración o alianza estratégica entre la industria de hacer
hilo y los textileros de EE.UU., por una parte, y las empresas de confección y acabado en
los países de CAC.
Una parte importante de la inversión textilera que hubiera podido recibir la re-
gión ICC en los últimos 5 años se realizó en México precisamente porque en ese país sí se
han podido hacer los acabados y entrar al mercado estadounidense pagando cero arancel
desde que entró en vigor el TLCAN. Con la nueva legislación los países de CAC obtienen
igualdad de condiciones con México en este aspecto, por lo cual existe ahora un importan-
te potencial de nueva inversión extranjera relacionada directa o indirectamente con la in-
dustria del textil y que se realicen nuevos contratos en CAC y no en otras regiones que han
visto disminuir sus ventajas relativas al no ser beneficiarias de la nueva ICC.
b. Libre comercio sin cuotas para vestuario ensamblado en la región con hilo
de coser de EE.UU. a partir de tela de EE.UU. elaborada con hilaza de EE.UU. y
cortada en la región (809) (permite importación de telas grises y operaciones de
acabado de prendas)
El programa 809 es el que tiene mayor potencial económico, quizá no tanto en
términos de creación de empleos, pero sí en términos de valor agregado local, de integra-
ción vertical, de rentabilidad, de volumen de comercio y de generación de divisas.
Es un programa totalmente nuevo, porque si bien el programa 807 estaba dise-
ñado para que tela de EE.UU. cortada en EE.UU. fuera ensamblada en CAC, no se disponía
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de beneficios arancelarios para tela cortada en la región. El programa 809 3 otorga libre
comercio sin cuotas para tela cortada en la región, siempre que sea tela de EE.UU. hecha
con hilaza de EE.UU. Específicamente, el programa 809 otorga libre comercio (sin arance-
les ni cuotas) para toda tela cruda ("grises") hecha con hilaza de EE.UU. que en la región
sea sujeta a procesos de teñido, diseño, cortado, ensamblado y acabado.
Así, mientras que el programa 807A+ es de ensamble y costura hacia adelante,
el 809 es a partir del corte mismo de la tela o en su versión más amplia del acabado y
teñido. Esto abre una serie de oportunidades adicionales de negocios y de integración pro-
ductiva "hacia atrás". No obstante, aún queda trabajo negociador por hacer ya que está
pendiente definir las regulaciones aduaneras que permitan la plena ejecución del espíritu
de esta ley.
La importancia y potenciales beneficios del programa 809 se originan en el he-
cho de que en la industrial textil, cerca del 65% del valor agregado es el teñido y acabado
de la tela, y no la confección misma. El programa 809 va a permitir contratos de integra-
ción vertical que pueden llevar a megacentros de diseño de prendas y corte de tela de
EE.UU., para luego pasar al ensamble y costura, acabado y exportación del paquete com-
pleto listo para colgar en la tienda.
Las diferencias en capacidad de generación de divisas, productividad y niveles
salariales son evidentes si se toma en cuenta que la creación de un empleo de costura cuesta
unos US$4.500 de inversión, mientras que un empleo textil cuesta alrededor de US$75.000.
Es decir, que la creación de un empleo textil cuesta unas 15 veces lo que cuesta la creación de
un empleo en costura o maquila. Así, el programa 809 ofrece posibilidades de crear empleos
con mayor relación capital-trabajo y, por lo tanto, mayor productividad y mayores salarios.
La actividad de maquila y costura pasa a ser una actividad de centro de producción, que
incluye el diseño de las prendas y su corte utilizando patrones que actualmente se trabajan
incluso vía Internet. Aunque el nuevo programa de la CBTPA es restrictivo respecto a lahilaza
y el hilo de coser (de EE.UU.), va a permitir la atracción de nuevas inversiones en procesos
que significan más del 60% del valor agregado de la industrial textil.
c. Cuota de 250 millones de metros cuadrados para tela regional de punto formada
con hilaza de EE.UU. (tasa de crecimiento del 16%)
Uno de los objetivos de los países de CAC fue que la industria de tela nacional
no se quedara por fuera de los beneficios de la ampliación de la ICC. Lo que se logró fue
abrir una ventana de libre comercio a la producción local de tela, al menos como compen-
sación parcial por las restricciones que sufrirían las empresas de hilatura.
Sin embargo, el acceso con cero arancel para la producción local de tela posee
tres restricciones: una restricción cuantitativa de 250 millones de metros cuadrados de tela
regional, una restricción cualitativa al permitirse sólo tela de punto y, por último, la perma-
nente restricción de origen respecto de la hilaza. La ventaja principal es que al verse libre de
aranceles, los paquetes completos que se están exportando hechos con tela e hilo nacional
se van a volver más competitivos, y podrán crecer a una tasa de 16% por año.
Se puede argumentar que la cuota de 250 millones de metros cuadrados de tela
regional es más bien una medida para salvaguardar operaciones de integración vertical
con tela regional que ya existen, y no para promover más negocios e inversión. Desde
este punto de vista, la ganancia comercial podría ser más bien marginal. No obstante,
existen importantes diferencias entre países en sus capacidades instaladas para producir
tejidos de punto.
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En los meses posteriores a la aprobación de la legislación en el Congreso, los
países de CAC trabajaron arduamente para desarrollar una propuesta para la distribución
por país y administración de los dos límites cuantitativos preferenciales establecidos por la
CBTPA. Sin embargo, la respuesta del gobierno de EE.UU. fue negativa y se ha expresado
el deseo de aplicar un sistema de "primero en llegar, primero en entrar". 4 Aunque esto es
lo más cómodo para las autoridades aduaneras estadounidenses los países han argumenta-
do que, dadas las disparidades en las capacidades instaladas de los países para producir tela
de punto, esta regla no es la más adecuada desde el punto de vista de una utilización
equitativa entre países de los beneficios de los límites cuantitativos preferenciales. Por esta
razón, actualmente los países están estudiando la posibilidad de un esquema de distribu-
ción y autorregulación de los límites cuantitativos preferenciales que, de no ser posible su
puesta en vigor en 2000, bien podría hacerse a partir de setiembre de 2001.
En conclusión, las posibilidades de creación de empleo y comercio de esta parte
de la ley están aún por verse hasta que se tengan claras la reglas del juego en cuanto a la
distribución y administración de las cuotas.
d. Cuota de 4,2 millones de docenas de camisetas de vestir de punto formada con
hilaza de EE.UU. (tasa de crecimiento del 16%)
La contribución de esta norma a la creación de empleo, de divisas e inversiones
es limitada porque ya se está exportando el monto establecido por la cuota. Sin embargo,
la legislación crea una tasa de crecimiento de la cuota que no es despreciable, lo que
significa que las empresas y países que ya están exportando estos productos tienen asegu-
rado un crecimiento en su producción libre de aranceles en EE.UU.
e. Libre comercio para equipaje ensamblado en la región con tela de EE.UU. elaborado
con hilaza de EE.UU.
El equipaje (mochilas, maletines, valijas, etc.) es una categoría de producto dis-
tinta de los productos de confección y por lo tanto no estaba sujeta a los programas 807 ni
es parte del nuevo programa 809. No es sino hasta ahora y mediante esta disposición que
se permite la entrada al mercado de EE.UU. bajo libre comercio y sin cuota para el equipa-
je. La modalidad de tratamiento es una especie de 807A+ y 809, pero específica para este
rubro, lo cual incluye la ventaja de libre comercio con posibilidad de incorporar acabados y
procesos hasta un 25% del valor del producto, siempre que la hilaza y la tela sean de origen
estadounidense. Esta línea tiene mucho potencial en el área no sólo para atraer inversiones,
sino por la capacidad productiva que ya existe en rubros como mochilas y maletines. Al
igual que en el caso de la confección las reglas sobre los acabados implican importantes
oportunidades de negocios y de desarrollo de abastecedores locales.
f. Regla de transformación simple para brassiers con 75% de valor del conte-
nido EE.UU.
El aporte de esta nueva norma es la flexibilidad asociada con la regla de origen
simple, con lo cual se puede agregar a estos artículos acabados locales hasta un valor equi-
valente al 25% del valor del brassier. A causa de que esta regla no estaba en vigencia, la
región ICC dejó de ser una de las principales abastecedoras de brassiers de EE.UU. a favor
de México. Dado que estos son artículos a los que se les puede agregar muchos acabados
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locales, esta regla representa una oportunidad importante de comercio y de integración
vertical del sector local. 5
g. Regla de minimis del 7% en peso para fibras e hilazas similar a la del TLCAN
Esta regla permite que cualquier prenda pueda llevar hasta el 7% del peso de
fibras e hilazas que no sean originarias de la región ni de EE.UU., lo que da mayor flexibili-
dad al sector productivo para trabajar ciertas líneas que llevan distintos tipos de telas. Se
trata de una regla que complementa a los programas 807 y 809.
h. Acabados, adornos y entretelas de otros países hasta un 25% del costo del producto
Esta es la regla de origen más favorable que contiene la nueva ICC porque es la
que abre la posibilidad de incorporar los adornos, arreglos y acabados (incluso elásticos,
zippers, entretelas, ganchos, etc.) a los que se ha referido con anterioridad.
i. Libre comercio sin cuotas para artículos hechos a mano o productos folclóricos
Los productos textiles o de vestuario hilados en telares manuales, hechos a mano
y folclóricos que el Presidente de EE.UU. y los representantes de los países beneficiarios de
la CBTPA designen de mutuo acuerdo y que sean certificados como tales por la autoridad
competente en los países beneficiarios, gozarán de tratamiento de libre comercio sin cuo-
tas. Estos productos aún están por ser designados y dependiendo de la lista que se acuerde,
esta disposición puede abrir grandes oportunidades de negocios para ciertos tipos de pro-
ductos textiles, artesanías textiles, como hamacas, etc. Cuanto más amplia sea la definición
y lista de estos productos, mayor impacto y valor comercial tendrá esta norma.
j. Regla especial de origen para hilazas de nylon de México, Canadá e Israel
Esta es una regla de origen especial para esos tres países para que se puedan utili-
zar sus hilazas de nylon, lo que a su vez puede beneficiar a los países de la región que tengan
acuerdos comerciales con ellos, permitiendo mayor competitividad a los productos locales.
k. Beneficios arancelarios para calzado, atún, productos de petróleo, relojes y sus
piezas, idénticos a los de México bajo el TLCAN y bajo las reglas de origen del TLCAN
Esta regla abre oportunidades para sectores concretos aplicando las reglas y con-
diciones presentes de acceso de México, así como la evolución a través del tiempo del
acceso prevista en el TLCAN. Esto abre importantes oportunidades de nueva inversión en
productos como calzado fino o deportivo, atún enlatado, productos de petróleo y otros.
En síntesis, la nueva ICC representa una importante ventana de oportunidad
para los países de CAC no sólo para aumentar exportaciones y empleo sino para hacer la
transición de un modelo basado exclusivamente en la maquila o costura de productos tex-
tiles y de confección, a un modelo de paquete completo, con importante integración verti-
cal, alto valor agregado, mayor productividady por lo tanto, mayores salarios. Además de
los nuevos procesos de teñido, acabado, diseño y corte de telas y prendas, es clara la
oportunidad que la nueva ICC brinda para el desarrollo de proveedores locales en indus-
trias periféricas de accesorios, adornos, empaques y servicios en general.
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III. EFECTOS DIFERENCIADOS
La Cuenca del Caribe no constituye un área económica ni culturalmente homo-
génea. Existen muy variados niveles de desarrollo económico y de infraestructura, distintos
grados de industrialización, diversas leyes y tratamientos a la inversión extranjera directa,
todo lo cual redunda en efectos distintos para cada uno de ellos ante la entrada en vigor de
la nueva ICC, en octubre de 2000.
Además, existen importantes diferencias en la capacidad textilera instalada de
cada país. Un sector que se perjudica con la nueva ICC es el sector de la hilatura ya que no
cuenta con acceso al mercado estadounidense; sin embargo, el daño por este motivo se
concentra en pocos países.
En cuanto a beneficios, los países con mayor industria textilera instalada son los
que tienen mayores posibilidades de generar encadenamientos productivos y de introducir
mayor valor agregado en el corto y mediano plazo. La distribución de beneficios también
dependerá críticamente de la capacidad de atracción de inversiones que posea un país
determinado para que, aunque su actual base textilera no sea fuerte, pueda construirse
una gracias a las ventajas abiertas por la CBTPA.
Otro elemento diferenciador en la región y variable particularmente importante
en las decisiones de inversión en el sector textil y de confección, es la diferencia salarial
entre los países (Gráfico 1). En el contexto centroamericano estas diferencias han marcado
trayectorias y estrategias distintas para cada país.
Los países con mayores costos laborales tenderán a recibir menos beneficios del
programa 807A+ ya que la competitividad para este programa está estrechamente asocia-
da con procesos intensivos en mano de obra de costura y acabados de prendas. Sin embar-
go, las oportunidades para el desarrollo de proveedores locales en industrias periféricas de
accesorios, adornos, empaques y servicios en general, no están limitadas necesariamente a
proveedores con bajos costos salariales. Menos aún lo están los procesos más complejos y
de mayor valor agregado asociados con el diseño, corte y tratamiento de telas grises regu-
lados por el programa 809.
El Cuadro 1 muestra la participación de mercado en las importaciones de pro-
ductos de la confección realizadas por EE.UU. desde la región ICC; también de algunos
países de la ICC individualmente, así como de México y de Asia en su conjunto. Se puede
observar claramente como México aumentó sus exportaciones y su participación en el
mercado textil de EE.UU. a partir de la firma del TLCAN. La región ICC en su conjunto
muestra también una creciente participación en el mercado estadounidense, aunque en los
dos últimos años se produjo una disminución a favor de México. Los productores asiáticos
han sido los perdedores en este proceso y México el principal ganador.
A nivel de países, Costa Rica ha perdido participación a partir de la firma del
TLCAN, y República Dominicana perdió el dinamismo con que crecía su participación en el
mercado de EE.UU. después de la entrada en vigor de ese acuerdo. Algunos investigadores
(Gitli y Arce [2000]) atribuyen esto también a que estos dos países tienen costos laborales
superiores a los de sus vecinos del área.
Países como Honduras y El Salvador sí han podido aumentar sus exportaciones a
EE.UU. de manera significativa a pesar de no contar con la paridad con México. Esto, a su
vez, justifica que hagan proyecciones con escenarios muy halagüeños sobre el ingreso de
inversión extranjera directa y aumento de exportaciones en los próximos años como resul-
tado de la nueva ICC.
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IV. ALGUNAS ESTIMACIONES PRELIMINARES DE CRECIMIENTO
Aunque no se pretende en este artículo desarrollar estimaciones cuantitativas de
crecimiento de exportaciones y empleo, sí se mencionan algunas estimaciones preliminares
hechas por diversas fuentes gubernamentales y privadas. Como tendencia general se seña-
la que las importaciones estadounidenses de productos de la confección durante el período
1994-1999 han sido muy dinámicas, creciendo a ritmos superiores que el resto de sus
importaciones, lo que con la nueva ICC presenta un contexto de perspectivas muy positivas
para los países de la región.
Uno de los países más optimistas respecto de las oportunidades de negocios que
le traerá la CBTPA es El Salvador. Su gobierno ha manifestado que espera ganar cerca del
30% de la cuota correspondiente a los 250 millones de metros cuadrados equivalentes de
tela de punto regional que podrá entrar libre de aranceles a EE.UU. El sector empresarial
considera que incrementará sus exportaciones en US$1.000 millones en los próximos tres
años, mientras que su gobierno estima que esas exportaciones llegarán a sumar US$4.000
millones en el año 2003, que se generarán unos 50 mil nuevos puestos de trabajo directos
relacionados con la costura, otro tanto de empleos indirectos y unos 30 mil nuevos empleos
en el área de teñidos, corte y acabados (Ibidem).
En República Dominicana, el Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportación
es también optimista en esta materia y considera que en el sector de zona franca de expor-
tación el crecimiento proyectado está entre un 20% a 35% anual en los próximos años,
tanto en la creación de empleos como en las exportaciones. El ritmo de aprobación de
nuevas empresas de zonas francas es superior ya al del año pasado debido a la aprobación
de la paridad. Además, se señala que las empresas de zona franca funcionan al 60% ó 70%
de su capacidad, por lo que con la entrada en vigencia de la CBTPA aumentará su produc-
ción y empleo.
En Costa Rica los beneficios de la paridad se estiman mucho menores. Se ha
calculado un aumento de las exportaciones en US$100 millones entre 2001 y 2003 y la
creación de 5.000 a 6.000 puestos de trabajo relacionados con la CBTPA (Ibidem).
Las estimaciones hacen prever que toda la zona del Caribe podría verse benefi-
ciada en los próximos tres años con la creación de 120.000 empleos y exportaciones equi-
valentes a US$4,4 miles de millones (Ibidem).
V. COMENTARIOS FINALES
El nuevo programa de la ICC permitirá la atracción de inversión en el área textil
para pasar de un modelo de simple maquila y costura a uno de mucho mayor integración
vertical y valor agregado. En los próximos años los sectores textiles y de confección en
varios países de la región de CAC pasarán a constituirse en verdaderos centros de produc-
ción (clusters), con significativo desarrollo de proveedores locales para procesos que van
desde el corte y tratamiento de la tela hasta la colocación de accesorios y acabados de las
prendas finales que saldrán de la región "listas para colgar" en las tiendas del mercado
estadounidense.
La nueva ICC generará el desarrollo de encadenamientos productivos impor-
tantes para esta industria y compensará con creces los costos que sufrirá el sector regio-
nal productor de hilazas. Durante los próximos años la región aumentará su papel como
socio global de la industria textil estadounidense, que con la nueva ICC tiene en la región
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una alternativa necesaria para su competitividad global, en particular frente a la compe-
tencia asiática.
El pleno aprovechamiento de las oportunidades que ofrece la CBTPA para las
exportaciones de la región plantea desafíos competitivos tanto para los sectores privados
como para los gobiernos. Los principales desafíos para la industria involucran el mejora-
miento de la competitividad basada en el "paquete completo", ya que muchos de los
importadores en EE.UU. demandarán este servicio de "paquete completo" de sus contra-
tistas en la región. Será también necesaria la adopción de métodoslaborales modernos y
eficientes, así como el conocimiento detallado de las regulaciones y procedimientos, inclu-
yendo reglas de origen, requeridas por la nueva legislación.
Entre los principales desafíos para los gobiernos se encuentran: mantener un
clima macroeconómico estable; consolidar las reformas estructurales; aumentar la disponi-
bilidad de financiamiento para los productores locales; mejorar la infraestructura (puertos,
energía y telecomunicaciones); modernizar aduanas; mejorar los programas de atracción
de inversiones; y desarrollar programas de entrenamiento que respondan y complementen
los esfuerzos de la industria y faciliten la transición hacia el modelo de integración vertical y
"paquete completo". El desarrollo de métodos equitativos y eficaces para la distribución y
administración de los límites cuantitativos preferenciales es otro desafío conjunto para los
gobiernos y los sectores privados. En todas estas áreas existe un papel para los organismos
internacionales y la asistencia técnica.
La integración y el libre comercio intrarregional en Centroamérica y el Caribe es
un elemento que complementa y facilita el aprovechamiento de la paridad y el crecimien-
to de las exportaciones hacia EE.UU., ya que estimula el aprovechamiento de los enca-
denamientos y la complementariedad de las capacidades instaladas con que cuentan los
países de la región.
Las tareas anteriores deben desarrollarse con urgencia, ya que las oportunidades
que plantea la nueva legislación de paridad son transitorias. La vigencia de la CBTPA expira
en un máximo de ocho años, es decir en 2008. El 1 de enero de 2005 expira el ATV de la
OMC, lo que significa que las exportaciones textiles de China dejarán de estar limitadas por
cuotas, aunque seguirán teniendo que pagar aranceles. Esto resultará en una mayor com-
petencia asiática en el mercado estadounidense. 6 Además, la creación del Area de Libre
Comercio de las Américas (ALCA) en el año 2005 también va a tender a erosionar el acceso
privilegiado que la CBTPA provee.
Paralelamente, es importante que los países de la región apunten sus esfuerzos a
gestionar ante la Administración y el Congreso de EE.UU. un proyecto de legislación que
corrija y afine técnicamente la CBTPA, tendiendo a eliminar las restricciones cuantitativas
para artículos de vestuario producidos con tela regional e incorpore al esquema preferencial
las hilazas producidas en la región ICC.
Finalmente, uno de los aspectos más significativos de la nueva ICC es que el
Congreso de EE.UU. la definió explícitamente como un paso previo para un TLC con la
región. Efectivamente, la legislación encomienda al Presidente de EE.UU. convenir una
serie de reuniones entre los Ministros de Comercio de la región y el Representante Comer-
cial de EE.UU. con el propósito de "…llegar a un acuerdo entre EE.UU. y los países benefi-
129I N T E G R A C I Ó N & C O M E R C I O
ciarios… (de la Ley)… sobre la oportunidad y procedimientos más adecuados para iniciar
negociaciones para que los países beneficiarios… (de la Ley)… entren en acuerdos de libre
comercio mutuamente ventajosos con EE.UU. que contengan disposiciones comparables a
las del TLCAN." Dada la complementariedad entre las economías de la región y la de
EE.UU., y la incertidumbre que se origina en el hecho de que la nueva ICC es un beneficio
unilateral sin mecanismos recíprocos de solución de controversias, un tratado de libre co-
mercio plenamente recíproco sería un paso natural y positivo para los países de CAC, ya sea
bilateral con EE.UU. o como parte de las negociaciones en curso para la creación del ALCA
a partir del año 2005.
130 I N T E G R A C I ó N & C O M E R C I O
Figura 1
EL PROCESO DE INTEGRACIÓN VERTICAL EN LA INDUSTRIA DE LA CONFECCIÓN
In
te
gr
ac
ió
n 
pr
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uc
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Pr
og
ra
m
a 
80
7A
+
Pr
og
ra
m
a 
80
9
Programa 809
Programa 807A+
Hilaza y tela de
EE.UU.
Teñido y acabado
de la tela
Confección con
hilo de EE.UU.
Corte
Ensamble
(costura)
Acabados
Trimmings
Procesos
➪
➪
➪
➪
➪
➪
Bordados
Botones
Parches
Encajes
Broches
Etc.
Procesos químicos
Lavado en piedra
Lavado con enzimas
Perma-press
Antiarrugas
Etc.
➪
➪
131I N T E G R A C I Ó N & C O M E R C I O
Cuadro 1
PAÍSES SELECCIONADOS: PARTICIPACIÓN DE MERCADO DE LAS IMPORTACIONES
DE PRODUCTOS DE LA CONFECCIÓN REALIZADAS POR EE.UU.
0991 1991 2991 3991 4991 5991 6991 7991 8991 9991
aciRatsoC 1,2 6,2 9,2 2,3 2,3 2,3 8,2 7,2 4,2 5,2
rodavlaSlE 5,0 6,0 8,0 3,1 9,1 6,2 0,3 8,3 7,3 3,4
sarudnoH 7,0 2,1 7,1 0,2 5,2 6,3 5,5 4,6 2,6 7,6
alametauG 1,1 6,1 8,1 1,2 9,1 0,2 1,2 1,2 2,2 2,2
augaraciN 0,0 0,0 0,0 0,0 1,0 2,0 4,0 4,0 4,0 5,0
anacinimoDacilbúpeR 2,4 1,5 9,5 5,6 5,6 8,6 8,6 0,7 5,6 1,6
CCI 3,21 9,41 1,61 4,81 0,91 7,12 4,32 0,52 8,32 2,42
ocixéM 9,2 5,3 8,3 3,4 7,5 4,8 4,11 7,31 4,51 4,61
aisA 2,74 3,64 6,04 9,63 0,43 4,82 7,52 9,22 1,22 7,02
.aeroCynáwiaT,gnoKgnoH,anihCaeyulcniaisA:atoN
.UU.EEedoicremoCedotnematrapeDledsotaD:etneuF
Gráfico 1
CENTROAMÉRICA: SALARIOS MÍNIMOS DIARIOS VIGENTES
(Un peso centroamericano = US$ 1,00)
Nota: Se trata de salarios mínimos promedio por país.
Fuente: SIECA, 2000.
Nicaragua Honduras Guatemala El Salvador Costa Rica
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Pe
so
s 
ce
nt
ro
am
er
ic
an
os
132 I N T E G R A C I ó N & C O M E R C I O
Notas
1 Los programas 807 y 807A van a seguir existiendo. El nuevo programa exige como
requisito adicional y más restrictivo, que la hilaza con la que se forme la tela sea de
EE.UU., pero para tela que cumpla con este requisito provee la ventaja de permitir el
acabado de prendas.
2 Debe observarse que el nuevo programa tiene un costo para los productores de
hilaza de los países de CAC, los que ahora tendrán que buscar colocación para su hilaza ya
que no la pueden usar en prendas que se quieran vender en EE.UU. beneficiadas de la paridad.
3 El Servicio de Aduanas de EE.UU., junto con un "inter agency task force" está
clarificando las regulaciones definitivas bajo las cuales operará este programa. Se presenta
aquí la interpretación más favorable posible para la región ya que asume que se puede
realizar teñido y acabado y que los artículos bajo este programa no tendrán restricciones
cuantitativas.
4 Este sistema llevaría a una utilización subóptima para los países beneficiarios ya que
produciría menores rendimientos económicos y podría implicar rupturas para la industria
textil radicada en los países de la región, pues se estima que la cuota se agotaría en menos
de seis meses. Por otro lado, un sistema de autorregulación requiere que la Aduana de
EE.UU. mantenga un control que puede ser un name sake y una visa indentifier o sus
equivalentes, acompañado del certificado respectivo.
5 También aquí hay diferencias de interpretación entre la Aduana de EE.UU., la industria
de los países beneficiarios de la CBTPA y la industria de EE.UU. Será hasta que aparezcan
las regulaciones finales que se sabrá con certeza cómo se aplicará esta disposición.
6 No obstante, el Acuerdo Bilateral firmado entre EE.UU. y China el 15 de noviembre
de 1999, el cual facilita el ingreso de China a la OMC, permite que EE.UU. imponga cuotas
a las exportaciones textiles y de vestido procedentes de China por un período de cuatro
años a partir de la integración del sector de textiles y vestido al GATT de 1994, el 1 de enero
de 2005, siempre que las importaciones de China causen o amenacen con causar una
"perturbación del mercado".
133I N T E G R A C I Ó N & C O M E R C I O
Bibliografía
AMERICAN APPAREL MANUFACTURES ASSOCIATION AND SANDLER, TRAVIS & ROSEMBERG, P. A. CBI/
Africa: GATT Now?. Washington, D.C. 22 de junio, 2000.
ESTRADA, LUIS OSCAR. "¿Cuál es el beneficio real de la Ley H.R. 434?", en La Revista de
Comercio Exterior EXPORT, Año 13, Volumen 103. Guatemala, 2000.
INTER-AMERICAN DEVELOPMENT BANK - IDB. "Caribbean Basin Initiative: A Window of
Opportunity", mimeo. 11 de setiembre de 2000.
GITLI, EDUARDO Y ARCE, RANDALL.¿Qué significa la ampliación de beneficios para los
países de la Cuenca del Caribe?. Heredia, Costa Rica : Universidad Nacional. 2000.
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