Carlos Colautti - La inmunidad de expresión de los miembros del Congreso

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Título: La inmunidad de expresión de los miembros del Congreso
Autor: Colautti, Carlos E.
Publicado en: LA LEY1989-A, 878
Cita Online: AR/DOC/2426/2
1. Esta nota tiene por objeto diseñar unas breves reflexiones sobre el tema de los privilegios individuales de
los miembros del Congreso y específicamente sobre la inmunidad de expresión. En consecuencia me abstendré
de realizar siquiera un bosquejo histórico del nacimiento de los privilegios parlamentarios. El tema ya ha sido
tratado en nuestro medio de forma exhaustiva por Julio Oyhanarte (1).
2. Cuando abordamos el problema, el primer interrogante que aparece es cuál fue el motivo por el cual los
padres de nuestra Constitución se apartaron, en las soluciones, en forma tan evidente del sistema de la Carta de
Filadelfia. La pregunta básica resulta entonces. ¿Cuáles son los límites de esta inmunidad cuya amplitud en
nuestro sistema, de acuerdo con el texto expreso del art. 60, es necesariamente mayor que en el derecho
anglosajón?
El interrogante adquiere relevante interés si atendemos al origen de la institución y al hecho de que sus
orígenes se remontan a la Inglaterra del siglo XVI donde su fundamento principal se basó en que el Parlamento
no reconocía superior; y en consecuencia sólo él se consideraba facultado para castigar las ofensas consumadas
por alguno de sus miembros.
3. Las primeras constituciones clásicas, es decir las de Francia del período revolucionario y la de Filadelfia
de 1787, establecieron dos soluciones divergentes respecto de la amplitud de la inmunidad.
Las constituciones francesas se inclinaron por el principio de una inmunidad vinculada con el ejercicio de la
función. Es decir que protegiera al representante cualquiera fuera el ámbito en donde hubiera emitido sus
opiniones.
Así la Constitución monárquica de 1791 estableció:
"Los representantes de la Nación son inviolables, no podrán ser perseguidos, acusados ni juzgados, en
ningún caso por lo que hayan dicho, escrito y hecho en el ejercicio de sus funciones" (tít. II, cap. 1º, art. 7º).
El mismo principio fue acuñado en la Constitución de 1795 (art. 110).
"Los ciudadanos que son o hayan sido miembros del cuerpo legislativo no podrán ser perseguidos, acusados
ni juzgados, en tiempo alguno por lo que hayan dicho o escrito en el ejercicio de sus funciones".
Desde este modo se consagraba el privilegio personal, para proteger la función y se dejaba en claro que
dicha inmunidad era por vida.
La Carta de Filadelfia adoptó un criterio más restringido pues señalaba que los legisladores "no podrán ser
interrogados en ningún otro lugar acerca de los discursos o debates sostenidos en cualquiera de las Cámaras"
(art. 1º, sec. 6ª, párr. 1º).
La distinción ha tenido un real interés práctico dado que la Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos ha
sido particularmente estricta en la interpretación de los alcances de la inmunidad de expresión. En efecto, desde
el caso "Kilbourn v. Thompson" (103 US 168-1880) el tribunal ha sostenido que la inmunidad se limita a
"aquellas cosas que se hacen generalmente en una sesión de las Cámaras, por uno de sus miembros y en relación
con los trabajos que debe encarar". Siguiendo la misma línea de pensamiento la Suprema Corte ha considerado
que ésta debe hacerse extensiva a los asistentes y asesores de los legisladores y a los funcionarios de las
Comisiones ("Doe v. Mac Millan" 412 US 306-1973).
La Constitución de Cádiz de 1812 adoptó una solución semejante a la del derecho francés. El art. 128
disponía:
"Los diputados serán inviolables por sus opiniones y en ningún tiempo ni caso, ni por ninguna autoridad
podrán ser reconvenidos por ellas".
En las Actas de la Comisión de Constitución de Cádiz. (2) no existen constancias de discusión respecto de
este artículo, que como tantas otras disposiciones tiene su antecedente en la Constitución monárquica de 1791
(3). Pero es preciso dejar establecido que la solución adoptada por la Carla gaditana implicó la aceptación de un
ámbito más amplio para la inmunidad que protege todas las opiniones de los representantes.
Me parece entonces que resulta conveniente señalar que en esta Constitución, como en la de 1791, que
marcan el paso de una monarquía absoluta a una constitucional es donde la inmunidad de opinión se concedió
con mayor extensión.
Es que ni en Francia ni en España los cuerpos de representantes, durante el transcurso de su historia, habían
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actuado con independencia frente al poder real y era entonces, imprescindible subrayar sus prerrogativas.
4. En nuestros antecedentes constitucionales, el problema fue abordado por primera vez en los proyectos
presentados a la Asamblea General Constituyente de 1813. Me referiré a sólo dos de ellos. El de la Comisión
Especial designada por el Segundo Triunvirato y el de la Sociedad Patriótica.
Las soluciones divergentes de ambos proyectos reflejan con claridad lo que Paul Groussac denomina con
acierto la doble cabecera de nuestro derecho constitucional (4).
El primero establecía una solución semejante a la Constitución de Estados Unidos:
"Ningún senador o representante podrá ser molestado por sus opiniones, discursos o debates que haya
sostenido en la sala de sesiones".
En cambio el art. 120 del Proyecto de la Sociedad Patriótica se inclinó por la concesión de un ámbito más
amplio a la inmunidad de expresión de acuerdo con las soluciones aceptadas por el derecho revolucionario
francés:
"Ninguno del cuerpo legislativo puede ser juzgado ni acusado por las opiniones particulares que sostuviese
por escrito o de palabra, durante el ejercicio de sus funciones".
En consecuencia el privilegio personal abarcaba no sólo lo expuesto en el recinto y fuera de él, sino también
las opiniones y escritos que hubiera vertido durante el tiempo en que hubiera ejercido sus funciones.
4.1. Como he expuesto en otra oportunidad (5) la Constitución de 1819 siguió las orientaciones del Proyecto
de la Comisión Especial designada en 1813, en lo referente a las atribuciones de ambas cámaras y a las
prerrogativas parlamentarias. En consecuencia, en materia de inmunidad de expresión adoptó una solución
similar a la de este proyecto y que es transcripción casi textual de la Constitución de Filadelfia:
"Los senadores y representantes, por sus opiniones o discursos o debates, en una u otra sala, no podrán ser
molestados en ningún lugar" (art. 27).
Siguiendo el desarrollo histórico aparece nuevamente la doble cabecera de nuestro derecho constitucional,
porque cuando se dicta la Constitución de 1826, el Congreso Constituyente, sin discutir el tema (6) se inclina
nuevamente por la amplitud en la inmunidad de expresión:
"Los senadores y representantes jamás serán responsables por sus opiniones, discursos o debates" (art. 35).
Esta solución otorgó una mayor amplitud al privilegio de expresión que el Proyecto de la Sociedad
Patriótica y se asemeja a la de la Constitución de Cádiz de 1812, dado que desvincula la inmunidad con el
ejercicio de las funciones.
Vemos entonces que en nuestros antecedentes constitucionales existen tres diferentes posiciones sobre el
tema.
a) La que sigue el modelo de Estados Unidos y restringe el privilegio a las opiniones y discursos emitidos en
las salas de Sesiones (Comisión Especial 1813 y Constitución de 1819).
b) La que tiene su fuente en el derecho revolucionario francés y protege las opiniones por escrito o de
palabra que fueran emitidas durante el ejercicio de sus funciones -es decir que tiende a proteger la función- y fue
adoptada en el Proyecto de la Sociedad Patriótica.
c) La solución amplísima que establece que los representantes no podrán en ningún caso ser molestados por
sus opiniones acuñada en la Constitución de Cádiz y la Constitución de 1826.
4.2. Como es sabido, nuestro actual texto constitucional es una transcripción casi textual del art. 57 del
Proyecto de constitución que Alberdi acompañó a la 2ª edición de las Bases.
Alberdi, al seguir el criterio de la Constitución de Chile de1833 (7), se inclinó por la solución intermedia del
derecho revolucionario francés, es decir el de la inmunidad vinculada con el ejercicio o desempeño de sus
funciones. El artículo propuesto por la Comisión Redactora (8) no fue discutido en el seno de la Convención (9).
En consecuencia en la sesión del 27 de abril de 1853 quedó aprobado el actual art. 60 que dice:
"Ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las
opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislador".
5. Establecido el marco histórico de referencia intentaré hacer una aproximación a los alcances de la
inmunidad de expresión en nuestro sistema constitucional.
En primer lugar, parece claro que esta inmunidad es funcional en el sentido de que protege a una clase de
personas en tanto y en cuanto la soberanía popular les ha encomendado el ejercicio de una función. En
consecuencia cualquier expresión que tenga conexidad con ella está protegida. Este es el sentido que debe darse
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al gerundio desempeñando. Una vez que se verifica esta conexidad, el privilegio -como advierte Soler- es pleno
en el sentido que importa la total irresponsabilidad penal del legislador, de modo que la ley penal no puede en
ningún caso imponer sus sanciones, aun cuando el legislador haya cesado en su cargo o cuando hubiese sido
desaforado por esa u otra causa (10). Se trata de una inmunidad que ha sido establecida para que los legisladores
puedan -en cualquier ámbito y sin temor de ser molestados- emitir opiniones que se relacionen con el
desempeño de su mandato. "Debe interpretarse -dijo la Corte- en el sentido más amplio y absoluto, porque si
hubiera un medio de violarla impunemente, se ampliaría con frecuencia por los que intentasen coartar la libertad
de los legisladores" (Caso "Calvete", t. I, p. 297-1864).
Una primera aproximación al tema hace que deba deslindarse entre las expresiones vertidas durante las
sesiones del Congreso o de alguna de sus comisiones, de cualquier tipo que sean, y las opiniones o juicios
emitidos en otros ámbitos o circunstancias.
El caso fundamental que establece el marco de la doctrina de la Corte es "Martínez Casas" del 25 de
noviembre de 1960, ratificado y ampliado en el acuerdo del mismo día en autos "Solari, Angel c. Rodríguez
Ara-ya, Agustín" (Fallos t. 248, p. 462 y t. 248, p. 473 -Rev. LA LEY, t. 102, p. 673; t. 105, p. 266-).
Ambos se refieren a expresiones vertidas durante los debates del Congreso. La Corte confirmó las sentencias
de Primera Instancia que resolvieron desestimar las querellas articuladas declarando que el juzgado carecía de
jurisdicción para entender en ellas.
En el caso "Martínez Casas" la Corte estableció los siguientes principios:
a) Los padres de la Constitución reconocieron a la inmunidad de expresión una más acentuada eficacia
protectora que la del art. 1º, sec. 6º de la Carta de Filadelfia. Cita el caso "Tenney v. Brandhove" (341 US
367-1951) donde el Supremo Tribunal de Estados Unidos afirmó que la alegación de un propósito disvalioso no
es suficiente para destruir el privilegio.
b) La disposición del art. 60 de la Constitución supone la irresponsabilidad penal de los legisladores por las
opiniones emitidas durante las sesiones del Congreso, con excepción del supuesto previsto en el art. 29 de la ley
fundamental.
c) No parece dudoso -con la limitación antes indicada- que la inmunidad de expresión tiene un carácter
absoluto. "La atenuación de ese carácter absoluto -amplia el fallo- mediante el reconocimiento de excepciones,
significaría presumiblemente abrir un resquicio por el cual, mediante el argumento de que cabe distinguir entre
las opiniones lícitas y las opiniones ilícitas de un legislador, podría penetrar la acción sojuzgadora, intimidatoria
o simplemente perturbadora de otros poderes del Estado o aun de los particulares.
d) Las demasías en que pudiera incurrirse al amparo de la disposición examinada no son irreprimibles. En
otras palabras, las opiniones calumniosas o injuriosas vertidas desde una banca parlamentaria no constituyen
delito pero sí pueden comportar "desorden de conducta en el ejercicio de sus funciones" y son susceptibles de
originar sanciones por parte del cuerpo legislativo (art. 58. Constitución Nacional). En ellas debe verse el medio
idóneo para contener posibles extralimitaciones en resguardo del decoro de ese cuerpo para impedir que el
honor de los particulares sea impunemente vulnerado.
A pesar de las críticas que mereció esta sentencia al tan admirado maestro Rafael Bielsa (11), entiendo con
Segundo V. Linares Quintana que su doctrina refleja con acierto el carácter absoluto de la inmunidad por las
opiniones vertidas durante la labor en las Cámaras (12).
5.1. El problema que queda aún latente y sobre el que no existe pronunciamiento concreto por parte de la
Corte Suprema es el que se refiere a las expresiones vertidas fuera del recinto que en el derecho anglosajón
carecen de protección.
Debemos en consecuencia tratar de buscar algunas ideas rectoras que sean aplicables a nuestro sistema, que
en esta como tantas instituciones se apartó, como hemos visto, del precedente norteamericano.
Creo necesario reiterar aquí que la inmunidad que establece el art. 60 es funcional, en el sentido de que ha
sido establecida en defensa del funcionamiento del Poder Legislativo. Pero en nuestro sistema, esto también
implica que se confiere una protección adicional a la expresión de una clase de personas en cuanto la soberanía
popular les ha encomendado el ejercicio de una función. Esta última característica que se halla subrayada por el
concepto de que los representantes no pueden ser molestados por sus expresiones es lo que diferencia nuestro
sistema del de la Carta de Filadelfia.
En este sentido la inmunidad protege contra el efecto inhibitorio que podría tener para los legisladores la
posibilidad de que estuvieran sometidos a acusaciones penales o acciones civiles por expresiones que virtieran
durante el desempeño de su mandato y que estuvieran vinculadas a éste.
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Llegados a este punto resulta esencial deslindar si la expresión de los legisladores, aun fuera del recinto de
sesiones está más protegida que la de los demás habitantes. Creo que la respuesta debe ser afirmativa. En esto
no existe lesión alguna al principio de igualdad ante la ley que la Corte Suprema tantas veces ha definido como
un derecho que implica que la ley debe ser igual en igualdad de circunstancias (Fallos, t. 200, p. 424) y que no
debe otorgar exenciones o privilegios que excluyen a unos de lo que se acuerda a otros que están en igualdad de
condiciones (Fallos, t. 198, p. 112 -Rev. LA LEY. t. 35, p. 886-).
A este respecto debemos tener en cuenta que los hombres públicos a su vez están menos protegidos que los
demás habitantes frente a las intrusiones en su intimidad y también de las expresiones que pudieran considerarse
agraviantes, dado que el derecho prevalente es el de recibir la información. La Corte Suprema desde el caso
"Moreno" (Fallos, t. 269, p. 200 -Rev. LA LEY. t. 129. p. 40- 1967) ha expresado que las críticas al ejercicio de
la función pública no pueden ser sancionadas, aun cuando estén concebidas en términos cáusticos, vehementes,
hirientes, excesivamente duros o irritantes, si no resulta la existencia de un propósito específico de denigrar o
menoscabar con el pretexto de la crítica formulada a la persona misma que desempeña la función.
Esta doctrina es coincidente con la de la Suprema Corte de Estados Unidos que ha decidido que las personas
públicas sólo están protegidas contra información falsa o agraviante cuando prueban que la noticia ha sido
difundida o bien con conocimiento malicioso de su falsedad o con una negligente despreocupación de esta
circunstancia ("New York Times v. Sullivan" 376 US 254 - 1964). En cambio basta la negligencia precitada a
simple culpa cuando quien está involucrado es un ciudadanocualquiera en cuestiones donde no esté involucrado
el interés público ("Time Inc. v. Firestone" 424 US 448 - 1982).
En forma inversa, los legisladores a quienes el pueblo ha conferido su mandato, no pueden ser molestados
por la emisión de opiniones que tengan alguna conexidad con el desempeño de sus funciones. No se trata en este
caso, como bien se señaló en el fallo "Martínez Casas" de que los excesos en que se incurra sean irreprimibles.
La Constitución ha fijado el ámbito en que estas cuestiones deben ser dirimidas (13). Son las propias Cámaras
del Congreso las que podrán corregir a sus miembros y hasta excluirlos de su seno. La aplicación cíe estas
sanciones impedirá que, en lo sucesivo, el honor de los habitantes pueda ser vulnerado.
En un caso reciente (14) el tribunal de apelación revocó la sentencia de primera instancia que absolvió al
querellado -que como el querellante era Diputado de la Nación- dispuso su procesamiento y ordenó al juzgado
que solicite su desafuero. Parecería que esta decisión no se ajusta enteramente a la protección que establece el
art. 60 tal cual la hemos reseñado y fue decidido en el caso "Martínez Casas". Se trataba en el caso de la opinión
de un legislador sobre otro legislador, que tenía evidentes implicancias políticas. A pesar de que el calificativo
pudiera parecer hiriente se refería a una actitud política del querellante (15).
Creo pertinente reiterar que el art. 60 de la Constitución tiende a proteger en forma especial la expresión de
los legisladores en todo lo que tenga conexión con el desempeño de sus funciones.
La corrección de los excesos no se halla en la ley penal sino en la decisión política de la Cámara de
corregirlo, removerlo o excluirlo de su seno. La libre expresión de los legisladores es fundamental para la
formación de la opinión pública que es una característica primordial del sistema republicano. En consecuencia
es preciso tener en cuenta el efecto inhibitorio que podría tener en los representantes el hecho de que pudieran
ser perseguidos penalmente y sometidos al pago de resarcimientos, por dar difusión, fuera de las Cámaras a sus
opiniones sobre hechos y personas.
Desde luego que la responsabilidad de los representantes en cuanto a las opiniones que emitan es un bien a
perseguir, pero ella como otros bienes, no debe ser buscada mediante la represión penal.
(1) OYHANARTE, Julio, "Las inmunidades parlamentarias", Rev. LA LEY, t. 51, p. 1066.
(2) Están transcriptas en "Federico Suárez, Actas de la Comisión de Constitución (1811-1813)", Ediciones
del Instituto de Estudios Políticos, Madrid 1976.
(3) Idem, ps. 57 y 58.
(4) GROUSSAC, Paul, "Las bases de Alberdi y el desarrollo constitucional", en Estudios de Historia
Argentina, p. 334, Jesús Menéndez Librero Editor, Buenos Aires, 1918.
(5) COLAUTTI, Carlos E., "Proyectos constitucionales patrios 1811-1826", p. 72, Ediciones Culturales
Argentinas, Buenos Aires, 1983.
(6) KAVIGNANI, Emilio, "Asambleas constituyentes argentinas", t. III, p. 1035.
(7) Art. 12: "Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten y votos que
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emitan en el desempeño de sus cargos".
(8) RAVIGNANl, Emilio, op. cit., t. VI, 2ª parte, p. 785.
(9) Idem, t. IV, p. 527.
(10) SOLER, Sebastián, "Derecho penal argentino", t. I, p. 202, Ed. Tea, Buenos Aires, 1983.
(11) Nota a fallo, Rev. LA LEY, t. 102, p. 672.
(12) LINARES QUINTANA, Segundo "Tratado de la ciencia del derecho constitucional", t. VIII, ps. 353 y
sigts., Ed. Alfa, 1963.
(13) Ver sobre el tema SEISDEDOS, Felipe, "Algo acerca de la inmunidad de opinión," E.D., t. 114, p. 898.
(14) CNCrim. y Correc., sala VII, agosto 22-985, "Alsogaray, Alvaro", Rev. LA LEY, t. 1985-E, p. 228.
(15) En la sentencia se afirma: "Las expresiones 'bazofia golpista' que el imputado vertiera públicamente,
poseen aptitud para herir el honor del aludido por ellas.".
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