Ivanega_Miriam_Principios_del_procedimiento_administrativo

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PRINCIPIOS D E L P R O C E D IM IE N T O ADMINISTRATIVO:INFORMALISMO, IN ST R U C C IÓ N D E O F IC IO 
Y V ER D A D M A TERIA L
p o r M ir ia m M . Iv a n e g a
El procedim iento adm inistra tivo es la serie, secuencia o suce­
sión de actos que se dirigen a la satisfacción.directa e inm edia ta del 
bien común o el in te rés público. Es el elemento ordenador, regulador 
y sistem atizador del desenvolvim iento de la función adm inistrativa 
del Estado l.
El procedim iento no sólo encauza juríd ica y racionalm ente la ac­
tividad ad m in istra tiv a , sino que tam bién tiende a la protección de 
los ciudadanos an te cualquier actuación y resolución anóm ala de los 
órganos de la A dm inistración 2.
En tan to constituye el instrum ento procesal m ediante el cual el 
Estado cum ple con su función adm inistra tiva , el procedim iento se 
informa de principios acordes con la exigencia de ta l función 3.
Ju a n Carlos C assagne diferencia los principios de las normas. 
Los prim eros re p re sen ta n proposiciones ju ríd icas o d irectivas y 
constituyen un criterio esencial en sí mismo, que m arca el sentido de 
justicia de las norm as, cuyos caracteres son su principalidad —pre­
minencia sobre las norm as— y su dinam ism o potencial —por ser 
gestores de las soluciones que dem andan un derecho en formación— . 
En cambio, las norm as cuentan siem pre con un antecedente, un con­
secuente y una sanción 4.
Dentro de los principios, distingue los denom inados fundam en­
tales, que son base del ordenam iento (donde se ubican la C onstitu ­
1 Conf. COMADÍRA, Ju lio R., Derecho administrativo, L exisN exis, B uenos A ires, 
2003, versión a c tu a liz a d a , p. 125.
2 LÓPEZ RODÓ, L a u rea n o , Procedimiento administrativo, Colección Xom adas e S e­
m inario 6, X unta de G alicia , 1994, p. 17.
3 COMADÍRA, Juiio R., Derecho adm inistrativo, cit., p. 130.
4 CASSAGNE, Ju an (Jarlos, “Principios generales del procedimiento adm inistrativo”, 
en Jom adas sobre Procedimiento A dm inistrativo, U niversidad A ustral, Ciencias de la 
Administración, Buenos Aires, 1999, p. 17.
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66 PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
ción y las fuentes supranacionales) de los institucionales derivados 
de una determ inada institución a p a rtir de su idea organizativa. La 
oficialidad (instrucción é im pulsión de oficio) y la verdad m aterial 
son principios institucionales, m ien tras que el inform alism o está 
comprendido en la tu te la ad m inistra tiva efectiva y, por ende, es an a­
lizado como principio fu n d a m e n ta l5. Todos tienen operatividad por 
sí mismos y configuran deberes p ara la Adm inistración 6.
Con su aplicación se persigue proteger al adm inistrado y d eter­
m inar sus derechos, a s í como defender la norm a ju ríd ica objetiva, 
con el fin de m an tener el im perio de la legalidad y justicia en el fun ­
cionamiento adm inistrativo 7.
De la ley 19.549 surgen los principios de juridicidad, debido pro­
cedim iento previo, inform alism o a favor del adm inistrado, im pul­
sión e instrucción de oficio y verdad m ateria l o verdad ju ríd ica obje­
tiva, celeridad, economía y sencillez.
I. P r i n c i p i o d e l i n f o r m a l i s m o
Tam bién denom inado form alism o moderado, y debilitam iento 
de la preclusión, se encuen tra definido en el art. I o, inc. c), ley 19.549, 
“Excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias 
formales no esenciales y que puedan ser cum plidas posteriorm ente”.
Se d ispensa a los adm in istrados de cum plir con las formas no 
esenciales, es decir aquellas que no están ligadas o exigidas por el or­
den público adm inistrativo.
Aun cuando la significación y trascendencia de las form as en el 
derecho adm inistra tivo es m uy superior a las que asum e en el dere­
cho privado, la aplicación del principio no implica un procedimiento 
sin formas, pues ello no sería posible dentro del principio de ju rid i­
cidad que inform a toda la actividad adm inistrativa. En consecuen­
cia, no hay obstáculo alguno p a ra que se pueda entender “en el sen ­
tido de que en el procedim iento adm inistra tivo no se u tilizan las 
formas sacram enta les que son de rigor en la actuación an te los órga­
nos judiciales” 8.
5 CASSAGNE, Ju an Carlos, “Principios...", cit.
6 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho adm inistra tivo , t. II, 7“ ed. act., LexisNexis - 
Abeledo-Perrót, Buenos Aires, 2002, p. 525.
' En ese sentido, Sup. Trib. Ju st. Chubut, 31/10/1991, “Di Marco, Sara Noemí s/'re- 
curso de apelación v, Res. 465/1990 ISSyS”.
b CANOSA, Armando N., Los recursos adm inistrativos , Abaco, Buenos Aires, 1996, 
p. 1,30. ’ •
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MIRIAM M. IVANEGA 67
Este principio es de la esencia m ism a del procedim iento adm i­
nistrativo 9 y sólo puede ser invocado por el particu lar, no así por la 
Administración p ara eludir sus facultades reg ladas 10.
En realidad, y conforme lo re ite ra ra la Procuración del Tesoro 
de la Nación, el inform alism o tiende a que “el adm inistrado pueda lo- 
o -ra r , superados los inconvenientes form ales que se presenten, el dic­
tado de un acto que decida las cuestiones p lan teadas an te la Admi­
nistración” u .
Su aplicación impide que el p a rticu la r p ierda un derecho por el 
incumplimiento de un deber form al, debiendo la A dm inistración op­
tar por la solución más favorable para aquél en dicho sentido 12.
Corresponde superar los meros formalismos y ajustarse simple­
mente a lo peticionado por los particulares, sí con ello se les niega el acceso 
a los derechos que por ley les corresponde, aunque éstos,'por omisión o ig- - 
norancia inculpable, no los invoquen en forma expresa o clara 13.
E ste principio reafirm a el rol de colaborador que asum e el p a r­
ticular en el procedim iento adm inistrativo , en la m edida en que con­
tribuye en la gestión de los fines públicos 14.
Adem ás, la aplicación del rigorism o formal es pernicioso tam ­
bién p a ra la A dm inistración, dado que puede afectar la búsqueda de 
la verdad m aterial. Las form alidades que se im pongan en el proce­
dimiento adm inistrativo deben ser m oderadas, procurando salvar la 
juridicidad de la actuación.
Se propugna, entonces, un equilibrio en tre la acción adm inis­
trativa, que no puede e s ta r entorpecida, y el derecho de los adm inis­
trados a no encontrarse sometidos a rigorism os que los perjudiquen.
¿Ante qué supuestos la ju risp rudencia h a considerado, confor­
me a derecho, la invocación de este principio? F ren te a los siguientes:
1. La u tilización de ciertos vocablos en el ám bito del procedi­
miento adm inistrativo no tiene u n a equivalencia estric ta con deter­
minados conceptos o categorías ju ríd icas, por lo cual p retender suje­
9 ABERASTURY, Pedro (h) - ClLURZO, M aría R., Curso de procedimiento adm inistra­
tivo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998, cap. II, p. 32.
10 H ü TCHINSON, Tomás,Ley de Procedimientos Adm inistrativos comentada, t. 1, As- 
trea, Buenos Aires, 1995, p. 28. Ver en ese sentido causas: C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 
2a, “Ramírez de Machado, Nelly Amalia v. Adm inistración Nacional de A duana”; “Gual- 
doni, Jorge Luis v. Estado nacional (M inisterio de Educación y Justicia) s/cobro de aus­
trales”.
11 Dictámenes 133:240.
12 ABERASTURY, Pedro Ch)- DANIELIAN, Miguel, Procedimientos administrativos 
(Nación y provincias), La Ley, Buenos Aires, 1996, p. XXVT.
13 C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala Ia, 11/7/2000, “López, Ju a n José v. Ministerio del In­
terior - Axt. 3°, ley 24.043”.
14 Corte Sup., Fallos 300:1292.
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68 PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
ta r la petición del particular a los térm inos literales bajo los cuales 
fue escrito, puede fru s tra r el pleno ejercicio de los derechos por causa 
de un óbice fo rm a l15.
Ese criterio se m antiene respecto del trám ite del reclamo adm i­
n istrativo previo regulado por el arfc. 30, ley 19.549, modificado por 
el a ru 12, ley 25.344, habiendo entendido la Procuración del Tesoro 
de la Nación —en dictamen 64/1/2003— que esta vía adm inistrativa no 
se encuen tra sujeta a la observancia de requisitos formales, más que 
aquel que se refiere a que deberá versar sobre los mismos hechos y 
derechos que serán invocados en la eventual dem anda judicial. Ello, 
en form a congruente con lo dispuesto en el art. 4o, dec. 1116/2001, en 
cuanto dispone que las au toridades deberán evaluar el reclamo de 
los adm inistrados teniendo en consideración el principio de informa- 
lismo que rige el procedimiento adm inistrativo 16.
2. En sim ilar sentido, no es necesario calificar las peticiones y 
debe prescindirse del título de las presentaciones, si surge claram en­
te de éstas la pretensión del p articu la r 17.
E l fuero contencioso-adm inistrativo consideró viable una acción 
de am paro por mora, aun cuando el escrito presentado por el p a rti­
cular (y sobre el cual no diera respuesta alguna la Administración) 
adoleció de defectos formales, dado que de él surgía en forma clara y 
fundada la pretensión del acto 18.
Lo que deben evitarse, entonces, son aquellas formas que im pi­
dan d e se n tra ñ a r el verdadero meollo del caso, la verdad y, en ú ltim a 
instancia, hacer justicia. En las presentaciones del adm inistrado de­
ben a ten d erse su contenido y finalidad, prescindiendo del modo en 
que fueron titu lad as . La sala 2a de la C ám ara de Apelaciones en lo 
Contencioso A dm inistrativo y T ributario de la Ciudad de Buenos Ai­
res, in te rp re tó que en las im pugnaciones hay que superar los errores 
que pud ieran contener, acerca de su calificación jurídica o de la ind i­
vidualización del destinatario del recurso 19.
La Procuración del Tesoro de la Nación sostuvo, en torno a que 
cuando la petición de un adm inistrado es clara, precisa y concreta,
15 C. Mac. Cont. Adm. Fed., sala 5a, 2/10/1996, “Autolatina Argentina SA v. ANA”.
16 Dictám enes 244:287. Ver también C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4“, 12/4/1996, 
“D istribuidora de Gas Pam peana”.
17 Conf, C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 2 a, 17/9/1998, “Ramírez de Machado, Nelly 
Amalia v. Administración Nacional de A duana”; C. Cont. Adm. y Trib. Ciudad Bs. As., 
sala 2“, 12/10/2001, “Comastri, Raúl A. v. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/acción 
m eram ente declarativa”, LL 2002-A-1014.
18 C. Nac.- ConCAdm. Fed., sala 2a, “Rodiíguez Fuchs, Carlos A. v. Instituto de Ser­
vicios Sociales Bpne$rios”, LL 1997-A-81.
19 C.-Cont.- Adnl. y Trib. Ciudad Bs. As., sala 2a, 12/10/2001, “Comastri”, cit.
MIRIAM M. IVANEGA 89
que 110 es posible soslayarla invocando cuestiones form ales, resu l­
tando a su vez obligatorio p ara la A dm inistración expedirse sobre ta l 
petición 20.
3. En la causa “Negocios y Participaciones SA v. Dirección Ge­
neral Impositiva s/...”, la sala 4a de la C ám ara Nacional de Apelacio­
nes en lo Contencioso A dm inistrativo Federal en el año 1998, analizó 
el archivo de actuaciones adm in istra tivas iniciadas por la actora, a 
fin de obtener el crédito fiscal previsto en la ley 24.073, por u na omi­
sión en la nota de solicitud de dicho beneficio.
El tribunal reiteró que, si bien “en el procedim iento ad m in is tra ­
tivo reina el informalismo, éste no puede llegar a ta l extrem o que las 
peticiones de los adm inistrados se form ulen con ta l laxitud y vague­
dad que la Adm inistración no tenga elem entos de juicio suficientes 
para acceder o denegar lo solicitado. Pero por el mismo principio ha 
de aceptarse que el cum plim iento de las form alidades deban valo­
rarse con una lax itud mayor de la exigida en el proceso judicial, de 
modo que las presentaciones rea lizadas por el p articu lar sean valo­
radas con un criterio amplio p a ra considerar cumplidos los requisi­
tos exigidos en la ley y las reglam entaciones ad m in istra tiv as” 21.
4. Las norm as d ispersas que el adm in istrado debe ensam blar 
para gu iar los actos del procedim iento, tam bién pueden derivar en 
un menoscabo del derecho de defensa del particu lar, si se lo in te rp re ­
ta con un criterio form alm ente riguroso y ello im posibilita el acceso 
a la justic ia 22.
5. El erróneo incumplimiento o interpretación de las norm as ad­
ministrativas, en tanto ello no encubra la desidia y la mala fe del p a r­
ticular, no puede causar frustración de las expectativas de justicia 23.
6. Dado que la acción de los pa rticu la res contribuye al control 
adm inistrativo, no existe causa valedera que justifique elim inar esa 
intervención por m eras deficiencias form ales cuando pueden ser sa l­
vadas, ya que esa actitud podría significar reducir las posibilidades 
del control sobre la actividad adm in istra tiva 24.
Ahora bien, excluir la rigurosidad en el procedim iento no puede 
llevar a la inseguridad procesal, ni trad u c ir el capricho o desid ia del 
adm inistrado. Por ello, si bien este principio tiende a ev itar que por
20 Conf. Dictámenes 207:212.
21 ED 179-776.
Fallos 317:1765, “Cabrera, Francisco O scar v. Dirección de Vialidad Provincial 
s/demanda contencioso-administrativa”.
' 3 C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1“, 8/10/1998, “Gramajo, Raúl v. Institu to de Servi­
cios Sociales Bancarios”.
Conf. Corte Sup., 11/9/2001, '“Soto, Ju an Gilberto v. Anses s/jubilaeión por invali­dez".
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'70 PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
defectos de form as dejen de tram ita rse recursos por su errónea cali­
ficación, su aplicación no puede alcanzar a cubrir recursos p resen ta ­
dos fuera de térm ino 25.
R esu ltan inadm isibles las peticiones form uladas con ta l laxitud 
y vaguedad, que le im pidan a la A dm inistración contar con elem en­
tos de juicio suficientes p ara acceder o denegar lo solicitado 26.
En definitiva, no puede constitu irse en u na p au ta desnaturali- 
zadora y sin restricciones que, contrariando su finalidad, autorice a 
los adm inistrados a desconocer las form as esenciales 27.
El exceso de formalismos recuerda a la adm inistración burocrá­
tica, en tendida no en la concepción original de Max W eber, sino con 
sentido adverso caracterizado por r u tinas perjudiciales, y por un sis­
tem a arb itrario y disfuncional, que deriva en la ineficiencia y la p re­
sencia de form as extrem as discordantes con los propios in tereses a 
perseguir por la Adm inistración.
De esta forma, no es posible que recaigan sobre los ad m in istra ­
dos las desprolijidades y patologías del trám ite adm inistrativo, que 
pueden m enoscabar derechos y dem orar los reclamos, por la acción 
de la m aq u in aria burocrática 2S.
F inalm ente , lo que se tr a ta de g a ra n tiz a r con un formalismo 
moderado es un procedim iento dinámico, a condición de que sea apli­
cado de consuno con el principio de buena fe, “perm itiendo al adm i­
nistrado confiar en que la Adm inistración no va a exigirle m ás de lo 
que estric tam en te sea necesario, p ara la realización de los fines pú­
blicos que ep. cada caso concreto persiga” 29.
I I . P r i n c i p i o d e i n s t r u c c i ó n / i m p u l s i ó nd e o f i c i o
El art. I o, inc. a), ley 19.549, consagrada “im pulsión e in struc­
ción de oficio, sin perjuicio de la participación de los in teresados en 
las actuaciones” y el art. 4o del Reglam ento de la referida ley que “To­
das las actuaciones adm inistra tivas se rán im pulsadas de oficio por 
el órgano com petente, lo cual no obstará a que tam bién el in teresado 
inste el procedimiento. Se exceptúan de este principio aquellos t r á ­
25 En ese sentido, Corte Sup. Ju st. Santa Fe, 20/12/1995, “Muller, Graciela M aría v. 
Provincia de S an ta Fe s/recurso contencioso-administrativo de plena jurisdicción”.
26 C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4“, 23/5/1989, “Construcciones Lumen de Carlos de 
Assam v. Estado nacional (Secretaría de A gricultura y G anadería Senasa) s/nulidad de 
resolución”,
27 Sup. Corte Bs. As., 8/9/1998, “D istribuidora Química SAv. Provincia de Buenos Ai­
res (Poder Ejecutivo) s/demanda contencioso-adm inistrativa”.
28 Conforme-dictamen 51/1995 PTN, del 4/4/1995.
29 Sup. Corte Bs. As., 28/4/1998.
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MIRIAM M. IVANEGA 71
mites en los que medie sólo el in terés privado del adm inistrado a me­
nos que, pese a ese carácter, la resolución a d ictarse pud iera llegar 
-i afectar de algún modo el in terés general”.
Este principio —denom inado tam bién inquisitivo o de oficiali­
dad_no resu lta aplicable en el proceso judicial civil' en el cual im ­
pera el principio dispositivo a través del cual el im pulso procesal co­
rresponde al pa rticu la r interesado.
La oficialidad obliga a la Administración a dirigir el procedimien­
to, y a ordenar que se practique toda diligencia que resulte conveniente 
para esclarecer la verdad y “la ju s ta resolución de la cuestión p lan tea­
da” 30, por ello si p ara sustanciar las actuaciones se necesitarán datos 
o informes de terceros, podrá solicitarlo directam ente 31.
Se aplica aun cuando el procedimiento se hubiese iniciado a peti­
ción de parte, dado que a través de él no sólo se satisface el in terés in­
dividual, sino tam bién un interés público: el interés adm inistrativo 3Z.
La Suprem a Corte de Ju stic ia de la Provincia de Buenos Aires 
ha caracterizado al impulso como “la fuerza o actividad que pone en 
movimiento el procedim iento adm inistrativo o lo hace av anzar una 
vez iniciado h a s ta su fin” 33.
Como señ a la B acellar Filho, la oficialidad, m anifestación del 
principio de legalidad, no im plica u n ila te ra lid ad de las decisiones 
adm inistrativas, sólo expresa la responsabilidad de conducir el pro­
cedimiento p a ra que éste alcance el fin le g a l34.
La au toridad adm inistra tiva investiga los hechos, acum ula las 
pruebas, aclara puntos dudosos, hace las precisiones necesarias 
para justificar su decisión y su actividad posterior. De ahí la estre ­
cha relación de este principio con el de verdad m aterial.
En ese sentido, la Adm inistración debe verificar la existencia de 
irregularidades que se denuncian y comprobar tam bién la veracidad 
de los hechos, sin necesidad de que el particu la r im pulse el procedi­
miento adm inistrativo. Ello sin perjuicio de que éste p resen te p rue­
bas, peticiones, es decir in ste el procedimiento, aun cuando sea la ac­
tividad de la A dm inistración la que deba predom inar netam ente.
No siem pre la A dm inistración está obligada a cum plir con este 
principio, dado los lím ites establecidos por la propia Ley de Procedi­
30 HUTCHINSON, Tomás, Ley de Procedimientos..., cit., t. 1, p. 29.
31 Conf. C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 1“, 5/11/1996, “Alnavi SA v. YPF SA —resi­
dual— y otro s/amparo por m ora”.
32 HUTCHINSON, Tomás, Ley de Procedimientos..., cit., t. 1, p. 29.
00 Sup. Corte Bs. As., 2/3/1999, “Nida SACIFI v. M unicipalidad de Quilines s/deman- 
da contencioso-administrativo"
34 Ba c e ll a r F il h o , Romeu F ., Principios constitucionais do processo adm in istra ti­
vo disciplinar, Max Limond, Brasil, 1998.
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72 PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
mientos y su reglam ento. Su aplicación cede cuando es el particular 
a quien le corresponde la impulsión, por ejemplo si m edia solamente 
un in terés p articu la r 36,
La figura de la caducidad prevista en el art. Io, inc. e), ap. 9, ley 
19.549, no re su lta con tra ria o incom patible con la consagración de 
este principio.
Esa norm a establece que “Transcurridos sesenta (60) días desde 
que un trám ite se paralice por causa im putable al adm inistrado, el 
órgano com petente le notificará que, si transcurrieren otros tre in ta 
(30) días de inactiv idad, se dec la rará de oficio la caducidad de los 
procedimientos, archivándose el expediente”.
No corresponderá dictar la caducidad, en los trám ites v incula­
dos a la previsión social, los procedim ientos que deban seguir por 
considerarlo así la A dm inistración, y aquellos casos en los que estu­
viese comprometido el in terés público.
Operada la caducidad, el interesado podrá ejercer sus pretensio­
nes en un nuevo expediente, y hacer valer las pruebas ya producidas.
En la caducidad, el acto que la declara no resuelve sobre la cues­
tión de fondo y adem ás no es autom ática, no sólo porque se debe in ­
tim ar al adm inistrado, sino tam bién porque la norm a ju ríd ica reco­
noce la posibilidad de que la Administración prosiga el procedimiento 
por razones de interés público 36.
E ntiendo que au n sin que se hubiese previsto expresam ente 
este supuesto, la Administración, no puede, so pretexto de la inacti­
vidad del adm in istrado , ab stenerse de in sta r los trám ites dada su 
obligación de a ju starse a la verdad m aterial u objetiva.
La ley 24.447 previo un supuesto especial de caducidad. E l art. 
26, incorporado en la actualidad como art. 52, Ley C om plem entaria 
P erm anen te de P resupuesto 11.672 (t.o. 1999), estableció u n régi­
men p ara aquellos procedim ientos adm inistrativos sustanciados 
con motivo de la solicitud de reconocimientos de deudas de causa o tí­
tulo an terio r al 1/4/1991.
P a ra esa norm a, el mero transcu rso del plazo de sesen ta (60) 
días hábiles com putados desde la últim a actuación útil, h a ría cadu­
car autom áticam ente el procedimiento, sin necesidad de intim ación 
al in teresado p ara su impulso, ni resolución expresa de la adm inis­
tración, agregando que en dichos procedimientos no sería de aplica­
ción el art. I o, inc. e), ap. 9, ley 19.549.
35 Conf. art. 4", Reglamento de la ley 19.549.
36 Conf. CoM/íblKA, Julio R. - MONTI, Laura M. {colab.), Procedimientos Adm inistra- 
tivos, Ley Macmfícd de Procedimientos Administrativos, anotada y comentada, t. I, La 
Ley, Buenos' Aires, 2002, p. 102.
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MIRIAM M. IVANEGA 73
Si bien la ley no aclaró a qué tipo de “petición” se refería (judicial 
- administrativa) ni precisó el concepto de “créditos” (sumas suscepti­
b l e s de ser reclam adas; sum as reclam adas pero aiín no reconocidas, 
o bien reclam adas, reconocidas, pero no firmes), él dec. 658/1995, al 
modificar a su sim ilar 852/1995, contempló que lo prescripto en los 
.ir ts. 25, 26 y 27, ley 24.4-47, no e ra de aplicación a las peticiones de 
pao-o relativas a obligaciones “reconocidas” en sede judicial o adm i­
nistrativa.
En síntesis, esta ley fijó un régim en de caducidad p a ra supues­
tos determ inados, sin que re su lta ra exigible la intim ación previa al 
a d m i n i s t r a d o y sin prever la im pulsión de oficio, lo que h a llevado a 
la doctrina a considerarlo in co nstitu c io n a l37.
Ha sostenido la Procuración del Tesoro de la Nación en m ayo 
de 2003 que el art. 26, ley 24.447, es u n a norm a in teg ra n te de un. 
-sistem a” y como tal, no puede an a liza rse en form a a is lad a sino en 
forma arm ónica con los re s ta n te s artícu los. Desde esta p e rsp ec ti­
va, operada la caducidad del a rt. 26, se h ab ría perdido tam b ién la 
posibilidad de in iciar un nuevo expedien te en procura del recono­
cimiento del derecho, por lo que h a b r ía caducado el “d erecho”, lo 
que es asim ilable a que la acción p a ra ejercerlo se en cu en tre p re s ­
cripto. A d m it ir que el particular, cuyo “proceso” hub iere caducado 
en forma autom ática en v irtud de su inacción —art. 26, ley 24.447— 
pueda in iciar un nuevo expediente p ara reclam ar por su derecho con 
sustento en el art. 318, Código Procesal, es una falacia, ya que no es 
el espíritu ni la le tra de la norm a. No podría hacerlo por im perio del 
art. 25, ley 24.447 38.
Se reafirm a con ello, que este precepto difiere del previsto en la 
ley 19.549, en cuanto a la posibilidad de que el adm inistrado pueda 
ejercer sus pretensiones en u n a nueva actuación y hacer valer las 
pruebas que ya se hubiesen producido.
I I I . P r i n c i p i o d e v e r d a d m a t e r i a l o v e r d a d o b j e t i v a
La aplicación regu lar de los principios de instrucción e informa- 
lismo se proyecta en el logro de la verdad m aterial.
Como lo enseñara Fiorini, la impulsión de oficio cum ple el obje­
to de d e te rm inar la verdad ad m in is tra tiv a , aplicarla y e jecu tarla , 
tra tando de satisfacer con eficacia los in tereses públicos, respetando 
las situaciones particulares de los adm inistrados, por eso se les de-
3| COMADIRAs Julio R., Ley de Procedimientos..,, cit., t I, nota 373,
38 Dictámenes 245:422.
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74 PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
nomina colaboradores con exclusión del procedimiento adm inistra­
tivo sancionatorio 39.
En cuanto al informalismo, su vigencia garantiza que se eviten 
incu rrir en exceso r itu a le s que conduzcan tam bién al desconoci­
miento de la verdad ju ríd ica objetiva. Si prim a en el procedimiento 
la verdad m ateria l por sobre la verdad formal, es necesario p a ra el 
esclarecim iento de aquella verdad un criterio de am plitud con vigen­
cia del informalismo.
A ello agrego para el lo g r o de este principio, la condición inelu­
dible de la celeridad del procedimiento.
El art. I o, inc. f), ap. 2, ley 19.549, expresa que la Adm inistración 
debe “...requerir y producir los inform es y dictám enes necesarios 
p a ra el esclarecim iento de los hechos y de la verdad ju ríd ica objeti­
va”, y el art. 48, dec. 1759/1972, que “Sin perjuicio de los inform es y 
dictám enes cuyo requerim iento fuere obligatorio, según norm as ex­
presas que así lo establecen, podrán recabarse, m ediante resolución 
fundada, cuantos otros se estim en necesarios al establecim iento de 
la verdad juríd ica objetiva...”.
Por aplicación de este principio, el órgano adm inistrativo en el 
procedim iento adm inistra tivo debe a justarse a los hechos, prescin­
diendo de que ellos hayan sido alegados y probados por el adm inis­
trado. Esto es así, por cuanto la decisión adm inistrativa no puede de­
pender del aporte de las p ruebas que realice el adm inistrado 40.
Carece de valor que, en el procedim iento adm inistrativo, el in ­
teresado por conveniencia personal, acepte como real un hecho o cir- 
cunstancia.que no sucedió o que om ita mencionar situaciones fácti- 
c.as que efectivam ente se produjeron, pues es la A dm inistración la 
que debe esclarecer hechos, circunstancias y condiciones, precisán­
dolos para luego decidir conforme a ello.
Un certero enfoque sobre este principio perm ite señalar que los 
poderes públicos están vinculados a los valores m ateriales del orde­
nam iento jurídico y no a los m eram ente formales. E n tre aquellos va­
lores, consagrados en la Constitución, se encuentra la ju stic ia , la 
cual ha de entenderse como justic ia m aterial. Con esa concepción, es 
el Poder Ejecutivo, particu larm ente , el que “en su doble función de 
im pulsor de la legalidad y servidor im parcial de los in tereses gene­
rales, no puede perm anecer n eu tra l en esta m ateria (...). La búsque­
da de la decisión ju sta es el gran reto que el Estado M aterial de De-
39 FlORINI, Bartolomé A., Procedimiento recursivo y recursos jerárquicos, 2a ed., Abe- 
ledo-Perrot, Buenop- Aires, 1971, p. 58.
40 Ver en ese sentido PTN Dictámenes 214:149.
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MIRIAM M. IVANEGA 75
-oCho le impone a la Adm inistración Pública p a ra hacer realidad el 
de la iusticia” 41.
v a LUI J ' . . • rj¿Cuál es el contenido de este principio.''
1. Según señalara, en prim er térm ino el órgano adm inistrativo 
tá obligado a realizar todas las diligencias p robatorias que tiendan 
ja averiguación de los hechos p a ra luego fun d am en tar la decisión,
p r e s c i n d i e n d o de la alegación y dem ostración por el particular.
2. Por ello, si los elem entos de juicio ex isten tes en la causa resu l­
tan insuficientes p ara dem ostrar los hechos controvertidos, el orga­
nismo adm inistrativo debe a rb itra r los medios conducentes p ara la 
solución del caso. Con ese criterio, la C ám ara Nacional de Apelacio­
nes de la Seguridad Social entendió que los organism os previsiona- 
les no son parte contraria, n i con in tereses contrapuestos a los de los 
adm inistrados, sino órganos de contralor y aplicación de la legisla­
ción de Seguridad Social, p a ra el cum plim iento de la verdad m ate­
rial en cada supuesto p articu la r 42.
3. La reap ertu ra de un procedim iento tam bién es u na obligación 
que surge de este principio, que debe im ponerse sobre obstáculos de 
carácter procedim ental, au n cuando no debe en tenderse como u n a 
vía abierta p ara repetir in ten tos frustrados « .
4. La revocación del acto irreg u la r (art. 17, ley 19.549) es u n a 
obligación con susten to tan to en el principio de legalidad objetiva 
como en el de verdad m ateria l y así lo ha entendido la Procuración 
del Tesoro de la Nación 44.
5. La denuncia de ilegitim idad es un rem edio cuyo fundam ento 
radica en la vigencia de la jurid icida d y la protección de los derechos 
subjetivos e in tereses legítimos de los a d m in is trad o s45, que traduce 
la prevalencía de ¡a verdad objetiva.
El art. I o, inc. e), ap. 6, ley 19.549, expresa que “U na vez venci­
dos los plazos establecidos p ara in terponer recursos adm inistrativos 
se perderá el derecho p ara articularlos; ello no obstará a que se con­
sidere la petición como denuncia de ilegitim idad por el órgano que 
hubiera debido resolver el recurso, salvo que éste dispusiere lo con­
trario por motivos de seguridad ju ríd ica o que, por e s ta r excedidas 
razonables p au tas tem porales, se en tienda que medió abandono vo-
11 LÓPEZ G o n z á l ez , José I., Principio general de proporcionalidad en derecho a d m i­
nistrativo, U niversidad de Sevilla, 1988, p. 81.
42 C. Nac. Seguridad Social, sala 2“, 31/10/1989, “Castro. Ju an Luis v. Caja Nacional 
de Previsión de la Industria, Comercio y Actividades Civiles s/seguridad social”.
4a C. Nac. Seguridad Social, sala 3a, 16/6/1992, “G usm án, M anuel Eutaciov. Caja N a­
tional de Previsión de la Industria, Comercio y Actividades Civiles s/seguridad social”.
44 Dictámenes 215:189, 221:124.
45 COMADÍRA, Julio R., Ley de Procedimientos..., cit., t. I, p. 72.
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76 PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
luntario del derecho”. lis ta figura encuentra sustento “en el interés 
que tiene ol E stado de velar por el principio de legitim idad de sus 
propios actos, correspondiendo a la Adm inistración agotar de oficio, 
los medios de p rueba a su alcancepara el correcto esclarecim iento de 
la situación que se plantee, en consideración al principio de verdad 
m aterial que rige el procedim iento adm inistrativo” 46.
6. La inexistencia de la obligación de la A dm inistración de dar 
tra tam ien to a las sim ples peticiones o denuncias, no es óbice para 
que ello ocurra en a ras de salvaguardar el principio de legalidad y el 
de verdad m ateria l que rige en el procedimiento adm inistrativo y en 
el accionar del Estado en su conjunto 47.'
7. R esulta u na conducta a rb itra ria de la Adm inistración, que no 
valore adecuadam ente la prueba obrante en la causa y no produzca 
las necesarias p ara el esclarecim iento de los hechos, contrariando el 
principio de la verdad objetiva 48.
8. Se proyecta, por lo tanto , en el elemento causa del acto adm i­
nistrativo y en el objeto. En cuanto a este elemento y la posibilidad 
de incluir en el acto peticiones no propuestas por los interesados, se 
ha justificado la adm isión de la “reformatio inpe jus” en el procedi­
miento adm inistrativo , sin perjuicio del respeto por los derechos ad ­
quiridos 49.
IV . CO N C LU SIÓ N
Inform alism o, oficialidad y verdad ju ríd ica objetiva, encuen­
tran su jusfo equilibrio con la aplicación de los otros principios del - 
procedimiento adm inistrativo.
En ese sentido, resu lta esencial la vigencia de los principios de 
celeridad y eficacia. Ambos constituyen un deber de buena adm inis­
tración, y la vigencia del principio constitucional de la razonabili- 
dad, que ju s tam en te exige que la actividad esta ta l se cum pla dentro 
cíe un cierto orden, de una cierta justicia. Con acierto se h a conside­
rado que “La razonabiiidad es un verdadero ideal de justic ia , es p a r­
te de un derecho n a tu ra l constitucional...” 50.
46 Dictamen 451/2002 PTN, del 8/11/2002.
47 Dictamen 151/2003 PTN, del 11/3/2003.
48 C. Nac. Seguridad Social, sala 1“, 27/3/1991, “Barrios, Nicasio v. Caja Nacional de 
Previsión de la Industria , Comercio y Actividades Civiles s/segnridad social”.
49 Adhieren a esta posición Fiorini, Escola, Comadira y Hutchinsou. En contra. Ma-
rienhoff v Góídillo, Ver COMADIRA, Julio R.. Derecho adm inistrativo , cit., p. 134 (nota 
415). * .
i jup. T.ib. j'vtói. Heuquén, mayo 1984, “Martínez C. v. ínst. de Seg. Social de Meu- 
quén”, Eij l!.6~5’6p,::
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MIRIAM M. IVANEGA 77
La complejidad y lentitud , como bien señala V illar Palasi, obe­
decen a la estru c tu ra de la Adm inistración, m ás que a la fa lta de ins­
t r u m e n t o s norm ativos adecuados 51.
Por eso, el procedim iento de adm inistración al responder al blo­
que de ju rid ic idad y a los principios aquí tra tados, debe reflejar 
aquel criterio que ubica a l adm inistrado como colaborador y a la A d ­
m i n i s t r a c i ó n como gesto ra del bien común, traduciendo un ac tu ar 
r a c i o n a l y razonable y, en definitiva, ético.
Finalm ente, cabe tra e r a colación las expresiones del ca ted rá ti­
co e s p a ñ o l Jesú s González Pérez: “C ualquiera sea el tipo de función 
a d m i n i s t r a t i v a , cualquiera que sea el sector o realidad social objeto 
de intervención, lo que in teresa al adm inistrado es una A dm in istra ­
ción eficaz que cum pla adecuadam ente los fines encom endados, que 
acuda con rapidez allí donde sea necesaria su presencia, que resuel­
va bien y pronto los espedientes. De nada sirve cum plir con la ley si 
al momento de resolver, la decisión y& resu lta innecesaria” 62.
51 Vil,LAR PALASI, José L. - VILLAR E z c u r r a , José L Principian de derecho adm in is­
trativo II, 3“ ed., U niversidad Complutense, Madrid, 1993, p. 93,
^ Go n z á l ez pEfíEZ, Jesús, Comentarios a la Ley de Procedimiento A dm in istra tivo , 
1“ ed., Civitas, M adrid, 1977, ps. 221 y 222.