art11 pdf el presupuesto

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a, Concepto
El PRESUPUESTO
El Presupuesto Fiscal
Un presupuesto no es otra cosa que la expresión
financiera de la planificación. o sea, la introducción de
valores monetarios a la planificación.
Pero no siempre un presupuesto lleva consigo el
plan. E"n la mayor(a de los casos se limita a ser una simple
lista de gastos debidamente ordenados. Por el contrario,
toda planificación, para llevarla a cabo, debe expresarse en
un plan financiero.
Por otra parte la Planificación abarca una serie de
años y es un proceso continuo, El presupuesto tiene un
periodo relativamente corto, normalmente un año.
b. Tipos de Presupuesto
Existen variados criterios para clasificar al
presupuesto. Cada clasificación normalmente depende de
la utilización que se le quiera dar. Sin entrar en detalles se
pueden mencionar las siguientes clasificaciones:
De acuerdo a la finalidad: Presupuesto de Ingresos y
de Egresos.
Según los niveles en que se encuentre: Presupuesto
Institucional, Sectorial, Regional, Consolidado del
Sector Público, Global y Nacional.
Según las actividades que abarque: Actividades del
Sector Público y del Sector Privado. Dentro de cada
uno de ellos existen múltiples divisiones.
El Presupuesto Fiscal es un documento legal en el
cual se calculan los ingresos y se autorizan los gastos que
habrán de producirse en un cierto período de tiempo.
1. Campo que Abarca
Cuando se habla de presupuesto fiscal se está
refiriendo al comprendido por el Sector Público, vale
decir, Gobierno Central (Ejecutivo y Minist~r1os) y
organismos descentralizados y autónomos con aporte
fiscal. No se incluye organismos particulares (privados)
que reciben aporte fiscal.
2. Caracterrsticas del Presupuesto
Además de las que se desprenden de la definición
(legal, anticipado, anual) I generalmente, tiene las
sigu ientes características.
Como es obvio, existen 2 tipos principales de
presupuesto: uno de entradas (ingresos) y otro de gastos.
El Presupuesto de Gastos es :
Institucional
económico
por tipo de moneda
según el objeto del gasto
funcional (Macro funcional)
por programas
Por su parte el presupuesto de ingresos es:
Según el punto de vista económico: Presupuesto de
producción y disponibilidad de Bienes y Servicios.
Según la función o programas a que pertenece.
Se podría seguir enumerando otras clasificaciones,
posiblemente todas útiles, ya que estarán basadas en algún
objetivo concreto o/y para un nivel determinado, pero
conviene circuscribirse a las clasificaciones presupuestanas
que se utilizan con mayor provecho dentró del Sector
Público.
Según las Naciones Unidas, el Sector Público está
compuesto de una gran cantidad de entidades, cuyas
transacciones ejercen una influencia de primera magnitud
en la economía nacional. Se consideran pertenecientes al
Sector Público a todas aquellas entidades cuyas
transacciones económicas básicas pueden ser decididas, en
última instancia, por las autoridades políticas nacionales
dentro de la estructura institucional existente.
32
a.
según la fuente de donde provenga
por tipo de moneda
por programa
El Presupuesto de Gastos es:
Institucional, porque la asignación de recursos es
fijada a cada institución en forma particular. De esta
manera existe un presupuesto de gastos para la
Universidad, uno para Servicios de Salud, uno para
Correos y Telégrafos, etc. Del mismo modo, existe
distribución de fondos por Ministerios ya que es la
suma de las instituciones que lo comprenden.
Económico, porque lo rubros de gastos se clasifican
de acuerdo al impacto que producen en las
actividades económicas. Conforme a este punto de
vista, el presupuesto se di "ide en gastos <..orrientes y
gastos de capital. Dentro de los gastos corrientes las
cuentas se clasifican en Gastos de Operaciones y
Transferencias.
Según el objeto del gasto, porque dentro de la
clasificación económica, antes señalada, los rubros
de gastos se clasifican según el objeto.
Así, los gastos corrientes se dividen en a)
remuneraciones, b) compra de Bienes de Consumo y
Servicios no Personales.
Dentro de cada una de estas divisiones, los gastos se
clasifican por item y éstos en asignaciones y
subasignaciones.
Por tipo de moneda, porque diferencia los gastos en
moneda nacional, de los efectuados en moneda
extranjera, para apreciar el impacto que produce
sobre las divisas.
Clasificación funcional es la que agrupa los gastos
por funciones y actividades de "alto nivel" tales
como; educación, sa lud, agricúltura, defensa, etc.
Para llegar a esta clasificación es necesario realizar
una serie de ajustes y consolidaciones con los
presupuestos constitucionales.
Por programas. Esta clasificación se verá en detalle
más adelante.
CUADRO CON, LAS CARACTERISTICAS DEL
PR ESUPU ESTO F ISCA L
A.- Presupuesto de GBstas
1.- IJlStitucl0nalr J-;;astOB de Opel'ac16nGastos Corr1ente:).r'ran5feroncias
2.- ~Qn6mlco <; ,
t
IInver916n Real
Gustos do espita ~;~ers16n Financiera "O
¡;rnn$lferonc. de Cap, i
l~~ ~~;:~~Ol·c.l 1;iI ~o04 e)'llunerllc16n ~~00 I : 1,
J
08 Gas tO!) dol p;rsona1 o I ;/
3,- Según el Ob- y Fletes >- (ll I "~g
jato del Gns .. 09 Gastos OenoTalu8 Jg ..
too - \ 11 AdC']. da Bienes Dt1- fBienes de Consu- ~
_ roblos ~ ~e::~~~~5 - ~ ¡ ~
I= ~.J Transfel'encl(j9 1
I
l25 Aslgnelclón .f'E'.rnll:lE'.r -'
4.- Por tipo de ftI(:meda
5,- Clo91:f1cue16n Funcional (iiecro Funci6n) Ol1st6rlco).
B. - Presupu.esto de Ingresos
1.- Segd'n la fuente de donde provenga - Ingresos -rributerloB
Es necesario destacar 4ue las clasificaciones antes
mencionadas son complementarias y simultáneas y su
ordenamiento obedece a diversos fines.
3.
3. - Por Programas
El Ciclo Presupuestario
- lngresos No Tribut.
Como un presupuesto tradici'onal no contiene lo que
debe hacerse, sino que lo que"cuesta" hacer algo, mal se
puede hablar de su ejecución. En consecuencia, durante la
ejecución de las acciones, antes definidas, el registro del
presupuesto sería una parte integrante de ese concepto.
En general, el ciclo presupuestario cubre más o
menos dos años. De junio a diciembre se Formula,
Discute y Aprueba el presupuesto para el año siguiente.
Luego, de enero a diciembre se ejecutan las acciones
conforme al presupuesto. EI control y la evaluación se
hacen durante el año de ejecución y hasta seis meses
después de terminado el ejercicio presupuestario. (Los
períodos mencionados varían de un país a otro).
Se denomina comú nmente como "Ci clo
Presupuestario" a un cierto período de tiempo cuyas
etapas son: Formulación, Discusión y Aprobación,
Registro, Control y Evaluación. Se ha creído conveniente,
no introducir el concepto "ejecución" en esta etapa
reemplazándola por un término "Registro", que se
considera más apropiado. Una vez que un presupuesto se
haya aprobado, se llamará "ejecución" al conjunto de
decisiones y acciones que se llevan a cabo en los
organismos de la Administración Pública (llamados
organismos ejecutores). Dichos organismos toman como
base, para desarrollar las acciones y decisiones, las metas
que se proponen alcanzar, valiéndose de los presupuestos,
para contar con los recursos necesarios.
Conviene recordar que el presupuesto es uno, son
las formas de exponer o clasificar las que varían.
Se denomina Presupuesto Tradicional al que
contiene las siguientes características:
Institucional
Económico
Po r tipo de moneda
Según el objeto de gasto
b. El presupuesto de ingreso es:
Según la fuente de donde provenga, ya que se
clasifica de acuerdo a los sectores que grave. Esta
clasificación permite, además, tener antecedentes
sobre el impacto que puede producir en la
economía. De esta manera, exi.sten Ingresos
Tributarios. En cada uno de ellos se distingue el
tipo de ingresos y el sector que lo aporta. No se ha
considerado la otra clasificación que aparece y que
clasifica los ingresos en corrientes y de capital. En
realidad, esta clasificación de carácter económico lo
es tan sólo cuando los fondos se gastan o se
destinan a una actividad específica. Mientras tanto
serán sólo ingresos, a secas.
Es por tipo de moneda, porque clasifica las
diferentesentradas en moneda nacional y en
monedas extranjeras (normalmente reducidas a
dólares).
Por programa.
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a. El Proceso de Formulación
Esta etapa Se desarrolla en el seno del Ejecutivo y el
organismo coordinador de la Dirección de
Presupuestos.
Basándose en las estimaciones de ingresos con que
se espera contar para el año presupuestario venidero,
la Dirección de Presupuestos del país fija los montos
topes de gastos por Ministerios.
Considerando estas cifras, envía a los respectivos
Servicios las instrucciones y formularios necesarios
para que presenten sus peticiones e informen sobre
la situación presente y pasada. Por ejemplo, se piden
informaciones para tres años: gastos reales ocurridos
en el año anterior, gastos estimados que se ·espera
ocurran durante el año en que se formula y
proyecto de gasto para el año siguiente al de la
formulación.
b.
c.
EI proceso detallado, pero aplicable al de
Pr~upuesto por Programas, lo que no hace variar la
metodología, se detallará más adelante.
El Proceso de Discusión y Aprobación
El Poder Legislativo es el que debe aprobar el
presupuesto V tiene para ello más o menos cuatro
meses desde agosto a diciembre. (Variable según el
país).
El proceso de Ejecución (Registro) y Control
Mientras se están ejecutando las acciones, se van
registrando los ingresos y gastos de las instituciones.
Por eso, anticipándose a posibles VariaCIOnes, el
Ejecutivo explica a sus instituciones que una cifra
aprobada en el presupuesto "no es un derecho adquirido
de nadie" sino que una simple referencia sobre Jímite
máximo que pueden aspirar a gastar los servicios.
Se destaca a continuación un párrafo del mensaje
con que el Ejecutivo acompañó el Proyecto de Reforma
Presupuestaria al Consejo Nacional en 1959."
"En primer término es necesario destacar el
concepto de Presupuesto de Gastos que se establece,
esto es un programa estimativo del límite máximo a
que pueden alcanzar los egresos fiscales. Esta
disposición contiene un esencial principio de sana
técnica presupuestaria, al afirmar que un gasto
consultado no constituye un derecho adquirido para
nadie, sino una autorización para realizar un
programa, que en su ejecución dependerá de
diversos factores, tales como disponibilidades fiscales
durante el curso del ejercicio, prelación que se le
asigne al programa V ritmo que se le quiera imprimir
a la realización del mismo ..."
Por lo tanto, bien puede suceder que lo otorgado a
una institución al comienzo del período presupuestario,
no coincida con lo que realmente se le autorice gastar en
definitiva.
Se debe recordar que el presupuesto fiscal es una
"estimación" de ingresos y gastos. Bien puede suceder que
se cumpla o no la estimación sobre los posibles ingresos a
recaudar y los gastos a realizar.
De la definición se desprende:
1. Concepto
El Presupuesto por Programas
Se trata de obtener el costo de los
programas y no sólo el gasto total de la
institución.
b. La finalidad primordial es presentar los
propósitos y objetivos para los que se
van a util izar los fondos y no la
magnitud misma oel gasto.
a. Es una forma ,más de clasificación
presupuestaria y que en consecuencia,
no es excluyente con respecto a las
otras.
"Entendemos por Presupuesto por Programas
a una clasificación de tipo presupuestario que
tiene por finalidad presentar los propósitos y
objetivos para los que se utilizarán los fondos
asignados, como también el costo de los
programas para alcanzar dichos objetivos, la
programación del trabajo que debe
desarrollarse y la información cuantitativa
adecuada que trata de medir los resultados
que se esperan obtener".
c.
c.
Evaluado el presupuesto se corrigen o ajustan las
metas plan y se formula el presupuesto para el año
siguiente tomando como base dichas distorsiones.
El Nivel del Presupuesto Fiscal
El Proceso de Evaluación
La evaluación es, sin embargo, una etapa que se
realiza después de determinado el proceso de
Registro (Ejecuciónl presupuestario. Esto, sin
perjuicio de realizar comparaciones dentro del año
presupuestario conforme a los antecedentes que va
indicando la etapa de control.
Todo este proceso que tiene que ver con la parte
financiera, se registran mediante la "Contabilidad"
Presupuestaria" que difiere bastante con la
contabilidad de tipo comercial por partida doble.
Se ha considerado conjuntamente las etapas de
Registro (Ejecución) y Control porque en la práctica
se está controlando a medida que se van llevando a
cabo las acciones.
4.
d.
Los gastos presupuestarios están calculados tomando
como base los posible!· ingresos de ta I suerte que si se
recauda una cifra menor, signlficar~ también un gasto
menor o un déficit con cargo a un nuevo endeudamiento
o a una simple emisión. Pero la alternativa usada
comúnmente es frenar el gasto.
" Sergio Malina. "Reforma del Sistema Presupuestario
para una utilización más eficiente de los recursos del
Sector Púb I ico. Revista Economia No. 60-61.
1958.
34
d.
e.
Se programa el trabajo que debe
desarrollarse para consegu ir los objetivos
o metas proyectadas.
Por último, incorpora los elementos
necesarios para tratar de medir los
resultados, vale decir, cuánto se hizo y
cómo se hizo y no solamente cuanto se
gastó.
de ejecutar las acciones y de cumplir las
metas.
Las peticiones de gastos se efectúan con
mayor precisión (aprovechamiento de los
recursos).
Facilita el control de la acción ya que se
agrupan de acuerdo a su similitud.
2. Objetivos y Ventajas
Las ventajas del Presupuesto por Programas, se
aprecian al compararlo con el Presupuesto
Tradicional, poniendo énfasis, precisamente en
los objetivos de esta técnica.
El Presupuesto por Programa cumple con
todos los requ isitos del tradicional a lo que
hay que agregar el elemento programático
(Programación del trabajo, metas, unidades de
medida, etc.).
Un presupuesto tradicional pone énfasis en
cuánto gastar y en el tipo de gastos que debe
hacerse, en cambio el Presupuesto por
Programa fija su atención en lo que debe
hacerse o realizarse.
Además, el objetivo básico del Presupuesto
por Programa es programar, planificar.
c.
Permite comparar acciones y costos por
programas (por grupos Homogéneos).
Descentraliza la formulación de
petiCIones que corrientemente está en
manos de una unidad. Formulan los que
realmente conocen las necesidades.
Obliga a mejorar la información
estadística 1 y contable y en general
pone de manifiesto la necesidad de
racionalizar tos servicios.
M e j o ramiento de la Administración
Pública
Contribuye a mejorar la organización de
la Administración Pública.
En el Presupuesto por Programas se destacan
cuatro grupos de Objetivos que a su vez
representan sus ventajas:
a. Instrumento de Programación
Si no existe 'un plan, pone de mani·
fiesta su n-::cesidad por lo m enos a
nivel institucional.
Obliga a las instituciones a pensar
en term inos diferentes. Pensar en
térm inos de objetivos (qué
hacer) y sólo en términos finan-
cieros (cuánto gastar).
Permite asignar recursos en forma más
racional debido a que se crea un enlace
entre las, acciones programadas y el
costo de las mismas. Para una variación
en las metas, se puede calcular rápida y
exactamente la variación en el gasto.
Obliga a decir que necesidades satisfacer
(qué programas o parte de ellos) con los
escasos recursos con que se cuenta
(jerarquización), prioridades.
Da una idea clara de los sacrificios que
se están haciendo cuando los recursos
contemplados no se otorgan.
3.
Localiza funciones duplicadas.
Localiza vacíos. Al comparar lo que
debería hacer (Reglamentos, Leyes) con
lo que pretende hacer (Programas).
Localiza incompatibi \idades (atribuciones
iguales a organismos distintos).
Localiza desviaciones de objetivos.
En general permite una coordinación
ad min istrativa.
d. Instrumentos de Información. (Para todos
los niveles).
Componentes de un Presupuesto por Programa
Básicamente un Presupuesto por Programa está
compuesto de tres partes: de una parte,
programática; de una parte Presupuestaria, y de
una parte Contable. El enlace de ambas parteslo constituyen las "Unidades de medida" o
"Unidades significativas" o "indicadores".
b. Medición de la eficiencia de los servicios
Determina claramente los responsables
35
1) Objetivos (o finalidades o funciones).
a) Parte 2) Metas
Programá-
3) Categorías funcionales (Funciones,
Prograrflas, Sub-programa, actividad y
tica. tarea) .
41 Acciones de las categorías funcionales.
Componen- 5) Unida~s ejeClltoras de las acciones.. Unidades de
6) Elementos con que se cuenta
tes de Pre- (humanos y materiales) Medida que
supuestos relacionan
por Prngra- fi Asignación de recursos por catergorfas los tresb) Parte funcionales.ma.
Presupues- 2) Obtención de ingresos por categorías grandes com-
funcionales (financiamiento). ponentes.
taria.
c) Parte
Contable
El Presupuesto tradicional sólo contempla la
parte presupuestaria y dentro de él, por lo tanto
no reconoce gastos por categorías funcionales
(programas, subprogramas, etc.)
a. Parte 'Programática
Es el componente IJrincipal del Presupuesto por
Programa; es el que señala lo que el servicio
pretende hacer, cómo precisa hacerlo y con qué
elementos cuenta para ello.
1) Obietivos (Ideales, propósitos).
(Acciones por cumplir: Número de
atenciones médicas, radiografías, vaCl.l'las,
etc.) .
Cuantitativas
cifras (Ejs. Vacunar la
población. No. de
Vacunas)
Consiste en identificar cuáles son las
funciones, finalidades o atribuciones que
se le ha asignado a la institución
mediante leyes o estatutos. Ejemplo,
Fomento, Protección y Recuperación de
la salud.
La tarea más importante, a medida que
se tiene conocimiento de la institución,
será determinar cuales objetivos está
cumpliendo, si deja de cumplir algunos y
si realiza otros que no estén señalados
expresamente.
Metas
Controlables
El programador
puede influir.
No controlables
CuaIitativas
no se puede dar cifras,
sólo laoores generales'
o específicas a cumplir
(Adm.)
Cuant itativas
No. de atenciones
médicas especiali·
zadas.
2) Determinaci6n de Metas.
Se entenderá por meta, el resultado que
se pretende alcanzar, conforme a los
planes trazados. Este resultado puede o
no expresarse en cifras.
El programador
no puede deter-
minar ni influir.
Cualitativas
Investigación cien·
tífica sobre TBC;
Ejemplo:
Objetivo:
Meta:
Una población sana
Disminuir la TBC
en tanto por ciento.
36
De la misma manera que existen niveles
en la planificación, los cuales debet1
estar estrechamente ligados, las metaS
deben estar ligadas a otras metas más
amplias y más altas, siempre que exista
planificación a un nivel superior.
3) Determinación de Categorías funcionales.
Para el cumplimiento de metas nace la
necesidad de establecer una estructura
que facilite la realización de ellas. Así se
deben determinar categorlas funcionales
que adquieren diferentes obligaciones
dentro de los servicios.
Cada categoría funcional tiene su meta la que
evidentemente debe estar condicionada a la meta de la
categoría funcional o nivel más alto.
Los técnicos no se han puesto de acuerdo con la
definición de cada una de las categorías. A continuación
se presenta una breve descripción de cada una de ellas.
Si se hace un análisis general, en primer
lugar se tienen metaS globales, que
representan la política general del
gobierno y que son desarrolladas por los
Ministerios (funciones de
educación,salud, defensa etc.).
Posteriormente Para desarrollar estas
funciones, se crean instituciones que
elaboran programas y lOS ejecuta n
mediante la realización de actividades,
haciendo nacer una estructura completa
dentro de ella.
Después de este simplificado análisis se
comprende mejor el nombre completo
que muchos autores utilizan para
referirse al Presupuesto por Programas:
Función: Es una parte de la actividad total del Estado
que se caracteriza por englobar acciones más o menoS
homogéneas, encaminadas a lograr objetivo claro y preciso
subordinado a uno común más general (Política General
de la Nación). Función, en general, la desarrollan
diferentes instituciones.
9rograma: Es una parte de la actividad total de una
istiwción y que se caracteriza por ser un conjunto de
labores más o menos homogéneas encaminadas a lograr un
objetivo común (en su nivel) y en donde se determina un
costo y una (o unas) unidad de medida que trata de
valorizar las acciones.
Sub-Programa: Es una parte de un programa complejo y
se usa para facilitar la formulación y/o el control
Gráficamente se puede apreciar las
categorías funcionales en el siguiente
ejemplo:
técnica de los
Funcionales,por
Activ ¡dadeS:"
Presupuestos
Programas y
Actividades:· Es una división de un Prog~ama o
Subprograma en que desarrollan labores aun mas
concretas y cuya identificación facilita aún más el proceso
de programación y control (Proyecto)
Tarea: Es una división de una actividad y corresponde a
un trabajo específico (Obra).
)Funci6n__J
1 ESTADO
1(Meta €,lobal)
Adminis-
traci6n.
Atención
médica
'\ Odontolo
gfa
¡ I 1
Fomento Epide- Higiene amb i
de la - miolo- ental y con=
salud gia. trol de alin,
>Progr~
ma.
>Tareas
'\.. SUb-pr~
/ grama.
I
,--1 1
Atenci.6ri. I AtenciónMateriJ.al
1
Infantil
. I
I 1 I I I
~tenci6n de ~tenci6nd~ menc,pn del Atención del ni Atenci6n de.
actante S! !lactante en niño llre···es·' ño escolar. - niño en sitl
no. ~ermo. colar. aciÓn irr~g
1
I -1 I JI
·Acciones más específicas. I
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