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Responsabilidad de estado

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Revista de Derecho - Universidad
Católica del Norte
ISSN: 0717-5345
revistaderecho@ucn.cl
Universidad Católica del Norte
Chile
Viñuela Hojas, Mauricio
La responsabilidad del Estado chileno por hechos de la Administración: avances y
retrocesos
Revista de Derecho - Universidad Católica del Norte, vol. 13, núm. 1, 2006, pp. 171-191
Universidad Católica del Norte
Coquimbo, Chile
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Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración...
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Revista� de� Derecho
Universidad� Católica� del� Norte
Sección:� Estudios
Año� 13� -� Nº� 1,� 2006
pp.� 171-191
La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos�
de� la� Administración:� avances� y� retrocesos
Mauricio� Viñuela� Hojas1
RESUMEN:�El�artículo� expone� la� controversia�acerca�de� los� fundamentos�
de� la� construcción� dogmática� y� jurisprudencial� relativos� a� la� Responsabilidad�
del� Estado� por� hechos� de� la� Administración.� Atiende� a� una� revisión� especial-
mente� enfocada� desde� la�Constitución� de� 1980� y� su� legislación� derivada;� para�
luego� realizar� un� análisis� de� la� legislación� y� jurisprudencia� reciente� sobre� la�
materia� expuesta.
Palabras� clave: Responsabilidad� del� Estado� –� Jurisprudencia�
–� Violaciones� a� Derehos� Humanos� –� Falta� u� Omisión� de� Servicio.
Responsibility� of� the� Chilean� State� on�
administration� deeds:� progress� and� regression
ABSTRACT:�The�article� exposes� the�controversy�regarding�the�fundamen-
tals� of� the� dogmatic� construction� and� of� the� relative� jurisprudential� related� to�
the�responsibility�of� the�State� for�administration�deeds.� It� especially�deals�with�
the� review� focused� from� the� 1980� Constitution� and� its� derived� legislation� to�
carry� out� hereon� an� analysis� of� the� legislation� and� recent� jurisprudence� regar-
ding� the� expounded� affair.
Key� words:� Responsibility� of� the� State� –� Jurisprudence� –�
Violations� to� Human� Rights� –� Service� Omission� or� Misdemeanor.
SUMARIO:�1)�Un�punto�de�partida.�2)�Situación�a�partir�de�la�Consti-
tución�de�1980�y�de�su�legislación�derivada.�3)�Análisis�de�algunas�tendencias�
de� la� legislación� y� de� la� jurisprudencia� recientes.� 4)� Conclusión.
1)� Un� punto� de� partida
La�jurisprudencia�reciente�en�materia�de�responsabilidad�del�Estado�
por� hechos� de� la� Administración,� con� un� marcado� énfasis� en� las� causas�
1� Doctor�en�Derecho,�Universidad�de�Navarra,�España.�Profesor�de�Derecho�Administrativo,�
Universidad� de� los� Andes� (Chile).� Correo� electrónico:� mvinuela@uandes.cl
� Artículo� recibido� el�29�de� abril�de�2005.�Aprobado�por� el�Comité�Editorial� el�7�de� junio�
de� 2005.
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vinculadas�a�las�lesiones�a�los�derechos�fundamentales�ocurridas�durante�
el�gobierno�militar,�vuelve�a�plantearse,�regresando�con�ello�a�un�tópico�
casi�obsesivo�en�nuestros�jueces,�y�que�había�sido�aparentemente�supera-
do�en�nuestro�derecho�nacional,�la�construcción�de�la�responsabilidad�del�
Estado� sobre� la� base� de� las� normas� de� responsabilidad� extracontractual�
contenidas� en� nuestro� Código� Civil2.
Dicha� realidad,� sea� por� la� tendencia� natural� de� nuestros� tribuna-
les� ordinarios� de� justicia,� llamados� a� conocer� y� pronunciarse� sobre� las�
demandas� interpuestas� para� reclamar� la� responsabilidad� del� Estado,� de�
buscar� el� asidero� legal� que� les� sirva� de� fundamento� a� sus� fallos3,� como�
también,�por�la�menos�encomiable�razón�de�encontrar�alguna�regla�ana-
lógica�que�les�permita�limitar�las�expectativas�de�los�actores�aminorando�
de�paso�el�interés�de�litigar�en�contra�del�fisco,�ya�sea�en�cuanto�al�tipo�
de�daños�que�pueden�demandar,�o�más� todavía,� en�cuanto�al� tiempo�en�
que� deben� hacer� valer� sus� pretensiones4,� se� traduce,� de� hecho,� en� una�
auténtica� regresión�de�nuestra� jurisprudencia� frente� al� afán�del�derecho�
administrativo�nacional�por� afirmar� la� especial�naturaleza�de� la� respon-
sabilidad�estatal�frente�a�otras�clases�de�responsabilidades,�en�particular,�
para� superar� de� una� vez� por� todas� la� tentación� de� insertarla� dentro� de�
las� categorías� de� la� responsabilidad� civil� extracontractual,� construida�
esta� sobre� bases� totalmente� diferentes� de� aquella.
En�efecto,�es�en� la�noción�elemental�de�garantía�de� los�administra-
dos�de�la�intangibilidad�de�sus�derechos�frente�a�la�acción�de�los�agentes�
estatales,�auténtico�motivo�y�fundamento�del�derecho�administrativo�de�
nuestro� tiempo,� y� como�derivación�de� ello,� en� la�necesidad�de� restituir�
2� El� caso� “Domic� con� Fisco”,� con� fallo� de� la� Corte� Suprema� de� fecha� 15� de� mayo� de� 2002,�
en� recurso� de� casación� en� el� fondo� rol� N°� 4753-2001,� publicado� en� la� Gaceta� Jurídica
N°� 263,� constituye� un� auténtico� hito� en� este� retorno� a� la� aplicación� del� Código� Civil� en�
materia�de� responsabilidad�por�hechos�de� la�Administración,�prefigurado�por�otro� fallo�de�
la� Corte� Suprema,� de� 27� de� noviembre� de� 2000,� por� casación� en� el� fondo� en� “Aedo� con�
Fisco”,� causa� rol� N°� 852-2000,� en� que� había� llegado� a� la� misma� conclusión� respecto� de�
la� responsabilidad� del� Estado� derivada� de� actos� administrativos.
3� En�Chile,�al� igual�que�en�Argentina,�el�régimen�de�responsabilidad�del�Estado�ha�sido�desa-
rrollado�por� la� jurisprudencia�más�que�por� la�vía� legislativa,�con�la�particularidad�de�que�en�
el�caso�chileno�no�existen�tribunales�de� lo�contencioso�administrativo,�aceptándose�en� forma�
unánime� que� corresponde� a� los� tribunales� ordinarios� el� conocimiento� de� tales� causas.
4� En� esta� línea� más� interesada� del� problema� se� entiende� la� posición� oficial� del� Consejo� de�
Defensa� del� Estado� de� Chile,� sustentada� en� diversos� artículos� difundidos� en� la� Revista� de�
Derecho�editada�por�tal�organismo.�Cfr.�Gonzalo�Vial�Correa,�“El�Estado�Paga”,�en�Revista�
de�Derecho� del�CDE,�Nº�2,�2000,�pp.�9-11;�Raúl�Letelier�Wartenberg,� “Un� estudio�de�
efectos� en� las� características� de� la� responsabilidad� extracontractual� del� Estado”,� en� Revista�
de� Derecho del� CDE,� N°� 6,� 2002,� pp.� 149-187;� Clara� Szczaranzki� Cerda,� “Responsabi-
lidad� extracontractual� del� Estado”,� en� Revista� de� Derecho� del� CDE,� N°8,� 2002,� pp.� 11-42;�
y� Pedro� Pierry� Arrau,� “Prescripción� de� la� responsabilidad� extracontractual� del� Estado.�
Situación�actual�de� la� jurisprudencia�de� la�Corte�Suprema”,�en�Revista�de�Derecho�del�CDE,�
N°10,� pp.� 9-24;� y� en� “¿Es� objetiva� la� responsabilidad� del� Estado?� Estado� actual� de� la�
jurisprudencia”,� en� Revista� de� Derecho� del� CDE,� N°� 11,� pp.� 11-19.
Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración...
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todo� desequilibrio� que� se� ocasione� a� una� víctima� que� sufre� un� daño� en�
sus� derechos� por� la� acción� u� omisión� antijurídica� del� Estado,� donde�
se� ha� ido� afianzando,� paulatinamente,� la� teoría� de� la� responsabilidad�
estatal� objetiva� y� de� derecho�público,� superando� con� ello,� ya� en� térmi-
nos�prácticamente� universales5,� la� construcción� de� una� responsabilidad�
sustentada�en� las�nociones� subjetivas� (moralistas)�del�derecho�civil,�que�
resultan�incompatibles�con�el�propósito�de�instaurar�un�mecanismo�que�
sirva� de� real� garantía� y� protección� para� los� administrados,� que� no� les�
imponga�la�carga�de�identificar�al�eventual�funcionario�público�causante�
del�daño,�ni�mucho�menos�probar� la� intencionalidad�con�que�él� actuó6,�
5� El� carácter� objetivo� y� la� sujeción� a� de� la� responsabilidad� del� Estado� a� normas� propias,�
diversas�de�las�normas�de�responsabilidad�civil,�es�hoy�día�una�regla�generalmente�aceptada,�
como� hacen� ver� en� España,� entre� otros,� Eduardo� García� de� Enterría� y� Tomás-Ramón�
Fernández,� en� Curso� de� Derecho� Administrativo,� t.� II,� 4ª� ed.,� Civitas,� Madrid,� 1994,� pp.�
370� y� ss.;� Ramón� Parada,� Derecho� Administrativo,� t.� I,� 9ª� ed.,� Marcial� Pons,� Madrid,�
1997,� pp.� 675� y� ss.;� Francisco� González� Navarro,� Derecho� Administrativo� Español,� t.� I,�
2ª�ed.,�Eunsa,�Pamplona,�1995,�pp.�246-248;�Juan�Alfonso�Santamaría�Pastor,�Principios�
de� Derecho� Administrativo,� t.� II,� 2ª� ed.,� Ed.� Centro� de� Estudios� Ramón� Areces,� Madrid,�
2001,� pp.� 471-479.� Lo� mismo� ocurre� también� en� Argentina,� cfr.� Juan� Carlos� Cassagne,�
Derecho� Administrativo,� t.� I,� 6ª� ed.,� Abeledo-Perrot,� Buenos� Aires,� 2000,� pp.� 196-198� y�
267-271.
6� Cfr.�Eduardo�Soto�Kloss,�Derecho�Administrativo:�Bases� fundamentales,� tomo� II,�Edit.� Jurí-
dica� de� Chile,� Santiago� de� Chile,� 1996,� pp.� 263-311,� y� antes,� en� “Bases� para� una� teoría�
general�de�la�responsabilidad�extracontractual�del�Estado�en�el�derecho�chileno”,�en�Revista�
de� Derecho� y� Jurisprudencia,� t.� 81,� 1984,� 1ª� parte,� pp.� 87-96.� Entre� otros� autores� que� en�
el�medio�nacional� avalan� la� comprensión�de� la� responsabilidad�del�Estado� con� criterios�de�
derecho� público,� y� fuera� de� la� órbita� del� ordenamiento� civil,� puede� consultarse:� Gustavo�
Fiamma� Olivares,� “La� acción� constitucional� de� responsabilidad� y� la� responsabilidad� por�
falta� de� servicio”,� en� Revista� Chilena� de� Derecho,� vol.� 16,� N°� 2,� 1989,� pp.� 429-440;� Hugo�
Caldera� Delgado,� Tratado� de� Derecho� Administrativo,� tomo� I,� Ediciones� Parlamento,�
Santiago� de� Chile,� 2001,� pp.� 230-231;� de� igual� autor� Sistema� de� la� responsabilidad� extra-
contractual� del� Estado� en� la� Constitución� de� 1980,� Ed.� Jurídica� de� Chile,� Santiago,� 1983.�
Vid.� también,� Enrique� Silva� Cimma,� Derecho� Administrativo� chileno� y� comparado:� Principios�
fundamentales� del� derecho� público� y� Estado� solidario,� 1ª� ed.,� Ed.� Jurídica� de� Chile,� Santiago,�
1996,� pp.� 159-174;� Rolando� Pantoja� Bauzá,� Bases� generales� de� la� Administración� del� Es-
tado,� Ed.� Jurídica� ConoSur,� Santiago,� 1997,� p.� 43;� Patricio� Aylwin� Azócar� y� Eduardo�
Azócar�Brunner,�Derecho�Administrativo,�Ed.�Universidad�Andrés�Bello,�Santiago,�1996,�
pp.�137-141.�En�una�posición�algo�distinta,�vid.�Osvaldo�Oelckers�Camus,�para�quien�la�
Ley�18.575� objetiviza� la� responsabilidad�de� la�Administración,� pero� ello� no� se� traduce� en�
establecer� una� responsabilidad� objetiva� que� releve� de� la� exigencia� de� probar� la� existencia�
de� la� falta� de� servicio� o� de� la� falta� personal� que� causan� el� daño.� Cfr.� “La� responsabilidad�
extracontractual�del�Estado�administrador�en�las�leyes�orgánicas�constitucionales�de�Admi-
nistración�del�Estado� y� de�Municipalidades”,� en�Revista�Chilena� de�Derecho,� vol.� 16,�N°�2,�
1989,� pp.� 441-454.� Acorde� con� la� jurisprudencia� más� actual,� así� como� con� la� posición�
del� Consejo� de� Defensa� del� Estado� (vid.� nota� N°� 3),� las� monografías� más� recientes� sobre�
el� tema� reniegan� abiertamente� de� la� existencia� de� una� diferencia� entre� la� responsabilidad�
del� Estado� y� la� responsabilidad� del� código� civil,� estableciendo� que� ambas� se� construyen�
sobre� la�base�de�una�negligencia�objetivizada,�esto�es,�que�no�se�apela�a� la� intencionalidad�
del� agente� público� o� privado� que� actúe� sino� a� la� comparación� de� la� conducta� u� omisión�
con� el�patrón�general� y� abstracto�de� conducta�que� establece� la�norma.�Cfr.�Luis�Cordero�
Vega,� La� responsabilidad� de� la� Administración� del� Estado,� LexisNexis,� Santiago,� 2003,� pp.�
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lo� que� es� viable� solamente� si� se� establece� una� responsabilidad� de� base�
objetiva.
El� camino� del� derecho� nacional,� hasta� ahora,� no� parecía� ser� muy�
distinto�en�esta�materia�a�la�evolución�que�han�seguido�los�demás�países.�
Sin� embargo,� la� realidad� actual,� sea� por� efecto� de� sentencias� recientes�
de� nuestro� máximo� tribunal,� como� también� por� alguna� legislación� que�
induce� a� confusión,� no� acaba� de� demostrar� que� los� juristas� chilenos�
hayamos� entendido,� de� una� vez� por� todas,� que� un� genuino� Estado� de�
derecho� requiere� superar� los� tiempos� de� entender� la� responsabilidad�
estatal� apelando� a� las� categorías� civiles� de� responsabilidad� por� delitos�
o� cuasidelitos� cometidos� por� los� agentes� de� la� administración,� bajo�
la� analogía� de� que� estarían� bajo� el� cuidado� del� Estado7,� o� que� serían�
criados� o� sirvientes� suyos8,� fuentes� normativas� que,� sin� eufemismos,� la�
mayor� parte� de� las� veces� han� sido� usadas� por� la� defensa� judicial� fiscal,�
y�aceptadas�por�los�tribunales,�más�bien�para�dar�sustento�a�la�irrespon-
sabilidad� que� a� la� responsabilidad� patrimonial� estatal,� generando� con�
ello�una�vía�práctica�para�un�trasnochado�y�preconstitucional�privilegio�
de� irresponsabilidad� de� los� poderes� públicos.
Sea� que� nos� remontemos� al� año� 1938,� caso� “Granja� con� Fisco”9,�
que�sentó�en�nuestro�sistema�el�pernicioso�criterio�de�la�distinción�entre�
actos� de� autoridad� y� actos� de� gestión� de� la� Administración,� aceptando�
para� los� segundos� la� aplicación� de� las� normas� civiles� sobre� responsabi-
lidad,� pero� rechazándolas� para� los� primeros,� lo� que� supuso� por� varias�
décadas,� a� falta� de� normas� legales� especiales� aplicables� a� la� materia,�
asentar� la� total� irresponsabilidad� estatal� por� los� actos� de� autoridad;� o�
bien� que� vayamos� al� año� 1964,� caso� “Becker� con� Fisco”10,� a� partir� del�
cual�la�jurisprudencia�impondrá�el�criterio�conforme�al�cual�la�responsa-
bilidad�del�Estado�solo�puede�darse�si�previamente�se�ha�comprobado�el�
actuar� antijurídico� de� uno� de� sus� agentes� que,� según� el� caso,� exigirá� a�
la� víctima� probar� el� dolo� o� la� culpa� del� funcionario� causante� del� daño,�
es� absolutamente� evidente� que,� respecto� de� ambos� hitos� judiciales,� la�
Constitución� de� 1980� supuso� un� cambio� radical.
En� contraste� con� los� precedentes� judiciales� referidos,� a� partir� de� la�
Constitución�de�1980� se� fue� abriendo�paso,� tanto� en� la�doctrina� como�en�
la� jurisprudencia� chilenas,� una� forma� de� concebir� la� responsabilidad� del�
Estado�que,�devolviéndole�su�sentido�natural�de�garantía�para�los�adminis-
trados� a� no� ser� lesionados� en� sus� derechos� como� consecuencia� del� funcio-
160-172.� Por� su� parte,� Sanhueza� Acosta� rechaza� categóricamente� el� carácter� objetivo� y� el�
fundamento� de� derecho� público� de� la� responsabilidad� del� Estado,� cfr.� Ricardo� Sanhueza�
Acosta,� Responsabilidad� patrimonial� del� Estado,� LexisNexis,� Santiago,� 2005,� pp.� 122-140.
7� Cfr.� artículo� 2320� del� código� civil.
8� Cfr.� artículo� 2322� del� código� civil.
9� Cfr.� Revista� de� Derecho� y� Jurisprudencia,� tomo� 36,� 1939,� II,� 1ª,� 227-283.
10� Cfr.� Revista� de� Derecho� y� Jurisprudencia,� tomo� 62,� 1965,� II,� 1ª,� 6-13.
Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración...
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namiento� de� los� órganos�de� la� Administración,� recobraba� su� fundamento�
en� las� normas� de� derecho� público� que� rigen� la� actuación� de� los� poderes�
del� Estado,� a� la� vez� que� se� apartaba� de� las� normas� del� derecho� privado.
Quedaba� así� asentaba� la� noción,� históricamente� consistente� con�
nuestra� evolución� institucional� republicana,� conforme� a� la� cual� la� res-
ponsabilidad� del� Estado� es� el� efecto� jurídico� dado� por� la� Constitución�
a� los� actos,� hechos,� conductas� u� omisiones� contrarios� a� Derecho� pro-
ducidos� por� un� órgano� del� Estado� en� el� ejercicio� de� sus� funciones� y�
que� ocasionan� daño� a� una� víctima� que� no� está� jurídicamente� obligada�
a� soportarlo11.
Volvía� también� nuestra� jurisprudencia� a� reconocer� la� fuente� de� la�
responsabilidad� del� Estado� en� la� propia� Constitución� Política12,� a� falta�
de� otras� leyes� especiales� dictadas� a� tal� efecto,� como� ocurrió� con� total�
normalidad� durante� la� vigencia� de� la� Constitución� de� 183313� hasta�
la� aparición� del� tristemente� célebre� artículo� 87� de� la� Constitución� de�
1925,� junto� a� todos� los� desaciertos� judiciales� a� que� dicha� disposición�
dio� lugar,� y� que� abrieron� cauce� a� toda� suerte� de� construcciones� de� la�
doctrina�nacional�que� llevaron�a�asentar�como�regla�general� la�exención�
de� control� judicial� de� la� actividad� administrativa,� a� la� vez� que� una�
natural� irresponsabilidad�del�Estado,� a�menos�que� existiera� una� ley� ex-
presa� que� la� estableciera,� como� erradamente� se� pensó� que� ocurría� con�
el� Código� Civil,� en� cuanto� ley� aplicable� a� aquella� actividad� del� Estado�
denominada� “de� gestión”,� en� que� se� entendía� que� este� actuaba� como�
un� particular� más.
Esta�primera�realidad�aplicativa�de�la�Constitución�de�1980,�llevó�a�
afirmar� como� características� de� la� responsabilidad� estatal� las� siguientes:
–� responsabilidad� de� carácter� constitucional,� esto� es,� no� civil;
–� de� la� persona� jurídica� estatal� y� no� de� las� personas� naturales� que�
actúan� a� su� nombre;
–� de� base� objetiva,� esto� es,� que� no� exige� la� comprobación� de� dolo� o�
culpa� por� parte� del� agente� público� sino� la� sola� relación� de� causa-
lidad� entre� el� daño� y� la� acción� u� omisión� antijurídica;
11� Cfr.� Eduardo� Soto� Kloss,� Derecho� Administrativo…� op.� cit.,� pp.� 307-308.� También� la�
misma� idea� del� daño� antijurídico� se� encuentra� en� José� Ignacio� Martínez�Estay,� “La� res-
ponsabilidad� patrimonial� del� Estado� por� infracción� al� principio� de� igualdad� y� al� derecho�
de� propiedad� en� el� derecho� público� chileno”,� en� Aa.Vv.,� Derecho� de� Daños,� Ed.� ConoSur�
LexisNexis,� Santiago,� 2002,� p.� 185.
12� Por� primera� vez� desde� la� vigencia� de� la� Constitución� de� 1980� en� “Comunidad� Galletué�
con� Fisco”,� considerando� 9°,� sentencia� de� la� Corte� Suprema� del� 7� de� agosto� de� 1984,� en�
casación� de� fondo.� En� Revista� de� Derecho� y� Jurisprudencia,� tomo� 81,� 1984,� II,� 5ª,� 181-189.
13� Sobre�el�particular�vid.�comentarios�de�Eduardo�Soto�Kloss�a�fallos�de�“Sociedad�Fuschs�y�
Plath�con�Fisco”�(año�1908)�y�“Lapostol�con�Fisco”�(año�1930),�en�Derecho�Administrativo…�
op.� cit.,� pp.� 280-292;� y� 390-397.
Revista� de� Derecho� Año� 13� -� Nº� 1� -� 2006 U.� Católica� del� Norte
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–� directa,� de� la� persona� jurídica� y� no� indirecta,� por� el� hecho� de� un�
tercero;
–� regida� por� el� derecho� público� y� no� por� el� derecho� civil;� e
–� integral� o� total,� en� cuanto� exige� la� reparación� de� todo� daño� oca-
sionado� a� la� víctima14.
A� tales� características� principales� pronto� se� sumaría,� como� nota�
extraída� de� la� práctica� judicial� más� que� de� la� doctrina,� el� atributo� de�
la� imprescriptibilidad15� de� la� responsabilidad�del�Estado,� como�deriva-
ción�de� igual�característica�predicada� respecto�de� la�nulidad�de�derecho�
público� que� consagra� el� artículo� 7°� inciso� 3°� de� nuestra� Carta� Funda-
mental,� y� a� falta� de� norma� expresa� que� estableciera� la� extinción� de� la�
responsabilidad� estatal� por� el� transcurso� del� tiempo.
Veremos� hasta� qué� punto� las� ya� referidas� características� se� pueden�
afirmar� hoy� en� día� a� la� luz� de� la� jurisprudencia� reciente� así� como� de�
cierta� legislación� que� ha� ido� apareciendo� en� los� últimos� años.� Valga�
como� introducción� para� ilustrar� el� estado� actual� de� las� cosas,� el� fallo�
de� la� Corte� Suprema� en� “Rebolledo� Rojas� con� Fisco”16,� en� cuyo� con-
siderando� 4°� se� afirma,� con� bien� poco� acierto� en� realidad,� ya� que� tal�
aseveración� no� es� para� nada� consistente� con� jurisprudencia� anterior� y�
coetánea:
“Que� esta�Corte� ha� sostenido� reiteradamente�que� el� artículo�38�de� la�
Constitución�Política�de� la�República�no� consagra� la�responsabilidad�
objetiva� del� Estado”.
Al�final�del�mismo�considerando,�tal�vez� intentado�explicar�en�qué�
sentido� dicha� responsabilidad� no� sería� objetiva,� prosigue:
14� Cfr.� Eduardo� Soto� Kloss,� Derecho� Administrativo...� op.� cit.,� pp.� 308-311.
15� Vid.� en� caso� “Hexagón� con� Fisco”,� en� Revista� de� Derecho� y� Jurisprudencia,� tomo� 84,� 1987,�
II,�5ª,�217-232.�Luego,�en�forma�más�generalizada,�en�las�demandas�de�nulidad�de�derecho�
público�por�casos�de�aplicación�del�Decreto�Ley�N°�77�de�1973�al�patrimonio�de�personas�
naturales,� donde� se� entiende� que� la� imprescriptibilidad� de� la� nulidad� de� derecho� público�
se� traduce,� necesariamente,� en� igual� efecto� respecto� de� la� acción� de� responsabilidad� del�
Estado.� Así,� entre� otros,� “Teitelboim� Volosky� con� Fisco”� (1990),� causa� rol� Nº� 4200-90,�
de�la�Corte�de�Apelaciones�de�Santiago,�cfr.�Eduardo�Soto�Kloss,�Derecho�Administrativo...�
op.� cit.,� pp.� 229-236;� “Pérsico� con� Fisco”� (1997),� fallo� de� la� Corte� Suprema� en� casación�
de� fondo,� en� Revista� de� Derecho� y� Jurisprudencia,� tomo� 94,� año� 1997,� II,� 1ª,� pp.� 126-128;�
también� en� “Bussi� con� Fisco”� (1998),� en� Fallos� del� Mes� N°� 476,� pp.� 1022-1034.� El� cam-
bio� de� criterio� en� la� jurisprudencia� de� la� Corte� Suprema� comienza� con� “Aedo� con� Fisco”,�
en� el� fallo� de� la� Corte� Suprema� del� 27� de� noviembre� de� 2000,� en� recurso� de� casación�
rol� 852-2000,� en� que� se� comienza� a� separar� entre� la� imprescriptibilidad� de� la� acción� de�
nulidad� de� derecho� público� y� la� prescripción� de� los� efectos� patrimoniales� que� derivan� del�
acto� nulo.
16� Sentencia� de� la� Corte� Suprema� del� 29.09.2004� en� casación� de� fondo� Rol� 2046-2003.
Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración...
177
“Se�ha�dicho,�también,�que�en�el�ordenamiento�jurídico�patrio,�por�re-
gla�general,�no�existe�una�responsabilidad�estatal�objetiva,�por�cuanto�
solo� las� actuaciones� que� merecieran� reproche� por� causar� injustamente�
un�daño� o� por�haberse� ejecutado�de�manera�arbitraria,� podrían� traer�
consigo� una� reparación� patrimonial,� en� la�medida� que� sean� objeto� de�
algún� reparo� de� ilegitimidad”.
Pero�el�desacierto� judicial�del� fallo�no�acaba�ahí,�ya�que�en�el�con-
siderando� 5°,� redondeará� el� razonamiento� descartando� la� existencia� de�
una�responsabilidad�estatal�constitucional,�orgánica�y�objetiva,�todo�ello�
para� poder� llegar,� sin� mayores� obstáculos,� a� afirmar� que� es� plenamente�
aplicable� a� dicha� responsabilidad� la� norma� represcripción� establecida�
en� el� Código� Civil.
Esta� auténtica�dicotomía� en�materia� de� responsabilidad�del�Estado�
que� se� aprecia� en� las� decisiones� judiciales,� donde� se� advierte� no� solo�
una� contradicción� entre� el� presente� y� el� pasado� reciente,� sino�una� total�
asimetría�entre�la�forma�benevolente�de�tratar�la�responsabilidad�estatal�
frente� a� otros� tipos� de� responsabilidades17,� y� junto� a� ello� una� absoluta�
falta�de�unidad�y�sistematización�legislativa�del�régimen�de�responsabi-lidad� estatal� son,� a� mi� parecer,� las� características� más� importantes� que�
en� esta� materia� se� advierten� en� la� realidad� actual� del� derecho� chileno.
2)� Situación� a� partir� de� la� Constitución� de� 1980� y� de� su�
legislación� derivada
Se� suele� citar� que,� después� del� inicio� de� la� vigencia� de� la� Consti-
tución� de� 1980,� la� primera� vez� que� nuestros� tribunales� aceptaron� que�
la� responsabilidad� estatal� tenía� su� fuente� y� origen� en� la� Constitución�
y� que,� por� lo� mismo,� no� se� sujetaba� a� las� normas� del� Código� Civil,�
fue� en� el� caso� “Hexagón� Ltda.� Sociedad� Importadora� con� Fisco”18,� en�
fallo� de� la� Corte� Suprema� de� julio� de� 1987.� Se� trató� de� una� auténtica�
novedad� en� su� época,� que�poco� tenía� de�novedoso� si� se� tiene� en� cuenta�
que,� en� el� fondo,� suponía� una� regresión� a� las� ideas� matrices� de� la� res-
17� Tal�vez�el�ejemplo�más�llamativo�de�esto�es�la�jurisprudencia�en�materia�de�responsabilidad�
penal� por� casos� de� detenidos� desaparecidos� durante� el� gobierno� militar,� que� ha� admitido�
la� ficción� del� secuestro� permanente� con� el� fin� deliberado� de� sortear� la� prescripción� de� las�
acciones� por� delitos� de� homicidio� cometidos� por� agentes� estatales.� Otros� ejemplos� que�
evidencian� esta� falta� de� consistencia� en� el� tratamiento� de� la� responsabilidad� se� advierte�
en� el� énfasis� puesto� en� ciertas� clases� de� responsabilidad� vinculadas� a� la� protección� de�
derechos� sociales� o� intereses� colectivos,� por� ejemplo,� la� impuesta� a� los� empleadores� en� la�
legislación�laboral,�o�la�responsabilidad�de�los�prestadores�de�bienes�y�servicios�establecida�
en� la� legislación� de� protección� al� consumidor,� entre� otras.
18 Revista� de� Derecho� y� Jurisprudencia,� tomo� 84,� 1987,� II,� 5ª,� 217-232.
Revista� de� Derecho� Año� 13� -� Nº� 1� -� 2006 U.� Católica� del� Norte
178
ponsabilidad� del� Estado,� tal� y� como� había� sido� ella� tratada� en� nuestra�
jurisprudencia� anterior� a� la� Constitución� de� 1925.
Al� texto� constitucional,� se� había� añadido� ya,� desde� 1986,� la� ley�
orgánica� constitucional� de� bases� Generales� de� la� Administración� del�
Estado19,� cuya� dictación� ordenaba� el� art.� 38� de� la� Constitución,� y� que�
en� sendos� artículos� 4°� y� 44°� establecía:
Artículo� 4°:� “El� Estado� será� responsable� por� los� daños� que� causen�
los� órganos� de� la� Administración� en� el� ejercicio� de� sus� funciones,� sin�
perjuicio�de� las� responsabilidades�que�pudieren�afectar�al� funcionario�
que� los� hubiere� ocasionado”.
Artículo� 44°:� “Los� órganos� de� la� Administración� serán� responsables�
del� daño� que� causen� por� falta� de� servicio.
No� obstante,� el�Estado� tendrá� derecho� a� repetir� en� contra� del� funcio-
nario� que� hubiere� incurrido� en� falta� personal”20.
Características� notables� de� estas� disposiciones� son� la� no� referencia�
a� un� plazo� de� prescripción,� a� la� vez� que� la� ausencia� de� las� más� ele-
mentales� reglas� sustantivas� en� cuanto� al� tipo� de� daño� indemnizable�
y� a� las� condiciones� procesales� para� la� procedencia� del� mismo.� A� falta�
de� dicha� regulación� positiva,� obviamente� la� labor� de� interpretación� y�
de� integración� que� ha� correspondido� a� los� tribunales� ha� sido� de� vital�
importancia.
En�claro�contraste�con�esto,�poco�antes,�se�había�dictado�la�ley�orgá-
nica�constitucional�de�los�Estados�de�Excepción21,�que�desarrollando�las�
disposiciones�constitucionales�pertinentes�disponía�que�las�requisiciones�
y� demás� limitaciones� que� se� impusieran� al� derecho� de� propiedad� darán�
lugar� a� la� indemnización�de� los�perjuicios�directos� en� contra�del�Fisco.�
Al� efecto,� estableció� que� el� monto� de� la� indemnización� y� la� forma� de�
pago� serían� determinados� de� común� acuerdo� y,� a� falta� de� tal� acuerdo,�
por� el� juez�de� letras� competente,� caso� en�que� la� indemnización�debería�
pagarse� en� dinero� efectivo� y� al� contado.� En� cuanto� a� la� procedencia� de�
la� acción� indemnizatoria,� el� legislador� concedió� un� escueto� plazo� de� 1�
año� contado� desde� la� fecha� de� conclusión� del� estado� de� excepción.
Un� par� de� años� después,� otra� vez� por� ley� orgánica� constitucional,�
esta� vez� de� Municipalidades22,� el� legislador� derogaba� la� norma� de� la�
19� Ley� 18.575,� Diario� Oficial� del� 5.12.1986.
20� Artículo� 42,� según� numeración� contenida� en� el� texto� refundido� de� la� ley,� fijado� por� el�
DFL� N°1/19.653,� de� 2000.
21� Ley� 18.415� del� año� 1985.� Vid� artículos� 17,� 19� y� 20.
22� Ley� 18.695,� Diario� Oficial� del� 31� de� marzo� de� 1988.
Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración...
179
legislación� anterior� que� vinculaba� la� responsabilidad� de� estas� corpo-
raciones� al� código� civil,� incluso� distinguiendo� entre� responsabilidad�
contractual� y� extracontractual23,� suprimiendo� el� brevísimo� plazo� de�
prescripción� que� igualmente� se� establecía24� y,� fijando� en� lugar� de� todo�
ello,�una�regla�mucho�más�general,�consecuente�con�el�artículo�38�inciso�
2°� de� la� Constitución,� conforme� a� la� cual:
“Las�municipalidades�incurrirán�en�responsabilidad�por�los�daños�que�
causen,� la� que� procederá� principalmente� por� falta� de� servicio.
No� obstante,� las�municipalidades� tendrán�derecho�a� repetir� en� contra�
del� funcionario� que� hubiere� incurrido� en� falta� personal”25.
Coincidiendo� con� el� retorno� del� país� a� la� democracia,� comienza�
una� virtual� avalancha� de� demandas� de� indemnización� dirigidas� en�
contra� del� Estado� por� casos� de� violación� de� derechos� humanos� y� por�
actos� dañosos� emitidos� durante� el� gobierno� militar.� En� un� comienzo,�
siguiendo� la� línea� jurisprudencial� que� establecía� el� carácter� constitu-
cional�de� la�responsabilidad,�nuestros�tribunales�tuvieron�una�disposi-
ción� favorable� a� aceptar� el� carácter� objetivo�de� dicha� responsabilidad,�
relevando� a� la� víctima� de� la� obligación� de� demostrar� dolo� o� culpa� en�
el� funcionario� causante� del� perjuicio,� y� afirmando,� no� pocas� veces,�
la� imprescriptibilidad� de� dicha� responsabilidad,� en� el� entendido� que�
no� siendo� aplicable� la� norma� de� prescripción� prevista� en� el� Código�
Civil,� y� no� existiendo� norma� especial� de� derecho� público� al� efecto,�
solo� cabía� concluir� la� voluntad� del� legislador� en� orden� a� no� aceptar�
dicha� prescripción26.
De�ese�período�es�una�larga�secuela�de�sentencias�que�acogieron�de-
mandas� interpuestas� por� víctimas� de� requisiciones� de� bienes� personales�
suyos,� efectuadas� en� aplicación� del� Decreto� Ley� Nº� 77� que,� aceptando�
el� carácter� imprescriptible�de� la� nulidad� constitucional� de� los� actos� es-
tatales� contrarios� a� derecho,� aceptaban� también� la� imprescriptibilidad�
de� los� efectos� patrimoniales� que� de� dicha� nulidad� se� derivan,� una� vez�
constatada� judicialmente� la� existencia� de� la� misma.
23� Decreto� Ley� 1289� (1975),� artículo� 62.
24� Artículo� 63� del� DL� 1289,� las� acciones� para� hacer� efectiva� (entre� otras)� la� responsabilidad�
extracontractual� de� la� Municipalidad� prescribirá� en� el� plazo� de� 1� año� contado� desde� la�
fecha� en� que� se� produjo� el� perjuicio.
25� Art.� 141� ley� 18.695.
26� Vid.� “Pérsico� París� con� Fisco”,� sentencia� de� casación� de� fondo� de� la� Corte� Suprema� de�
20.11.1997,�en�Revista�de�Derecho�y�Jurisprudencia,� tomo�94,�1997,� II,�1ª,�pp.�126-128.�En�
el�considerando�4º,�se�establece�expresamente�que�no�son�aplicables�las�normas�del�derecho�
común� tratándose� de� la� responsabilidad� que� emana� de� una� nulidad� de� derecho� público,�
para� efectos� de� configurar� la� prescripción� de� la� acción.
Revista� de� Derecho� Año� 13� -� Nº� 1� -� 2006 U.� Católica� del� Norte
180
Desde� ese� momento,�el� único� cambio� legislativo� más� relevante�
a� mencionar,� se� produjo� en� el� contexto� de� una� modificación� a� la� Ley�
18.575,� durante� la� tramitación� de� la� denominada� Ley� de� Probidad�
Administrativa27,� y� que� formaba� parte� de� un� conjunto� de� iniciativas�
tendientes�a�dar�mayor�transparencia�a�la�actividad�administrativa.�En�el�
trámite�de�discusión�y�aprobación�de�esa� ley,�el�Senado�acordó�eliminar�
el�artículo�44�de� la� ley,�aprobando�una�nueva�redacción�del�artículo�4°,�
que� era� más� acorde� al� artículo� 38� inciso� 2°� de� la� Constitución.
A�su�turno,�la�Cámara�de�Diputados,�después�de�oír�a�los�profesores�
Pedro�Pierry�y�Rolando�Pantoja,�rechazó�las�enmiendas�aprobadas�por�el�
Senado.� Al� hacerlo,� se� fundamenta� que� la� razón� de� ser� del� artículo� 44�
de�la�Ley�18.575,�ha�sido�establecer�que�el�Estado�no�responde�en�forma�
objetiva,� esto� es,�por� el� solo�hecho�de� causar�un�daño,� sino�únicamente�
en� cuanto� hay� una� falta� de� su� parte,� ya� sea� una� falta� de� servicio� o� una�
falta� personal� del� funcionario28.
Finalmente,� el� Presidente� de� la� República� hace� uso� de� un� veto�
supresivo� que� es� aprobado� por� el� Congreso,� en� orden� a� excluir� la� mo-
dificación� propuesta� a� los� artículos� 4°� y� 44°,� afirmando� que� la� norma�
del� art.� 38� inciso� 2°� de� la� Constitución� solo� establece� una� regla� de�
competencia� de� los� tribunales� ordinarios� para� conocer� del� contencioso�
de� reparación,� pero� no� una� regla� sustantiva� que� establezca� la� responsa-
bilidad� objetiva29.
El�problema,�como�quedó�reflejado�en�actas,�se�origina�por�el�error�
de�haberse�entendido�por�algunos�que�el�carácter�objetivo�de� la�respon-
sabilidad� del� Estado� evitaría� la� necesidad� de� que� la� actuación� estatal�
causante� del� daño� debiera� ser� antijurídica.� Bajo� ese� punto� de� vista,�
como� sostiene� el� profesor� Pierry,� es� claro� que� el� sistema� de� responsa-
bilidad� extracontractual� del� Estado� chileno� se� basa� en� la� necesidad� de�
una� conducta� antijurídica30,� lo� que� necesariamente� no� se� contrapone� a�
una� responsabilidad� objetiva.
Si�no�cabe�prescindir�del�carácter�antijurídico�de� la�actuación�esta-
tal� para� configurar� su� responsabilidad� por� los� daños� causados,� tampoco�
cabe� entender�que� la� responsabilidad�del�Estado� sea�de� orden� subjetivo�
y,� por� lo� mismo,� que� exija� poder� demostrar� que� la� acción� u� omisión�
dañosa� se� ha� debido� a� un� proceder� doloso� o� negligente� de� un� funcio-
nario� público� dado.
La�cuestión�más�grave�que�puso�en�evidencia�la�discusión�de�la�Ley�
19.653,� reside� en� que� el� punto� de� vista� que� primó� en� el� debate� fue�
27� Ley� 19.653,� publicada� en� el� Diario� Oficial� del� 14� de� diciembre� de� 1999.
28� Cfr.� Ricardo� Sanhueza� Acosta,� Responsabilidad� patrimonial...� Op.� cit.,� pp.� 162-163.
29� Cfr.� Idem,� pp.� 164-165.
30� Cfr.� Pedro� Pierry� Arrau,� “La� responsabilidad� extracontractual� del� estado� por� falta� de�
servicio”,� en� Revista� de� Derecho� del� CDE,� Nº1,� 2000,� pp.� 17-27.
Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración...
181
el� de� evitar� la� ampliación� de� los� supuestos� de� responsabilidad� estatal,�
ante� el� peligro� que� se� advertía� de� una� objetivación� absoluta� de� dicha�
responsabilidad,� dejando� postergados� a� un� absoluto� segundo� plano� los�
derechos� e� intereses� de� los� administrados31.� En� su� lugar,� el� legislador�
optó�por�mantener�un�sistema�que�favorece� la� imprecisión�de�conceptos�
y� que,� en� consecuencia,� permite� a� la� defensa� fiscal� un� uso� analógico�
amplio� del� derecho� civil� para� efectos� de� reducir� la� responsabilidad.
Resulta� curioso,� entre� otros� aspectos,� que� si� el� legislador� pudo� en�
esa� ocasión,� como� ha� podido� hacerlo� en� todo� tiempo,� establecer� una�
regla�expresa�de�prescripción�de�la�responsabilidad�del�Estado,�así�como�
la�remisión�de�esta�materia�a�las�normas�del�derecho�común,�persista,�no�
obstante,� en� dejar� el� tema� entregado� a� la� interpretación� de� los� jueces.�
Tratándose� de� una� cuestión� tan� básica� de� la� regulación� del� Estado� de�
Derecho� parece,� por� lo� menos,� inconveniente� que� nuestro� legislador� lo�
haya� dejado� a� la� aplicación� supletoria� de� normas� del� derecho� común.
La� situación� posterior� a� dicha� ley,� básicamente� constatada� por� el�
estudio�de�la�jurisprudencia�de�los�años�posteriores,�ha�ido�produciendo�
un� nuevo� retorno� a� las� categorías� de� la� legislación� civil,� básicamente�
en� lo� que� dice� relación� con� la� aplicación� supletoria� de� las� normas� de�
responsabilidad� extracontractual� y,� en� especial,� para� sustentar� la� pres-
cripción� extintiva� de� la� misma.
Otro� tanto� cabe� decir,� con� relación� a� la� mantención� del� carácter�
objetivo� de� la� responsabilidad� estatal,� cada� vez� más� condicionado� a� la�
posibilidad�de�poder�demostrar�por�parte�de� la�víctima� la� existencia�de�
una�actuación�antijurídica� imputable� a�un�agente�de� la� administración,�
o� imputable� en� general� a� la� administración.
Junto� a� lo� anterior,� y� enfrentados� a� un� mismo� escenario� de� mayor�
cantidad�de� litigios� dirigidos� en� contra� de� organismos� administrativos,�
el� legislador� no� se� ha� quedado� impasible.
Si� bien� sigue� siendo� válido� afirmar� que� en� Chile� no� hay� una� ley�
general� reguladora� de� la� responsabilidad� del� Estado32,� a� lo� menos� no�
31� No�obstante�nuestra�Constitución�Política�en�su�art.�1º�inciso�4º�establece�con�toda�claridad�
que� el�Estado� está� al� servicio�de� la�persona�humana�y�no� al� revés.�Y� acto� seguido�dispone�
que� la� finalidad� del� Estado� es� promover� el� bien� común,� para� lo� cual� debe� contribuir� a�
crear� las� condiciones� sociales� que� permitan� a� todos� y� cada� uno� de� los� integrantes� de� la�
comunidad� nacional� su� mayor� realización� espiritual� y� material� posible,� con� pleno� respeto�
a� los� derechos� que� la� Constitución� establece.
32� El� contraste� con� otros� ordenamientos� a� este� respecto� es�bien� evidente.�Por� ejemplo,� la� ley�
30/1992�española,�de�Régimen�Jurídico�de�las�Administraciones�Públicas�y�Procedimiento�
Administrativo� Común,� contempla� un� capítulo� especial� (artículos� 139-144),� dedicado� a�
regular� la� responsabilidad� patrimonial� de� la� Administración� Pública,� estableciendo� las�
condiciones� de� procedencia� de� la� misma,� así� como� de� su� exclusión,� los� procedimientos�
aplicables� para� su� determinación,� las� formas� de� reparación,� el� plazo� de� prescripción� del�
derecho� a� reclamar,� entre� otros� aspectos.
Revista� de� Derecho� Año� 13� -� Nº� 1� -� 2006 U.� Católica� del� Norte
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respecto� de� los� aspectos� más� específicos� de� la� misma� (entiéndase� tipo�
de�daño�reparable,�plazo�de�prescripción,�forma�de�cómputo�del�mismo,�
régimen� procesal� para� hacerla� efectiva)33� han� ido� apareciendo� cada� vez�
más� cuerpos� legislativos� que� establecen� reglas� aplicables� al� efecto.� La�
más� reciente,� y�de� efectos�difíciles�de�prever� todavía,� es� la�Ley�19.966,�
dictada� en� el� contexto� de� la� reforma� global� del� sector� salud� impulsada�
por� el� Gobierno� actual,� que� supone� no� solo� una� regulación� minuciosa�
en� cuanto� a� la� naturaleza� de� los� daños� a� indemnizar,� sino� también� en�
cuanto� a� la� prescripción� de� las� acciones� para� hacer� efectiva� dicha� res-
ponsabilidad� y,� por� último,� realizando� con� ello� una� innovación� radical,�
a� la� imposición� de� la� vía� administrativa� previa� como� condición� para�
interponer� un� contencioso� reparatorio� en� sede� judicial.
Si� bien� la� tesis� de� la� doctrina� nacional,� hasta� hace� algún� tiempo�
crecientemente� aceptada� por� la� jurisprudencia,� conforme� a� la� cual� la�
responsabilidad� del� Estado� –como� persona� jurídica� de� derecho� pú-
blico� que�es–� se� encuentra� excluida� de� la� aplicación� de� las� reglas� de�
responsabilidad� regidas� por� el� Código� Civil34,� es� innegable� concluir�
que,� invocada� que� sea� la� aplicación� de� las� normas� de� derecho� público�
pertinentes,� nuestros� tribunales� devanean� en� posiciones� vacilantes� y�
poco� claras� para� resolver,� bien� la� aplicación� directa� de� tales� normas� de�
derecho� público� afirmando� la� responsabilidad� estatal,� o� para� construir�
sofisticadas� y� poco� felices� argumentaciones� cuya� intención� última� es�
liberar� de� responsabilidad� al� Estado.
En� mi� particular� punto� de� vista,� bastante� ha� contribuido� a� esa�
situación,� el� planteamiento� conforme� al� cual� en� nuestro� derecho� la�
responsabilidad� estatal� sería� imprescriptible,� no� porque� exista� alguna�
disposición� normativa� que� así� lo� disponga,� sino,� por� el� contrario,� por�
falta� de� una� disposición� de� tal� carácter� que� establezca� positivamente�
dicha� prescripción.
Tal� circunstancia,� netamente� imputable� a� una� omisión� de� nuestro�
legislador,�ha�venido�a�convertir�la�acción�de�responsabilidad�del�Estado�
33� La� precisión� es� necesaria� atendido� que� tanto� la� Constitución� Política� de� la� República,� en�
sus� artículos� 6,� 7,� 38� inciso� 2º,� como� la� Ley� 18.575,� Orgánica� Constitucional� de� Bases�
Generales� de� la� Administración� del� Estado,� artículos� 4º� y� 42º,� contienen� disposiciones�
relativas� a� la� responsabilidad� del� Estado,� si� bien,� no� se� trata� de� normas� que� resuelvan� los�
aspectos� más� específicos� de� la� misma.
34� Confirmación� de� lo� cual,� junto� a� diversos� fallos� de� responsabilidad� estatal,� viene� a� ser� el�
pronunciamiento� de� la� Excma.� Corte� Suprema� del� 5� de� enero� de� 2005,� en� el� recurso� de�
casación� de� fondo� rol� Nº3640-2004,� deducida� por� el� Arzobispado� de� Santiago� en� contra�
de� la� sentencia� que� lo� condenó� civilmente� por� los� abusos� del� presbítero� Aguirre� Ovalle.�
Analógicamente,�encontrándose�la�Iglesia�en�el�mismo�estatuto�jurídico�del�Estado�frente�a�
la� aplicación�de� la� legislación� común,� según�establece� el� art.�547� inc�2º�del�Código�Civil,�
ratifica�esta�reciente�jurisprudencia�que�las�personas�de�derecho�público�responden�al�tenor�
de� lo� que� dispongan� sus� propias� leyes� o� estatutos� que� las� rigen� y� no� por� las� normas� de�
responsabilidad� extracontractual� del� título� XXXV,� Libro� IV,� del� Código� Civil.
Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración...
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en� un� peligro� permanente� para� la� estabilidad� de� las� cuentas� públicas,�
cuyo�conocimiento,� incómodamente�radicado�en�unos�tribunales�de�jus-
ticia� carentes�de�autonomía� financiera,� evidentemente�dejan� la� cuestión�
entregada� a� merced� de� soluciones� casuísticas,� muchas� veces� con� más�
componentes� políticos� que� jurídicos.
3)� Análisis� de� algunas� tendencias� de� la� legislación� y� la� ju-
risprudencia� recientes
A� la� vista� de� la� jurisprudencia� de� los� últimos� años,� así� como� de�
alguna�legislación�sectorial�administrativa35�aplicable�a�ciertas�clases�de�
responsabilidad� estatal� por� su� actividad� (o� inactividad)� administrativa,�
pueden� distinguirse� tres� grandes� grupos� de� materias,� con� tratamientos�
bastante�disímiles� entre� sí,� resultando�de�esta� falta�de� tratamiento�uni-
tario�y�orgánico,� tal�vez,� la�principal� característica�del� régimen�chileno�
de� responsabilidad� del� Estado� por� hechos� de� la� Administración� en� este�
tiempo,� cual� es,� la� falta�de�un� fundamento� racional� y�normativo�único,�
que� conlleva�diversos�problemas�de� inseguridad� jurídica�para� los� admi-
nistrados� y� para� todo� el� Estado� de� derecho.
Compartimos,� a� la� hora� de� valorar� los� fallos� que� se� comentan,� lo�
sostenido�por�Romero,� según�quien,� la� falta�de�mecanismos�para� evitar�
la� discriminación� de� los� jueces� en� el� ejercicio� de� la� función� jurisdic-
cional,�es�una�característica�de�nuestro�sistema�judicial,�que�constituye,�
como� queda� en� evidencia� en� esta� como� en� otras� materias,� una� abierta�
infracción�al�principio�de� igualdad�ante� la� ley�que�garantiza� el� artículo�
19� Nº� 2� de� nuestra� Constitución36.
a)� Responsabilidad� estatal� ocasionada� en� violaciones� a� los� dere-
chos� humanos
Si� bien� se� trata� de� una� materia� en� que,� excepcionalmente,� y� con-
trariando� la� característica� abstención� del� legislador� a� que� se� ha� hecho�
mención�más�arriba,�se�han�dictado�leyes�especiales�para�reparar�y�otor-
35� A� modo� meramente� ejemplar:� En� la� ley� orgánica� del� Servicio� Agrícola� y� Ganadero� (Ley�
18.755)� artículos� 5°,� 7°� letra� j)� y� 47°;� en� la� ley� de� protección� agrícola� (decreto� ley�
3557� de� 1980)� artículos� 7°� y� 8°;� en� la� ley� orgánica� constitucional� de� Estados� de� Ex-
cepción� (Ley� 18.415)� artículos� 17,� 19� y� 20;� en� la� ley� de� protección� de� datos� personales�
(Ley� 19.628)� artículo� 23;� en� la� ley� orgánica� constitucional� del� Ministerio� Público� (Ley�
19.640)� artículo� 5°.
36� Alejandro� Romero� Seguel,� La� jurisprudencia� de� los� tribunales� como� fuente� del� derecho:� una�
perspectiva� procesal,� Ed.� Jurídica� de� Chile,� Santiago,� 2004,� pp.� 37-42� y� 61-62.
Revista� de� Derecho� Año� 13� -� Nº� 1� -� 2006 U.� Católica� del� Norte
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gar�beneficios�a� las�víctimas�y�a� sus� familiares37,�que�harían�pensar�que�
su� análisis� es� más� simple� que� en� otras� materias,� la� realidad� judicial� no�
lleva� a� la� misma� conclusión.
Los�mecanismos�de� resarcimiento�concebidos�por�el� legislador,�pri-
mero� para� reparar� a� los� familiares� de� las� víctimas� de� violaciones� a� los�
derechos�humanos�o�de�violencia�política38� y� luego� a�personas� víctimas�
de� torturas� y� prisión� por� razones� políticas39,� se� construye� sobre� la� base�
de� pensiones� pagaderas� por� el� Estado.
El� caso� paradigmático� con� respecto� a� la� compatibilidad� entre� la�
indemnización� declarada� judicialmente,� y� los� beneficios� reparatorios�
otorgados� por� la� ley,� es� “Domic� con� Fisco”40,� llevó� a� la� Corte� Suprema�
a� acoger� el� recurso� de� casación� en� el� fondo� interpuesto� por� la� defensa�
fiscal,� revocando�en�consecuencia�el� fallo�de� la�Corte�de�Apelaciones�de�
La�Serena�que,�confirmando�el� fallo�de�primera�instancia,�había�acogido�
la� demanda� indemnizatoria.
Se� trata� de� un� precedente� de� particular� importancia,� atendidos�
los� diversos� tópicos� relativos� a� la� responsabilidad� estatal� que� aborda,�
entre� otros:� la� totalidad� o� integridad� de� la� responsabilidad� del� Estado�
enfrentada� a� la� compatibilidad� de� una� indemnización� judicial� con� los�
beneficios� reparatorios� otorgados� por� la� Ley� 19.123;� la� aplicación� del�
código� civil� a� la� responsabilidad� del� Estado� y,� en� especial,� la� regla� de�
prescripción� de� 4� años� para� la� responsabilidad� extracontractual� esta-
blecida� en� su� art.� 2332,� e� igualmente,� supuesta� dicha� aplicación,� la�
forma�de� computar� tal� plazo�de� la� prescripción� así� como� las� eventuales�
interrupciones� del� mismo.
La� sentencia� aboga� por� una� aplicación� cabal� de� las� normas� sobre�
responsabilidad�extracontractual�del�Código�Civil,� entre�ellas,� la�norma�
de�prescripción�del� art.� 2332,� cuando� a� falta� de� una� regulación� especí-
fica�de�derecho�público,�la�cuestión�quede�sin�regulación�legal�aplicable�
(considerandos� 8º� y� 9º).
Sobre� el� particular� sostiene,� que� aunque� la� responsabilidad� del�
Estado� tenga� un� carácter� especial� y,� en� consecuencia,� deba� regirse� por�
normas� y� principios� de� derecho� público,� no� hay� obstáculo� en� que,� a�
falta� de� una� regulación� legal� específica,� y� tratándose� de� una� cuestión�
37� La� Ley� 19.123,� publicada� en� el� Diario� Oficial� del� 8.2.1992,� establece� una� pensión� de�
reparación�a�favor�de� los� familiares�de� las�víctimas�de�violaciones�a� los�derechos�humanos�
o� de� la� violencia� política.� La� Ley� 19.992,� publicada� en� el� Diario� Oficial� el� 24.12.2004,�
establece� una� pensión� de� reparación� y� otorga� otros� beneficios� a� prisioneros� políticos� y�
torturados.
38� Ley� 19.123� de� 1992.
39� Ley� 19.992� de� 2004.
40� Sentencia� de� la� Corte� Suprema� del� 15� de� mayo� de� 2002,� en� casación� de� fondo� rol� 4753-
2001,� publicada� en� Gaceta� Jurídica,� Nº� 263,� año� 2002.
Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración...
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patrimonial,� como� es� la� reparación� de� daños,� se� apliquen� las� normas�
del� derecho� privado� que� versan� sobre� la� prescripción� de� las� acciones�
correspondientes� (considerandos� 1°� y� 2°).
Sostiene�además,�que�en�virtud�del�art.�2497�del�código�civil41,�no�
hay� asidero� normativo� para� sustentar� una� supuesta� imprescriptibilidad�
de� las� acciones� de� perjuicios� en� contra� del� Estado,� debiendo� afirmarse,�
por�el�contrario,�la�procedencia�de�tal�prescripción,�conforme�a�la�norma�
legal� referida� (considerandos� 3°� y� 4°).
Por� último,� en� cuanto� a� compatibilidad� de� la� pensión� de� repara-
ción� obtenida� en� virtud� de� la� Ley� 19.123,� declara� que,� no� obstante� no�
existir�una�norma�expresa�que�declare� la� incompatibilidad,� la�misma�se�
deduce� del� contexto� de� la� demanda,� atendido� el� hecho� que� la� indem-
nización� que� se� pretende� con� la� demanda� tiene� el� mismo� fundamento�
y� una� finalidad� análoga� que� la� pensión� que� se� obtuvo,� lo� que� las� hace�
incompatibles� entre� sí� (considerandos� 16°,� 18º� y� 19º).
Resulta� esta� sentencia,� entonces,� la� negación� cabal� de� cada� una� de�
las� características� de� la� responsabilidad� del� Estado� afirmadas� por� nues-
tra�doctrina,� desde� su� sujeción� a�normas� especiales� de�derecho�público,�
pasando� por� la� totalidad� o� integridad� de� la� reparación,� hasta� llegar� a�
la� afirmación� de� que� la� prescripción� de� la� acción� reparatoria� del� Códi-
go� Civil� debe� aplicarse� con� carácter� supletorio� a� la� responsabilidad� del�
Estado� a� falta� de� otra� norma� legal� expresa� que� la� establezca.� Como� se�
ve,� el� razonamiento� judicial� dista� mucho� de� poner� la� prioridad� en� la�
reparación� de� la� víctima� del� daño,� sino� que� se� sitúa� en� la� perspectiva�
de� la� protección� del� patrimonio� del� Estado,� que� jamás� será� la� perspec-
tiva� correcta� de� tratamiento� de� la� responsabilidad� estatal� conforme� a�
las� exigencias� del� principio� de� juridicidad.
b)� Responsabilidad� asociada� a� las� infracciones� o� delitos� cometi-
dos� por� agentes� de� la� Administración
La� cuestión� a� resolver� en� estos� casos,�dice� relación� con� el�hecho�que�
la� pretensión� judicial� de� obtener� una� condena� por� responsabilidad� del�
Estado�por�las�actuaciones�antijurídicas�de�sus�agentes�no�podría�prosperar�
a�menos�que�existiera�un�reconocimiento�previo,�por�sentencia�firme,�que�
declare� que� la� actuación� del� agente� estatal� ha� sido� contraria� a� derecho.
Se� trata� de� casos� en� que� la� jurisprudencia� acepta� como� fuente� de�
responsabilidad� estatal� la� responsabilidad� personal� del� funcionario� de�
41� Establece� que:� “las� reglas� relativas� a� la� prescripción� se� aplican� igualmente� a� favor� y� en�
contra� del� Estado,� de� las� iglesias,� de� las� municipalidades,� de� los� establecimientos� y� cor-
poraciones� nacionales,� y� de� los� individuos� particulares� que� tienen� la� libre� administración�
de� lo� suyo”.
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la� Administración� (como� fuente� de� responsabilidad� estatal� diversa� a� la�
falta� de� servicio),� y� en� que� como� condición� de� su� procedencia,� se� esta-
blece�la�necesidad�de�que�tal�falta�haya�sido�declarada�por�una�sentencia�
judicial� firme.
La� Corte� Suprema,� en� fallo� del� año� 200442,� en� el� caso� “Meza� Fi-
gueroa� con� Fisco”,� rechazó� la� casación� de� fondo� del� demandante� en�
contra� de� la� sentencia� de� la� Corte� de� Apelaciones� de� Valparaíso� que,�
revocando�el�fallo�de�primera�instancia,�declaró�que�la�sola�circunstancia�
de� que� haya� sido� un� Carabinero� quien� conducía� el� furgón� policial� que�
atropelló� a� la� cónyuge� del� demandante,� no� basta� para� dar� por� sentada�
la� responsabilidad� del� Estado,� mientras� no� exista� sentencia� firme� que�
declare� la� culpabilidad� del� funcionario� estatal� (considerando� 12º).
La� complicación� práctica� que� ocasiona� este� razonar� de� los� jueces,�
además� del� error� doctrinal� que� supone,� se� traduce� en� el� riesgo� de�
prescripción� de� las� acciones� indemnizatorias,� en� estos� casos� totalmente�
reconducidas� por� los� jueces� y� por� los� abogados� actuantes� en� el� pleito,�
a� las� normas� de� responsabilidad� extracontractual� por� el� hecho� de� los�
terceros� que� se� tienen� bajo� cuidado� o� dependencia� (artículos� 2320� y�
2322� del� código� civil),� a� menos� que� se� tome� la� precaución� de� no� es-
perar� para� interponer� la� acción� a� que� quede� afinado� el� proceso� penal�
o� infraccional� que� corresponda� según� la� naturaleza� de� los� hechos� que�
ocasionan� el� daño.
Prueba�del�error�doctrinal�señalado,�aunque�posteriormente�corregi-
do�por�la�Corte�Suprema,�lo�constituye�el�fallo�de�primera�instancia�dic-
tado�por�el�juez�de�San�Antonio,�confirmado�en�la�Corte�de�Apelaciones,�
en� el� caso� “Moyano� Pavez� con� Fisco”43� que,� habiendo� condenado� a� los�
carabineros�que,�por�violencia� innecesaria� en� ejercicio�de� sus� funciones,�
causaron� la�muerte�del�menor�Moyano�Jara,� exculpó�de� responsabilidad�
patrimonial� al� Estado� afirmando� que,� conforme� las� normas� del� Código�
Civil,�no�se� lo�podía�hacer�responder�del�hecho� impropio�de�sus�depen-
dientes� que� él� no� pudo� prever� e� impedir.
Si�bien�la�Corte�Suprema�no�rechaza�la�aplicación�de�las�normas�del�
Código�Civil�a� la�responsabilidad�del�Estado,�ni�afirma�en�su� lugar�que�
lo�que�corresponde�es�aplicar�las�normas�de�derecho�público,�sí�advierte�
la� flagrante� injusticia� que� resultaba� de� liberar� de� toda� responsabilidad�
al�Estado,� una� vez�probado�que� los� funcionarios� de� su�dependencia� son�
responsables� del� homicidio� del� menor� Moyano� Jara,� y� ante� tal� circuns-
tancia�afirma� la� responsabilidad�solidaria�del�Estado� junto�a� los�autores�
materiales� del� daño,� afirmando� que� existe� una� pluralidad� de� sujetos�
42� Casación� de� Fondo� rol� Nº� 4548-2003,� sentencia� de� la� Corte� Suprema� del� 13.07.2004.
43� Casación� de� Fondo� rol� Nº� 4961-2003,� sentencia� de� la� Corte� Suprema� del� 03.05.2004.
Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración...
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pasivos� en� dicha� responsabilidad,� conforme� al� artículo� 38� inciso� 2°� de�
la� Constitución� (considerandos� 7°� y� 8°).
c)� Responsabilidad� por� casos� de� falta� u� omisión� de� servicio
Es� responsabilidad� por� falta� de� servicio,� no� falta� “del”� servicio,� y�
en�ese�sentido,�obviamente,�no�se�apunta�a�que�debe�buscarse�una�razón�
subjetiva� de� imputación� del� daño� en� un� agente� público.� Se� trata,� bajo�
ese� punto� de� vista,� de� una� especie� de� responsabilidad� de� raíz� objetiva,�
en� cuanto� sin� necesidad� de� acreditar� la� intencionalidad� del� agente� pú-
blico,� basta� con� acreditar� una� de� 3� cosas� posibles44:� 1)� la� omisión� de�
funcionamiento� del� servicio;� 2)� el� funcionamiento� defectuoso;� y� 3)� el�
funcionamiento� tardío.� Comprobado� que� sea� uno� de� estos� supuestos,�
acreditado� el� daño� y� la� relación� causal,� el� organismo� debe� reparar.
Se� trata�de�una� tipología�especial�de� responsabilidad�estatal�que� se�
da,� por� razón� legislativa,� en� dos� ámbitos� bien� definidos� de� la� organi-
zación�administrativa� del� Estado� chileno:� en� materia� municipal� (por� el�
art.� 141� de� la� Ley� 18.695)� y� en� la� actividad� de� los� servicios� públicos�
(art.� 42� de� la� Ley� 18.575).
En� materia� municipal,� tal� vez,� es� el� ámbito� donde� con� mayor�
claridad� se� ha� dado� la� aplicación� judicial� del� carácter� objetivo� de� la�
responsabilidad� pública,� si� bien,� con� la� especialidad� de� que� su� carácter�
objetivo� queda� condicionado� a� la� posibilidad� de� comprobar� un� deber�
positivo� de� actuación� por� parte� de� la� Municipalidad,� que� en� general�
debe� encontrarse� establecido� por� la� ley.
Desde� “Tirado� con� Municipalidad� de� La� Reina”� (1981)45, pasando�
por�“Villegas�con�Municipalidad�de�Providencia”�(1989)46, hasta�los�más�
recientes� “Palma�González� con�Municipalidad�de�Concepción”� (2002)47
y�“Vera�Castro�y�otros�con�Municipalidad�de�Viña�del�Mar”� (2003)48� la�
jurisprudencia� ha� sido� constante� en� afirmar� que,� una� vez� constatada� la�
responsabilidad� legal� del� municipio� de� prestar� y� mantener� un� servicio�
local� determinado,� verificadas� que� sean� las� malas� condiciones� de� pres-
tación�del�mismo�y�el�daño�sufrido�por�un�particular�a�consecuencia�de�
las� mismas,� el� municipio� debe� indemnizar.
En� materia� de� la� responsabilidad� de� servicios� públicos� y,� en� par-
ticular,� respecto� de� los� servicios� de� salud,� se� está� imponiendo� por� la�
44� Cfr.� Ricardo� Sanhueza� Acosta, Responsabilidad� patrimonial...� op.� cit.,� p.� 168.
45� Cfr.� Eduardo� Soto� Kloss, Derecho� Administrativo...� op.� cit.,� pp.� 328-345.
46 Cfr.� Idem,� pp.� 345-354.
47� Casación� de� Fondo� rol� Nº� 1104-2002,� sentencia� de� la� Corte� Suprema� del� 7.5.2002.
48� Casación� de� Fondo� rol� Nº� 921-2002,� sentencia� de� la� Corte� Suprema� del� 24.6.2003.
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vía� legislativa� una� auténtica� revolución� en� materia� de� responsabilidad�
estatal� en� Chile.
En� primer� lugar,� porque� tanto� en� la� Ley� 19.937� como� en� la� Ley�
19.966,� ambas� del� año� 2004,� que� implementan� una� sustancial� reforma�
del� sector� sanitario� nacional,� se� establecen� normas� específicas:
1°� en� cuanto� a� la� naturaleza� de� la� responsabilidad� (art.� 38� de� la� Ley�
19.966,�es�responsabilidad�orgánica�por�falta�de�servicio,�superando�
así� la� tentación� de� aplicar� las� categorías� del� Código� Civil,� como�
ocurrió� hasta� hace� poco� “Oviedo� Pérez� con� Servicio� de� Salud� de�
Talcahuano”49).�La�necesidad�de�dolo�o�negligencia�del� funcionario�
será� requisito� solo� para� que� los� órganos� de� la� administración� ejer-
zan� la� acción� de� repetición� en� contra� del� funcionario� causante� del�
daño;
2°� en�cuanto�al�tipo�de�daño�a�reparar�(art.�41�establece�indemnización�
por�daño�moral,�que�será� fijada�en�atención�a� la�gravedad�del�daño�
y� a� la� alteración� de� las� condiciones� de� existencia� del� afectado);
3°� en� cuanto� a� exenciones� de� responsabilidad� (art.� 41� inciso� 2°:� no�
serán� indemnizables� los� daños� que� se� deriven�de�hechos� o� circuns-
tancias� que� no� se� hubieren� podido� prever� o� evitar� según� el� estado�
de� los� conocimientos� de� la� ciencia� o� de� la� técnica� existentes� al�
momento� de� producirse� aquellos)50;� o� bien,
4°� en� cuanto� a� la� prescripción,� con� la� regla� expresa� del� art.� 40� que�
establece� la� prescripción� en� 4� años� contados� desde� la� acción� u�
omisión.
A�lo�anterior�se�suman�dos�cuestiones�de�especial� importancia,�una�
sustantiva� y� otra� de� índole� procesal.
En� lo� sustantivo,� la� Ley� 19.966� introduce� un� sistema� de� garantías�
explícitas�de� salud,�que� remite�a�Decretos�que�establecerán� los� términos�
concretos� de� tales� garantías,� en� cuanto� al� acceso� a� las� prestaciones,� a� la�
calidad� de� las� mismas,� a� su� oportunidad� y� a� la� protección� financiera� de�
los� usuarios.� En� cuanto� a� tales� garantías� concretas,� que� se� fijarán� por�
decreto� y� constituyen� derechos� para� los� usuarios,� el� legislador� dispone�
que�se�tendrá�en�consideración�los�recursos�físicos,�humanos�y�presupues-
tarios�disponibles�(art.�3°�de�la�Ley�19.966).�También�se�establece�que�se�
entenderá�que�no�hay� incumplimiento�de� la�garantía�de�oportunidad�en�
caso� de� caso� fortuito,� fuerza� mayor� o� causa� imputable� al� beneficiario.
Por�último,�la�Ley�19.937,�en�su�artículo�1°,�dispone�que�el�Minis-
terio� de� Salud� establecerá� los� estándares� mínimos� que� deberán� cumplir�
49� Casación� de� fondo� rol� 3665-2000,� sentencia� de� Corte� Suprema� del� 24.1.2002.
50� Cfr.� artículo� 141.1� de� la� ley� 30//1992� de� la� ley� española� sobre� LRJ-PAC.
Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración...
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los�prestadores�institucionales�de�salud�entre�los�que�se�incluyen�normas�
sobre�condiciones� sanitarias,� seguridad�de� instalaciones�y�equipos,� apli-
cación� de� técnicas� y� tecnologías,� protocolos� de� atención,� competencias�
de� los� recursos� humanos,� y� toda� materia� que� incida� en� la� seguridad� de�
las� prestaciones.
Lo�anterior�supone�que�el� legislador�remite�a� la�propia�administra-
ción�sanitaria�la�definición�de�las�normas�generales,�en�contraste�con�las�
cuales� se� podrá� comprobar� o� no� una� falta� de� servicio� que� dé� origen� a�
la�responsabilidad�por�los�daños�ocasionados�a�los�usuarios.�La�jurispru-
dencia� ya�había� incursionado� en� esta� forma�de� tratar� la� responsabilidad�
de� los� servicios� de� salud,� en� “Villar� Pavez� con� Servicio� de� Salud� Area�
Hospitalaria� Central”� (1986)51,� afirmando� que� hubo� falta� de� servicio�
porque� el� Servicio� de� Salud� no� demostró� haber� cumplido� con� los� pro-
tocolos� de� seguridad� de� funcionamiento� de� los� bancos� de� sangre.
Por� último,� en� el� aspecto� procesal,� una� novedad� absoluta� en� el�
derecho� nacional� en� lo� que� se� refiere� a� las� reglas� para� proceder� judi-
cialmente� a� solicitar� una� indemnización� por� daños� ocasionados� por� el�
Estado.�El�artículo�43�de�la�Ley�19.966�impone�un�novedoso�mecanismo�
de�solución�de�controversias�por�la�responsabilidad�en�las�prestaciones�de�
salud,�consistente�en�un�sistema�de�mediación�forzosa�que�condiciona�la�
posibilidad� de� ejercer� las� acciones� jurisdiccionales� de� reparación� contra�
los�prestadores�institucionales�públicos,�a�que�el�interesado�previamente�
someta� su� reclamo� a� un� procedimiento� de� mediación� ante� el� Consejo�
de� Defensa� del� Estado.
Es�una�fórmula�curiosa�tanto�en�el�derecho�chileno,�en�que�no�existe�
ningún� otro� caso� de� impedimento� legal� para� acudir� a� la� tutela� judicial�
reparatoria� en� contra�del�Estado� sin�haber� cumplido� con� este� requisito,�
como�también�a�nivel�comparado,�puesto�que,�en�estricto�sentido,�tam-
poco� constituye� un� caso� de� vía� administrativa� previa,� atendido� que� de�
esa� instancia� de� mediación� solo� pueden� derivarse� dos� efectos� posibles,�
que� se� arribe� a� una� transacción� extrajudicial� que� evite� un� juicio� poste-
rior�o,� en� su� caso,�que�no� se� llegue� a�ninguna� solución�y� en� ese� caso� el�
particular� podrá� ejercer� su� acción� jurisdiccional� libremente� (el� art.� 45�
de� la�Ley�19.966� establece�que� se� suspende� el� plazo�de�prescripción�de�
las� acciones� civiles� y� penales� mientras� dura� la� mediación).
Con� ojos� críticos,� la� lectura� que� se� puede�hacer� de� esta� legislación�
resulta� muy� poco� alagüeña.� En� buenas� cuentas,� pareciera� ser� que� el�
propio�Estado�que� se� ha� resistido� a� crear� una� jurisdicción� especializada�
contencioso� administrativa,� confiado� en� que� los� tribunales� ordinarios�
ofrecen� una� vía� de� solución� justa� y� adecuada� a� la� necesidad� de� resolver�
51 Cfr.� Eduardo� Soto� Kloss, Derecho� Administrativo...� op.� cit.,� pp.� 372-384.
Revista� de� Derecho� Año� 13� -� Nº� 1� -� 2006 U.�Católica� del� Norte
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las� controversias� entre� la� administración� y� los� ciudadanos,� cambia� de�
opinión� cuando� se� trata� de� un� tema� que� ha� ido� cobrando� interés� cre-
ciente�por� la�cuantía�y�por� la�mayor� frecuencia�de� las�causas�que� llegan�
al� conocimiento� de� los� tribunales� ordinarios.
Hecha� la� salvedad� de� estos� tres� grupos� de� materias� que,� sea� por�
tratamiento� de� los� jueces� o� por� regulación� legislativa� expresa,� deben�
analizarse� bajo� la� perspectiva� de� tales� peculiaridades,� la� disyuntiva� si-
gue� siendo� cuál� es� el� régimen� de� responsabilidad� estatal� generalmente�
aplicable,� esto� es,� un� régimen� que� parte� del� supuesto� de� la� base� cons-
titucional� de� dicha� responsabilidad� u� otro� que� se� afana� por� reducirlo� a�
las� categorías� del� derecho� civil,� básicamente� por� razones� de� seguridad�
jurídica,� esto� es,� de� tener�un�derecho�positivo�que�permita� a� los� jueces�
fundar� sus� fallos� y� a� la� administración� invocar� algunas� normas� posi-
tivas� que� limiten� una� supuesta� responsabilidad� objetiva� por� todos� los�
daños� que� ocasione� su� actuación� (incluso� si� no� hay� antijuridicidad� en�
la� actuación).
Desde� luego,� mi� convicción� por� la� primera� de� las� posiciones,� aun�
contrariando� el� parecer� de� la� doctrina� civilista52,� es� que,� en� general,� la�
responsabilidad�estatal�tiene�su�origen�en�la�Constitución�y�en�la�subor-
dinación�a�derecho�que�esta�impone�a�los�órganos�que�ejercen�los�poderes�
públicos.� La� tentación,� sea� por� razones� de� justicia,� o� por� otras� menos�
encomiables� que� solo� buscan� con� ello� dificultar� la� configuración� de� la�
responsabilidad� del� Estado,� de� reconducir� otra� vez� la� responsabilidad� a�
la� legislación� civil,� no� deja� de� tener� en� sí� el� grave� peligro� de� desfigu-
rar� tal� instituto,� al� extremo� de� hacerlo� inoperante� y� de� destruir,� acto�
seguido,� una� de� las� instituciones� básicas� de� todo� Estado� de� Derecho.
El� peligro� de� seguir� analizando� la� responsabilidad� del� Estado� bajo�
el� prisma� de� las� normas� del� derecho� civil,� con� seguridad,� significará,�
salvo�en� los� casos�en�que�el� legislador�ha�hecho�un� tratamiento�expreso�
de�la�cuestión,�un�peligroso�retroceso�a�la�jurisprudencia�del�caso�Granja�
con�Fisco�del� año�1938,�que� junto� con� aceptar� la� aplicación�del� código�
civil� en� aquellos� supuestos� de� actividad� material� de� la� administración�
denominados�de�gestión,�establecía�como�regla�general�la�imposibilidad�
de� fallar� la� responsabilidad� estatal� tratándose� de� actos� de� autoridad� o�
poder,� a� menos� que� una� ley� expresa� así� lo� estableciera,� resultando� así,�
que� la� responsabilidad� para� este� amplio� campo� de� supuestos� de� abusos�
y� daños� ocasionados� a� los� particulares� solo� sería� excepcionalmente� in-
demnizado.
52 Cfr.� Fernando� Pantaleón� Prieto,� “Los� anteojos� del� civilista:� hacia� una� revisión� del� régi-
men�de�responsabilidad�patrimonial�de� las�administraciones�públicas”,�en�Revista�de�Derecho�
del� CDE,� Nº� 2,� 2000,� pp.� 79-95.� Cfr.� también� Hernán� Corral� Talciani,� Lecciones� de�
responsabilidad� civil� extracontractual,� Edit.� Jurídica� de� Chile,� Santiago,� 2004,� pp.� 298-311.
Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración...
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Obviamente,� volver� a� esa� situación,� lleva� a� concluir� que� nuestro�
ordenamiento� jurídico� no� ha� tenido� realmente� un� gran� avance� en� la�
protección� de� los� derechos� de� los� administrados.
4)� Conclusión
El� análisis� de� la� jurisprudencia� y� de� la� legislación� chilena� más�
recientes,� llevan� a� sostener� que� la� falta� de� unidad� y� de� consistencia�
en� materia� de� responsabilidad� del� Estado,� según� el� tipo� de� materia�
administrativa�de�que� se� trate,� impiden� afirmar�que� exista� en�Chile�un�
sistema� consolidado� que� sea� garantía� suficiente� para� los� administrados�
de�que� los�daños�que� les� ocasionen� los� órganos�de� la� administración� en�
el� ejercicio� de� sus� funciones� vayan� a� ser� efectivamente� reparados.
Si� bien� nuestra� Constitución� Política� y� la� legislación� que� la� com-
plementa,� han� establecido� expresamente� la� responsabilidad� del� Estado�
por� los� daños� que� causen� los� órganos� de� la� Administración� en� el� ejer-
cicio� de� sus� funciones� a� alguien� que� no� está� jurídicamente� obligado� a�
soportarlo53,� como� una� consecuencia� de� las� exigencias� del� Estado� de�
derecho,� no� es� menos� cierto� que� la� realidad� práctica� de� aplicación� de�
esas� normas� dista� mucho� de� ser� consistente� con� un� auténtico� sistema�
de� garantía� para� los� administrados.
Posiblemente,� no� poca� responsabilidad� de� ello� tienen� los� propios�
tribunales� de� justicia� llamados� a� conocer� de� las� demandas� indemniza-
torias� en� contra� del� Estado,� que� haciendo� más� caso� a� los� argumentos�
de� interés� esgrimidos� por� la� Defensa� Judicial� Fiscal,� han� retrocedido� a�
posiciones�doctrinales�que,� por�un� tiempo,�parecieron� finalmente� supe-
radas� con� el� advenimiento� de� la� Constitución� de� 1980.
Se� ve�que� la� lucha�por� el�Estado�de�derecho� y�por� las� garantías� de�
los� administrados� frente� a� los� abusos� de� la� Administración,� aún� no� ha�
llegado� entre� nosotros� a� un� grado� de� madurez� suficiente� que� permita�
superar� los�dogmas�preconstitucionales,� según� los� cuales,� el�gobernante�
siempre� actúa� a� favor� de� sus� súbditos,� y� los� daños� que� estos� sufren� en�
sus� bienes� y� derechos� derivados� de� la� acción� estatal� son� un� sacrificio�
menor� comparado� con� el� beneficio� general� que� reciben� del� aparato� pú-
blico,� lo�que�justifica�que�la�responsabilidad�del�Estado�sea�considerada�
con� criterios� de� excepción� y� no� como� una� regla� general.
53 Cfr.� Eduardo� Soto� Kloss,� Derecho� Administrativo…� op.� cit.,� pp.� 307-308.

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