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Revista de Derecho - Universidad Católica del Norte ISSN: 0717-5345 revistaderecho@ucn.cl Universidad Católica del Norte Chile Viñuela Hojas, Mauricio La responsabilidad del Estado chileno por hechos de la Administración: avances y retrocesos Revista de Derecho - Universidad Católica del Norte, vol. 13, núm. 1, 2006, pp. 171-191 Universidad Católica del Norte Coquimbo, Chile Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=371041318008 Cómo citar el artículo Número completo Más información del artículo Página de la revista en redalyc.org Sistema de Información Científica Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto http://www.redalyc.org/revista.oa?id=3710 http://www.redalyc.org/revista.oa?id=3710 http://www.redalyc.org/revista.oa?id=3710 http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=371041318008 http://www.redalyc.org/comocitar.oa?id=371041318008 http://www.redalyc.org/fasciculo.oa?id=3710&numero=41318 http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=371041318008 http://www.redalyc.org/revista.oa?id=3710 http://www.redalyc.org Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración... 171 Revista� de� Derecho Universidad� Católica� del� Norte Sección:� Estudios Año� 13� -� Nº� 1,� 2006 pp.� 171-191 La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración:� avances� y� retrocesos Mauricio� Viñuela� Hojas1 RESUMEN:�El�artículo� expone� la� controversia�acerca�de� los� fundamentos� de� la� construcción� dogmática� y� jurisprudencial� relativos� a� la� Responsabilidad� del� Estado� por� hechos� de� la� Administración.� Atiende� a� una� revisión� especial- mente� enfocada� desde� la�Constitución� de� 1980� y� su� legislación� derivada;� para� luego� realizar� un� análisis� de� la� legislación� y� jurisprudencia� reciente� sobre� la� materia� expuesta. Palabras� clave: Responsabilidad� del� Estado� –� Jurisprudencia� –� Violaciones� a� Derehos� Humanos� –� Falta� u� Omisión� de� Servicio. Responsibility� of� the� Chilean� State� on� administration� deeds:� progress� and� regression ABSTRACT:�The�article� exposes� the�controversy�regarding�the�fundamen- tals� of� the� dogmatic� construction� and� of� the� relative� jurisprudential� related� to� the�responsibility�of� the�State� for�administration�deeds.� It� especially�deals�with� the� review� focused� from� the� 1980� Constitution� and� its� derived� legislation� to� carry� out� hereon� an� analysis� of� the� legislation� and� recent� jurisprudence� regar- ding� the� expounded� affair. Key� words:� Responsibility� of� the� State� –� Jurisprudence� –� Violations� to� Human� Rights� –� Service� Omission� or� Misdemeanor. SUMARIO:�1)�Un�punto�de�partida.�2)�Situación�a�partir�de�la�Consti- tución�de�1980�y�de�su�legislación�derivada.�3)�Análisis�de�algunas�tendencias� de� la� legislación� y� de� la� jurisprudencia� recientes.� 4)� Conclusión. 1)� Un� punto� de� partida La�jurisprudencia�reciente�en�materia�de�responsabilidad�del�Estado� por� hechos� de� la� Administración,� con� un� marcado� énfasis� en� las� causas� 1� Doctor�en�Derecho,�Universidad�de�Navarra,�España.�Profesor�de�Derecho�Administrativo,� Universidad� de� los� Andes� (Chile).� Correo� electrónico:� mvinuela@uandes.cl � Artículo� recibido� el�29�de� abril�de�2005.�Aprobado�por� el�Comité�Editorial� el�7�de� junio� de� 2005. Revista� de� Derecho� Año� 13� -� Nº� 1� -� 2006 U.� Católica� del� Norte 172 vinculadas�a�las�lesiones�a�los�derechos�fundamentales�ocurridas�durante� el�gobierno�militar,�vuelve�a�plantearse,�regresando�con�ello�a�un�tópico� casi�obsesivo�en�nuestros�jueces,�y�que�había�sido�aparentemente�supera- do�en�nuestro�derecho�nacional,�la�construcción�de�la�responsabilidad�del� Estado� sobre� la� base� de� las� normas� de� responsabilidad� extracontractual� contenidas� en� nuestro� Código� Civil2. Dicha� realidad,� sea� por� la� tendencia� natural� de� nuestros� tribuna- les� ordinarios� de� justicia,� llamados� a� conocer� y� pronunciarse� sobre� las� demandas� interpuestas� para� reclamar� la� responsabilidad� del� Estado,� de� buscar� el� asidero� legal� que� les� sirva� de� fundamento� a� sus� fallos3,� como� también,�por�la�menos�encomiable�razón�de�encontrar�alguna�regla�ana- lógica�que�les�permita�limitar�las�expectativas�de�los�actores�aminorando� de�paso�el�interés�de�litigar�en�contra�del�fisco,�ya�sea�en�cuanto�al�tipo� de�daños�que�pueden�demandar,�o�más� todavía,� en�cuanto�al� tiempo�en� que� deben� hacer� valer� sus� pretensiones4,� se� traduce,� de� hecho,� en� una� auténtica� regresión�de�nuestra� jurisprudencia� frente� al� afán�del�derecho� administrativo�nacional�por� afirmar� la� especial�naturaleza�de� la� respon- sabilidad�estatal�frente�a�otras�clases�de�responsabilidades,�en�particular,� para� superar� de� una� vez� por� todas� la� tentación� de� insertarla� dentro� de� las� categorías� de� la� responsabilidad� civil� extracontractual,� construida� esta� sobre� bases� totalmente� diferentes� de� aquella. En�efecto,�es�en� la�noción�elemental�de�garantía�de� los�administra- dos�de�la�intangibilidad�de�sus�derechos�frente�a�la�acción�de�los�agentes� estatales,�auténtico�motivo�y�fundamento�del�derecho�administrativo�de� nuestro� tiempo,� y� como�derivación�de� ello,� en� la�necesidad�de� restituir� 2� El� caso� “Domic� con� Fisco”,� con� fallo� de� la� Corte� Suprema� de� fecha� 15� de� mayo� de� 2002,� en� recurso� de� casación� en� el� fondo� rol� N°� 4753-2001,� publicado� en� la� Gaceta� Jurídica N°� 263,� constituye� un� auténtico� hito� en� este� retorno� a� la� aplicación� del� Código� Civil� en� materia�de� responsabilidad�por�hechos�de� la�Administración,�prefigurado�por�otro� fallo�de� la� Corte� Suprema,� de� 27� de� noviembre� de� 2000,� por� casación� en� el� fondo� en� “Aedo� con� Fisco”,� causa� rol� N°� 852-2000,� en� que� había� llegado� a� la� misma� conclusión� respecto� de� la� responsabilidad� del� Estado� derivada� de� actos� administrativos. 3� En�Chile,�al� igual�que�en�Argentina,�el�régimen�de�responsabilidad�del�Estado�ha�sido�desa- rrollado�por� la� jurisprudencia�más�que�por� la�vía� legislativa,�con�la�particularidad�de�que�en� el�caso�chileno�no�existen�tribunales�de� lo�contencioso�administrativo,�aceptándose�en� forma� unánime� que� corresponde� a� los� tribunales� ordinarios� el� conocimiento� de� tales� causas. 4� En� esta� línea� más� interesada� del� problema� se� entiende� la� posición� oficial� del� Consejo� de� Defensa� del� Estado� de� Chile,� sustentada� en� diversos� artículos� difundidos� en� la� Revista� de� Derecho�editada�por�tal�organismo.�Cfr.�Gonzalo�Vial�Correa,�“El�Estado�Paga”,�en�Revista� de�Derecho� del�CDE,�Nº�2,�2000,�pp.�9-11;�Raúl�Letelier�Wartenberg,� “Un� estudio�de� efectos� en� las� características� de� la� responsabilidad� extracontractual� del� Estado”,� en� Revista� de� Derecho del� CDE,� N°� 6,� 2002,� pp.� 149-187;� Clara� Szczaranzki� Cerda,� “Responsabi- lidad� extracontractual� del� Estado”,� en� Revista� de� Derecho� del� CDE,� N°8,� 2002,� pp.� 11-42;� y� Pedro� Pierry� Arrau,� “Prescripción� de� la� responsabilidad� extracontractual� del� Estado.� Situación�actual�de� la� jurisprudencia�de� la�Corte�Suprema”,�en�Revista�de�Derecho�del�CDE,� N°10,� pp.� 9-24;� y� en� “¿Es� objetiva� la� responsabilidad� del� Estado?� Estado� actual� de� la� jurisprudencia”,� en� Revista� de� Derecho� del� CDE,� N°� 11,� pp.� 11-19. Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración... 173 todo� desequilibrio� que� se� ocasione� a� una� víctima� que� sufre� un� daño� en� sus� derechos� por� la� acción� u� omisión� antijurídica� del� Estado,� donde� se� ha� ido� afianzando,� paulatinamente,� la� teoría� de� la� responsabilidad� estatal� objetiva� y� de� derecho�público,� superando� con� ello,� ya� en� térmi- nos�prácticamente� universales5,� la� construcción� de� una� responsabilidad� sustentada�en� las�nociones� subjetivas� (moralistas)�del�derecho�civil,�que� resultan�incompatibles�con�el�propósito�de�instaurar�un�mecanismo�que� sirva� de� real� garantía� y� protección� para� los� administrados,� que� no� les� imponga�la�carga�de�identificar�al�eventual�funcionario�público�causante� del�daño,�ni�mucho�menos�probar� la� intencionalidad�con�que�él� actuó6,� 5� El� carácter� objetivo� y� la� sujeción� a� de� la� responsabilidad� del� Estado� a� normas� propias,� diversas�de�las�normas�de�responsabilidad�civil,�es�hoy�día�una�regla�generalmente�aceptada,� como� hacen� ver� en� España,� entre� otros,� Eduardo� García� de� Enterría� y� Tomás-Ramón� Fernández,� en� Curso� de� Derecho� Administrativo,� t.� II,� 4ª� ed.,� Civitas,� Madrid,� 1994,� pp.� 370� y� ss.;� Ramón� Parada,� Derecho� Administrativo,� t.� I,� 9ª� ed.,� Marcial� Pons,� Madrid,� 1997,� pp.� 675� y� ss.;� Francisco� González� Navarro,� Derecho� Administrativo� Español,� t.� I,� 2ª�ed.,�Eunsa,�Pamplona,�1995,�pp.�246-248;�Juan�Alfonso�Santamaría�Pastor,�Principios� de� Derecho� Administrativo,� t.� II,� 2ª� ed.,� Ed.� Centro� de� Estudios� Ramón� Areces,� Madrid,� 2001,� pp.� 471-479.� Lo� mismo� ocurre� también� en� Argentina,� cfr.� Juan� Carlos� Cassagne,� Derecho� Administrativo,� t.� I,� 6ª� ed.,� Abeledo-Perrot,� Buenos� Aires,� 2000,� pp.� 196-198� y� 267-271. 6� Cfr.�Eduardo�Soto�Kloss,�Derecho�Administrativo:�Bases� fundamentales,� tomo� II,�Edit.� Jurí- dica� de� Chile,� Santiago� de� Chile,� 1996,� pp.� 263-311,� y� antes,� en� “Bases� para� una� teoría� general�de�la�responsabilidad�extracontractual�del�Estado�en�el�derecho�chileno”,�en�Revista� de� Derecho� y� Jurisprudencia,� t.� 81,� 1984,� 1ª� parte,� pp.� 87-96.� Entre� otros� autores� que� en� el�medio�nacional� avalan� la� comprensión�de� la� responsabilidad�del�Estado� con� criterios�de� derecho� público,� y� fuera� de� la� órbita� del� ordenamiento� civil,� puede� consultarse:� Gustavo� Fiamma� Olivares,� “La� acción� constitucional� de� responsabilidad� y� la� responsabilidad� por� falta� de� servicio”,� en� Revista� Chilena� de� Derecho,� vol.� 16,� N°� 2,� 1989,� pp.� 429-440;� Hugo� Caldera� Delgado,� Tratado� de� Derecho� Administrativo,� tomo� I,� Ediciones� Parlamento,� Santiago� de� Chile,� 2001,� pp.� 230-231;� de� igual� autor� Sistema� de� la� responsabilidad� extra- contractual� del� Estado� en� la� Constitución� de� 1980,� Ed.� Jurídica� de� Chile,� Santiago,� 1983.� Vid.� también,� Enrique� Silva� Cimma,� Derecho� Administrativo� chileno� y� comparado:� Principios� fundamentales� del� derecho� público� y� Estado� solidario,� 1ª� ed.,� Ed.� Jurídica� de� Chile,� Santiago,� 1996,� pp.� 159-174;� Rolando� Pantoja� Bauzá,� Bases� generales� de� la� Administración� del� Es- tado,� Ed.� Jurídica� ConoSur,� Santiago,� 1997,� p.� 43;� Patricio� Aylwin� Azócar� y� Eduardo� Azócar�Brunner,�Derecho�Administrativo,�Ed.�Universidad�Andrés�Bello,�Santiago,�1996,� pp.�137-141.�En�una�posición�algo�distinta,�vid.�Osvaldo�Oelckers�Camus,�para�quien�la� Ley�18.575� objetiviza� la� responsabilidad�de� la�Administración,� pero� ello� no� se� traduce� en� establecer� una� responsabilidad� objetiva� que� releve� de� la� exigencia� de� probar� la� existencia� de� la� falta� de� servicio� o� de� la� falta� personal� que� causan� el� daño.� Cfr.� “La� responsabilidad� extracontractual�del�Estado�administrador�en�las�leyes�orgánicas�constitucionales�de�Admi- nistración�del�Estado� y� de�Municipalidades”,� en�Revista�Chilena� de�Derecho,� vol.� 16,�N°�2,� 1989,� pp.� 441-454.� Acorde� con� la� jurisprudencia� más� actual,� así� como� con� la� posición� del� Consejo� de� Defensa� del� Estado� (vid.� nota� N°� 3),� las� monografías� más� recientes� sobre� el� tema� reniegan� abiertamente� de� la� existencia� de� una� diferencia� entre� la� responsabilidad� del� Estado� y� la� responsabilidad� del� código� civil,� estableciendo� que� ambas� se� construyen� sobre� la�base�de�una�negligencia�objetivizada,�esto�es,�que�no�se�apela�a� la� intencionalidad� del� agente� público� o� privado� que� actúe� sino� a� la� comparación� de� la� conducta� u� omisión� con� el�patrón�general� y� abstracto�de� conducta�que� establece� la�norma.�Cfr.�Luis�Cordero� Vega,� La� responsabilidad� de� la� Administración� del� Estado,� LexisNexis,� Santiago,� 2003,� pp.� Revista� de� Derecho� Año� 13� -� Nº� 1� -� 2006 U.� Católica� del� Norte 174 lo� que� es� viable� solamente� si� se� establece� una� responsabilidad� de� base� objetiva. El� camino� del� derecho� nacional,� hasta� ahora,� no� parecía� ser� muy� distinto�en�esta�materia�a�la�evolución�que�han�seguido�los�demás�países.� Sin� embargo,� la� realidad� actual,� sea� por� efecto� de� sentencias� recientes� de� nuestro� máximo� tribunal,� como� también� por� alguna� legislación� que� induce� a� confusión,� no� acaba� de� demostrar� que� los� juristas� chilenos� hayamos� entendido,� de� una� vez� por� todas,� que� un� genuino� Estado� de� derecho� requiere� superar� los� tiempos� de� entender� la� responsabilidad� estatal� apelando� a� las� categorías� civiles� de� responsabilidad� por� delitos� o� cuasidelitos� cometidos� por� los� agentes� de� la� administración,� bajo� la� analogía� de� que� estarían� bajo� el� cuidado� del� Estado7,� o� que� serían� criados� o� sirvientes� suyos8,� fuentes� normativas� que,� sin� eufemismos,� la� mayor� parte� de� las� veces� han� sido� usadas� por� la� defensa� judicial� fiscal,� y�aceptadas�por�los�tribunales,�más�bien�para�dar�sustento�a�la�irrespon- sabilidad� que� a� la� responsabilidad� patrimonial� estatal,� generando� con� ello�una�vía�práctica�para�un�trasnochado�y�preconstitucional�privilegio� de� irresponsabilidad� de� los� poderes� públicos. Sea� que� nos� remontemos� al� año� 1938,� caso� “Granja� con� Fisco”9,� que�sentó�en�nuestro�sistema�el�pernicioso�criterio�de�la�distinción�entre� actos� de� autoridad� y� actos� de� gestión� de� la� Administración,� aceptando� para� los� segundos� la� aplicación� de� las� normas� civiles� sobre� responsabi- lidad,� pero� rechazándolas� para� los� primeros,� lo� que� supuso� por� varias� décadas,� a� falta� de� normas� legales� especiales� aplicables� a� la� materia,� asentar� la� total� irresponsabilidad� estatal� por� los� actos� de� autoridad;� o� bien� que� vayamos� al� año� 1964,� caso� “Becker� con� Fisco”10,� a� partir� del� cual�la�jurisprudencia�impondrá�el�criterio�conforme�al�cual�la�responsa- bilidad�del�Estado�solo�puede�darse�si�previamente�se�ha�comprobado�el� actuar� antijurídico� de� uno� de� sus� agentes� que,� según� el� caso,� exigirá� a� la� víctima� probar� el� dolo� o� la� culpa� del� funcionario� causante� del� daño,� es� absolutamente� evidente� que,� respecto� de� ambos� hitos� judiciales,� la� Constitución� de� 1980� supuso� un� cambio� radical. En� contraste� con� los� precedentes� judiciales� referidos,� a� partir� de� la� Constitución�de�1980� se� fue� abriendo�paso,� tanto� en� la�doctrina� como�en� la� jurisprudencia� chilenas,� una� forma� de� concebir� la� responsabilidad� del� Estado�que,�devolviéndole�su�sentido�natural�de�garantía�para�los�adminis- trados� a� no� ser� lesionados� en� sus� derechos� como� consecuencia� del� funcio- 160-172.� Por� su� parte,� Sanhueza� Acosta� rechaza� categóricamente� el� carácter� objetivo� y� el� fundamento� de� derecho� público� de� la� responsabilidad� del� Estado,� cfr.� Ricardo� Sanhueza� Acosta,� Responsabilidad� patrimonial� del� Estado,� LexisNexis,� Santiago,� 2005,� pp.� 122-140. 7� Cfr.� artículo� 2320� del� código� civil. 8� Cfr.� artículo� 2322� del� código� civil. 9� Cfr.� Revista� de� Derecho� y� Jurisprudencia,� tomo� 36,� 1939,� II,� 1ª,� 227-283. 10� Cfr.� Revista� de� Derecho� y� Jurisprudencia,� tomo� 62,� 1965,� II,� 1ª,� 6-13. Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración... 175 namiento� de� los� órganos�de� la� Administración,� recobraba� su� fundamento� en� las� normas� de� derecho� público� que� rigen� la� actuación� de� los� poderes� del� Estado,� a� la� vez� que� se� apartaba� de� las� normas� del� derecho� privado. Quedaba� así� asentaba� la� noción,� históricamente� consistente� con� nuestra� evolución� institucional� republicana,� conforme� a� la� cual� la� res- ponsabilidad� del� Estado� es� el� efecto� jurídico� dado� por� la� Constitución� a� los� actos,� hechos,� conductas� u� omisiones� contrarios� a� Derecho� pro- ducidos� por� un� órgano� del� Estado� en� el� ejercicio� de� sus� funciones� y� que� ocasionan� daño� a� una� víctima� que� no� está� jurídicamente� obligada� a� soportarlo11. Volvía� también� nuestra� jurisprudencia� a� reconocer� la� fuente� de� la� responsabilidad� del� Estado� en� la� propia� Constitución� Política12,� a� falta� de� otras� leyes� especiales� dictadas� a� tal� efecto,� como� ocurrió� con� total� normalidad� durante� la� vigencia� de� la� Constitución� de� 183313� hasta� la� aparición� del� tristemente� célebre� artículo� 87� de� la� Constitución� de� 1925,� junto� a� todos� los� desaciertos� judiciales� a� que� dicha� disposición� dio� lugar,� y� que� abrieron� cauce� a� toda� suerte� de� construcciones� de� la� doctrina�nacional�que� llevaron�a�asentar�como�regla�general� la�exención� de� control� judicial� de� la� actividad� administrativa,� a� la� vez� que� una� natural� irresponsabilidad�del�Estado,� a�menos�que� existiera� una� ley� ex- presa� que� la� estableciera,� como� erradamente� se� pensó� que� ocurría� con� el� Código� Civil,� en� cuanto� ley� aplicable� a� aquella� actividad� del� Estado� denominada� “de� gestión”,� en� que� se� entendía� que� este� actuaba� como� un� particular� más. Esta�primera�realidad�aplicativa�de�la�Constitución�de�1980,�llevó�a� afirmar� como� características� de� la� responsabilidad� estatal� las� siguientes: –� responsabilidad� de� carácter� constitucional,� esto� es,� no� civil; –� de� la� persona� jurídica� estatal� y� no� de� las� personas� naturales� que� actúan� a� su� nombre; –� de� base� objetiva,� esto� es,� que� no� exige� la� comprobación� de� dolo� o� culpa� por� parte� del� agente� público� sino� la� sola� relación� de� causa- lidad� entre� el� daño� y� la� acción� u� omisión� antijurídica; 11� Cfr.� Eduardo� Soto� Kloss,� Derecho� Administrativo…� op.� cit.,� pp.� 307-308.� También� la� misma� idea� del� daño� antijurídico� se� encuentra� en� José� Ignacio� Martínez�Estay,� “La� res- ponsabilidad� patrimonial� del� Estado� por� infracción� al� principio� de� igualdad� y� al� derecho� de� propiedad� en� el� derecho� público� chileno”,� en� Aa.Vv.,� Derecho� de� Daños,� Ed.� ConoSur� LexisNexis,� Santiago,� 2002,� p.� 185. 12� Por� primera� vez� desde� la� vigencia� de� la� Constitución� de� 1980� en� “Comunidad� Galletué� con� Fisco”,� considerando� 9°,� sentencia� de� la� Corte� Suprema� del� 7� de� agosto� de� 1984,� en� casación� de� fondo.� En� Revista� de� Derecho� y� Jurisprudencia,� tomo� 81,� 1984,� II,� 5ª,� 181-189. 13� Sobre�el�particular�vid.�comentarios�de�Eduardo�Soto�Kloss�a�fallos�de�“Sociedad�Fuschs�y� Plath�con�Fisco”�(año�1908)�y�“Lapostol�con�Fisco”�(año�1930),�en�Derecho�Administrativo…� op.� cit.,� pp.� 280-292;� y� 390-397. Revista� de� Derecho� Año� 13� -� Nº� 1� -� 2006 U.� Católica� del� Norte 176 –� directa,� de� la� persona� jurídica� y� no� indirecta,� por� el� hecho� de� un� tercero; –� regida� por� el� derecho� público� y� no� por� el� derecho� civil;� e –� integral� o� total,� en� cuanto� exige� la� reparación� de� todo� daño� oca- sionado� a� la� víctima14. A� tales� características� principales� pronto� se� sumaría,� como� nota� extraída� de� la� práctica� judicial� más� que� de� la� doctrina,� el� atributo� de� la� imprescriptibilidad15� de� la� responsabilidad�del�Estado,� como�deriva- ción�de� igual�característica�predicada� respecto�de� la�nulidad�de�derecho� público� que� consagra� el� artículo� 7°� inciso� 3°� de� nuestra� Carta� Funda- mental,� y� a� falta� de� norma� expresa� que� estableciera� la� extinción� de� la� responsabilidad� estatal� por� el� transcurso� del� tiempo. Veremos� hasta� qué� punto� las� ya� referidas� características� se� pueden� afirmar� hoy� en� día� a� la� luz� de� la� jurisprudencia� reciente� así� como� de� cierta� legislación� que� ha� ido� apareciendo� en� los� últimos� años.� Valga� como� introducción� para� ilustrar� el� estado� actual� de� las� cosas,� el� fallo� de� la� Corte� Suprema� en� “Rebolledo� Rojas� con� Fisco”16,� en� cuyo� con- siderando� 4°� se� afirma,� con� bien� poco� acierto� en� realidad,� ya� que� tal� aseveración� no� es� para� nada� consistente� con� jurisprudencia� anterior� y� coetánea: “Que� esta�Corte� ha� sostenido� reiteradamente�que� el� artículo�38�de� la� Constitución�Política�de� la�República�no� consagra� la�responsabilidad� objetiva� del� Estado”. Al�final�del�mismo�considerando,�tal�vez� intentado�explicar�en�qué� sentido� dicha� responsabilidad� no� sería� objetiva,� prosigue: 14� Cfr.� Eduardo� Soto� Kloss,� Derecho� Administrativo...� op.� cit.,� pp.� 308-311. 15� Vid.� en� caso� “Hexagón� con� Fisco”,� en� Revista� de� Derecho� y� Jurisprudencia,� tomo� 84,� 1987,� II,�5ª,�217-232.�Luego,�en�forma�más�generalizada,�en�las�demandas�de�nulidad�de�derecho� público�por�casos�de�aplicación�del�Decreto�Ley�N°�77�de�1973�al�patrimonio�de�personas� naturales,� donde� se� entiende� que� la� imprescriptibilidad� de� la� nulidad� de� derecho� público� se� traduce,� necesariamente,� en� igual� efecto� respecto� de� la� acción� de� responsabilidad� del� Estado.� Así,� entre� otros,� “Teitelboim� Volosky� con� Fisco”� (1990),� causa� rol� Nº� 4200-90,� de�la�Corte�de�Apelaciones�de�Santiago,�cfr.�Eduardo�Soto�Kloss,�Derecho�Administrativo...� op.� cit.,� pp.� 229-236;� “Pérsico� con� Fisco”� (1997),� fallo� de� la� Corte� Suprema� en� casación� de� fondo,� en� Revista� de� Derecho� y� Jurisprudencia,� tomo� 94,� año� 1997,� II,� 1ª,� pp.� 126-128;� también� en� “Bussi� con� Fisco”� (1998),� en� Fallos� del� Mes� N°� 476,� pp.� 1022-1034.� El� cam- bio� de� criterio� en� la� jurisprudencia� de� la� Corte� Suprema� comienza� con� “Aedo� con� Fisco”,� en� el� fallo� de� la� Corte� Suprema� del� 27� de� noviembre� de� 2000,� en� recurso� de� casación� rol� 852-2000,� en� que� se� comienza� a� separar� entre� la� imprescriptibilidad� de� la� acción� de� nulidad� de� derecho� público� y� la� prescripción� de� los� efectos� patrimoniales� que� derivan� del� acto� nulo. 16� Sentencia� de� la� Corte� Suprema� del� 29.09.2004� en� casación� de� fondo� Rol� 2046-2003. Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración... 177 “Se�ha�dicho,�también,�que�en�el�ordenamiento�jurídico�patrio,�por�re- gla�general,�no�existe�una�responsabilidad�estatal�objetiva,�por�cuanto� solo� las� actuaciones� que� merecieran� reproche� por� causar� injustamente� un�daño� o� por�haberse� ejecutado�de�manera�arbitraria,� podrían� traer� consigo� una� reparación� patrimonial,� en� la�medida� que� sean� objeto� de� algún� reparo� de� ilegitimidad”. Pero�el�desacierto� judicial�del� fallo�no�acaba�ahí,�ya�que�en�el�con- siderando� 5°,� redondeará� el� razonamiento� descartando� la� existencia� de� una�responsabilidad�estatal�constitucional,�orgánica�y�objetiva,�todo�ello� para� poder� llegar,� sin� mayores� obstáculos,� a� afirmar� que� es� plenamente� aplicable� a� dicha� responsabilidad� la� norma� represcripción� establecida� en� el� Código� Civil. Esta� auténtica�dicotomía� en�materia� de� responsabilidad�del�Estado� que� se� aprecia� en� las� decisiones� judiciales,� donde� se� advierte� no� solo� una� contradicción� entre� el� presente� y� el� pasado� reciente,� sino�una� total� asimetría�entre�la�forma�benevolente�de�tratar�la�responsabilidad�estatal� frente� a� otros� tipos� de� responsabilidades17,� y� junto� a� ello� una� absoluta� falta�de�unidad�y�sistematización�legislativa�del�régimen�de�responsabi-lidad� estatal� son,� a� mi� parecer,� las� características� más� importantes� que� en� esta� materia� se� advierten� en� la� realidad� actual� del� derecho� chileno. 2)� Situación� a� partir� de� la� Constitución� de� 1980� y� de� su� legislación� derivada Se� suele� citar� que,� después� del� inicio� de� la� vigencia� de� la� Consti- tución� de� 1980,� la� primera� vez� que� nuestros� tribunales� aceptaron� que� la� responsabilidad� estatal� tenía� su� fuente� y� origen� en� la� Constitución� y� que,� por� lo� mismo,� no� se� sujetaba� a� las� normas� del� Código� Civil,� fue� en� el� caso� “Hexagón� Ltda.� Sociedad� Importadora� con� Fisco”18,� en� fallo� de� la� Corte� Suprema� de� julio� de� 1987.� Se� trató� de� una� auténtica� novedad� en� su� época,� que�poco� tenía� de�novedoso� si� se� tiene� en� cuenta� que,� en� el� fondo,� suponía� una� regresión� a� las� ideas� matrices� de� la� res- 17� Tal�vez�el�ejemplo�más�llamativo�de�esto�es�la�jurisprudencia�en�materia�de�responsabilidad� penal� por� casos� de� detenidos� desaparecidos� durante� el� gobierno� militar,� que� ha� admitido� la� ficción� del� secuestro� permanente� con� el� fin� deliberado� de� sortear� la� prescripción� de� las� acciones� por� delitos� de� homicidio� cometidos� por� agentes� estatales.� Otros� ejemplos� que� evidencian� esta� falta� de� consistencia� en� el� tratamiento� de� la� responsabilidad� se� advierte� en� el� énfasis� puesto� en� ciertas� clases� de� responsabilidad� vinculadas� a� la� protección� de� derechos� sociales� o� intereses� colectivos,� por� ejemplo,� la� impuesta� a� los� empleadores� en� la� legislación�laboral,�o�la�responsabilidad�de�los�prestadores�de�bienes�y�servicios�establecida� en� la� legislación� de� protección� al� consumidor,� entre� otras. 18 Revista� de� Derecho� y� Jurisprudencia,� tomo� 84,� 1987,� II,� 5ª,� 217-232. Revista� de� Derecho� Año� 13� -� Nº� 1� -� 2006 U.� Católica� del� Norte 178 ponsabilidad� del� Estado,� tal� y� como� había� sido� ella� tratada� en� nuestra� jurisprudencia� anterior� a� la� Constitución� de� 1925. Al� texto� constitucional,� se� había� añadido� ya,� desde� 1986,� la� ley� orgánica� constitucional� de� bases� Generales� de� la� Administración� del� Estado19,� cuya� dictación� ordenaba� el� art.� 38� de� la� Constitución,� y� que� en� sendos� artículos� 4°� y� 44°� establecía: Artículo� 4°:� “El� Estado� será� responsable� por� los� daños� que� causen� los� órganos� de� la� Administración� en� el� ejercicio� de� sus� funciones,� sin� perjuicio�de� las� responsabilidades�que�pudieren�afectar�al� funcionario� que� los� hubiere� ocasionado”. Artículo� 44°:� “Los� órganos� de� la� Administración� serán� responsables� del� daño� que� causen� por� falta� de� servicio. No� obstante,� el�Estado� tendrá� derecho� a� repetir� en� contra� del� funcio- nario� que� hubiere� incurrido� en� falta� personal”20. Características� notables� de� estas� disposiciones� son� la� no� referencia� a� un� plazo� de� prescripción,� a� la� vez� que� la� ausencia� de� las� más� ele- mentales� reglas� sustantivas� en� cuanto� al� tipo� de� daño� indemnizable� y� a� las� condiciones� procesales� para� la� procedencia� del� mismo.� A� falta� de� dicha� regulación� positiva,� obviamente� la� labor� de� interpretación� y� de� integración� que� ha� correspondido� a� los� tribunales� ha� sido� de� vital� importancia. En�claro�contraste�con�esto,�poco�antes,�se�había�dictado�la�ley�orgá- nica�constitucional�de�los�Estados�de�Excepción21,�que�desarrollando�las� disposiciones�constitucionales�pertinentes�disponía�que�las�requisiciones� y� demás� limitaciones� que� se� impusieran� al� derecho� de� propiedad� darán� lugar� a� la� indemnización�de� los�perjuicios�directos� en� contra�del�Fisco.� Al� efecto,� estableció� que� el� monto� de� la� indemnización� y� la� forma� de� pago� serían� determinados� de� común� acuerdo� y,� a� falta� de� tal� acuerdo,� por� el� juez�de� letras� competente,� caso� en�que� la� indemnización�debería� pagarse� en� dinero� efectivo� y� al� contado.� En� cuanto� a� la� procedencia� de� la� acción� indemnizatoria,� el� legislador� concedió� un� escueto� plazo� de� 1� año� contado� desde� la� fecha� de� conclusión� del� estado� de� excepción. Un� par� de� años� después,� otra� vez� por� ley� orgánica� constitucional,� esta� vez� de� Municipalidades22,� el� legislador� derogaba� la� norma� de� la� 19� Ley� 18.575,� Diario� Oficial� del� 5.12.1986. 20� Artículo� 42,� según� numeración� contenida� en� el� texto� refundido� de� la� ley,� fijado� por� el� DFL� N°1/19.653,� de� 2000. 21� Ley� 18.415� del� año� 1985.� Vid� artículos� 17,� 19� y� 20. 22� Ley� 18.695,� Diario� Oficial� del� 31� de� marzo� de� 1988. Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración... 179 legislación� anterior� que� vinculaba� la� responsabilidad� de� estas� corpo- raciones� al� código� civil,� incluso� distinguiendo� entre� responsabilidad� contractual� y� extracontractual23,� suprimiendo� el� brevísimo� plazo� de� prescripción� que� igualmente� se� establecía24� y,� fijando� en� lugar� de� todo� ello,�una�regla�mucho�más�general,�consecuente�con�el�artículo�38�inciso� 2°� de� la� Constitución,� conforme� a� la� cual: “Las�municipalidades�incurrirán�en�responsabilidad�por�los�daños�que� causen,� la� que� procederá� principalmente� por� falta� de� servicio. No� obstante,� las�municipalidades� tendrán�derecho�a� repetir� en� contra� del� funcionario� que� hubiere� incurrido� en� falta� personal”25. Coincidiendo� con� el� retorno� del� país� a� la� democracia,� comienza� una� virtual� avalancha� de� demandas� de� indemnización� dirigidas� en� contra� del� Estado� por� casos� de� violación� de� derechos� humanos� y� por� actos� dañosos� emitidos� durante� el� gobierno� militar.� En� un� comienzo,� siguiendo� la� línea� jurisprudencial� que� establecía� el� carácter� constitu- cional�de� la�responsabilidad,�nuestros�tribunales�tuvieron�una�disposi- ción� favorable� a� aceptar� el� carácter� objetivo�de� dicha� responsabilidad,� relevando� a� la� víctima� de� la� obligación� de� demostrar� dolo� o� culpa� en� el� funcionario� causante� del� perjuicio,� y� afirmando,� no� pocas� veces,� la� imprescriptibilidad� de� dicha� responsabilidad,� en� el� entendido� que� no� siendo� aplicable� la� norma� de� prescripción� prevista� en� el� Código� Civil,� y� no� existiendo� norma� especial� de� derecho� público� al� efecto,� solo� cabía� concluir� la� voluntad� del� legislador� en� orden� a� no� aceptar� dicha� prescripción26. De�ese�período�es�una�larga�secuela�de�sentencias�que�acogieron�de- mandas� interpuestas� por� víctimas� de� requisiciones� de� bienes� personales� suyos,� efectuadas� en� aplicación� del� Decreto� Ley� Nº� 77� que,� aceptando� el� carácter� imprescriptible�de� la� nulidad� constitucional� de� los� actos� es- tatales� contrarios� a� derecho,� aceptaban� también� la� imprescriptibilidad� de� los� efectos� patrimoniales� que� de� dicha� nulidad� se� derivan,� una� vez� constatada� judicialmente� la� existencia� de� la� misma. 23� Decreto� Ley� 1289� (1975),� artículo� 62. 24� Artículo� 63� del� DL� 1289,� las� acciones� para� hacer� efectiva� (entre� otras)� la� responsabilidad� extracontractual� de� la� Municipalidad� prescribirá� en� el� plazo� de� 1� año� contado� desde� la� fecha� en� que� se� produjo� el� perjuicio. 25� Art.� 141� ley� 18.695. 26� Vid.� “Pérsico� París� con� Fisco”,� sentencia� de� casación� de� fondo� de� la� Corte� Suprema� de� 20.11.1997,�en�Revista�de�Derecho�y�Jurisprudencia,� tomo�94,�1997,� II,�1ª,�pp.�126-128.�En� el�considerando�4º,�se�establece�expresamente�que�no�son�aplicables�las�normas�del�derecho� común� tratándose� de� la� responsabilidad� que� emana� de� una� nulidad� de� derecho� público,� para� efectos� de� configurar� la� prescripción� de� la� acción. Revista� de� Derecho� Año� 13� -� Nº� 1� -� 2006 U.� Católica� del� Norte 180 Desde� ese� momento,�el� único� cambio� legislativo� más� relevante� a� mencionar,� se� produjo� en� el� contexto� de� una� modificación� a� la� Ley� 18.575,� durante� la� tramitación� de� la� denominada� Ley� de� Probidad� Administrativa27,� y� que� formaba� parte� de� un� conjunto� de� iniciativas� tendientes�a�dar�mayor�transparencia�a�la�actividad�administrativa.�En�el� trámite�de�discusión�y�aprobación�de�esa� ley,�el�Senado�acordó�eliminar� el�artículo�44�de� la� ley,�aprobando�una�nueva�redacción�del�artículo�4°,� que� era� más� acorde� al� artículo� 38� inciso� 2°� de� la� Constitución. A�su�turno,�la�Cámara�de�Diputados,�después�de�oír�a�los�profesores� Pedro�Pierry�y�Rolando�Pantoja,�rechazó�las�enmiendas�aprobadas�por�el� Senado.� Al� hacerlo,� se� fundamenta� que� la� razón� de� ser� del� artículo� 44� de�la�Ley�18.575,�ha�sido�establecer�que�el�Estado�no�responde�en�forma� objetiva,� esto� es,�por� el� solo�hecho�de� causar�un�daño,� sino�únicamente� en� cuanto� hay� una� falta� de� su� parte,� ya� sea� una� falta� de� servicio� o� una� falta� personal� del� funcionario28. Finalmente,� el� Presidente� de� la� República� hace� uso� de� un� veto� supresivo� que� es� aprobado� por� el� Congreso,� en� orden� a� excluir� la� mo- dificación� propuesta� a� los� artículos� 4°� y� 44°,� afirmando� que� la� norma� del� art.� 38� inciso� 2°� de� la� Constitución� solo� establece� una� regla� de� competencia� de� los� tribunales� ordinarios� para� conocer� del� contencioso� de� reparación,� pero� no� una� regla� sustantiva� que� establezca� la� responsa- bilidad� objetiva29. El�problema,�como�quedó�reflejado�en�actas,�se�origina�por�el�error� de�haberse�entendido�por�algunos�que�el�carácter�objetivo�de� la�respon- sabilidad� del� Estado� evitaría� la� necesidad� de� que� la� actuación� estatal� causante� del� daño� debiera� ser� antijurídica.� Bajo� ese� punto� de� vista,� como� sostiene� el� profesor� Pierry,� es� claro� que� el� sistema� de� responsa- bilidad� extracontractual� del� Estado� chileno� se� basa� en� la� necesidad� de� una� conducta� antijurídica30,� lo� que� necesariamente� no� se� contrapone� a� una� responsabilidad� objetiva. Si�no�cabe�prescindir�del�carácter�antijurídico�de� la�actuación�esta- tal� para� configurar� su� responsabilidad� por� los� daños� causados,� tampoco� cabe� entender�que� la� responsabilidad�del�Estado� sea�de� orden� subjetivo� y,� por� lo� mismo,� que� exija� poder� demostrar� que� la� acción� u� omisión� dañosa� se� ha� debido� a� un� proceder� doloso� o� negligente� de� un� funcio- nario� público� dado. La�cuestión�más�grave�que�puso�en�evidencia�la�discusión�de�la�Ley� 19.653,� reside� en� que� el� punto� de� vista� que� primó� en� el� debate� fue� 27� Ley� 19.653,� publicada� en� el� Diario� Oficial� del� 14� de� diciembre� de� 1999. 28� Cfr.� Ricardo� Sanhueza� Acosta,� Responsabilidad� patrimonial...� Op.� cit.,� pp.� 162-163. 29� Cfr.� Idem,� pp.� 164-165. 30� Cfr.� Pedro� Pierry� Arrau,� “La� responsabilidad� extracontractual� del� estado� por� falta� de� servicio”,� en� Revista� de� Derecho� del� CDE,� Nº1,� 2000,� pp.� 17-27. Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración... 181 el� de� evitar� la� ampliación� de� los� supuestos� de� responsabilidad� estatal,� ante� el� peligro� que� se� advertía� de� una� objetivación� absoluta� de� dicha� responsabilidad,� dejando� postergados� a� un� absoluto� segundo� plano� los� derechos� e� intereses� de� los� administrados31.� En� su� lugar,� el� legislador� optó�por�mantener�un�sistema�que�favorece� la� imprecisión�de�conceptos� y� que,� en� consecuencia,� permite� a� la� defensa� fiscal� un� uso� analógico� amplio� del� derecho� civil� para� efectos� de� reducir� la� responsabilidad. Resulta� curioso,� entre� otros� aspectos,� que� si� el� legislador� pudo� en� esa� ocasión,� como� ha� podido� hacerlo� en� todo� tiempo,� establecer� una� regla�expresa�de�prescripción�de�la�responsabilidad�del�Estado,�así�como� la�remisión�de�esta�materia�a�las�normas�del�derecho�común,�persista,�no� obstante,� en� dejar� el� tema� entregado� a� la� interpretación� de� los� jueces.� Tratándose� de� una� cuestión� tan� básica� de� la� regulación� del� Estado� de� Derecho� parece,� por� lo� menos,� inconveniente� que� nuestro� legislador� lo� haya� dejado� a� la� aplicación� supletoria� de� normas� del� derecho� común. La� situación� posterior� a� dicha� ley,� básicamente� constatada� por� el� estudio�de�la�jurisprudencia�de�los�años�posteriores,�ha�ido�produciendo� un� nuevo� retorno� a� las� categorías� de� la� legislación� civil,� básicamente� en� lo� que� dice� relación� con� la� aplicación� supletoria� de� las� normas� de� responsabilidad� extracontractual� y,� en� especial,� para� sustentar� la� pres- cripción� extintiva� de� la� misma. Otro� tanto� cabe� decir,� con� relación� a� la� mantención� del� carácter� objetivo� de� la� responsabilidad� estatal,� cada� vez� más� condicionado� a� la� posibilidad�de�poder�demostrar�por�parte�de� la�víctima� la� existencia�de� una�actuación�antijurídica� imputable� a�un�agente�de� la� administración,� o� imputable� en� general� a� la� administración. Junto� a� lo� anterior,� y� enfrentados� a� un� mismo� escenario� de� mayor� cantidad�de� litigios� dirigidos� en� contra� de� organismos� administrativos,� el� legislador� no� se� ha� quedado� impasible. Si� bien� sigue� siendo� válido� afirmar� que� en� Chile� no� hay� una� ley� general� reguladora� de� la� responsabilidad� del� Estado32,� a� lo� menos� no� 31� No�obstante�nuestra�Constitución�Política�en�su�art.�1º�inciso�4º�establece�con�toda�claridad� que� el�Estado� está� al� servicio�de� la�persona�humana�y�no� al� revés.�Y� acto� seguido�dispone� que� la� finalidad� del� Estado� es� promover� el� bien� común,� para� lo� cual� debe� contribuir� a� crear� las� condiciones� sociales� que� permitan� a� todos� y� cada� uno� de� los� integrantes� de� la� comunidad� nacional� su� mayor� realización� espiritual� y� material� posible,� con� pleno� respeto� a� los� derechos� que� la� Constitución� establece. 32� El� contraste� con� otros� ordenamientos� a� este� respecto� es�bien� evidente.�Por� ejemplo,� la� ley� 30/1992�española,�de�Régimen�Jurídico�de�las�Administraciones�Públicas�y�Procedimiento� Administrativo� Común,� contempla� un� capítulo� especial� (artículos� 139-144),� dedicado� a� regular� la� responsabilidad� patrimonial� de� la� Administración� Pública,� estableciendo� las� condiciones� de� procedencia� de� la� misma,� así� como� de� su� exclusión,� los� procedimientos� aplicables� para� su� determinación,� las� formas� de� reparación,� el� plazo� de� prescripción� del� derecho� a� reclamar,� entre� otros� aspectos. Revista� de� Derecho� Año� 13� -� Nº� 1� -� 2006 U.� Católica� del� Norte 182 respecto� de� los� aspectos� más� específicos� de� la� misma� (entiéndase� tipo� de�daño�reparable,�plazo�de�prescripción,�forma�de�cómputo�del�mismo,� régimen� procesal� para� hacerla� efectiva)33� han� ido� apareciendo� cada� vez� más� cuerpos� legislativos� que� establecen� reglas� aplicables� al� efecto.� La� más� reciente,� y�de� efectos�difíciles�de�prever� todavía,� es� la�Ley�19.966,� dictada� en� el� contexto� de� la� reforma� global� del� sector� salud� impulsada� por� el� Gobierno� actual,� que� supone� no� solo� una� regulación� minuciosa� en� cuanto� a� la� naturaleza� de� los� daños� a� indemnizar,� sino� también� en� cuanto� a� la� prescripción� de� las� acciones� para� hacer� efectiva� dicha� res- ponsabilidad� y,� por� último,� realizando� con� ello� una� innovación� radical,� a� la� imposición� de� la� vía� administrativa� previa� como� condición� para� interponer� un� contencioso� reparatorio� en� sede� judicial. Si� bien� la� tesis� de� la� doctrina� nacional,� hasta� hace� algún� tiempo� crecientemente� aceptada� por� la� jurisprudencia,� conforme� a� la� cual� la� responsabilidad� del� Estado� –como� persona� jurídica� de� derecho� pú- blico� que�es–� se� encuentra� excluida� de� la� aplicación� de� las� reglas� de� responsabilidad� regidas� por� el� Código� Civil34,� es� innegable� concluir� que,� invocada� que� sea� la� aplicación� de� las� normas� de� derecho� público� pertinentes,� nuestros� tribunales� devanean� en� posiciones� vacilantes� y� poco� claras� para� resolver,� bien� la� aplicación� directa� de� tales� normas� de� derecho� público� afirmando� la� responsabilidad� estatal,� o� para� construir� sofisticadas� y� poco� felices� argumentaciones� cuya� intención� última� es� liberar� de� responsabilidad� al� Estado. En� mi� particular� punto� de� vista,� bastante� ha� contribuido� a� esa� situación,� el� planteamiento� conforme� al� cual� en� nuestro� derecho� la� responsabilidad� estatal� sería� imprescriptible,� no� porque� exista� alguna� disposición� normativa� que� así� lo� disponga,� sino,� por� el� contrario,� por� falta� de� una� disposición� de� tal� carácter� que� establezca� positivamente� dicha� prescripción. Tal� circunstancia,� netamente� imputable� a� una� omisión� de� nuestro� legislador,�ha�venido�a�convertir�la�acción�de�responsabilidad�del�Estado� 33� La� precisión� es� necesaria� atendido� que� tanto� la� Constitución� Política� de� la� República,� en� sus� artículos� 6,� 7,� 38� inciso� 2º,� como� la� Ley� 18.575,� Orgánica� Constitucional� de� Bases� Generales� de� la� Administración� del� Estado,� artículos� 4º� y� 42º,� contienen� disposiciones� relativas� a� la� responsabilidad� del� Estado,� si� bien,� no� se� trata� de� normas� que� resuelvan� los� aspectos� más� específicos� de� la� misma. 34� Confirmación� de� lo� cual,� junto� a� diversos� fallos� de� responsabilidad� estatal,� viene� a� ser� el� pronunciamiento� de� la� Excma.� Corte� Suprema� del� 5� de� enero� de� 2005,� en� el� recurso� de� casación� de� fondo� rol� Nº3640-2004,� deducida� por� el� Arzobispado� de� Santiago� en� contra� de� la� sentencia� que� lo� condenó� civilmente� por� los� abusos� del� presbítero� Aguirre� Ovalle.� Analógicamente,�encontrándose�la�Iglesia�en�el�mismo�estatuto�jurídico�del�Estado�frente�a� la� aplicación�de� la� legislación� común,� según�establece� el� art.�547� inc�2º�del�Código�Civil,� ratifica�esta�reciente�jurisprudencia�que�las�personas�de�derecho�público�responden�al�tenor� de� lo� que� dispongan� sus� propias� leyes� o� estatutos� que� las� rigen� y� no� por� las� normas� de� responsabilidad� extracontractual� del� título� XXXV,� Libro� IV,� del� Código� Civil. Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración... 183 en� un� peligro� permanente� para� la� estabilidad� de� las� cuentas� públicas,� cuyo�conocimiento,� incómodamente�radicado�en�unos�tribunales�de�jus- ticia� carentes�de�autonomía� financiera,� evidentemente�dejan� la� cuestión� entregada� a� merced� de� soluciones� casuísticas,� muchas� veces� con� más� componentes� políticos� que� jurídicos. 3)� Análisis� de� algunas� tendencias� de� la� legislación� y� la� ju- risprudencia� recientes A� la� vista� de� la� jurisprudencia� de� los� últimos� años,� así� como� de� alguna�legislación�sectorial�administrativa35�aplicable�a�ciertas�clases�de� responsabilidad� estatal� por� su� actividad� (o� inactividad)� administrativa,� pueden� distinguirse� tres� grandes� grupos� de� materias,� con� tratamientos� bastante�disímiles� entre� sí,� resultando�de�esta� falta�de� tratamiento�uni- tario�y�orgánico,� tal�vez,� la�principal� característica�del� régimen�chileno� de� responsabilidad� del� Estado� por� hechos� de� la� Administración� en� este� tiempo,� cual� es,� la� falta�de�un� fundamento� racional� y�normativo�único,� que� conlleva�diversos�problemas�de� inseguridad� jurídica�para� los� admi- nistrados� y� para� todo� el� Estado� de� derecho. Compartimos,� a� la� hora� de� valorar� los� fallos� que� se� comentan,� lo� sostenido�por�Romero,� según�quien,� la� falta�de�mecanismos�para� evitar� la� discriminación� de� los� jueces� en� el� ejercicio� de� la� función� jurisdic- cional,�es�una�característica�de�nuestro�sistema�judicial,�que�constituye,� como� queda� en� evidencia� en� esta� como� en� otras� materias,� una� abierta� infracción�al�principio�de� igualdad�ante� la� ley�que�garantiza� el� artículo� 19� Nº� 2� de� nuestra� Constitución36. a)� Responsabilidad� estatal� ocasionada� en� violaciones� a� los� dere- chos� humanos Si� bien� se� trata� de� una� materia� en� que,� excepcionalmente,� y� con- trariando� la� característica� abstención� del� legislador� a� que� se� ha� hecho� mención�más�arriba,�se�han�dictado�leyes�especiales�para�reparar�y�otor- 35� A� modo� meramente� ejemplar:� En� la� ley� orgánica� del� Servicio� Agrícola� y� Ganadero� (Ley� 18.755)� artículos� 5°,� 7°� letra� j)� y� 47°;� en� la� ley� de� protección� agrícola� (decreto� ley� 3557� de� 1980)� artículos� 7°� y� 8°;� en� la� ley� orgánica� constitucional� de� Estados� de� Ex- cepción� (Ley� 18.415)� artículos� 17,� 19� y� 20;� en� la� ley� de� protección� de� datos� personales� (Ley� 19.628)� artículo� 23;� en� la� ley� orgánica� constitucional� del� Ministerio� Público� (Ley� 19.640)� artículo� 5°. 36� Alejandro� Romero� Seguel,� La� jurisprudencia� de� los� tribunales� como� fuente� del� derecho:� una� perspectiva� procesal,� Ed.� Jurídica� de� Chile,� Santiago,� 2004,� pp.� 37-42� y� 61-62. Revista� de� Derecho� Año� 13� -� Nº� 1� -� 2006 U.� Católica� del� Norte 184 gar�beneficios�a� las�víctimas�y�a� sus� familiares37,�que�harían�pensar�que� su� análisis� es� más� simple� que� en� otras� materias,� la� realidad� judicial� no� lleva� a� la� misma� conclusión. Los�mecanismos�de� resarcimiento�concebidos�por�el� legislador,�pri- mero� para� reparar� a� los� familiares� de� las� víctimas� de� violaciones� a� los� derechos�humanos�o�de�violencia�política38� y� luego� a�personas� víctimas� de� torturas� y� prisión� por� razones� políticas39,� se� construye� sobre� la� base� de� pensiones� pagaderas� por� el� Estado. El� caso� paradigmático� con� respecto� a� la� compatibilidad� entre� la� indemnización� declarada� judicialmente,� y� los� beneficios� reparatorios� otorgados� por� la� ley,� es� “Domic� con� Fisco”40,� llevó� a� la� Corte� Suprema� a� acoger� el� recurso� de� casación� en� el� fondo� interpuesto� por� la� defensa� fiscal,� revocando�en�consecuencia�el� fallo�de� la�Corte�de�Apelaciones�de� La�Serena�que,�confirmando�el� fallo�de�primera�instancia,�había�acogido� la� demanda� indemnizatoria. Se� trata� de� un� precedente� de� particular� importancia,� atendidos� los� diversos� tópicos� relativos� a� la� responsabilidad� estatal� que� aborda,� entre� otros:� la� totalidad� o� integridad� de� la� responsabilidad� del� Estado� enfrentada� a� la� compatibilidad� de� una� indemnización� judicial� con� los� beneficios� reparatorios� otorgados� por� la� Ley� 19.123;� la� aplicación� del� código� civil� a� la� responsabilidad� del� Estado� y,� en� especial,� la� regla� de� prescripción� de� 4� años� para� la� responsabilidad� extracontractual� esta- blecida� en� su� art.� 2332,� e� igualmente,� supuesta� dicha� aplicación,� la� forma�de� computar� tal� plazo�de� la� prescripción� así� como� las� eventuales� interrupciones� del� mismo. La� sentencia� aboga� por� una� aplicación� cabal� de� las� normas� sobre� responsabilidad�extracontractual�del�Código�Civil,� entre�ellas,� la�norma� de�prescripción�del� art.� 2332,� cuando� a� falta� de� una� regulación� especí- fica�de�derecho�público,�la�cuestión�quede�sin�regulación�legal�aplicable� (considerandos� 8º� y� 9º). Sobre� el� particular� sostiene,� que� aunque� la� responsabilidad� del� Estado� tenga� un� carácter� especial� y,� en� consecuencia,� deba� regirse� por� normas� y� principios� de� derecho� público,� no� hay� obstáculo� en� que,� a� falta� de� una� regulación� legal� específica,� y� tratándose� de� una� cuestión� 37� La� Ley� 19.123,� publicada� en� el� Diario� Oficial� del� 8.2.1992,� establece� una� pensión� de� reparación�a�favor�de� los� familiares�de� las�víctimas�de�violaciones�a� los�derechos�humanos� o� de� la� violencia� política.� La� Ley� 19.992,� publicada� en� el� Diario� Oficial� el� 24.12.2004,� establece� una� pensión� de� reparación� y� otorga� otros� beneficios� a� prisioneros� políticos� y� torturados. 38� Ley� 19.123� de� 1992. 39� Ley� 19.992� de� 2004. 40� Sentencia� de� la� Corte� Suprema� del� 15� de� mayo� de� 2002,� en� casación� de� fondo� rol� 4753- 2001,� publicada� en� Gaceta� Jurídica,� Nº� 263,� año� 2002. Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración... 185 patrimonial,� como� es� la� reparación� de� daños,� se� apliquen� las� normas� del� derecho� privado� que� versan� sobre� la� prescripción� de� las� acciones� correspondientes� (considerandos� 1°� y� 2°). Sostiene�además,�que�en�virtud�del�art.�2497�del�código�civil41,�no� hay� asidero� normativo� para� sustentar� una� supuesta� imprescriptibilidad� de� las� acciones� de� perjuicios� en� contra� del� Estado,� debiendo� afirmarse,� por�el�contrario,�la�procedencia�de�tal�prescripción,�conforme�a�la�norma� legal� referida� (considerandos� 3°� y� 4°). Por� último,� en� cuanto� a� compatibilidad� de� la� pensión� de� repara- ción� obtenida� en� virtud� de� la� Ley� 19.123,� declara� que,� no� obstante� no� existir�una�norma�expresa�que�declare� la� incompatibilidad,� la�misma�se� deduce� del� contexto� de� la� demanda,� atendido� el� hecho� que� la� indem- nización� que� se� pretende� con� la� demanda� tiene� el� mismo� fundamento� y� una� finalidad� análoga� que� la� pensión� que� se� obtuvo,� lo� que� las� hace� incompatibles� entre� sí� (considerandos� 16°,� 18º� y� 19º). Resulta� esta� sentencia,� entonces,� la� negación� cabal� de� cada� una� de� las� características� de� la� responsabilidad� del� Estado� afirmadas� por� nues- tra�doctrina,� desde� su� sujeción� a�normas� especiales� de�derecho�público,� pasando� por� la� totalidad� o� integridad� de� la� reparación,� hasta� llegar� a� la� afirmación� de� que� la� prescripción� de� la� acción� reparatoria� del� Códi- go� Civil� debe� aplicarse� con� carácter� supletorio� a� la� responsabilidad� del� Estado� a� falta� de� otra� norma� legal� expresa� que� la� establezca.� Como� se� ve,� el� razonamiento� judicial� dista� mucho� de� poner� la� prioridad� en� la� reparación� de� la� víctima� del� daño,� sino� que� se� sitúa� en� la� perspectiva� de� la� protección� del� patrimonio� del� Estado,� que� jamás� será� la� perspec- tiva� correcta� de� tratamiento� de� la� responsabilidad� estatal� conforme� a� las� exigencias� del� principio� de� juridicidad. b)� Responsabilidad� asociada� a� las� infracciones� o� delitos� cometi- dos� por� agentes� de� la� Administración La� cuestión� a� resolver� en� estos� casos,�dice� relación� con� el�hecho�que� la� pretensión� judicial� de� obtener� una� condena� por� responsabilidad� del� Estado�por�las�actuaciones�antijurídicas�de�sus�agentes�no�podría�prosperar� a�menos�que�existiera�un�reconocimiento�previo,�por�sentencia�firme,�que� declare� que� la� actuación� del� agente� estatal� ha� sido� contraria� a� derecho. Se� trata� de� casos� en� que� la� jurisprudencia� acepta� como� fuente� de� responsabilidad� estatal� la� responsabilidad� personal� del� funcionario� de� 41� Establece� que:� “las� reglas� relativas� a� la� prescripción� se� aplican� igualmente� a� favor� y� en� contra� del� Estado,� de� las� iglesias,� de� las� municipalidades,� de� los� establecimientos� y� cor- poraciones� nacionales,� y� de� los� individuos� particulares� que� tienen� la� libre� administración� de� lo� suyo”. Revista� de� Derecho� Año� 13� -� Nº� 1� -� 2006 U.� Católica� del� Norte 186 la� Administración� (como� fuente� de� responsabilidad� estatal� diversa� a� la� falta� de� servicio),� y� en� que� como� condición� de� su� procedencia,� se� esta- blece�la�necesidad�de�que�tal�falta�haya�sido�declarada�por�una�sentencia� judicial� firme. La� Corte� Suprema,� en� fallo� del� año� 200442,� en� el� caso� “Meza� Fi- gueroa� con� Fisco”,� rechazó� la� casación� de� fondo� del� demandante� en� contra� de� la� sentencia� de� la� Corte� de� Apelaciones� de� Valparaíso� que,� revocando�el�fallo�de�primera�instancia,�declaró�que�la�sola�circunstancia� de� que� haya� sido� un� Carabinero� quien� conducía� el� furgón� policial� que� atropelló� a� la� cónyuge� del� demandante,� no� basta� para� dar� por� sentada� la� responsabilidad� del� Estado,� mientras� no� exista� sentencia� firme� que� declare� la� culpabilidad� del� funcionario� estatal� (considerando� 12º). La� complicación� práctica� que� ocasiona� este� razonar� de� los� jueces,� además� del� error� doctrinal� que� supone,� se� traduce� en� el� riesgo� de� prescripción� de� las� acciones� indemnizatorias,� en� estos� casos� totalmente� reconducidas� por� los� jueces� y� por� los� abogados� actuantes� en� el� pleito,� a� las� normas� de� responsabilidad� extracontractual� por� el� hecho� de� los� terceros� que� se� tienen� bajo� cuidado� o� dependencia� (artículos� 2320� y� 2322� del� código� civil),� a� menos� que� se� tome� la� precaución� de� no� es- perar� para� interponer� la� acción� a� que� quede� afinado� el� proceso� penal� o� infraccional� que� corresponda� según� la� naturaleza� de� los� hechos� que� ocasionan� el� daño. Prueba�del�error�doctrinal�señalado,�aunque�posteriormente�corregi- do�por�la�Corte�Suprema,�lo�constituye�el�fallo�de�primera�instancia�dic- tado�por�el�juez�de�San�Antonio,�confirmado�en�la�Corte�de�Apelaciones,� en� el� caso� “Moyano� Pavez� con� Fisco”43� que,� habiendo� condenado� a� los� carabineros�que,�por�violencia� innecesaria� en� ejercicio�de� sus� funciones,� causaron� la�muerte�del�menor�Moyano�Jara,� exculpó�de� responsabilidad� patrimonial� al� Estado� afirmando� que,� conforme� las� normas� del� Código� Civil,�no�se� lo�podía�hacer�responder�del�hecho� impropio�de�sus�depen- dientes� que� él� no� pudo� prever� e� impedir. Si�bien�la�Corte�Suprema�no�rechaza�la�aplicación�de�las�normas�del� Código�Civil�a� la�responsabilidad�del�Estado,�ni�afirma�en�su� lugar�que� lo�que�corresponde�es�aplicar�las�normas�de�derecho�público,�sí�advierte� la� flagrante� injusticia� que� resultaba� de� liberar� de� toda� responsabilidad� al�Estado,� una� vez�probado�que� los� funcionarios� de� su�dependencia� son� responsables� del� homicidio� del� menor� Moyano� Jara,� y� ante� tal� circuns- tancia�afirma� la� responsabilidad�solidaria�del�Estado� junto�a� los�autores� materiales� del� daño,� afirmando� que� existe� una� pluralidad� de� sujetos� 42� Casación� de� Fondo� rol� Nº� 4548-2003,� sentencia� de� la� Corte� Suprema� del� 13.07.2004. 43� Casación� de� Fondo� rol� Nº� 4961-2003,� sentencia� de� la� Corte� Suprema� del� 03.05.2004. Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración... 187 pasivos� en� dicha� responsabilidad,� conforme� al� artículo� 38� inciso� 2°� de� la� Constitución� (considerandos� 7°� y� 8°). c)� Responsabilidad� por� casos� de� falta� u� omisión� de� servicio Es� responsabilidad� por� falta� de� servicio,� no� falta� “del”� servicio,� y� en�ese�sentido,�obviamente,�no�se�apunta�a�que�debe�buscarse�una�razón� subjetiva� de� imputación� del� daño� en� un� agente� público.� Se� trata,� bajo� ese� punto� de� vista,� de� una� especie� de� responsabilidad� de� raíz� objetiva,� en� cuanto� sin� necesidad� de� acreditar� la� intencionalidad� del� agente� pú- blico,� basta� con� acreditar� una� de� 3� cosas� posibles44:� 1)� la� omisión� de� funcionamiento� del� servicio;� 2)� el� funcionamiento� defectuoso;� y� 3)� el� funcionamiento� tardío.� Comprobado� que� sea� uno� de� estos� supuestos,� acreditado� el� daño� y� la� relación� causal,� el� organismo� debe� reparar. Se� trata�de�una� tipología�especial�de� responsabilidad�estatal�que� se� da,� por� razón� legislativa,� en� dos� ámbitos� bien� definidos� de� la� organi- zación�administrativa� del� Estado� chileno:� en� materia� municipal� (por� el� art.� 141� de� la� Ley� 18.695)� y� en� la� actividad� de� los� servicios� públicos� (art.� 42� de� la� Ley� 18.575). En� materia� municipal,� tal� vez,� es� el� ámbito� donde� con� mayor� claridad� se� ha� dado� la� aplicación� judicial� del� carácter� objetivo� de� la� responsabilidad� pública,� si� bien,� con� la� especialidad� de� que� su� carácter� objetivo� queda� condicionado� a� la� posibilidad� de� comprobar� un� deber� positivo� de� actuación� por� parte� de� la� Municipalidad,� que� en� general� debe� encontrarse� establecido� por� la� ley. Desde� “Tirado� con� Municipalidad� de� La� Reina”� (1981)45, pasando� por�“Villegas�con�Municipalidad�de�Providencia”�(1989)46, hasta�los�más� recientes� “Palma�González� con�Municipalidad�de�Concepción”� (2002)47 y�“Vera�Castro�y�otros�con�Municipalidad�de�Viña�del�Mar”� (2003)48� la� jurisprudencia� ha� sido� constante� en� afirmar� que,� una� vez� constatada� la� responsabilidad� legal� del� municipio� de� prestar� y� mantener� un� servicio� local� determinado,� verificadas� que� sean� las� malas� condiciones� de� pres- tación�del�mismo�y�el�daño�sufrido�por�un�particular�a�consecuencia�de� las� mismas,� el� municipio� debe� indemnizar. En� materia� de� la� responsabilidad� de� servicios� públicos� y,� en� par- ticular,� respecto� de� los� servicios� de� salud,� se� está� imponiendo� por� la� 44� Cfr.� Ricardo� Sanhueza� Acosta, Responsabilidad� patrimonial...� op.� cit.,� p.� 168. 45� Cfr.� Eduardo� Soto� Kloss, Derecho� Administrativo...� op.� cit.,� pp.� 328-345. 46 Cfr.� Idem,� pp.� 345-354. 47� Casación� de� Fondo� rol� Nº� 1104-2002,� sentencia� de� la� Corte� Suprema� del� 7.5.2002. 48� Casación� de� Fondo� rol� Nº� 921-2002,� sentencia� de� la� Corte� Suprema� del� 24.6.2003. Revista� de� Derecho� Año� 13� -� Nº� 1� -� 2006 U.� Católica� del� Norte 188 vía� legislativa� una� auténtica� revolución� en� materia� de� responsabilidad� estatal� en� Chile. En� primer� lugar,� porque� tanto� en� la� Ley� 19.937� como� en� la� Ley� 19.966,� ambas� del� año� 2004,� que� implementan� una� sustancial� reforma� del� sector� sanitario� nacional,� se� establecen� normas� específicas: 1°� en� cuanto� a� la� naturaleza� de� la� responsabilidad� (art.� 38� de� la� Ley� 19.966,�es�responsabilidad�orgánica�por�falta�de�servicio,�superando� así� la� tentación� de� aplicar� las� categorías� del� Código� Civil,� como� ocurrió� hasta� hace� poco� “Oviedo� Pérez� con� Servicio� de� Salud� de� Talcahuano”49).�La�necesidad�de�dolo�o�negligencia�del� funcionario� será� requisito� solo� para� que� los� órganos� de� la� administración� ejer- zan� la� acción� de� repetición� en� contra� del� funcionario� causante� del� daño; 2°� en�cuanto�al�tipo�de�daño�a�reparar�(art.�41�establece�indemnización� por�daño�moral,�que�será� fijada�en�atención�a� la�gravedad�del�daño� y� a� la� alteración� de� las� condiciones� de� existencia� del� afectado); 3°� en� cuanto� a� exenciones� de� responsabilidad� (art.� 41� inciso� 2°:� no� serán� indemnizables� los� daños� que� se� deriven�de�hechos� o� circuns- tancias� que� no� se� hubieren� podido� prever� o� evitar� según� el� estado� de� los� conocimientos� de� la� ciencia� o� de� la� técnica� existentes� al� momento� de� producirse� aquellos)50;� o� bien, 4°� en� cuanto� a� la� prescripción,� con� la� regla� expresa� del� art.� 40� que� establece� la� prescripción� en� 4� años� contados� desde� la� acción� u� omisión. A�lo�anterior�se�suman�dos�cuestiones�de�especial� importancia,�una� sustantiva� y� otra� de� índole� procesal. En� lo� sustantivo,� la� Ley� 19.966� introduce� un� sistema� de� garantías� explícitas�de� salud,�que� remite�a�Decretos�que�establecerán� los� términos� concretos� de� tales� garantías,� en� cuanto� al� acceso� a� las� prestaciones,� a� la� calidad� de� las� mismas,� a� su� oportunidad� y� a� la� protección� financiera� de� los� usuarios.� En� cuanto� a� tales� garantías� concretas,� que� se� fijarán� por� decreto� y� constituyen� derechos� para� los� usuarios,� el� legislador� dispone� que�se�tendrá�en�consideración�los�recursos�físicos,�humanos�y�presupues- tarios�disponibles�(art.�3°�de�la�Ley�19.966).�También�se�establece�que�se� entenderá�que�no�hay� incumplimiento�de� la�garantía�de�oportunidad�en� caso� de� caso� fortuito,� fuerza� mayor� o� causa� imputable� al� beneficiario. Por�último,�la�Ley�19.937,�en�su�artículo�1°,�dispone�que�el�Minis- terio� de� Salud� establecerá� los� estándares� mínimos� que� deberán� cumplir� 49� Casación� de� fondo� rol� 3665-2000,� sentencia� de� Corte� Suprema� del� 24.1.2002. 50� Cfr.� artículo� 141.1� de� la� ley� 30//1992� de� la� ley� española� sobre� LRJ-PAC. Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración... 189 los�prestadores�institucionales�de�salud�entre�los�que�se�incluyen�normas� sobre�condiciones� sanitarias,� seguridad�de� instalaciones�y�equipos,� apli- cación� de� técnicas� y� tecnologías,� protocolos� de� atención,� competencias� de� los� recursos� humanos,� y� toda� materia� que� incida� en� la� seguridad� de� las� prestaciones. Lo�anterior�supone�que�el� legislador�remite�a� la�propia�administra- ción�sanitaria�la�definición�de�las�normas�generales,�en�contraste�con�las� cuales� se� podrá� comprobar� o� no� una� falta� de� servicio� que� dé� origen� a� la�responsabilidad�por�los�daños�ocasionados�a�los�usuarios.�La�jurispru- dencia� ya�había� incursionado� en� esta� forma�de� tratar� la� responsabilidad� de� los� servicios� de� salud,� en� “Villar� Pavez� con� Servicio� de� Salud� Area� Hospitalaria� Central”� (1986)51,� afirmando� que� hubo� falta� de� servicio� porque� el� Servicio� de� Salud� no� demostró� haber� cumplido� con� los� pro- tocolos� de� seguridad� de� funcionamiento� de� los� bancos� de� sangre. Por� último,� en� el� aspecto� procesal,� una� novedad� absoluta� en� el� derecho� nacional� en� lo� que� se� refiere� a� las� reglas� para� proceder� judi- cialmente� a� solicitar� una� indemnización� por� daños� ocasionados� por� el� Estado.�El�artículo�43�de�la�Ley�19.966�impone�un�novedoso�mecanismo� de�solución�de�controversias�por�la�responsabilidad�en�las�prestaciones�de� salud,�consistente�en�un�sistema�de�mediación�forzosa�que�condiciona�la� posibilidad� de� ejercer� las� acciones� jurisdiccionales� de� reparación� contra� los�prestadores�institucionales�públicos,�a�que�el�interesado�previamente� someta� su� reclamo� a� un� procedimiento� de� mediación� ante� el� Consejo� de� Defensa� del� Estado. Es�una�fórmula�curiosa�tanto�en�el�derecho�chileno,�en�que�no�existe� ningún� otro� caso� de� impedimento� legal� para� acudir� a� la� tutela� judicial� reparatoria� en� contra�del�Estado� sin�haber� cumplido� con� este� requisito,� como�también�a�nivel�comparado,�puesto�que,�en�estricto�sentido,�tam- poco� constituye� un� caso� de� vía� administrativa� previa,� atendido� que� de� esa� instancia� de� mediación� solo� pueden� derivarse� dos� efectos� posibles,� que� se� arribe� a� una� transacción� extrajudicial� que� evite� un� juicio� poste- rior�o,� en� su� caso,�que�no� se� llegue� a�ninguna� solución�y� en� ese� caso� el� particular� podrá� ejercer� su� acción� jurisdiccional� libremente� (el� art.� 45� de� la�Ley�19.966� establece�que� se� suspende� el� plazo�de�prescripción�de� las� acciones� civiles� y� penales� mientras� dura� la� mediación). Con� ojos� críticos,� la� lectura� que� se� puede�hacer� de� esta� legislación� resulta� muy� poco� alagüeña.� En� buenas� cuentas,� pareciera� ser� que� el� propio�Estado�que� se� ha� resistido� a� crear� una� jurisdicción� especializada� contencioso� administrativa,� confiado� en� que� los� tribunales� ordinarios� ofrecen� una� vía� de� solución� justa� y� adecuada� a� la� necesidad� de� resolver� 51 Cfr.� Eduardo� Soto� Kloss, Derecho� Administrativo...� op.� cit.,� pp.� 372-384. Revista� de� Derecho� Año� 13� -� Nº� 1� -� 2006 U.�Católica� del� Norte 190 las� controversias� entre� la� administración� y� los� ciudadanos,� cambia� de� opinión� cuando� se� trata� de� un� tema� que� ha� ido� cobrando� interés� cre- ciente�por� la�cuantía�y�por� la�mayor� frecuencia�de� las�causas�que� llegan� al� conocimiento� de� los� tribunales� ordinarios. Hecha� la� salvedad� de� estos� tres� grupos� de� materias� que,� sea� por� tratamiento� de� los� jueces� o� por� regulación� legislativa� expresa,� deben� analizarse� bajo� la� perspectiva� de� tales� peculiaridades,� la� disyuntiva� si- gue� siendo� cuál� es� el� régimen� de� responsabilidad� estatal� generalmente� aplicable,� esto� es,� un� régimen� que� parte� del� supuesto� de� la� base� cons- titucional� de� dicha� responsabilidad� u� otro� que� se� afana� por� reducirlo� a� las� categorías� del� derecho� civil,� básicamente� por� razones� de� seguridad� jurídica,� esto� es,� de� tener�un�derecho�positivo�que�permita� a� los� jueces� fundar� sus� fallos� y� a� la� administración� invocar� algunas� normas� posi- tivas� que� limiten� una� supuesta� responsabilidad� objetiva� por� todos� los� daños� que� ocasione� su� actuación� (incluso� si� no� hay� antijuridicidad� en� la� actuación). Desde� luego,� mi� convicción� por� la� primera� de� las� posiciones,� aun� contrariando� el� parecer� de� la� doctrina� civilista52,� es� que,� en� general,� la� responsabilidad�estatal�tiene�su�origen�en�la�Constitución�y�en�la�subor- dinación�a�derecho�que�esta�impone�a�los�órganos�que�ejercen�los�poderes� públicos.� La� tentación,� sea� por� razones� de� justicia,� o� por� otras� menos� encomiables� que� solo� buscan� con� ello� dificultar� la� configuración� de� la� responsabilidad� del� Estado,� de� reconducir� otra� vez� la� responsabilidad� a� la� legislación� civil,� no� deja� de� tener� en� sí� el� grave� peligro� de� desfigu- rar� tal� instituto,� al� extremo� de� hacerlo� inoperante� y� de� destruir,� acto� seguido,� una� de� las� instituciones� básicas� de� todo� Estado� de� Derecho. El� peligro� de� seguir� analizando� la� responsabilidad� del� Estado� bajo� el� prisma� de� las� normas� del� derecho� civil,� con� seguridad,� significará,� salvo�en� los� casos�en�que�el� legislador�ha�hecho�un� tratamiento�expreso� de�la�cuestión,�un�peligroso�retroceso�a�la�jurisprudencia�del�caso�Granja� con�Fisco�del� año�1938,�que� junto� con� aceptar� la� aplicación�del� código� civil� en� aquellos� supuestos� de� actividad� material� de� la� administración� denominados�de�gestión,�establecía�como�regla�general�la�imposibilidad� de� fallar� la� responsabilidad� estatal� tratándose� de� actos� de� autoridad� o� poder,� a� menos� que� una� ley� expresa� así� lo� estableciera,� resultando� así,� que� la� responsabilidad� para� este� amplio� campo� de� supuestos� de� abusos� y� daños� ocasionados� a� los� particulares� solo� sería� excepcionalmente� in- demnizado. 52 Cfr.� Fernando� Pantaleón� Prieto,� “Los� anteojos� del� civilista:� hacia� una� revisión� del� régi- men�de�responsabilidad�patrimonial�de� las�administraciones�públicas”,�en�Revista�de�Derecho� del� CDE,� Nº� 2,� 2000,� pp.� 79-95.� Cfr.� también� Hernán� Corral� Talciani,� Lecciones� de� responsabilidad� civil� extracontractual,� Edit.� Jurídica� de� Chile,� Santiago,� 2004,� pp.� 298-311. Mauricio� Viñuela� Hojas La� responsabilidad� del� Estado� chileno� por� hechos� de� la� Administración... 191 Obviamente,� volver� a� esa� situación,� lleva� a� concluir� que� nuestro� ordenamiento� jurídico� no� ha� tenido� realmente� un� gran� avance� en� la� protección� de� los� derechos� de� los� administrados. 4)� Conclusión El� análisis� de� la� jurisprudencia� y� de� la� legislación� chilena� más� recientes,� llevan� a� sostener� que� la� falta� de� unidad� y� de� consistencia� en� materia� de� responsabilidad� del� Estado,� según� el� tipo� de� materia� administrativa�de�que� se� trate,� impiden� afirmar�que� exista� en�Chile�un� sistema� consolidado� que� sea� garantía� suficiente� para� los� administrados� de�que� los�daños�que� les� ocasionen� los� órganos�de� la� administración� en� el� ejercicio� de� sus� funciones� vayan� a� ser� efectivamente� reparados. Si� bien� nuestra� Constitución� Política� y� la� legislación� que� la� com- plementa,� han� establecido� expresamente� la� responsabilidad� del� Estado� por� los� daños� que� causen� los� órganos� de� la� Administración� en� el� ejer- cicio� de� sus� funciones� a� alguien� que� no� está� jurídicamente� obligado� a� soportarlo53,� como� una� consecuencia� de� las� exigencias� del� Estado� de� derecho,� no� es� menos� cierto� que� la� realidad� práctica� de� aplicación� de� esas� normas� dista� mucho� de� ser� consistente� con� un� auténtico� sistema� de� garantía� para� los� administrados. Posiblemente,� no� poca� responsabilidad� de� ello� tienen� los� propios� tribunales� de� justicia� llamados� a� conocer� de� las� demandas� indemniza- torias� en� contra� del� Estado,� que� haciendo� más� caso� a� los� argumentos� de� interés� esgrimidos� por� la� Defensa� Judicial� Fiscal,� han� retrocedido� a� posiciones�doctrinales�que,� por�un� tiempo,�parecieron� finalmente� supe- radas� con� el� advenimiento� de� la� Constitución� de� 1980. Se� ve�que� la� lucha�por� el�Estado�de�derecho� y�por� las� garantías� de� los� administrados� frente� a� los� abusos� de� la� Administración,� aún� no� ha� llegado� entre� nosotros� a� un� grado� de� madurez� suficiente� que� permita� superar� los�dogmas�preconstitucionales,� según� los� cuales,� el�gobernante� siempre� actúa� a� favor� de� sus� súbditos,� y� los� daños� que� estos� sufren� en� sus� bienes� y� derechos� derivados� de� la� acción� estatal� son� un� sacrificio� menor� comparado� con� el� beneficio� general� que� reciben� del� aparato� pú- blico,� lo�que�justifica�que�la�responsabilidad�del�Estado�sea�considerada� con� criterios� de� excepción� y� no� como� una� regla� general. 53 Cfr.� Eduardo� Soto� Kloss,� Derecho� Administrativo…� op.� cit.,� pp.� 307-308.
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