Compendio_de_lecturas_Derecho_Procesal_A

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UNA REFLEXIÓN DE BIENVENIDA12 
Se ha dicho que la enseñanza es un arte, cuyo mayor logro es la educación y formación de los 
seres humanos como futuros ciudadanos de un país. En este sentido, el ejercicio de la docencia 
comprende una serie de actividades y compromisos que se transforman en verdaderos retos y 
desafíos dentro del marco de una educación contemporánea de calidad y sobre la base de los 
valores sociales, jurídicos y políticos de nuestra sociedad. 
Así, existe un interés por conocer la formación, organización y desenvolvimiento de las diversas 
esferas del Estado y la actividad gubernamental, el procedimiento administrativo se presenta 
como un instrumento regulatorio para alcanzar los fines de la Administración Pública, aquellos 
que interesan de sobremanera a la sociedad y que se relacionan con la satisfacción de necesidades 
primordiales como la seguridad y bienestar de todos los individuos, garantizando sus derechos e 
intereses, dentro del marco del justicia. 
Haciéndose latente este interés, el presente compendio de lecturas seleccionadas en relación al 
curso de “Derecho Procesal Administrativo” tiene como objetivo ser una herramienta útil y 
vigente para la comprensión de las instituciones del procedimiento administrativo llevadas a cabo 
en las clases, de ahí que, los presentes textos pueden ser consultados por estudiantes 
universitarios, egresados, profesionales, servidores públicos, y por supuesto, para todos aquellos 
ciudadanos que han despertado su interés por esta disciplina. 
Al ahondar por las siguientes páginas, el lector dará de cuenta que se ha pretendido abordar 
diversas posiciones doctrinarias, al reunir reconocidos autores nacionales como internacionales, 
que han contribuido y continúan contribuyendo permanentemente con el desarrollo del Derecho 
Administrativo y el procedimiento administrativo en el Perú, de ahí que esta selección también 
forma parte de un reconocimiento profesional hacia ellos. 
Como es de esperarse, tanto como la sociedad avanza, el derecho también lo hace, así que este 
compendio no está acabado ni mucho menos pretende esa condición, por consiguiente, existe un 
compromiso de actualización constante en sus páginas, recogiendo las nuevas propuestas y líneas 
de pensamiento jurídico que en la actualidad se encuentran en desarrollo y que próximamente, 
estarán en discusión académica. 
Para efectos de una mejor organización y ubicación específica de los textos, se ha decidido añadir 
un índice, que, en cierta medida, persigue el mismo orden estructural de la Ley del Procedimiento 
Administrativo General. En este mismo sentido, se decidió enumerar las páginas conforme esta 
selección. 
Finalmente, se espera que este material sirva de pauta básica a todos los que construyen día a día 
un mejor ejercicio del derecho, así como aquellos, que realizan sacrificios de diversa índole para 
en algún momento contribuir con una mejor Administración Pública y por consiguiente una mejor 
sociedad. 
 
Pavel Flores Flores 
 
 
1 Agradezco a Robert Ahumada por su generosidad para el diseño de la caráctula, el cual compendia “La Muerte de Sócrates” de jaques Louis David y 
la portada del libro “Leviathan” realizada por Abraham Bosse. 
2 El conjunto de textos se encuentra debidamente referenciado con su autor o autores. Asimismo, se debe tomar en consideración que este material tiene 
como objetivo difundir el conocimiento jurídico, el mismo que se imparte en las clases universitarias a mi cargo, por consiguiente, no tiene fines lucrativos 
ni son objeto de transacción onerosa de ninguna índole, y en todo momento se debe respetar las citas a los autores que han creado estas obras. 
 
ÍNDICE 
1. Cortina, Adela. “Abaratar Costes y crear riqueza” - ¿Para qué sirve la Ética?” 
 
(1-27) 
2. Rebollo, Manuel y Vera, Diego. “Derecho Administrativo y Administración 
Pública” 
 
(28-45) 
3.Sánchez, Miguel. “El procedimiento Administrativo” 
 
(46-70) 
4. Danós, Jorge. “Los fines o intereses públicos o generales como criterios de 
interpretación de las normas administrativas para la Administración Pública” 
 
(71-81) 
5. Guzmán, Christian. “Los principios que regulan la función administrativa” 
 
(82-100) 
6. García de Enterría, Eduardo. “Los actos administrativos: Concepto y 
Elementos. Clases. Eficacia de los actos. El silencio Administrativo” 
 
(101-127) 
7. Morón, Juan Carlos. “El nuevo régimen de los actos administrativos en la Ley 
N° 27444” 
 
(128-149) 
8. Cassagne, Juan Carlos. “Órganos y Sujetos Estatales” 
 
(150-161) 
9. Cassagne, Juan Carlos. “Las funciones estatales” 
 
(162-175) 
10. Helfmann, Carolina y Gómez, Rosa. “Procedimiento administrativo 
electrónico: Expediente y notificaciones” 
 
(176-208) 
11. Muñoz, Santiago. “La eficacia de los actos administrativos” 
 
(209-228) 
12. Flores, Pavel. “El procedimiento administrativo electrónico” 
 
(229-242) 
13. Maraví, Milagros. “Mecanismos de simplificación administrativa a la luz de 
las recientes modificaciones a la Ley del Procedimiento Administrativo General, 
Ley 27444, y la reciente Ley de Prevención y Eliminación de Barreras 
Burocráticas, Decreto Legislativo 1256” 
 
(243-276) 
14. Céspedes, Adolfo. “Ordenación del procedimiento administrativo: plazo y 
términos” 
 
(277-285) 
15. Shimabukuro, Roberto. “La instrucción del procedimiento administrativo” 
 
(286-322) 
16. Rojas, Juan Francisco. “El silencio administrativo en el Perú y las debilidades 
de una ilusión” 
 
(323-348) 
17. Espinosa-Saldaña, Eloy. “Recursos Administrativos: Algunas consideraciones 
básicas y el análisis del tratamiento que les ha sido otorgado en la Ley N° 2744” 
 
(349-363) 
18. Martín, Richard. “Los recursos administrativos y el control difuso en la 
Administración Pública” 
 
(364-380) 
19. Baca, Víctor. “La invalidez de los actos administrativos y los medios para 
declararla en la Ley 27444, del Procedimiento Administrativo General” 
 
(381-421) 
20. Cano, Tomás. “Consideraciones generales sobre la invalidez en el Derecho” 
 
(422-441) 
 
20. Morón, Juan Carlos. “La revocación de actos administrativos, interés público 
y seguridad jurídica” 
 
(442-478) 
21. Danós, Jorge y Zegarra Diego. “El procedimiento de ejecución coactiva” 
 
(479-526) 
22. Muñoz, Santiago. “Ejecución de los actos” 
 
(527-546) 
23. Martín, Richard. “El procedimiento administrativo trilateral y su aplicación en 
la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General” 
 
(547-564) 
24. Rebollo, Manuel. “El procedimiento sancionador en el Texto Único de la Ley 
del Procedimiento Administrativo General” 
 
(565-592) 
25. Boyer, Janeyri. “El procedimiento administrativo disciplinario: Del crimen y 
castigo hacia una política de integridad” 
 
(593-604) 
26. Huapaya, Ramón. “Algunos temas puntuales en relación a la regulación 
normativa del proceso contencioso-administrativo de “agravio” o de lesividad en 
la Ley que regula el proceso contencioso administrativo del Perú” 
 
(605-621) 
 
1 Compendio de lecturas - Prof. Pavel Flores Flores
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I l l l l l l l l l l l l l l l l l l 
1 
¡ízyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA tí. ^%r̂ -^^^^ 
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c A p n m o x 
LO *A CTO S ADMINISTRATIVOS: CO N G EPTQ lf 
ELEM ENTOS. CLASES. EFICA CIA DE LOS A CTOS. 3EL 
SILENCIO ADMINISTRATIVO 
SUMARIO! I. EL CONeÉFtO DE ACTO ADNtlÑIStRATTVO. i . S^ifkac0n general y aU 
cana de íá teoría de bs actos adminislratioos. La delimitación del concepto, 2. 
La definición del acto administrativo. 11. LOS ELÊ ^Ê rrOS DE LOS ACTOS 
ADMMSTRATIVOS. i . Los eleménlos subietivos: Administración, fir̂ nj), eoM-
petencia, investidura del titular del árgano. 2. Las dementas objetnm: presupuesto 
de hecho, fin, caiiSa, motivo. 3. Los elementos oijetivOs; la declarácidii y SU conte-
nido y objeto. 4. Los elementos formales: ti procedimiento y la forma de \nanifaia-
cián. £n particular, la motivación. TU. LAS CLASIS DE ACTOS ADMINISTRA-
TIVOS. 1. Actos decisorios extemos y actasno decisorios. 2. Actos resolutorios y 
de trámite, 3. Actos favorables y actos de gravamen. 4. Otras distinciones funcio-
nales. rV. LA CUESTIÓN DE LOS ACTOS PÓLÍHCOS O DE GOBIERNO. V. 
LA EFICACaA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. 1. En generaU presunción 
de valida y obligación de cumplimiento inmediato. 2. Condiciones de eficacia. 
La Reacia demorada. En especial, la notificación y la publicación. 3. IzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAm Teírocu> 
lividad de los actos administrativos, 4. Cesación de la eficacia: la suspensión y 
sus clases. V I. EL SILENCIO iUJMINlSTRATIVO. L El silencio administrativo 
en la regulación anterior a la LPC. A. El silencio negativo. B. El silencio 
positivo. 2. La regulación del silencio administrativo en la vigente LPC. A. " El 
senüdo general de la regulación inicial. B. El silencio administrativo en 
la actualidad, a. Los efectos posiüvos o negativos del silencio, ReglM y 
excepciones, b. El silencio negativo como simple ñcción legal de efectos 
exclusivamente procesales, c. El silencio positivo como acto presunto ett 
todo equivalente al acto expreso esámatorio. d. El plazo de producción 
del silenció, c. El plato para recurrir el silencio administratÍTO. 
1. ÉL C O N C E r r d D E A C T O A D M IiSfISTRA TIV O 
1. SiG N ÍFiCA aÓ Ñ G EN ERA L Y A LC A N C E D E LA TEORÍA D E LO S A O 
T O S A D M IN ISTRA TIV O S. LA DELIM ITA CIÓN D EL C O N C EPT O 
E l primer problema dé la teoría de los actos administrativos es el de 
su significado y alcance, 
Inicialmente el concepto suT^e en Francia al filo, y como expresión 
práctica, del principio de separación entre A dministración y Justicia: se 
trataría de u n acto jurídico exento del poder jurisdiccional del juez en 
cuanto producto de la autoridad administrativa y, por ello, sometido al 
101 Compendio de lecturas - Prof. Pavel Flores Flores
5$8 Ó\P.,X.t(B>ra-OSADNIINimATIYOS: C O N C EPT O .zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA 'Sr[y' 
solo control de ésta (en la que se incluyen, cóm o se recordará, los órga-
nos de lo contencioso-administratívo en su primera configuración). Este 
planteamiento se ha prolongado en Francia virtuabnente hasta hoy. Por 
una parte, en virtud del papel central que en su sistema tiene la partición 
deí competencias jurisdiccionales (ordinaria y contenciosO-administra-
tíya). E n segundo término, por el esñierzo teórico que iniciado por D u-
G urry su escuela pretende típificáru n concepto abstracto de acto jurídico 
como expresión de cada uña de las funciones del Estado (acto normativo, 
acto jurisdiccional, acto subjetivo, acto condición; estos dos últimos, en 
cuanto realiaados por el Estado, serían las formas típicas del acto adminis-
trativo). 
O tra segtmda dirección pretende caracterizar el acto administratívo 
por las notas de autotutela que en sí contiene. Dos tendencias se encueii-
tran aquí: por una parte, la que arranca de O tto M A S ER en A lemania y 
hoy aún dominante en este país, que formula la teoría del acto adminis-
trativo sobre el modelo de la sentencia judicial , como acto que decide 
autoritariamente la situación jurídica del subdito en un caso individual; 
por otro, la teorización de una «decisión ejecutoria» como el acto admi-
nistrativo prototípico, que parte de HA XJÍÚO U y que se mantiene aún én 
la doctrina francesa. 
Esas dos concepciones son notoriamente imprecisas. La primera 
(que ha inspirado, con algún matiz, una obra reciente del Prof. B O C A O T -
G R A ) , que liga el Goricepto de acto administrativo a la doctrina de la divi-
sión de los poderes, porc^ue resulta a priori difícil y en la práctica total-
mente imposible caracterizar cada uno de los poderes en la producción 
de un acto jurídico típico y unitario; los poderes rio están divididos como 
supuestas funciones abstractas, de modo que cada uno tenga que expre-
sarse necesariamente en una forma única, sino que son más bien, según 
ya nos consta, complejos organizatorios de principios políticos diversos 
pero en cuyo funcionamiento se dan necesariamente paralelismos e in-
cluso identidades técnicas (por ejemplo, los actos de administración de 
los cuerpos legislativos, o la policía de la sala, o la jurisdicción voluntaria, 
o los actos procesales distintos de la sentencia en relación ton los actos 
administrativos típicos), L a segunda corriente, que identifica acto admi-
nistrativo con el acto dictado por l a A dministración con una especial 
fuerza hacia el stibdito, discrimina notoriamente entre todos los actos 
jurídicos de la A dministración para limitar la teoría a los actos relacióna-
les A dministración-subdito, dejando al margen los actos interadministratí-
vos, los actos internos, que se producen en el seno de la A dministración 
que los dicta sin relevancia externa, y aun aquellos actos relaciónales en 
los que el efecto constitutivo o ejecutorio no resulta aparente; (por ejem-
plo, actos subvenciónales). L a autotutela, según hemos expuesto, es un 
atributó de la A dministración como sujeto, pero no tíene pOr qué expre-
sarse en todos y cada uno de sus actos jurídicos (simpleniente, porque 
ño, en todas las ocasiones la A dministración necesita tutelar y proteger 
sus derechos o intereses firente a terceros)zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA i 
\ i i n m i i t i i u t \ i t t n i i 
I. EL CONCerCP D E A C T O ADWMSnWTIVD 589 
Pero hay más: en los dos planteamientos la teoría del acto adminis-
trativo está soportando un peso excesivo, el de intentar expresar en una 
suerte de célu a básica el microcosmos deñnitorio, la sustantividad y pecu-
liaridad entera del D erecho A dministrativo. Hay en la ciencia jurídica un 
momento, en efecto, en que se intenta concretar en una especie única 
de relación jurídica o de acto jurídico toda la Singularidad de los distintos 
sectores del ordenamiento (acto de comercio, relación jurídica procesal, 
relación jurídica tributaría, etc.); a ese momento corresponde exacta-
mente la tensión de que se dota a la teoría del acto administrativo así 
enterjdida. Pero ese planteamiento es más bien inocente: supone de en-
trada que los sectores prdinamentales y aun las disciplinas científicas co-
rresponden exactamente a principios formales abstractos y absolutos, lo 
cual ni tiene por qué ser así, ni lo es, en efecto. Ya lo hemos visto por lo 
que hace al D erecho Administrativo al estucar su concepto. 
En nuestro D erecho positivo (por lo demás nos permitimos creer 
que así ocurrirá en todos) el acto administrativo es una institución más 
del D erecho A dministrativo, no «la» institución por excelencia, que tenga 
que resumir todas las peculiaridades de este D erecho. E n un sentido am^ 
plio,acto administratívo es todo acto jurídico dictado por la A dministra-
ción y sometido al D erecho A dministrativo. Se distinguiría, por tanto; de 
la actuación no jurídica (actos materiales); de los actos jurídicos produci-
dos por los administrados, aun siendo propios del D erecho A dministra-
tivo (actos del administrado); de los actos jurídicos dictados por la A dmi-
nistración que no están sometidos al D erecho A dministratívo (actos de 
D erecho Privado, o Procesal, o Laboral, o Constítucional, etc.). 
Pero ese concepto amplio es (por el peso de una tradición doctrinal 
y también porque se busca precisar regímenes unitarios de alguna sustan-
tividad y no vagamente abstractos) desestimado en la doctrina y en la 
legislación en favor de un concepto más estricto. Por una parte, se exclu-
yen los Reglamentos, que han de integrarse en la teoría de las fuentes y 
que obedecen por ello a principios muy singulares. En segundo término, 
se excluyen los actos contractuales para hacer con ellos una teoría propia 
de los contratos de la A dministración, reduciendo la teoría de los actos 
administrativos a los unilaterales -aunque de los mismos pueda ser presu-
puesto de existencia o de eficacia un eventual consentimiento privado, o 
también producirse en la formación, aplicación, resolución o liquidación 
de un contrato-. Finalmente, se independiza también el uso de la coac-
ción administrativa para hacer de la misma una teoría singular, de modo 
que el acto administratívo se concreta en lo que son declaraciones y no 
ejecuciones. 
Tras esa reducción conceptual el acto administratívo sería el acto 
jurídico unilateral de la A dministración distinto del Reglamento y consis-
tente precisamente en una declaración (hemos de dar por supuesto el 
concepto general de acto jurídico). Es justamente e l concepto que se 
deriva de la regi.ilación general contenida hoy de manera predominante 
102 Compendio de lecturas - Prof. Pavel Flores Flores
59Ó CAP. X. LOS ACTOS ADHINtSnuTlVOS: CONCEPtOzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA Y aSM HKTOS;.. 
en los capítxilois 11, I H y I V del Título V («D e las disposiciones yzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA los actos 
administr(UÍ!vos»)ác\z. LPC , que constituye una de las escasas regulaciones 
legales que de la institución se encuentra en el D erecho comparado, 
donde el concepto es, sobre todo,jurisprudencial (esta legalización posi-
tiva, en nuestro D erecho de la teoría del acto administrativo no deja de 
jrnplicar rigideces, al lado de gcneralizacipnes excesivas - l o iremos 
viendo- , pero ha sido en cierta manera una necesidad ante la pobreza 
de la jurisprudencia existente cuando la LPA de 1958, cuyos pasos ha 
seguido la vigente LPC , se dicta). 
¿Puede continuarla exclusión de supuestos, para adelgazar aún más 
la teoría del acto administratívo? N o lo creemos justíficado. N o faltan 
posiciones que lo intentan; la reducción, dentro de los actos jurídicos de 
la A dministración, a los que tienen preGÍsámente la condición de nego-
cios jurídicos (es la tesis dezyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA KORMANN, cuya influencia, aunque dismi-
nuida, aún perdura en A lemania), p a los que tienen por destinatarios a 
partículares y contienen una regulación u O rdenación {Begelung: W O L FF) 
de su derecho (M A V ÉR y sus seguidores actuales, que son mayoría en A le-
mania; en buena parte la doctrina francesa támbiért, desde la perspectiva 
del contencioso), etc. La exclusión estará justif icada en la medida éh que 
los supuestos excluidos puedan ser objeto de una teorización indepen-
diente, lo cual dista de ser el caso, anuestro juicio, al menos para nuestro 
D erecho. N o se trata de expulsar supuestos incómodos «a las tinieblas 
exteriores» , parano ocuparse niás de ellos, y poder complacerle en per-
feccionar un objeto convendonalrnente delimitado, sino de dar cuenta 
de la realidad. Esas concreciones dentro del género de acto administra-
tivo podrán, en su caso, constituir especies separadas dentro del mismo, 
pero no parece que puedan intentar absorber en exclusiva todo el con-
cepto. Resulta claro, por de pronto, que la categoría sigue conviniendo 
a los actos de procedimiento, para los cuales existe hoy una especial sensi-
bilidad (en ello es pionera la doctrina italiana, quizá inf luida por el pro-
cesalisnio) y, por supuesto, páralos actos administrativos que no alcancen 
la cuestíoriada categoría de negocios jurídicos de derecho público (por 
de pronto, a todos Ips que no sean expresión de voluntad, sino de juicio, 
de conocimiento, de deseo). Es posible que en otros ordenamientos sea 
hacedero hablar de unas innerdimstlkhénW eisungen (instrucciones de ser-
vicio p internas: BA C H O F, O BERM A Y ER, BA RFU S S ) O de mísum d'ordminíérieur 
jurisprudencia francesa, RrvERO), etc., cpmo sustantivamente diferentes 
de los actos administrativos estrictamente tales. N o es nuestro caso. E l 
proceso de delimitación de supuestos para poder definir el acto adminis-
trativo como una figura institucional debe, pues, ser detenido ahí, sin 
perjuicio de que dentro de la misma puedan luego diferenciarse subespe-
des distintas. 
2. L A D E H N I C Í Ó N D E L A C T O A D M I N I S T R A T I V O 
' L a delimitación conceptual que hemos efectuado por sucesivas cUmi-
t ítCONCETO) DE ACTO ADMINISTRATIVO 591 
nadones a partir de la teoría general del acto jürítiicQ en su aplicación ál 
D erecho A dministratívo (actos del adrninistrado, contratos, Reglamentos, 
ejecudones coactivas, actos sometidos a ordenamientos distintos del D e-
recho A dministrativo) nps permiten coiicretár ahora una definición posi-
tiva del acto administrativo, lo que hacemos sObre una formulación ya 
clásica de Z A N O BIN I , que corregimos parcialmente. 
A cto admíhistratívo sería así la declaración de Voluntad, dejuiciO j de 
conocimiento o de deseo realizada por l a A dministración en ejerddo de 
una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. 
D e esta definición derivan una serie de notas que han de estudiarse 
con alguna detención; 
a) Se trata, en primer término, de una dedaración intelectual, lo 
que excluye las actividades puramente materiales (ejecudones coactivas, 
actividad técnica de la A dministración). Esto no obstante, por declaración 
no ha de entenderse únicamente la que formalmente se presenta como 
tal (aunque esto será Ip común en la actividad administrativa como conse-
cuencia de su procedimentalización y de su expresión escrita ordinaria, 
art. 55.1 LPC ) o declaración expresa, sino también la que se mahificsta 
a través de comportamientos o conductas que revelan concluyéntemeñte 
uña posidón intelectual previa (declaración O acto tácito; por ejemplo, 
art. 8, apartado 4, R B C L , Sentencias de 23 de mayo y 21; de septiembre 
de 1973, en materia de autorizaciones; vid., también, las Sentencias de 
13 de enero y 16 de febrero de 1987 y l a Sentencia constitucional de 18 
de jul io de 1991). Esto no obstante, la exigencia normal de una declara-
ción formal y aun escrita, como Veremos, y l a regla que no admite ejecu-
dones materiales limitativas sin un previo acto que, definiendo lo que es 
de derecho en el caso concreto, juegue como título de la ejecución (art. 
93.1 L PC ) , viene a excluir la expresión tácita de la declaradón en cuanto 
a los actos que llamáremos de gravamen o limitativos de la eSferajurídica 
del destinatario; más bien la expresión tácita de una voluntad en este 
ámbito expresará aquí normalmente una ilegalidad, incluso una vía de 
hecho (en este sentido, explícitamente, la Sentencia constitucional antes 
citada de 18 de jul io de 1991). POr ello, el campo propio de los actos 
tácitos es, p bicii el.orgánico o interno, o bien el de los reconocimientos 
de derechos o beneficios en favor de los particulares, el de los actos fayo-
rables, pudiendo en consecuencia identificarse uñ cambio de condiicta 
en esa materia con una revocación irregular. 
b) J.^ declaración puede ser de voluntad, que será lo normal en las 
decisiones O resoluciones finales dé los procedimientos, pero también de 
otros estados intelectuales; de juicio, de deseo, de conocimiento, como 
es hoy pacíficamerite admitido en la teoría general del acto jurídico. En 
el caso de la A dministración la expresión de esos otros estados resulta 
habitual. Así, expresión de un simple juicio en todo acto eonsultívo (arU. 
82 y 83 LPC ) , o un informe {ad ex., art. 54 L R L ) , o una renditíón de 
103 Compendio de lecturas - Prof. Pavel Flores Flores
592; oxKxtós ACTOS ̂ DMl̂ mTÎ fflvos:coNOT 
cuentaszyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA (ad ex., arts. 137 y sigs. LG P, art, 64 y sigs,, 116 L R L ) , d. los actos 
de intervención y fiscalización financiera realizados por la Intervención 
G eneral de la A dministración del Estado (arts. 148 y sigs. LG P; en térmi-
nos semejantes, el art 185 L H L ) , etc.; no se incluyen en estje tipo de actos 
aquellos que comportan.esencialmente una estimación intelectual, pero 
en los que la misma es la base interna para una decisión de volimtad 
(resolución de recursos o peticiones, actos de aprobación en general,, 
actividad disciplinaria o sancionatoria, actos que interpretan o aplicart 
una norma, etc.). Expresiones de deseo son las propuestas o las peticio-
nes de un órgano (o de un ente) a otro [por ejemplo, arts. 10.1, 12.2.<í), 
13.5, 15.1.d;, 18.1.o/y c), 23.2, etc. L O FA G E] . E n fin, manifestaciones de 
conocimiento son ios actos certificantes (arts. 37.8, 44 y 46 LPC , 70 L R L , 
etc.), los diligenciamientos, anotaciones o rcgiStraciones de títulos, d o c u r 
roentos, actos o trámites y el levantamiento de actas o la referencia de 
órdenes verbales (arts. 38, 39, 55, 71, 73, 78, etc., LPC ) , o los actos de 
información (arts. 35, 37, L PC ) , o de comunicación (arts. 58 y sigs. L PC ) . 
N o cabe duda, sin embargo, que las declaraciones de voluntad, qué deci-
den una cuestión o resuelven un procedimiento, son especialmente rele-
vantes en la actuación administrativa, pero no son las únicas, como se ve 
(son equívocas, por lo tanto, algunas declaraciones jurisprudenciales que, 
operando exclusivamente desde una perspectiva procesal, pretenden re-
ducir el concepto a las declaraciones de voluntad o resoluciones^ E n este 
I— senüdo, por ejemplo, la Sentencia de 7 de mayo de 1979: «que es de 
tS esencia del acto administrativo -concepto básico del sistema y ordena-
miento jurídico de la A dministración Pública- , constituir una especie de 
acto jurídico emanado de un órgano administrativo en manifestación de 
voluntad creadora de una situación jurídica. Estas notas excluyen de 
aquel concepto cualquier otra declaración o manifestación que, aunque 
provenga de órganos administrativos, no sea por sí misma creadora o 
modificadora de situaciones jurídicas, es decir, carezca de efectos impera-
tivos o decisorios. Así, n o pueden merecer el calificativo de actos impug-
nables, los dictámenes o informes, manifestaciones de juicio, que siendo 
meros actos de trámite provienen normalmente de órganos consultivos, 
ni tampoco las contestaciones a consultas de los administrados». Estas 
afirmaciones hay que eritenderlas en el sentido de que sólo las declaracio-
nes de voluntad o resoluciones (art. 37 LJ) son recurribles por separado; 
vid injra, en este mismo capítulo 111,2). M ás tarde nos detendremos espe-
cialmente sobre éstas. 
c) L a declaración en que el acto administrativo consiste debe proce-
der de una A dministración, precisamente, lo que excluye, como ya hemos 
notado, los actos jurídicos del administrado (que son también actos jurí-
dicos regulados por el D erecho A dministrativo, pero sometidos a otro 
régimen sustancialraente diferente), los supuestos actos materialmente 
administratívosdictados por órgaitbs públicos no encuadrados en la A d-
ministración (por órganos judiciales - e n este sentido, la Sentencia del 
Tribunal Constitucional 3/82, de 8 de febrero, insiste en la <<calificación 
l a . CONCEPTO DE ACTO ADMWISTRATryO 59S 
no sólo material, sino subjetiva» del acto administrativo- o legislativos), 
así como ios contratos o convenios en cuanto que son fruto de varias ' 
voluntades y no sólo de una A dministración. 
El acto administrativo es, pues, esenciajbnente un acto unilateral (art 
53 LPC : «Los actos administrativos que dicten las A dministraciones Públi-
cas se producirán por el órgano competente» ), lo cual no excluye, como 
ya hemos advertido, que la voluntad del administrado pueda jugar como 
presupuesto de existencia (por ejemplo, la resolución de conclusión dé 
un procedimiento por desistimiento o renuncia del interesado, arts. 90 y 
91 LPC ; el otorgamiento de una autorización, que presupone ima solici-
tud del interesado, art. 9 RS C L; declaración de un funcionario en exce-
dencia voluntaria, art. 45 L FC E, etc.), o bien de eficacia (por ejemplo: la 
toma de posesión de im funcionario, que condiciona la eficacia del acto 
administrativo de nombramiento, art 52 del Estatuto Básico del Em -
pleado Público ( EB EE) , aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de A bril, la 
aceptación de concesiones demaniales con su pliego de condiciones; las 
concesiones demaniales siguen considerándose todavía actos administra-
tivos urúlaterales necesitados de aceptación por alguna jurisprudencia, 
en tanto que las concesiones de servicios públicos se han contractualizado 
por l a L C E ) , 
H a de notarse también que la procedencia formal de la declaración 
en que el acto consiste de una A dministración Pública puede operarse, 
ó bien de una manera directa, que es lo normal, a. través del órgano 
dotado con la competencia oportuna (art. 53 LPC , antes ti-anscritd), o 
bien de una manera indirecta, por una persona sin la condición subjetiva 
(Je A dministración Pública, pero que actúa poderes delegados por una 
A dministración [art 20. i )LJ, y todo lo expuesto más atrás sobre los fenó-
menos de autoadministración, y sobre la aplicación excepcional de la 
doctrina del levantamiento del velo de la personalidad jurídica, más lo 
que habrá de exponerse sobre la técnica de la concesión]-
d) La declaración administrativa en que el acto consiste se presenta 
como el ejercicio de una potestad administrativa. Ya conocemos este con-
cepto, su origen y su configuración en la legalidad, su contenido, sus 
efectos, lo cual nos permite ahora resumir esta nota del concepto de 
acto administrativo. Por una parte, se excluyen los actos que expresan la 
capacidad y la titularidad de derechos comunes de las A dministraciones 
(actos privados, procesales, etc.; así la Sentencia de 21 de febrero de 1981 
declara «no ser suficiente que formalmente sea dictado un acto por un 
órgano de la A dministración, sino que la materia sobre que verse su con-
tenido sea administrativa y no lo es, según el artículo 2 LJ, aquella qxie 
aunque relacionada con actos de la A dministración Pública, se atribuya 
por una Ley a la jurisdicción social o a otra jurisdicción»). En segundo 
término, sobre esta nota se edifica la relevancia jurídica de los actos admi-
nistrativos: en cuanto son expresión de una potestad, producen los efec-
tos jurídicos que tal potestad tiene como propios (esencialmente, innovar 
104 Compendio de lecturas - Prof. Pavel Flores Flores
Jil l il l il l l l l l l l 
5 M CAR X, tos ACTOS AWkWnSTRATWOSí COMCEPTO Y ELEMENTOS.... 
U) 
O conservar situaciones jurídÍGaSi como ya sabemos, áenüb el primero el 
efecto más enérgico, en el que por ello se han fijado, como ya hemos 
visto, muchas doctrinas para intentar concretarlo como el efectdjurídico-
administratívo prototípico) V Finalmente, y esto resulta capital, el carácter 
del acto administratívo como expresión necesaria de ima potestad es lo 
que conecta el acto a la legalidad y lo funcionaliza de una manera pecu-
liar en el seno de la mismia. Ya sabemos que no hay potestad sin norma 
previa y que todas las potestades son tasadas y específicas, que no existen 
potcsta-des indeterminadas. Como el actc? ha de expresar una de esas 
potestades previamente especificadas por el ordenamiehto, puede con-
cluirse fácilmente que no hay acto sin norma específica que lo autorice 
y lo prevea, que el acto administratívo, por diferencia sustancial con el 
negocio jurídico privado, es esenciaJmeme típico, desde el punto de vista, 
legal, norninado, lio obediente a ningún genérico principio de autono-
m ía de la voluntad, sino, exclusivamente, a la previsiórí de la Ley. Todos 
estos asertos no necesitan explicarse de manera especial; se derivan con 
facilidad de cuanto ya sabemos sobre la naturaleza de las potestades admi-
nistrativas como técnica con la que se expresa el principió de legalidad 
de l a A dministración, que es lo contrario de un principio de autonomía 
de la voluntad, y de la circunstancia de que los actos administrativos son 
el ejercicio partícuíarizado de esas pótéStade.s legales. 
Se comprueba aquí el error téctiico de la dirección ihiciada por K O R -
M A N N con su (por lo demás, importaiite) libro de 1910zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA System der rechtr 
sgescháfiüchenStaatsahie, que intentó trasladar a la teoría de los actos admí-
iiistrativos la dogmátíca civil sobre el negocio jurídico. El acto administra-
tivo no es el paralelo en el D erecho público de la teoría del negocio 
jurídico en el D erecho privado; hoy así lO aceptan tanto los administratí-
vistas como los privatistas ( D E C A S T R O , FL U M E) . E n nuestro D erecho bas-
tará comparar el principio de autonomía privada formulado por los artí-
culos 674, 675,1.091 y 1.255 C C , que exprésala idea subject made law, con 
el principio de típicidad que formula así el párrafo 2.° del árti'cxilo 53.2 
L PC : «El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el Oirdena-
miento jurídico.» Ya nos consta también que tampoco hay paralelo posi-
ble entre los negocios jurídicos, como expresión de una efectiva autono-
mía, y los actos discrecionales, simple manifestación de una potestad 
construida y atribuida cOmo tal por la Ley, en la que existe nece.saría-
mente una pluralidad de elementos reglados (que no son meros límites 
externos, sino que integran positivamente el acto de ejercicio) y en la que 
no se expresa, co m o eñ el negocio privado, la idea de \xná Sdbstherflichkét 
(autóseñorfo), sino, por el contrarioi la idea de u n deber ( FLI T M E) , de titt 
deber funcional, en el sentido que hemos estudiado más atrás. 
e) Hemos precisado que la potestad administrativa q*ercida en el acto 
ha de ser distinta de la potestad reglamentaria. Y a sabemos p or qué y 
taómbién nos consta la singularidad de l a teoría del Reglamento y las dife-
rencias sustanciales de esta figura con los actos administrativos slñclo 
ti LOS tLE.\fENT0S DE LÓS ACTOS ÁDMINISÍRATIVOS 
sensíL Recordemos que no se trata de una simple diferen'tía cuantitativa 
(destinatarios generales o indeterminados para el Reglamento, determi-
nados para el acto), sino de grado (el Reglamento crea o innova derecho 
objetivo, el acto lo aplica), mncho más cuando pacíficamente se admite 
la figura de los actos administrativos generales o que tengan por destina-
tarios una pluralidad indeterminada de sujetos [art, 59.5.aJ L PC ] : convo-
catorias* «órdenes generales» , anuncios de Heitación, etc. 
n . L O S E I JE M E N T O S D E L O S A C T O S A D M M I S T R Í V T I V O S 
N o parece necesario apurar al extremo el estudio analítico de los 
elementos que integran la figura del acto administrativo. M ás simple pa-
rece estudiar ios que se derivan de la regulación legal que d^l acto se 
contienen en nuestro D erecho, artículos 53 y sigs. U PC . D e la misma, 
globalmente considerada, resultart los Siguientes elementos, que deten-
drán nuestra; atención: subjetivos (A dministración, órganos,competen-
cia, investidura legítima del titular del órgano), objetivos (presupuesto 
de hecho, objeto, causa, fin) y formales (procedimiento, forma de la de-
claración). 
1. L O S ELEM EN T O S SUBJETIV O S: ADM INISTRACIÓN, ÓRGANO, 
C O M PETEN C IA , IN V ESTID U RA ÜEL T I T U LA R D EL ÓRGANO 
Ya hemos precisado que el acto administratívo Sólo puede producine 
por tina A dministración púbhca en sentido formal y no por ningún ór-
gano público que no esté integrado en una A dministración como persona 
(judiciales, legislativos),, sea cUal sea la materia de tales actois, ni por nin-
gún partictilar (fuera de los supuestos excepcionales roáS atrás indicados, 
quedando, pues, al margen, todos los actos del administrado). La A dmi-
nistración en particular ha de ser titular de la potestad de cuyo ejercicio 
se trate para dictar el acto. 
L a A dministración, como persona jurídica, se compone de órganos; 
a través de Ips cuales se manifiesta y obra. U n a concreción ulterior ha de • 
precisar que sólo podrá dictar el acto considerado aquel órgano de la 
A dministracióri que tenga atribuida la competencia para ello. Así lo prer 
cisa el artículo 53.1 L P C . N o es el momento de formtilar aquí una teoría 
general dé la competencia, ĉ ue ha de quedar remitida a D erecho dé 
la organización. Bástenos decir, simplemente, que la competencia es ««la 
medida de la potestad que corresponde a cada órgano» , siendo siempre 
una determinación normativa. A través de la norma de competencia se 
determina en qué medida la actividad de Un Órgano ha de ser conside-
rada como actividad del ente administrativo; por ello la distribución de 
competencias entre los varios órganos de \m ente constituye una opera-
ción básica de la organización. La competencia se determina, en conse-
cuencia, analíticamente, por las normas (no todos los órganos pueden lo. 
mismo, porque entonces no se justificaría su pluralidad), siendo irrenun-
105 Compendio de lecturas - Prof. Pavel Flores Flores
S96 C V . X. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO T ELEMENTOS... 
ciáble su ejerticio por el órgano «que la tenga atribuida cómo propia» 
(art. 12.1 LJPC), aunque la misma norma puede prever supuestos de dislo-
cación competenciaí (delegación, susdtución, avocación, que suponen 
traslados de competencia de unos a otros órganos; sin la previsión legal 
expresa esos traslados no son posibles). En defecto de ima determinación 
analítica por órganos en el seno de una A dministración, los artículos 12 
y 21 L P C formulan unos priricipios generales de distribución de compc-
teiidas. 
La competencia se construyezyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA rationt materiae (y dentro de ella según 
grados), ratione Ipci y ratione temporis. Por razón de la materia se define en 
favor de u n órgano un upo de asuntos caracterizados por su objeto y 
contenido; por ejemplo, la atribución de asuntos a los distintos M iriiste-
rios, o, dentro de cada uno de éstos, a las distintas D irecciones G enerales, 
etcétera; hay una materia generalmente atribuida a un ente descentrali-
zado compuesto de órganos diversos o a un complejo de órganos jerárqui-
camente ligados entre sí en el seno de un mismo ente, precisándose luego 
para definir la competencia de cada uno de esa pluralidad de órganos 
una subdistínción de materias por su contenido o por su grado, incluso 
por su cuantía (por ejemplo, arts. 12 y sigs. L O FA G E, por lo que hace a 
los distíntos órganos de la A dministración Central o arts. 22 y Sigs. L R L , 
)or lo que hace a los distíntos órganos municipales). Por razón del lugar, 
os órganos tíenen una competencia territorial determinada, que puede 
ser nacional (por ejemplo, el M inistro, el D irector G eneral) ó local, refe-
rida ésta a ima circunscripción concreta (regional, provincial, comarcal, 
municipal, de barrio), dentro de la cual únicamente pueden ejercer váli-
damente su competencia material. 
Finalmente, la competencia puede limitarse por razón del tíempo, 
bien en términos absolutos (por ejemplo, disponibilidad sobre los crédi-
tos presupuestarios, que sólo es posible durante el ejercicio a que el Pre-
supuesto se refiere, art. 49 LG P; potestades habilitadstó por legisladón 
temporalmente limitada, como Planes de D esarrollo, etc.), bien relativos 
(por ejemplo: art. 27 LS 76, una suspensión de licencias de parcelación, 
edificación o demolición puede acordarse en zonas determinadas y por 
el plazo de un año, prorrogable - e n determinadas circunstandas- p or 
otro año más; extinguidos los efectos de la suspensión no podrán acor-
darse nuevas suspensiones en el plazo de cinco años por idéntica finali-
dad); ha de tenerse en cuenta que normalmente el señalamiento de un 
plazo para resolver no implica de manera necesaria, salvo que otra cosa 
resulte del precepto, la dcfinicióii de una competencia en tíempo drcuns-
crito (artículo 63,3 L PC ) . 
Según lo expuesto, en un órgano deben confluir to'd'os los criterios 
de competencia (material, territorial, temporal) para que, en ejercicio 
de la misma, pueda dictar válidamente el acto administratívo que dicha 
competencia autorice, yeremos que cuando no se observan tales criterios 
^ 1 ' 
i j . LOS ELE.VENTOS DE LOS ACTOS AOMINISTR/VTIVOS 597 
se incurre en un vicio legal, que afecta a la validez del acto (el vicio de 
incompetencia). 
Finalmente, no basta con que el acto proceda de una A dministración 
y se dicte a través del órgano competente; es menester también que la 
persona o personas físicas que actúen en la corresponcüente dedaración 
como titulares de ese órgano ostenten la investidura legítima de tales 
(nombramiento legal, toma de posesión, situación de actividad o ejerci-
cio, suplencia legal en su caso), no tengan relación personal directa O 
indirecta con el fondo del asunto de que se trate, esto es, mantengan 
íntegra su situación abstracta de imparcialidad por no estar incursos en 
los cíeberes legales de abstención y recusación (arts. 28 y 29 LPC ) y proce-
dan en las condiciones legales prescritas para poder actuar como tales, 
titulares del órgano (lo cual es especialmente importante en los órganos 
colegiales: convocatoria regular, orden del día, quorum de constitución, 
Suórum de votación, arts. 22 y sigs. L PC ) , Son otras tantas normáis del 
lerecho de organización, que condicionan la ¡mputadón de la declara-r 
ción psicológica de la persona física títular del órgano al órgano mismo 
y, a través suya, al ente del cual el órgano es instrumento. 
2. LO S ELEM EN T O S O BJETIV O S: PRES U PU ES T O D E H EC H O , FIN , 
CA USA , M O T IV O 
El D erecho A dministratívo no ha estado exento de la compleja polé-
mica privatísta, heredada de la jurisprudencia escolástica, sobre el con-
cepto y la f undón de la causa como requisito del acto o negocio jurídico. 
Sin ningún ánimo de mediar en esa polémica en cuanto a su significado 
general, resulta indispensable, no obstante, para comprender el instru-
mento técnico que es el acto administratívo, establecer unas cuantas pre-
cisiones en relación con los problemas prácticos que la teoría de la causa 
; intenta resolver. 
a) En primer término, deben aislarse lo que son presupuestos de hecho 
propuestos por la norma para que el acto pueda y deba ser dictado por 
a A dministración. N o hay aquí ningún misterio o complejidad técnica, 
sino un f enómeno sumamente simple. Si la A dministración «ejecuta» la 
Ley, en el sentido que hemos visto (esto es, en cuanto la Ley otorga a la 
A dministración potestades de obrar), resulta que la Ley como imperativo 
abstracto conecta una cierta consecuencia jurídica a vin tipo de hecho 
específico, precisamente, y no a cualquiera, indeterminadamente; tal es 
la estructura necesaria de toda proposición norma^tíva, como es bien co-. 
nocido, supuesto de hecho y consecuencia jurídica, y por tanto está es-
tructura se prorroga necesariamente en las potestades de que resulta in-
vestída la A dministración para la aplicación de dicha norma. Como, a su 
vez, el acto administratívono es más que el ejercicio de una potestad, 
resulta que el mismo sólo puede dictarse en f undón del presupuesto de 
hecho típificado por la norma de cuya aplicación se trata. Ese presu-
puesto puede ser una situadón material perfectamente objctívable (exis-
106 Compendio de lecturas - Prof. Pavel Flores Flores
59a C A PzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA. x L O S Acroís ADMiNismttyos! C O N C EPÍ O Y ELEM EN T O S - . . 
tenciá dé la vacante para poder dictar el acto de nombramiento; requisi-
tos de tímlación, edad, etc., para admitir a un aspirante a unas pruebas 
de selección; cumplimiento de la edad para jubilar al funcionario; antí-
gúcdad del funcionario en cuanto al reconocimiento de trienios en el 
régimen de retribuciones, etc.), pero puede ser también, como ya cono-
cemos, una situación más compleja, o más ambigua, cuya apreciación 
exija utilizar conceptos de valor o de experiencia, o inclviso otras cadífica-
ciones jurídicas previas, según la técnica, p estudiada, de los conceptos 
jurídicos indeterminados (por ejemplo, urgencia, peligro, ruina, idonei-
dad, alteración del orden público, hecho imponible; artículo 20 L G T , 
que formula una definición de posible interés general: «presupuesto fi-
jado por la Ley para configurar cada tributo y cuya realización origina el 
nacimiento de la obligación tributaria principal» ). 
E l supuesto de hecho, en cuanto proviene directamente dé la norma 
atributiva de la potestad, es siempre un elemento reglado del acto y, por 
tanto, perfectamente controlable por el juez; si el presupuesto de hecho 
legalmente tipificado (aunque esta tipificación pueda ser implícita y rio 
expresa) no se cumple en la realidad, la potestad legalmente configurada 
en f undón de dicho presupuesto no ha podido ser utilizada correcta-
mente, L a valoración política del supuesto de hecho podrá eventual-
mente ser objeto de una apreciación discrecional, si l aLey así lo autoriza, 
pero no la realidad misma del supuesto. U n caso especialmente significa-
tivo de presupuesto de hechp legitimador se da en el procedimiento ad-
ministrativo, en el cual la concatenación de los actos hace que el acto 
precedente sea presupuesto necesario del sucesivozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA (GtANNiNi); la infrac-
ción de ese orden sucesivo supone, por tanto, u n vicio legal por ese moti-
vo. 
A lguna jurisprudencia francesa (rio general y ya ün tanto antigua) y 
la autoridad de V E D B L , que ha seguido entre nosotros G A R R I D O , han cali-
ficado de causa esa realidad del presupuesto de hecho legal que juega 
como requisito de validez del acto. Pero parece claró que el f enómeno 
es bastante diferente de lo que la dogmática tradicional de la causa como 
elemento del acto jurídico viene enunciando, aunque veremos que no 
deja de guardar con la genuina doctrina de la causa alguna relación. 
b) D istinto del presupuesto de hecho es el fin que la norma creadora 
de la potestad as i ^ a a ésta como objetivo a perseguir. También tenemos 
una referencia del f enómeno en el estudio que anteriormente hidmos 
sobre las potestades, en especial a propósito de las potestades discreciona-
les y de la desviación de poder. A l configurar la potestad, la norma, de 
manera explícita o implícita, le asigna un fin específico (así lo proclama 
en nuestro D erecho el art 70.2 LJ) , que por de pronto es siempre un fin 
público («la A dministración PiibUca sirve con objetividad los intereses 
generales» : art 103.1 de la Constitución), pero que se matiza significati-
vamepte en cada uno de los sectores de actividad o institucionales como 
un fin específico (poi' ejemplo, en l a potestad de pohcía, la segurida.d 
II. LÍOS ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS 599 
pública; en las potestades sanitarias, la salubridad, etc.). El acto ádminis-
trativOj en cuanto es ejerdcip de una potestad, debe servir necesaria-
mente a ese fin típico, e incurrirá en vicio legal si se aparta de él o pte-
tcnde servir una finalidad distinta aun cuando se trate de otra finalidad 
pública (por ejemplo, una finalidad recaudatoria utilizando un poder de 
policía, supuesto muy normal en la jurisprudencia apropósito délas tasas 
municipales de inspección de aparatos e instalaciones industriales, ins^ 
pección sólo justificable en efectivas razones de seguridad y no en un fin 
fiscal). 
c) Pero hemos avanzado ya algo sobre lo que conviene detenerSe con 
alguna atención: el acto debe servir al fin en Corisideíación al cual la 
norma ha configurado l a potestad que el acto ejercita; 3. la efectividad de 
ese servicio al fin normativo concreto por el actp administratívo debe 
reservarse, justamente, el concepto y el nombre de causa en sentido téc-
nico. El párrafo 2 del artículo 5 3 I P C autoriza esa conclusión; «El conten 
nido de los actos se: gustará a lo dispuesto por el Ordenamiento jurídico 
y será deteñhinado y adecuado a los fines de aquéllos.» E l artículo 6 SlSCL 
corrobora este priricipip: «El contenido de los actos de intervención será 
congruente con los motivos y fines que lo justífiquen.» Esa adecuación o 
congruencia efectiva a los fines propios de la potestad que se ejerdta es 
la causa para los actos administrativos. 
Ya hemos enunciado que intentamos eludir la discusión frontal sobre 
la dogmática de l a causa, pero parece inevitable justificar mínimamente 
el aserto anterior. A LES S I , de quien dicho concepto procede en lo esen-
cial, ha <^uerido hacer del mismo una nota más de la diferencia entre 
acto administrativo y negocio jurídico privado. ASÍ como en éste, dice, el 
ordenamiento asume una posición de indiferencia en cuanto a l a existen-
cia efectiva de un interés en las partes que lo concluyen, la situación es 
distinta por lo que hace al acto administrativo, cuya validez el ordena-
miento no mantiene, aun presentando todos sus requisitos extemos de 
perfección, si no sirve a Un interés público efectivo. Nos permitimos dis-
crepar en cuanto a ese contraste. N o nOs corresponde penetrar en él 
tema jurídico pri^-ado de la causa, pero sí hemos de hacer dos simples 
observaciones: primero, que no es exacta esa supuesta indiferencia del 
ordenamiento por los intereses que persiguen las partes del negocio pri-
vado - y aquí está justamente una de las funciones propias del elemento 
causal- ; segundo, que el problema de la causa se plantea inicialmente en 
el D erecho Romano en cuanto a los nudos pactos o contratos innomina-
dos (y hoy en la expresión más general del principio de autonomía pri-
vada), puesto que los contratos nominados o tí'picOs partan ya en sí Su 
peculiar causa {causa ageris in ipsó pacto vesüio. D E C A S T R O ) . A hora bien, 
como ya hemos notado al explicar el concepto y sus notas esenciales, el 
acto administrativo es precisamente un acto jurídico nominado, típificado 
por la Ley, en cuanto que es fruto del ejercido de potestades tasadas y 
espedficadas por el ordenamiento y no de un abstracto y general princi-
107 Compendio de lecturas - Prof. Pavel Flores Flores
600 CAP. X, LOS ACTOS ADMINISTRATIVOSl CONCEPTOzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA Y ELEMENTOS.. 
pió de autonomía de la voluntad; ni se expresa en él un poder virtual-
mente ilimitado de configurar regulaciones preceptivas, de modo que sea 
preciso compensar esc poder con una exigencia general de una causa 
objetiva, sino que se limita a actualizar previsiones legales específicas y 
típicas, las cuales portan en sí su propia causa, cuya efectividad y realidad, 
por ello, es lo único que resulta ejdgible. 
N o es este concepto de causa diferente en esencia del que se predica 
de los negocios privados, función objetiva económico-social que el acto 
cumple y a cuyo cumplimiento efectivo el O rdenamiento condiciona la 
validez del acto; lo úiúco singular es que esa función económico-social 
está ya considerada por el tipo legal a que el acto administiiativo tiene 
que ajustarse y por ello en su temática lo único que debe inquirirse es si, 
en efecto, esa funciónresulta cumplida por el acto concreto (no otra 
cosa ocurre tampoco en los negocios privados típicos o nominados); de 
ese modo los complejos problemas de l a causa en el negocio privado, 
especialmente en los de ahribución patrimorual, cuando tales negocios 
están autónomamente configurados, carecen de aplicación al D erecho 
Adminisürativo. 
N o parece difícil comprender el concepto de causa que se ha ex-
puesto. El fin de la potestad de policía es la defensa del orden público; 
la causa de un acto policial concreto será su funcionalidad específica para 
el servicio de ese fin en las circunstancias particulares de hecho de que 
se trate. L a utilidad pública y el interés social se def inenpor la Ley como 
causas de la expropiación forzosa (arts. 33.3 de la Gonstitíación, 1 L EF) , 
pero ello ha de entenderse como requisito propio de cada expropiacióti 
singular; en el sentido abstiacto de elemento de la potestad expropiato-
ria, esos conceptos expresan un fin general, como se demuestra por la 
circunstancia de que las Leyes que califican tales utílidad pública o interés 
social son normalmente leyes generales y no referentes a una operación 
específica (por ejemplo, art. 10 LEF, respecto de los planes de obras y 
servicios; art. 64 LS 76, respecto de las obras previstas por planes urbanís-
ticos, etc.). L a presencia de la causa en una expropiación ha de referirse 
al destino (físico o jurídico) que a la cosa expropiada en particular se dé 
en servicio de esos fines de utilidad pública o interés social calificados 
abstractamente por la Ley, como viene a decir correctamente el artículo 
3 L E F («utílidad pública o interés socialzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA de[fih a que haya de afectarse él 
objeto expropiado» ); es esa efectividad del cumplimiento por el acto cx-
propiatorio singular del fin legal abstiacto lo que enimcia exactamente 
la causa exptvpiandiy lo que regula su eventual juego ulterior (reversión 
expropiatoria, a lo que luego aludiremos). 
d)Y una última precisión es la de los motivos. E n la dogmática civil 
la distinción entre causa y motivos suele hacenc para desvalorizar éstos 
(causa impulsiva beate á Iz causa finolis, en la terminología escolástíca) y 
sybraya la única relevancia de aquélla, sin perjuicio de que la considera-
ción de la «causa concreta» obligue a investígar «los motivos incorporados 
U. LOS ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMLVISTHATrVOS 6dx 
a la causa» (expresión de la jurisprudencia civil), excluyéndose sólo los 
que no afectan a la consideración jurídica del negocio (D ízyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA CtóTRO). M uy 
distinto es el tema en el D erecho A dministratívo. L a A dministración no, 
tiene otia actuación ni otra vida psicológica que la estrictamente legal, 
de modo que no puede haber para ella motivos impulsivos de su acción 
marginales al D erecho. Por otra parte, y como hemos de ver más ade-
lante, la Ley la impone en u n número importante de supuestos la obliga-
ción de «motivar» sus actos (incluidos «los que se dicten en el ejercicio 
de potestades discrecionales: art. 54 LPC» ), esto es, de justificarlos, de 
hacer públicos mediante una declaración formal, los motivos de hecho y 
de derecho en función de los cuales ha determinado sus actos («serán 
motivados con sucinta referencia de hechos y fundamentos de D erecho» , 
dice dicho art. 54 L PC ) , las razones que dan soporte a éstos. En cstcí 
sentído, puede decirse que en el acto administrativo los motívos están 
siempre, y necesariamente, incorporados a la causa. 
Es justamente a través de los motívos que mueven a la A dministra-
ción a dictar sus actos donde se viene a concretar todo el esquema con-
ceptual que hemos expuesto: en ellos ha de aparecer, por \ma parte, la-
realidad del presupuesto normativo de hecho a que el acto se aplica, y, 
por otra parte, el servicio al interés público esppcífico que constiUiye 
el f in propio de la potestad administrativa que se ejercita, servicio cuya 
efectividad viene a constituir la causa propia del acto, como ya sabemos. 
La exigencia de motivación de un acto administratívo y aún más, la inves-
tigación de la misma por el juez, viene a concentrar así, en un solo instru-
mento final, todas las exigencias de los requisitos objetivos que hemos 
estudiado en este apartodo. Así lo expresa con toda corrección la Senten-
cia del Tribunal Constítucional de 17 de julio de 1981 : «cuando se coarta, 
- d ice- , como en este caso, el libre ejercicio de los derechos reconocidos 
por la Constitución, el acto es tan grave que necesita encontrar una espe-
cial causalización y el hecho o conjunto de hechos que lo justifiquen 
deben explicitarse con el fin de que los destinatarios conozcan las razones 
por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó. 
D e este modo, la motivación es no sólo una elemental cortesía, sino Un 
riguroso requisito del acto de sacrificio de derechos» . En este instru-
mento concentiado, que son los motivos del acto, como último punto de 
la aplicación del D erecho, se interpenetran las cuestiones de hecho con 
las de D erecho, sin perjuicio de su posible disección abstracta. El contiol 
de los motívos del acto administrativo se erige así en uno de los puntos 
centrales del control de la legalidad de la A dministración. T EZ N ER decía 
por ello que la motívación del acto administratívo (y lo mismo puede 
decirse de todo control de sus motívos) es «un medio técnico de hacer 
cfcctíva la intención de la Ley».; 
Puede y debe controlarse aquí, por la A dministración primero, en 
su fase aplicatíva y de evenmal autotutela, y por el juez contencioso, des-
pués, en su fase fiscalizadora, si los motívos que la A dministración invoca 
108 Compendio de lecturas - Prof. Pavel Flores Flores
602 LOS ACTOS AOMINlSna.WOSl CONCÉÍTO Y E Í ^ ^ 
existen o no (si no estistiesen, el acto cae por sí tíiismo « por falta dé 
causa»; por ejemplo, Sentencias de 15 de diciembre de 1986,26 de enero 
de 1987, 21 de septiembre de 1993, etc.); si l a realidad del Supuesto de 
hecho de que la A dministración parte se ha producido o no, en su caso 
previa la correspondiente calificación del concepto jurídico indetermi-
nado que enuncia tal supuesto (por ejemplo, la Sentencia de 20 de enero 
de 1964 que declara la «ausencia de alteración de la paz pública o l a 
Gonwvencia social», base dé l a sanción, y corrige esta última, o las más 
recientes de 22 de septiembre de 1986, 23 de octubre de 1987, 15 d e 
marzo de 1993, etc.); si el acto es «adecuado» (art. 53.2 LPC ) para el 
servicio efectivo del fin público específico que la norma atributiva de la 
potestad i^ue se ejercita ha Considerado, adecuación que supone un juicio 
de efectividad, de congruencia (art. 6 R S C L) , dé coherencia, de propor-
cionalidad, en fin, de desviación de poder en su caso (art. 83.3 LJ) , 
L a jurisprudencia y la doctrina italianas han desarrollado de manera 
especialmente aguda estos vicios del acto administrativo en conexión con 
su causa a través de la instituciónzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA átl eccieso di poten (concepto distinto del 
exch ¿«jboMwptrfrancés, no obstante la coincidencia de tériMinos; en Fran-
cia, la expresión alude a todo el recurso contencioso de anulación y, por 
tanto, a todos los vicios legales del acto veriflcables en tal recurso). Es a 
singular institución itaUaria incluye: desviación del interés públicoi desvia-
ción de la causa típica (la jurisprudencia italiana no admite la sustitución 
de motivos realizada por el j uez en el proceso; la jurispnidencia francesa 
sólo en algunos supuestos), ilogicidad maiiifiesta, contradicción con actos 
precedentes, violación de circulares, falta de motívación, disparidad o 
desigualdad de tiatamiento, tergiversación de los hechos, -wolencia moral 
y dolo. S. M A S T I N - R ET O R T I L L O ha propugnado entre nosotros la recepción 
de esas técnicas, que son expresión de formas características, aunque no 
únicas, de un manejoirregular de la causa. 
A l margen de las mismas, cabe también l a aplicación del principio 
cessante causa cessat effectus, del que nuestro D erecho conoce una aplica-
ción paradigmática en el instituto de la reversión expropiatoria (arts. 54 
y 55 LEF, 63 y sigs. R EF) por desaparición sobrevenida de la causa expro-
priandi. Otros casos pueden ser: la revocación de licencias del artículo 16 
R S C L, la obligación de devolución de la tasa fiscal cuando la causa imposi-
ítenií desaparece (art. 12, Ley de I ^ a s y Precios Públicos de 13 de abril 
de 1989), etc. La generalización de está regla podría inferirse del princi-
3Ío general del arti'culo 53.2 L PC , siempre que no quede enervado por 
a eventual entiada en juego de otios principios de posibles efectos con-
trarios (arg. art. 1 0 6 LPC ) . 
3. L O S ELEM EN T O S O BJETIV O S: L A DECLA RA CIÓN Y SO C O N T E-
N ID O Y O BJET O 
' o) Ya hemos expuesto que el acto administratívo consiste en una 
duelas-ación y que lo declarado puede ser tanto una voluntad (decisión)» 
n, tos ELtá̂ Ê a•OS DE LOS ACTOS:.ADMINlSTKAtlVOS 603 
cómo otios estados psicológicos (juicio, conOcimientOj deseo). Igual-
mente hemos indicado que la declaración puede ser explícita o deducirse 
de una conducta expresiva (actos tácitos), aunque esto último con ciertas 
reservas. La singularidad del silencio administrativo será expuesta más 
tarde. 
Es repetíb leen el D erecho A dministratívo l a polémica, primero, y la 
solución después sobre el valor respectivo de la intención y la declaración 
y las conclusiones que sobre ello pueden obtenerse a propósito del tema 
de la interpretación de los actos jurídicos, según se ha hecho en el D ere-
cho privado. N o conteniendo la LÍ A ninguna nonna específica sobre el 
problema, l a jurisprudencia, a través del principio de subsidiariedad del 
antiguo texto del artículo 16 C C (hoy art, 4.3), aplicó los artículos 1.281 
y sigs. C C en la interpretación de los actos administrativos, esto es, asignó 
como regla según la tradición del principio espiritualista de nuestio D ere-
cho, valor primordial a la intención sobre su expresión literal: Sentencias 
de 19 de mayo de 1970, 17 de octubre de 1972, etc. Este planteamiento 
sigue siendo válido don la nueva L PC . 
Cuestión de alguna tiascendencia es la relativa a los vicios de la vo-
luntad (o, en sil caso, de los demás estados psicológicos) expresados en la 
declaración: sitoación de capacidad personal del agente, error, violencia, 
intimidación, dolo. H a de tenerse en cuenta que l a A dministración, como 
persona jurídica, actúa a través de personas físicas, las personas titulares 
o agentes de loS órganos que efectúan la declaración; los vicios de la 
voluntad (o, eventualmente, de las demás manifestaciones psicológicas) 
habrán de referirse, por ello, a la situación personal de dichos individuos. 
E n segundo término, habrá de tenerse en cuenta que la actividad jurí-
dico-administratíva es una actividad de ejecución legal, mediante el rñeca-
nismo qLie ya conocemos, lo que quiere decir que si el contenido del acto 
se acomoda a la Ley será normalmente indiferente; investígar sobre los 
vicios de la voluntad o estado psicológico del agente expresado en el acto. 
Esta observación común en la doctrina, plantea el problema en términos 
completamente singulares respecto del misino tema en cuanto al princi-
pio privado de autonomía de la voluntad, porque en este últímo caso de 
o que se trata es de evitar que se cree la reguladón singular vinculante 
que del negocio surge si la voluntad no se ha expresado con absoluta 
libertad y consdencia, Pero el argumento de la singularidad de la posi-
ción de la A dministración sólo vale en tanto se trate de un acto reglado, 
cuyo contenido se limitaasingularizar en el caso concreto el efecto agpta-
doramentc predeterminado por la Ley, pero no en cuanto incorpore un 
plus de libertad estimativa de la A dministración (acto discrecional); por-
que entonces los efectos creativos Cónecubles al ejercicio de dicha liber-
tad no podrán admitirse si la situación psicológica que en el acto se ex-
presa no ha sido plenamente Ubre y consciente. D e nuevo habrá de rcmi-
üne para especificar los problemas de los vicios de la voluntad a la regula-
ción del c e , sin perjuicio de las matízádories que procedan por razón 
109 Compendio de lecturas - Prof. Pavel Flores Flores
604 CAP, X IJ3S ACTOS ADMINISniATIVOS: CONCEPTO Y EUEMENTOSi, \ 
de principios institucionales propios, dada la ausencia de normas especí-
ficas en la L PC . 
D os observaciones, quizás, resultan procedentes. El artículo 62.1.d) 
L PC sanciona con la nulidad de pleno derecho los actos «que sean consti-
tutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta». Sin 
perjuicio de tratar de este vicio específico más adelante, hemos de adelan-
tar que no se trata del único vicio apreciable en el elemento psicológico 
que en el acto se expresa, aunque sí del único qtie acarrea la nulidad 
radical o plena. En segundo término, es importante notar que las perso-
nas que hayan determinado o inducido al error, la violencia, la intilmida-
ción, el dolo, no podrán nl inyocar el vicio por ellas causado o al que 
ellas han contribuido, ni tampoco intentar beneficiarse del acto produ-
cido (en este sentido se pronuncia el artículo SO.d) LS , a propósito de la 
procedencia de indemnización por causa de anulación de una licencia 
en vía de recurso: «En ningún caso habrá lugar a indemnización si existe 
dolo culpa o negligencia graves imputables al perjudicado» ). Es ésta una 
consecuencia de la dogmática común de la obrepción y de la subrepción, 
elaborada especialmente por el canonisrao, que se expresa en el principio 
general de D erecho, proclamado por nuestra jurisprudencia,zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA aUeganspm-
" niafn turpitudinm non audüur, de la propia torpeza no pueden obtenerse 
jcncficios, principio que recoge parcialmente el artículo 110,3 L PC : <íLos 
vicios y defectos que hagan anUlable el acto no podrán ser alegados por 
los causantes de los mismos» (la jurisprudencia firancesa aplica a estos 
actos la regla fraxis omniacorrumpit, negando, en consecuencia, a los actOs 
y decisiones obtenidos por medio de maniobras y procedimientos fraudu-
lentos el carácter de creadores de derechos; lo mismo en A lemania, aun-
que sobre la base, técnicamente más precisa, de la exceptio doli). 
i ) E l contenido de la declaración debe acomodarse, como ya sabemos 
y precisa el artículo 53,2 LPC , a lo dispuesto por el ordenamiento. 
E n relación con este tema se plantea la importante cuestión de las 
determinaciones accesorias de la voluntad: condición, plazo, modo, reser-
vas. En general se admiten las cláusulas particulares sólo dentro de los 
márgenes permitidos por la tipicidad del acto, no en cuanto las mismas 
puedan romper el marco legal típico y llevar a una libre configuración 
adnriirüstrativa de la decisión. Por ejemplo: no cabría nombrar un funcio-
nario de carrera con plazo resolutorio, o tampoco una autoridad acadé-
mica podría aprobar a un alumno o expedir un título bajo condición 
suspensiva o con el gravamen de un modo de ejercicio, etc. En cambio, 
la jurisprudencia admite el condicionamiento de las licencias en cuanto 
con el mismo se excluya la necesidad de una denegación, esto es, cuando 
se trate de enderezar el proyecto en función del cual la licencia se solicita 
con el fin de una autorización positiva (Sentencias, entre otras, de 21 de 
abril de 1987, 2 de febrero de 1989 y 9 de octíibre de 1995), y, por su-
puesto, siempre que tal enderezamiento resulte legalmente justíficado y 
no fruto de una estimativa libre de la A dministración, que se niega {vid. 
n. tos EIXMENTOS Ditos ACTOS ADMINISTRATIVOS m 
por ejemplo, la Sentencia de 10 de abril de 1980), En materia de conce-
siones, el llamado con exceso técnico «pliego de condiciones» se admite 
por la jurisprudencia que pueda ser libremente configurado por la A dnü-
nistración en virtuddel principio (cuya generalización, no obstante, sería 
inadmisible) de que quien puede lo más, denegar la concesión, puede Iq 
menos, otorgarla con condiciones; pero, como es obvio, el principio no 
alcanza a autorizar a la A dministración la imposición de un régimen con-
trario a la Ley (por ejemplo. Sentencia de 23 de marzo de 1972). 
c) El objeto de la declaración de la A dministración puede .ser un com-
portamiento del administrado, de otra A dministración, de otro órgano, 
del titular del órgano (dar, hacer, padecer, no hacer: cfr. art. 97 y siguien-
tes, L PC ) ; un hecho (que se documenta, que se certifica, que se aprecia, 
que se califica) un bien (fungible - como el dinero: declaración o liquida-
ción de deudas de cantidad- o infungible, que se expropia, que se califica 
-declaración de ruina, de monumento artístico, de finca mejorable, cali-
ficaciones urbanísticas- , que se transfiere o subroga-reparcelación, con-
centración parcelaria- , que se registra, cuyos precios se tasan, etc.); una. 
situación jurídica (interpretarla, calificarla, revosarla); su propia organiza-
ción; o bien mixturas de esos objetos típicos, en cuanto sean propuestos; 
por el ordenamiento como término final de la actividad jurídica de la 
A dministración, 
Esa proposición normativa de los objetos de los pronunciamientos 
administiativos limita el problema de las notas genéricas que el Objeto de 
los actos jurídicos deben cumplir, pero no lo elimina del todo, especial-
mente allí donde se presentan libertades apreciativas o configuradoras 
de la A dministración, esto es, en la hipótesis de los actos discrecionales. 
E l objeto ha de ser lícito, determinado y posible (arg. artículos 1.271 y 
sigs. C C ) . L a licitud excluye no sólo lo no autorizado por la Ley, en virtud 
del principio de legalidad que ya conocemos, sin o avm, dentro del ámbito 
habilitado, la materia, especialmente protegida, délos derechos reconoci-
dos en la Constitución y de la dignidad de la persona (art 100 LPC , y la 
ejemplar Sentencia de 20 de febrero de 1959, sobre la utilización cuasi-
coactiva de la retribución para imponer deberes extralegales a los funcio-
narios). En el mismo sentido un principio general pro libértate obliga a. 
la A dininistiación, cuando los contenidos del acto adniiüesen diversas 
detenninaciones, a elegir «el menos restrictivo de la libertad individual» 
(art 6.2 R S C L; en el mismo sentido, el art. 96.2 LPC ) , 
La determinación del objeto no suscita problemas especiales, a ella 
se equipara su determinabilidad per relationem, aunque guardando en 
todo caso un principio de certeza [por ejemplo: convocatoria a oposición 
p concurso de las vacantes existentes en la plantilla más «las que puedan 
producirse hasta que finalice el plazo de presenución de instancias». 
En fin, la exigencia de que el objeto sea posible tiene una sanción 
especialmente enérgica al establecer el artículo 62,1,c) L PC la nulidad de 
110 Compendio de lecturas - Prof. Pavel Flores Flores
j i i i i i u i m i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i u i i i u u i i i m 
606 CAT. X LOS ACTOS ADMINISTRATiyOS; CONCEPTO í ELEMENTOS». 
pleno detecho de los actos cuyo contenido sea imposiÍ>le; por ello parece 
preferible tratar del tema desde esta vertiente negativa, lo que liaremos 
más adelante. 
4, LO S ELEM EN T O S FO RM A LES : E L PRO C ED IM IEN T O Y L A FO RM A 
D E M ANIFESTACIÓN. E N PA RTICULA R, LA M OTIVACIÓN 
L a declaradón en que el acto consiste ha de producirse, primero, 
siguiendo u nzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA iier concreto, y, segundo, a través de determinadas formas 
de manifestación. 
aj Lo primero alude ^ j^rocídmienío administrativo. Ya sabemos que 
la sumisión del actuar administrativo a tm determinado procedimiento 
ha pasado a ser en nuestro D erecho una exigencia constitucional [artír 
culo lOB.ej de la Constitución], lo cual impüca otia notable diferencia 
entre el acto administrativo y el negocio jurídico privado. M E R K L se es-
forzó en formular una teoría general del procedimiento aplicable a todas 
las funciones del Estado, que, como expresión d él a dinámica general de 
la legis exetuíio en que el ordenamiento se va concretando desde la norma 
suprema, sería la regulación del modo de producdón de los actOs jurídi-
cos inferiores partiendo de las normas superiores; habría así un procedi-
miento legislativo, otio administratívo y un tercero judicial (como tam^ 
bien un procedimiento de la aplicación privada del D erecho). E l procedi-
miento judicial ha pretendido por simples razones históricas monopolizar 
la idea de procedimiento, pero ésta correspondería realmente a una fun-
ción más general del ordenamiento. El procedimiento sería, según eso, 
un « modo de producción de un acto» (concepto en el que M ER K L induye 
a las normas jurídicas) por aplicación de normas jurídicas superiores a 
ese acto. Sin pretensión de entrar en el problema general, lo que resulta 
para nosotros relevante en este momento es que el acto administratívo 
no puede ser producido de cualquier manera, a voluntad del títular del 
órgano a quien compete tal producción, sino que ha de seguir para Uega.r 
al mismo un procedimiento determinado. Tal procedimiento regula si-
multáneamente: 
- Priincro, una actividad administtativa determinada para llegar a la 
fijación del supuesto de hecho del que hay que partír (por ejemplo, 
procedimiento de «declaración de necesidad de la ocupación» , o 
de «justiprecio» en la expropiación forzosa -arts. 15 y sigs. y 26 y 
sigs. L E F- ; procedimientos de valoración de bases tributarias, arts. 
50 y sigs. L G T ) ; 
- en segundo término, participación de una pluralidad de sujetos o de 
Órganos {asi, arts. 82 y sigs. L PC ; informes, propuestas, dictámenes 
obligatorios o facultativos; informaciones públicas, art. 86 L PC ; ac-
tos de fiscalizadón financiera, arts. 148 y sigs. LG P; autorizaciones 
o aprobaciones de tutela, por ejemplo, arts. 86.3 L R L , 109 R B C L ) , 
cada uno con la f iindón de iluminar un aspecto determinado, o 
todos ellos, de la cuestión a decidir; 
11 
IL to s ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS .607 
- tercero, la necesidad de adoptar unas dtrrtasfamasM actuación (por 
ejemplo, regla d e j a licitación pública en la contratación o de íaS 
pruebas públicas competitivas para la selección del personal, o 'se-
siones púHicas en las sesiones de las Corporadones Locales o de 
la aprobación previa de planes o proyectos para acordar la realiza-
ción de obras, orden del día en los órganos colegiados, etc.); 
- cuarto, y con relevancia jurídica especial, la participación delasperso^ 
nos que tienen la condición formal de «partes» en el procedimiento disún-
tas de l a A dministradón actuante (exigencia de iniciativa de las 
partes - e n todos los procedimientos o actos rogados, art. 70 L P C - , 
garantías en cuanto a la posibilidad de participar en la prueba 
-arts. 80 y 81 L P C - , o de ser oídos respecto del fondo -audiatteram 
partera, o prindpio de audiencia, art. 84 L PC - , o de presentar ale-
gaciones -art. 35. e) L PC - , o de estar informado -mismo artículo- , 
o de recibir las notificaciones de los actos que les af ectan- art 58 
L PC - , etc.), lo que en el procedimiento judicial o «proceso» se 
llama una «relación jurídico-procesal» desde V O N B Ú L O W , en virtud 
de la cual el procedimiento no se limita a ser una mera ordenación 
técnica que establece una sucesión extema en la acción adminis-
trativa que se desarrolla a través del procedimiento, sino que cons-
títuye un vínculo jurídico, de namralcza dinámica y evolutiva, desa-
rrollado en derechos, obligaciones y cargas, vínculo que se manr 
tiene entre l a A dministración y quien es «parte» del procedi-
miento a través de las distintas fases cronológicas del mismo y que 
concluye con la decisión de éste. 
El procedimiento no se limita a articular entre sí todas esas finalida-
des e inter\'cneiones diversas; asegura también entre todas ellas un orden 
determinado en el cual