Municipalismo Perspectivas de Descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo

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Ficha Catalográfica
Confederação Nacional de Municípios – CNM
 Municipalismo: Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no 
Mundo – Brasília: CNM, 2017.
 312 páginas. 
 ISBN 978-85-8418-079-0
1. Descentralização. 2. Município. 3. Democracia Local.
2017 Confederação Nacional de Municípios – CNM. 
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Coordenadores da Obra
António Cândido de Oliveira
Ricardo Hermany
Autor(es)
António Cândido de Oliveira 
Arnau Gutiérrez Camps
Carlos Aymerich Cano 
Elena Garrido 
Guilherme Giacobbo
Joana Polónia Gomes
Joaquim Freitas da Rocha
Mario Rosales
Pedro Cruz e Silva 
Ricardo Hermany
Revisão Técnica
António Cândido de Oliveira
Ricardo Hermany
Articulação Internacional
Tatiane Vieira de Jesus
Isabella da Silva Santos
Thaís Lima Mendes
Revisão de textos
Joana Polónia Gomes
Keila Mariana de A. O. Pacheco
Diagramação
Themaz Comunicação
Diretoria-Executiva
Gustavo de Lima Cezário
Carta do presidente da CNM 
Por Paulo Ziulkoski1
Quando a CNM se propôs a estabelecer parcerias com universidades e outras associações para construir 
um livro sobre a descentralização em diferentes países foi com o intuito de contribuir para o debate sobre co-
mo esse processo se desenvolve em suas diferentes formas. Nas atividades da Federação Latino-Americana de 
Cidades, Municípios e Associações (Flacma), da Organização Mundial de Cidades e Governos Locais Uni-
dos (CGLU) e em outros foros internacionais de Municípios e entidades municipalistas, percebemos o quan-
to esse tema é central para os governos locais nos diferentes países. Os desafios são bastante similares, varian-
do nos formatos de acordo com as características da descentralização em cada país.
Os Municípios brasileiros, por exemplo, são reconhecidos como Entes federativos pela Constituição 
Federal de 1988, porém a autonomia municipal é comprometida pela falta de uma distribuição adequada de 
recursos, que fragiliza a administração local. As competências e as responsabilidades municipais são amplia-
das de forma crescente, sem uma adequada provisão de recursos para cumpri-las. Quando apresentamos as di-
ficuldades enfrentadas no Brasil na construção de um pacto federativo equilibrado, a resposta imediata a esse 
tipo de intervenção é uma concordância que essa é uma realidade generalizada.
Se a nossa luta é comum, é importante unir esforços e trabalhar juntos. Para isso, é preciso trocar infor-
mações e experiências. Quando apresentamos propostas para o Congresso Nacional brasileiro ou para o go-
verno federal, embasamos nossas argumentações com dados e informações sobre o contexto e as estruturas lo-
cais. A capacidade de agregar nessas proposições informações dos Municípios latino-americanos, europeus e 
de outras regiões fortalece nossa capacidade argumentativa, permite apresentar exemplos de medidas que fun-
cionam bem em outros lugares e talvez também tenham um bom resultado no Brasil. Acreditamos que o mes-
mo vale para os outros países.
Neste contexto, tal qual esta publicação que aqui apresentamos, é importante para permitir que esse ti-
po de ação seja promovida com mais frequência, de forma mais espontânea e, cada vez, com conhecimento 
1 Presidente da Confederação Nacional de Municípios (CNM).
mais aprofundado sobre o tema em debate. Ao dialogar com as estruturas nacionais de governo, ao debater a 
agenda municipalista com organizações distintas, ao implementar políticas e projetos, é necessário que esteja-
mos cientes dos processos de descentralização no país, na atuação do movimento municipalista e nos impac-
tos dessas duas frentes no desenvolvimento local.
Tratar das perspectivas da descentralização não é só um tema dos Municípios, e sim dos governos e das 
sociedades como um todo para conseguirmos avançar na construção de modelos mais coerentes com a rea-
lidade vivenciada. Dessa forma, instigo a todos e todas a lerem esta publicação, a utilizarem o conhecimento 
aqui compartilhado e atuarem em prol da construção de Municípios e governos locais mais verdadeiramen-
te autônomos e fortes.
Carta del Presidente 
de Flacma
Por Rafael Hidalgo2 
Desde la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales 
(Flacma) nos sentimos complacidos de la puesta en circulación de esta publicación “Descentralización: pers-
pectivas desde América Latina, Europa y a nivel global” en la que se recopila y hace un balance de los proce-
sos de descentralización en los países de la región latinoamericana y europea destacando los avances logrados 
en las últimas décadas a favor de una mayor autonomía municipal.
Para una organización como Flacma que busca promover y fortalecer el movimiento municipalista en 
América Latina, esta publicación, sin duda alguna, supone un recurso clave para identificar los retos y oportu-
nidades que tenemos por delante para continuar promoviendo la descentralización en cada uno de los países 
de la región. Tal y como se destaca, en la actualidad hemos logrado avanzar hacia una mayor gobernanza local 
que, ante los desafíos globales que afectan a nuestras sociedades, se hace necesario seguir fortaleciendo para lo 
cual los gobiernos locales requieren disponer de mayores cuotas de autonomía política, administrativa y fiscal.
En esta ardua tarea de conquistar y consolidar las potestades y autonomía municipal, el asociativismo 
municipal ha jugado y está llamado a jugar un rol fundamental, liderando y promoviendo las reformas legales 
e institucionales necesarias para que los gobiernos locales adquieran cada vez mayores capacidades para gober-
nar los territorios en articulación con las entidades del gobierno central así como con la ciudadanía. 
El asociativismo municipal se constituye, por tanto, en la principal herramienta con la que podemos ha-
cer frente a los distintos retos por los que atraviesan los procesos de descentralización en cada uno de los países 
tanto a nivel regional como a nivel global. Esto es así ya que en nuestra unión radica nuestra fuerza para estar 
en condiciones más efectivas para equilibrar la balanza hacia un mayor poder local. 
2 Ingeniero agrónomo con experiencia en la administración pública. Presidente de la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos 
Locales (Flacma) y presidente de la Federación Dominicana de Municipios (Fedomu).
Nuestro compromiso en Flacma es trabajar para que esta unión se amplíe y el movimiento municipalista 
latinoamericano adquiera también una voz y actúe en la escena global, la cual hoy se ha convertido en un espacio 
de oportunidades para identificar problemáticas e iniciativas comunes con la que sumar esfuerzos en la promo-
ción del desarrollo local en correspondencia con la nueva visión de gobernanza: Pensar Global, Actuar Local.
Esta publicación se enmarca dentro de este compromiso de articulación y apoyo al asociativismo mu-
nicipal de la región, la cual ha sido generada como producto del Observatorio de la Descentralización de Fla-
cma creado para dar monitoreo y análisis permanente a los datos, iniciativas y avances clave sobre la descentra-
lización en nuestros países que sirva a las asociaciones de municipios en su labor de incidencia e interlocución 
para la promoción y fortalecimiento de la institucionalidad local.
Esperamos, por tanto, que esta publicación resulte del mayor interés y utilidad, y juntossigamos contri-
buyendo a un mayor desarrollo local en América Latina.
Carta del Presidente de AChM
Por Sadi Melo3
Desde la década de los ochenta -a partir de la superación de las dictaduras militares y gobiernos de fac-
to- en América Latina se han llevado a cabo varios procesos nacionales de descentralización del Estado. Así, 
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay recuperan sus democracias y, al mismo tiempo, fortale-
cen a sus gobiernos intermedios y locales. En Colombia el perfeccionamiento democrático va de la mano con 
la construcción de la paz, proceso que continúa hasta ahora, y ayuda al fortalecimiento de los gobiernos lo-
cales. En los noventa, en América Central se firman los Acuerdos de Paz, que permiten dejar atrás las guer-
ras civiles de Nicaragua, El Salvador y Guatemala y avanzar también en la descentralización. La ola descen-
tralizadora llega también a México, Costa Rica, Honduras, República Dominicana e incluso ahora a Panamá. 
Hoy en Latinoamérica más de 16.500 municipalidades eligen democráticamente a sus autoridades lo-
cales. Las competencias y tareas municipales se incrementan, aunque no ocurre lo mismo con los recursos fi-
nancieros: la descentralización fiscal es deficitaria y pocos países han traspasado a sus gobiernos intermedios 
y locales una parte realmente importante de sus medios financieros. Aun así, las municipalidades de la región 
son mucho más importantes que en el pasado y los indicadores territoriales del PNUD muestran avances en 
inversión territorial, en la ampliación de los servicios municipales y en la dinamización del desarrollo local. 
Una de las características de la descentralización latinoamericana es su gran heterogeneidad. Así, hay 
países con gran nivel de descentralización, donde los procesos son notorios contribuyendo claramente a la mo-
dernización del Estado, como Brasil, entre los países federales, o Colombia y Bolivia, entre las naciones unita-
rias. Pero no ocurre igual en todos los países.
¿Por qué la importancia de la descentralización justo ahora? Es decir, en tiempos de crisis múltiples: 
económicas, sociales, ambientales y políticas. Por eso mismo: la universalidad, integralidad, complejidad y 
persistencia de las dificultades actuales. 
3 Ex presidente de la Asociación Chilena de Municipalidades (AChM).
Ahora mismo la economía internacional se debate entre turbulencias e incertidumbres, tanto en los paí-
ses desarrollados como en los de menor desarrollo, incluida América Latina. Los vaivenes de la globalización 
afectan a Estados Unidos, la Unión Europea, China y Japón y hay un contradictorio debate mundial acerca 
de qué hacer o dejar de hacer. Pero no sólo la economía mundial se tambalea, el incremento de la desigualdad 
afecta y genera reclamos de los grupos medios y pobres, tanto en el mundo desarrollado como en los países en 
vías de desarrollo. Además, el medio ambiente planetario se encuentra amenazado: el cambio climático y de-
sastres no previsibles afectan a la mayor parte de las naciones y territorios. 
América Latina está en serios aprietos, en particular por el límite al que han llegado las políticas públi-
cas dado que el gasto gubernamental toca techo. Los Estados centrales están al borde de sus capacidades pa-
ra actuar como compensadores y correctores de las fallas de los mercados, por falta de recursos financieros y 
humanos, aunque no solo por eso. Muchas de las limitaciones actuales de las políticas públicas se explican por 
el alejamiento del Estado de los actores territoriales y ciudadanos, lo que ocurre en casi todos los países y por 
sobre las ideologías.
Como municipalistas pensamos que ante la magnitud de esta crisis hay que cuestionarse la manera tra-
dicional de actuar del Estado. En especial, tomar conciencia de su carácter concentrador, donde los gobiernos 
nacionales acumulan una cantidad inmanejable de tareas y competencias que no logran cumplir, ahogados por 
las urgencias de un sinnúmero de situaciones críticas de todo tipo. Y la tendencia es al aumento de la veloci-
dad del cambio técnico y de la complejidad de las sociedades nacionales. Dicho de otro modo, los gobiernos 
centrales no pueden resolver solos los grandes problemas, dada la magnitud, urgencia y cantidad de dificulta-
des que estos conllevan. ¿Qué hacer?
Primero, establecer de qué tipo es la crisis que enfrentamos. ¿De crecimiento económico como creen 
muchos? Para algunos bastaría con recuperar el ritmo de la producción, del consumo privado y aumentar el 
PIB. ¿De modernización del Estado? Siendo entonces la solución una mejor normativa acerca de la distribu-
ción de tareas y competencias de cada nivel de gobierno, con construcción de indicadores y sistemas de control 
para monitorear los rendimientos de los empleados gubernamentales. ¿De las políticas sociales? Las que de-
berían revisarse y mejorar, para asegurar desde el Estado los derechos, de modo que todos los ciudadanos sean 
respetados y sus necesidades esenciales cubiertas. ¿De las políticas ambientales? Siendo necesario revisar el es-
tilo de crecimiento económico y consumo dominante, para adecuarlo a las limitadas capacidades de absorción 
de contaminantes que tienen los territorios particulares y el planeta entero.
Es obvio que la situación actual tiene todos y cada uno de esos componentes. Si es así, se trata de crisis 
muy complejas, cuyo enfrentamiento efectivo necesita de la colaboración de todos los actores: del gobierno na-
cional y subnacionales, del parlamento y los partidos, de las empresas privadas de todos los tamaños, de univer-
sidades, sindicatos, actores sociales y territoriales, de las ONG y de los ciudadanos. Y de los países latinoame-
ricanos ayudándose entre sí. Estamos frente a una crisis multidimensional que implica cambiar las formas de 
gobernar y desarrollarse. Como en las emergencias y desastres -en los cuales los gobiernos locales poseen vasta 
experiencia- es necesario aunar las voluntades, capacidades y recursos de los diversos actores públicos, privados 
y sociales para construir progresivamente nuevas formas de relacionarse, mucho más colaborativas, respetuo-
sas y cuidadosas de la vida y de su diversidad.
¿No es absurdo pedirles a las políticas centrales que resuelvan todos los problemas? ¿No es más lógico 
incorporar a los actores involucrados en la solución tanto de las urgencias, como de los problemas acumulados? 
De eso se trata la nueva gobernanza indispensable: de compartir el poder político entre los diversos actores para 
enfrentar en conjunto las nuevas e inquietantes dificultades que nos cercan y amenazan. Por eso la importancia 
de los gobiernos locales, que en muchos territorios demuestran que es posible gobernar mejor mediante una 
combinación positiva de coordinación pública-pública, alianzas público-privadas-sociales, asociativismo 
municipal, participación comunitaria e involucramiento cívico de los ciudadanos. De ese modo, se puede 
diagnosticar participativamente y resolver colaborativamente los problemas. El desarrollo humano y sustentable 
será el resultado no de la acción exclusiva de las buenas políticas públicas, o del accionar de los actores privados, 
o del aporte de los actores ciudadanos, sino de la búsqueda y trabajo conjunto de todos. 
Y en este aprendizaje de nuevas maneras de resolver los problemas, los gobiernos locales, por su proxi-
midad, experiencia y legitimidad, tienen un lugar irremplazable.
Santiago de Chile, marzo de 2017.
13MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
DIRETORIA CNM – 2015-2018
Presidente Paulo Roberto Ziulkoski
1º Vice-presidente Glademir Aroldi
2º Vice-presidente Marcel Henrique Micheletto
3º Vice-presidente Fernando Sérgio Lira Neto
4º Vice-presidente Hudson Pereira de Brito
1º Secretário Eduardo Gonçalves Tabosa Júnior
2º Secretário Marcelo Beltrão Siqueira
1º Tesoureiro Hugo Lembeck
2º Tesoureiro Valdecir Luiz Colle
Conselho Fiscal – Titular Mário Alves da Costa
Conselho Fiscal– Titular Expedito José do Nascimento
Conselho Fiscal – Titular Dalton Perim
Conselho Fiscal – 2º Suplente Cleudes Bernardes da Costa
Conselho Fiscal – 3º Suplente Djalma Carneiro Rios
Região Norte – Titular Valbetânio Barbosa Milhomem
Região Sul – Titular Seger Luiz Menegaz
Região Sudeste – Titular Elder Cássio de Souza Oliva
Região Nordeste – Titular Maria Quitéria Mendes de Jesus
Região Nordeste – Suplente Gilliano Fred Nascimento Cutrim
Região Centro-Oeste – Titular Divino Alexandre da Silva
ÍNDICE DA OBRA
Carta do presidente da CNM ............................................................................................................................ 5
Diretoria CNM – 2015-2018 ............................................................................................................................ 7
Carta del Presidente de Flacma ......................................................................................................................... 9
Carta del Presidente de AChM ....................................................................................................................... 11
Homenagem a Paulo Ziulkoski ....................................................................................................................... 17
Agradecimentos ............................................................................................................................................... 21
Apresentação .................................................................................................................................................... 23
PARTE I – DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA Y MUNICIPALIDADES EN 
AMÉRICA LATINA 
Capítulo 1: Situación, Perspectivas y Desafíos de la Descentralización en América Latina ........................... 27
Capítulo 2: Descentralização e Municipalismo no Brasil ................................................................................ 36
Capítulo 3: O movimento municipalista do Brasil: o papel da CNM ............................................................ 76
Capítulo 4: Descentralización y Municipios en República Argentina ............................................................ 88
Capítulo 5: Municipalidades y Descentralización En Chile ........................................................................ 101
Capítulo 6: Descentralización y Alcaldías en Colombia .............................................................................. 112
Capítulo 7: Municipios y Descentralización en El Salvador ......................................................................... 123
Capítulo 8: Descentralización, Municipalidades y Regiones en Perú ........................................................... 134
Capítulo 9: Descentralización, Ayuntamientos y Distritos en República Dominicana ................................ 145
Capítulo 10: Conclusiones, Reflexiones y Propuestas sobre Descentralización en América Latina ............. 155
PARTE II – MUNICIPALISMO NA EUROPA
Capítulo 11: Perspectiva Geral ...................................................................................................................... 169
Capítulo 12: Municípios em Portugal ........................................................................................................... 171
Capítulo 13: Una Aproximación al Régimen Jurídico de los Municipios en España .................................. 212
Capítulo 14: Descentralização e Municipalismo na Itália ............................................................................. 256
Capítulo 15: Descentralização e Municipalismo na Polônia ......................................................................... 263
Capítulo 16: Descentralização e Municipalismo na França .......................................................................... 269
Capítulo 17: Descentralização e Municipalismo na Alemanha .................................................................... 277
Capítulo 18: Conclusões e Carta Europeia de Autonomia Local ................................................................. 282
PARTE III – O MUNICÍPIO NO MUNDO
Capítulo 19: El municipio desde una perspectiva global ............................................................................... 292
16 MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
17MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Homenagem a Paulo Ziulkoski 
Uma vida dedicada ao municipalismo
As origens
A opção por dedicar esta obra composta por estudos sobre o municipalismo e a descentralização ao lí-
der da maior associação de Entes locais da América Latina surgiu ao longo da construção da obra. De fato, 
a evolução do movimento municipalista brasileiro, com a consolidação da Confederação Nacional de Muni-
cípios (CNM), confunde-se com a trajetória de vida e de militância em favor do poder local democrático de 
Paulo Ziulkoski.
Paulo Ziulkoski nasceu em 1946 em Mariana Pimentel, à época, um distrito do Município de Guaíba 
do Estado do Rio Grande do Sul. O pai, João Ziulkoski, era comerciante, dono de um armazém, e também 
participante ativo da política local. A trajetória política própria começou enquanto cursava a escola técnica no 
Município de Viamão. Por volta de 1965, no início do regime militar, foi secretário da União Gaúcha de Es-
tudantes Secundaristas (Uges) , sendo esse o primeiro contato mais efetivo com qualquer tipo de movimento 
político, possuindo importante vivência na militância partidária, especialmente na juventude. 
O prefeito
É no exercício de seu mandato de prefeito no Município gaúcho de Mariana Pimentel, com a tomada 
de posse em 1993, que surge a sua relação com o movimento municipalista. Ao buscar informações sobre co-
mo gerenciar seu Município, passou a perceber a situação de penúria imposta aos prefeitos naquele momen-
to, uma vez que as promessas constitucionais, de elevação do Município à categoria de Ente federativo esta-
vam longe de sua concretização. E esta discrepância foi muito bem percebida pelo então prefeito Ziulkoski. 
A participação no movimento municipalista
A partir de então, Paulo Ziulkoski iniciou sua participação no movimento municipalista. A entidade 
que congregava os Municípios da região era a Associação dos Municípios da Zona Centro Sul (Acensul), que 
representava treze Municípios da proximidade de Porto Alegre; assim, logo nos primeiros anos, ele se tornou 
o presidente da associação. Nessa condição, passou a participar das reuniões da Federação das Associações de 
18 MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Municípios do Rio Grande do Sul (Famurs), seu Estado de atuação política. Em 1995, eram 21 associações 
microrregionais que compunham a federação. Os mandatos na Famurs duravam um ano e, em 1996, houve 
nova eleição e, nela, Ziulkoski saiu vitorioso. Pesou a favor do prefeito Paulo o trabalho desenvolvido como se-
cretário-geral da entidade no ano anterior. 
A capacitação de gestores locais foi foco das atividades da Famurs. No período, foram realizados: encon-
tros de contas entre o Estado e os Municípios, atividades de melhoria de gastos e de gestão com o Tribunal de 
Contas do Estado e ações específicas para os novos prefeitos eleitos em 1996, como o Seminário de Orientação 
às Novas Administrações. Uma das maiores inovações da gestão 1996/1997, no entanto, foi a elaboração de es-
tudos técnicos municipais, que possibilitavam o melhor conhecimento por parte da entidade sobre os Muni-
cípios e sobre as reivindicações e interesses que pautavam as posições da Famurs.
A chegada à CNM 
Na condição de líder de uma entidade estadual de Municípios, o presidente teve contatos com outras 
lideranças estaduais e regionais, começando assim sua atuação em nível nacional. A articulação com outros 
atores possibilitou a reivindicação nacional dos interesses municipalistas. Naquele período, a CNM eravista 
como uma entidade enfraquecida politicamente, pois, de fato, tinha apenas dois funcionários, um livro de atas 
e utilizava a estrutura da Famurs em Brasília. No dia 18 de junho de 1997, durante o XVII Congresso Estadual 
de Municípios do RS, em Gramado, Paulo Ziulkoski deixou a Famurs para assumir a presidência da Confede-
ração Nacional de Municípios. 
Após tomar posse, os primeiros esforços se concentraram – tal como na Famurs – na reestruturação ad-
ministrativa da Confederação. A situação financeira da CNM não possibilitava grandes ações e era necessário 
reparar a questão da falta de recursos e de funcionários, que minavam qualquer ação mais concreta. 
A consolidação da Confederação
Foi com a eleição de Ziulkoski para a CNM que se inaugurou a fase de consolidação do movimento 
municipalista, tendo especial relevo a primeira Marcha a Brasília em Defesa dos Municípios, que representou um 
marco, por meio do qual o movimento municipalista volta a ter maior protagonismo político, após o esfria-
mento pós-constituição de 1988, haja vista que a previsão constitucional de autonomia local, ao invés de sig-
nificar mais descentralização, enfraqueceu a mobilização dos gestores locais. 
A posição da CNM e de seu novo presidente – a partir de 1997 – era de radical autonomia entre os in-
teresses municipais, dos Estados e da União. Essa visão não surgira naquele momento, pois foi uma ideia que 
acompanhou Ziulkoski desde os tempos à frente da Famurs, da Acensul e da Prefeitura de Mariana Pimentel. 
A autonomia buscada pela CNM baseava-se na perspectiva de que sempre que os interesses do movi-
mento foram preteridos em favor de um projeto político individual ou de uma cooptação por outras esferas de 
governo em troca de verbas ou prestígio, as reivindicações legítimas do municipalismo foram sempre afetadas. 
19MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
As Marchas a Brasília 
Uma das marcas da presidência de Paulo Ziulkoski na CNM foi a organização das sucessivas Marchas a 
Brasília, que tiveram o seu início no ano de 1998, e celebra sua vigésima edição em 2017. Com estas Marchas, 
a CNM chamava a atenção de todo o país para temas que preocupavam os Municípios e que estes queriam ver 
resolvidos. Tornou-se uma imagem emblemática da luta da CNM pela defesa e valorização do municipalismo.
O fortalecimento do movimento municipalista
A autonomia política parece um ideal abstrato e de difícil alcance, mas há formas de instrumentalizá-
-la, principalmente por meio da autonomia financeira. A percepção dos dirigentes da CNM, a partir de Paulo 
Ziulkoski, é clara a esse respeito. Para a Confederação, a consolidação financeira legitimou-a e a transformou 
num ator central da política nacional.
Atualmente, a CNM conta com, aproximadamente, cinco mil Municípios contribuintes e recursos in-
comparavelmente superiores aos existentes em 1997. Os meios financeiros são suficientes para não depender 
de nenhum órgão governamental e construir uma sede própria em Brasília, cuja inauguração aconteceu du-
rante a Marcha deste ano (2017). Foi possível, baseado nisso, ter uma estrutura mais robusta e executar ações 
concretas. A Marcha, nesse sentido, foi a grande responsável por garantir as conquistas municipalistas e dar 
maior visibilidade à agenda local. 
As experiências políticas anteriores mostraram às lideranças da Confederação que a caridade não é um 
atributo comum ao relacionamento entre o poder central e o poder local. Nesse sentido, para se conquistar al-
go, é necessário haver pressão política, embasamento técnico e legitimidade perante seus representados, esta 
última, garantida pela total autonomia.
Os desafios 
O problema do Pacto Federativo é profundo e está longe de ser solucionado, sendo necessário, portanto, 
definir claramente competências, atribuições, e recursos de cada Ente federado. É nesse contexto que se destaca 
o papel da CNM. Se os problemas e dificuldades evidenciados nas linhas anteriores pudessem ser resumidos, 
a construção de um verdadeiro pacto, justo e equânime, sintetizaria a atual luta dos Municípios
Esses esforços envolvem um número considerável de pessoas. O corpo técnico da Confederação, respon-
sável por tratar dos diversos assuntos da agenda governamental local, fortalece o posicionamento da CNM e, 
por consequência, dos Municípios. Da mesma forma, os estudos técnicos sobre os temas relevantes do muni-
cipalismo fundamentam posicionamentos e dão suporte para o embate de ideias com o governo federal. Essa 
é uma marca que surge a partir de 1997 e se fortalece ano a ano, baseada na percepção de que o embate fede-
rativo não é apenas um jogo de forças, mas também uma disputa de informações. 
Não bastassem todos os atributos, já elencados no histórico da Confederação Nacional de Municípios, 
das Marchas a Brasília em defesa da autonomia local, para justificar a escolha natural dos autores desta obra, 
pesquisadores dos mais diferentes países, há um fator que se destaca em relação a todo histórico do homena-
geado: Paulo Ziulkoski está acima dos partidos – inserindo o municipalismo como uma verdadeira bandeira 
autônoma, não vinculada às vicissitudes da disputa partidária. 
20 MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Além disso, sua atuação em defesa da autonomia local se alicerça em estudos técnicos, em incentivo cien-
tífico, tornando a CNM um verdadeiro fórum de debates e aprofundamento das potencialidades da descen-
tralização. O corpo técnico da CNM, nas suas mais diferentes áreas de especialidades, se constitui inequívoca 
referência para as consultas, debates e aprimoramento legislativo-constitucional dos Municípios. 
Este respeito e incentivo à produção científica da esfera local se manifesta no apoio a diferentes publi-
cações, caso desta obra, que reúne juristas dos mais diferentes quadrantes do mundo, sendo corolário de justiça 
e efetiva e sincero reconhecimento dedicar estes estudos a este verdadeiro municipalista brasileiro.
Os coordenadores da Obra:
António Cândido de Oliveira
Ricardo Hermany
21MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Agradecimentos 
A presente publicação, que trata da descentralização territorial e da sua forma mais genuína, o Municí-
pio, teve origem em contatos por nós estabelecidos em Portugal com o presidente da Confederação Nacional 
de Municípios do Brasil, dr. Paulo Ziulkoski, por ocasião de uma recente viagem de trabalho que fez à Euro-
pa. Só com o seu apoio e entusiasmo foi possível levá-la a cabo.
Prevista, inicialmente, para abranger o municipalismo no Brasil e em Portugal, rapidamente se deu con-
ta de que era preciso abrir mais, e essa abertura foi rapidamente encontrada: a obra abrangeria a Europa, espe-
cialmente os países mais significativos deste continente e abrangeria a América Latina, incluindo igualmen-
te diversos países.
Com a colaboração científica financeiramente desinteressada de acadêmicos e investigadores, a obra foi 
crescendo, sendo de destacar os contributos na Europa de Carlos Aymerich Cano (Espanha), Joaquim Frei-
tas Rocha e Pedro Cruz Silva (Portugal), Guilherme Giacobbo (Brasil) e particularmente de Mário Rosales 
na América Latina, representando o Observatório de Descentralização da Federación Latino-Americana de 
Municípios (Flacma). Preciosa, também, para dar um contributo em nível mundial do municipalismo a cola-
boração de Arnau Gutierrez Camps, que já coordenou a Comissão de Descentralização da Cidades e Gover-
nos Locais Unidos (CGLU).
Durante o processo de elaboração da obra não se pode esquecer também da importante ajuda do dr. 
Gustavo Cezário, da dr.ª Elena Garrido e do precioso trabalho de secretariado e de ligação entre os investiga-
dores dado por Tatiane de Jesus, todos da CNM.
Esta obra preenche, a nosso ver, uma lacuna na literatura sobre esta matéria, mas não é um ponto de 
chegada, é antes um ponto de partida para um estudomais aprofundado e continuado do municipalismo de 
um e outro lado do Atlântico.
Os coordenadores desta obra e também autores de vários capítulos têm a percepção de que existem vá-
rios níveis de desenvolvimento do municipalismo nos territórios estudados.
Na Europa, por efeito de uma consolidada tradição democrática depois da II Guerra Mundial, o muni-
cipalismo é um pilar do Estado de Direito democrático, não se concebendo este sem a observância dos princí-
pios da descentralização e da subsidiariedade. Quase todos os países europeus subscreveram a Carta Europeia 
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Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
da Autonomia Local, aprovada em 1985, a qual contém todos os princípios fundamentais do municipalismo 
e ainda de outras formas de descentralização territorial.
Na América Latina, o Brasil ocupa um lugar especial pela consagração constitucional do Município co-
mo Ente federativo e pelas regras que regem os Municípios, desde logo manifestada na eleição por sufrágio 
direto e universal dos respectivos órgãos deliberativo e executivo. O panorama na restante parte da América 
Latina é variado e disso dá bem conta o qualificado trabalho de Mário Rosales.
O texto final de Arnau Gutierrez Camps de CGLU fecha do melhor modo esta obra.
Os nossos agradecimentos são dirigidos, em primeira linha, à Confederação Nacional de Municípios 
(Brasil), mas também à Universidade do Minho (Portugal) e à Universidade de Santa Cruz do Sul (Brasil) 
pelo apoio científico.
Os coordenadores da Obra:
António Cândido de Oliveira
Ricardo Hermany
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Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Apresentação 
A presente obra desenvolve-se em duas grandes partes e uma conclusão geral. A primeira parte aborda 
a questão da descentralização e do municipalismo na América Latina; a segunda versa sobre o panorama do 
municipalismo na Europa, terminando com uma conclusão geral, que traça um panorama do municipalismo 
no mundo e suas perspectivas globais.
Inaugurando a primeira parte do livro, os oito primeiros capítulos ficaram a cargo do prof. Mario Rosa-
les, assessor de Descentralização da Associação Chilena de Municipalidades (ACHM) e especialista do Ob-
servatório Latino-americano da Descentralização da Federação Latino-americana de Cidades, Municípios e 
Associações (Flacma), cujos conteúdos traçam um panorama da descentralização e da gestão municipal na 
América Latina, trazendo estudos de casos de Argentina, Chile, Colômbia, El Salvador, Peru e República 
Dominicana, sob a perspectiva da forte crise de governança que sugere que estamos no início de um perío-
do onde os governos locais podem ser determinantes na construção de um novo equilíbrio entre o setor pri-
vado, o Estado e a sociedade civil. 
Nos dois capítulos que iniciam a primeira parte do livro, a abordagem volta-se para o municipalismo 
brasileiro. No capítulo 2, de autoria de Ricardo Hermany e Guilherme Giacobbo, o tema central é a autono-
mia municipal no Estado Brasileiro e suas imbricações face aos princípios da descentralização e da subsidia-
riedade na ordem constitucional brasileira. O artigo propõe, ainda, uma revisão no pacto federativo, pautada 
nas principais reivindicações dos Municípios representados pela Confederação Nacional de Municípios, além 
de traçar um perfil municipalista no Brasil. No capítulo 3, intitulado “O Movimento Municipalista do Brasil: 
o papel da CNM”, Elena Garrido traz um recorte histórico da trajetória da CNM, pontuando as conquistas 
que o municipalismo brasileiro logrou e destacando os desafios-chave dos Municípios.
A parte segunda do livro tem como tema central o municipalismo na Europa, cujo capítulo 11, inaugu-
ral e introdutório, está a cargo do prof. António Cândido de Oliveira e aborda o panorama geral do impac-
to que o desenvolvimento da democracia na Europa, após a II Guerra Mundial (1939-1945), e a edição da 
Carta Europeia de Autonomia Local em 1985 tiveram para a conformação do regime jurídico dos Municí-
pios e regiões autônomas europeias.
24 MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
O Capítulo “Municípios em Portugal” de autoria de Joaquim Freitas da Rocha e Pedro Cruz e Silva 
traz um estudo acerca do núcleo jurídico da autonomia dos Municípios – abordando os principais momentos 
que construíram a história do municipalismo no país; sua organização e funcionamento interno; as atribui-
ções e competências previstas na Constituição da República Portuguesa (CRP); e, sobretudo, consideração 
adequada de que realidade local e municipal não poderá ser conseguida sem uma adequada referência àquele 
que constitui um dos seus mais relevantes segmentos de análise: as finanças.
Já no capítulo 13, “Una Aproximación al Régimen Jurídico de los Municipios en España”, Carlos Ay-
merich Cano refere que a promulgação da Constituição de 1978 trazia a urgente elaboração de um novo orde-
namento local, resultando na edição da Ley de Bases de Régimen Local (LBRL) de 1985 cuja influência para o 
novo regime jurídico local foi central. O autor faz um profundo apanhado da organização, do funcionamento 
e da estrutura dos Municípios espanhóis e seu grau de autonomia face ao governo central.
Os quatro capítulos posteriores adotam a mesma estrutura metodológica, cujo tema central é “Descen-
tralização e Municipalismo” na Itália, Polônia, França e Alemanha, cuja autoria é novamente de António 
Cândido de Oliveira. O primeiro, versando sobre a Itália, cujo Estado democrático é unitário e descentralizado 
e cuja Constituição atual entrou em vigor em 1948. O sistema administrativo local italiano divide-se em três 
níveis, um deles composto pelas regiões, o segundo pelas províncias e o último pelos Municípios (“comuni”).
O capítulo 15, versando sobre a Polônia – um Estado de grande dimensão, com uma superfície territo-
rial que ronda os 312.000 km2 e tendo mais de 38 milhões de habitantes – teve a colaboração de Joana Polónia 
Gomes. Trata-se de um Estado unitário descentralizado. A sua Constituição é de 1997 e contém um capítu-
lo dedicado à “Administração Local” do qual resulta a consagração explícita da autonomia local e o direito das 
entidades locais de defendê-la perante os tribunais. O princípio da subsidiariedade, central em toda discussão 
empreendida nessa obra, está consagrado no preâmbulo da Constituição, bem como a autonomia local encon-
tra-se expressa nas leis que regem as entidades locais.
No capítulo 16, sobre o municipalismo e a descentralização na França, país que teve uma grande in-
fluência no municipalismo europeu, desde a Revolução Francesa de 1789, chama-se a atenção para o fato de 
sempre ter sido um Estado unitário, ainda que hoje descentralizado, que tem como principais entes territo-
riais as regiões, os departamentos e os Municípios, todos com órgãos deliberativos diretamente eleitos, o es-
tudo também recai sobre as atribuições e as competências de cada um desses órgãos; o seu pessoal; as finanças 
municipais; e o controle administrativo e judicial dos Municípios franceses.
O país tema do capítulo seguinte é a Alemanha, um Estado de Direito Democrático, com população es-
timada de 81.757 600 habitantes. É um Estado federal composto por dezesseis estados federados, tendo como 
capital Berlim. A Alemanha assinou a Carta Europeia da Autonomia Local em 1985 e ratificou-a em 1988. 
No mesmo molde que os capítulos precedentes, são destacados as atribuições e as competências dos Municípios 
alemães; o seu quadro de pessoal; finanças municipais; e os controles administrativo e judicial no âmbito local.
No ponto final da segunda parte do livro, intitulado “Conclusões e Carta Europeia de Autonomia Lo-
cal”, António Cândido de Oliveira dedica um capítulo à Carta Europeia da Autonomia Local aprovada em 
1985, cuja forma de convenção tem força jurídica multilateral e que define e garante os princípios da autono-
mia local, constituindo um dos pilares que acolheatualmente 47 Estados membros e tem por missão defen-
der e desenvolver. A importância da Carta é tão elevada que o autor a denomina de “lei fundamental do mu-
25MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
nicipalismo europeu”, pois, ainda que aplicável a outros entes territoriais infra ou supramunicipais, tem em 
seu âmago o Município, Ente de notável relevo na organização político-administrativa dos países da Europa.
A terceira e derradeira parte do livro, intitulada O Município no Mundo, traz o capítulo “El munici-
pio desde una perspectiva global”, de autoria de Arnau Gutiérrez Camps, que defende que as características 
básicas dos Municípios de todo o mundo são as mesmas: território, população e governo. Traçando um pa-
norama geral, o capítulo trata do Município enquanto fenômeno global: a vasta maioria das constituições do 
planeta reconhece a existência de Municípios e, em grande parte dos casos, declara expressamente sua impor-
tância nas estruturas do Estado. 
Apresentado sucintamente os temas a serem abordados na presente obra, espera-se que o leitor, ao final, 
possa adquirir boas noções acerca das estruturas do poder local em diversos países do mundo e que possa des-
pertar, ao longo da obra, interesse pelas experiências e desafios comuns que o municipalismo compartilha em 
diversos Estados nacionais, com diferentes arranjos institucionais e formas de organização do poder. Sobretu-
do, espera-se que se tenha em conta a importância do âmbito local e sua relação com a sociedade como passí-
veis de criar uma nova lógica político-administrativa, calcada na descentralização dos assuntos de interesse lo-
cal, na valorização da autonomia local e aplicação do princípio da subsidiariedade – sobretudo na perspectiva 
horizontal – com redistribuição de competências entre poder público e sociedade, nos moldes de uma demo-
cracia administrativa passíveis de consubstanciar uma gestão pública compartilhada.
António Cândido de Oliveira
Ricardo Hermany
26 MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
PARTE I – DESCENTRALIZACIÓN 
POLÍTICA Y MUNICIPALIDADES 
EN AMÉRICA LATINA
27MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Capítulo 1: Situación, Perspectivas 
y Desafíos de la Descentralización 
en América Latina
Mario Rosales4
1. Introducción
La historia de los municipios en América Latina hispana se inicia durante la Colonia con la implan-
tación de modelos de administración municipal importados desde España y Portugal sin que estos lleguen a 
tener un desarrollo determinante. No obstante, en los inicios del siglo XIX durante las luchas por la indepen-
dencia en muchas naciones los Cabildos Abiertos5 que juegan un rol político central en ese proceso. Luego, 
la entidad municipal entra en un letargo y, si bien se multiplica en los territorios nacionales, no logra consoli-
darse y fortalecerse como entidad efectiva de gobierno local con goce de real autonomía, competencias y re-
cursos importantes.
4 Cientista social (Universidad Católica de Lyon, Francia), diplomado superior en economía del desarrollo (Escuela de AltosEstudios en Ciencias Sociales, París, Fran-
cia) y magister en ciencias sociales (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO). Experto de la Asociación Chilena de Municipalidades, AChM, y del Ob-
servatorio Latinoamericano Descentralización en América Latina de la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones. Ex secretario ejecutivo de 
la Asociación Chilena de Municipios, ACHM. Autor de varios libros. Consultor y profesor INDES, del Banco Interamericano de Desarrollo, BID; de FLACSO Chile 
y de la Universidad Autónoma de Chile. 30 años como consultor, investigador y profesor en descentralización, desarrollo local y gestión municipal en América Latina y 
El Caribe.
5 En Hispanoamérica durante la Colonia era común el cabildo abierto, reunión de los vecinos de una ciudad para enfrentar situaciones de emergencia o tratar asuntos 
especiales. La tradición de los cabildos abiertos pierde importancia, pero se recupera en 1810 por el arresto por Napoleón del monarca español Fernando VII. Así, en di-
versas ciudades latinoamericanas los cabildos abiertos crean juntas de gobierno para gobernar en ausencia del monarca, desencadenándose los procesos de Independencia.
28 MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Cuadro 1 – Gasto Municipal en Europa y América Latina
Gasto Municipal como % Gasto del Gobierno General
1 Dinamarca 43.4 1 Brasil 19.2
2 Suecia 41.3 2 Colombia 15.7
3 Finlandia 32.5 3 Chile 12.3
4 Italia 23.5 4 Perú 8.4
5 R. Unido 22.5 5 Paraguay 6.7
6 Francia 18.9 6 Costa Rica 6.5
7 Alemania 14.6 7 El Salvador 5.7
8 Portugal 10.3 8 R. Dominicana 4.5
9 España 9.9 9 Honduras 4.3
Fuente: FMI y R. Dominicana Cuentas Nacionales.
La lucha política y los temas del desarrollo se concentran en los Estados nacionales en construcción y 
es en torno a este sujeto principal que se dan las grandes batallas por el poder buscando consolidar las formas 
institucionales de las nuevas naciones. La situación es muy diversa y así en Chile, por ejemplo, en 1891 se pro-
mulga la amplia “Ley de Comuna Autónoma”, pero sin que llegue a tener un efecto determinante. Hay que es-
perar hasta la segunda mitad del siglo XX para ver cambios reales. Las luchas sociales, las protestas territoriales 
contra el centralismo y, en especial, las resistencias contra las dictaduras militares y el autoritarismo centralis-
ta posibilitan cambios y es así que en el último cuarto del siglo XX emerge la descentralización con valoriza-
ción creciente de los municipios y de la autonomía municipal mediante nuevas leyes, aunque estas no siempre 
son aplicadas debidamente.
Una mirada al cuadro adjunto muestra la diferencia abismal existente entre los recursos municipales de 
los países de Europa y de América Latina, aunque el sur europeo no difiere tanto de la media latinoamericana. 
En las páginas siguientes analizaremos la descentralización y la gestión municipal en América Latina a 
través de los casos6 de Argentina, Chile, Colombia, El Salvador, Perú y República Dominicana. La fuerte crisis 
de gobernanza actual sugiere que estamos en los albores de un periodo en donde los gobiernos locales podrían 
ser determinantes en la construcción de un nuevo equilibrio entre el sector privado, el Estado y la sociedad civil.
6 Los casos fueron seleccionados tanto su representatividad respecto del conjunto de América Latina, como por la existencia de información como la contenida en los 
informes mundiales y fichas nacionales del proyecto GOLD de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, CGLU, y los trabajos del Observatorio Latinoamericano de la 
Descentralización de Flacma.
29MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
2. Características, logros y debilidades de la descentralización
Desde la década de los 80 en adelante, en diversos países de la región de América Latina se llevan a ca-
bo interesantes y matizados procesos de descentralización del Estado con énfasis, profundidad y resultados 
variables. Las causales originales de estos procesos se expresan bien en la diversidad de los casos nacionales. 
• En los países del Cono Sur –Argentina, Chile, Uruguay y Paraguay- y en Brasil, todos afectados por 
duras dictaduras, la descentralización se inicia con un claro énfasis democratizador buscando resta-
blecer la democracia mediante la elección de autoridades políticas nacionales y locales. 
• En Colombia, la descentralización persigue fortalecer a las alcaldías municipales para reforzar la pre-
sencia del Estado y entregar servicios públicos en los territorios, contrarrestando la presencia de las 
guerrillas y otros grupos ilegales. En Bolivia, mediante la entrega de nuevas competencias y recur-
sos a los municipios, se desea incorporara los excluidos grupos indígenas, campesinos y pobres ur-
banos. En Perú y Ecuador la descentralización avanza y retrocede, aunque termina aplicándose lue-
go de varios cambios de regímenes y políticas nacionales de diverso tipo. 
• En América Central la descentralización contribuye a la superación de los agudos conflictos sociales 
que llevan a guerras civiles en Nicaragua, El Salvador y Guatemala. República Dominicana, Hon-
duras, Costa Rica y Panamá entran al proceso descentralizador más tarde, con impactos y resulta-
dos menores. 
• En México, al igual que en Argentina, la descentralización favorece claramente a los niveles inter-
medios de gobierno –estados o provincias- en desmedro de los municipios que continúan siendo el 
eslabón débil y dependiente del sistema superior de gobiernos. 
• Brasil logra el sistema de gobiernos (central, estadual, municipal) más equilibrado y con mayores gra-
dos de autonomía: el gobierno central realiza en la actualidad el 50% del gasto gubernamental total, 
los estados algo más del 30% y los municipios cerca del 20%.
Si bien los procesos de descentralización política y fiscal se inician en los años 80 y continúan durante 
los 90, pierden fuerza en los inicios del nuevo milenio y ahora parecen estancados o incluso en franco retro-
ceso. La banca internacional de desarrollo y la cooperación internacional apoyan a la descentralización en sus 
inicios, pero luego otros temas y prioridades toman su lugar en las agendas de desarrollo internacional.
Otro aspecto crítico es la pérdida de prioridad de la cooperación internacional hacia América Latina 
tanto por la mejora de sus economías como por la reducción relativa de los niveles de pobreza. Por ello, la coo-
peración para el desarrollo –incluido el apoyo a la descentralización- prioriza a otros continentes como el Eu-
ropa del Este, Asia y África. 
30 MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Cuadro 2 – Evolución de la la Descentralización en América Latina (1980-2009)
No obstante, entre los resultados positivos de las primeras décadas de la descentralización sobresalen 
varios aspectos:
• Descentralización política. La elección de alcaldes y concejales se universaliza en la región latinoa-
mericana, habiendo ahora más de 16 mil municipios con autoridades electas. Del mismo modo, los 
espacios territoriales para la participación ciudadana y de los grupos menos integrados de la sociedad 
–indígenas, mujeres, sectores pobres, minorías diversas- se amplían, lo que permite una mejor ex-
presión de sus demandas y una reducción de los niveles de pobreza y exclusión (aunque esto está va-
riando fuertemente ahora por la caída reciente de los precios de las materias primas y “commodities”).
• Descentralización administrativa. Las competencias y tareas asignadas a los municipios aumentan, 
aunque la disponibilidad de recursos propios y transferencias financieras no han estado a la altura de 
las nuevas funciones asignadas y de las demandas crecientes de la ciudadanía. Así, con contadas ex-
cepciones, tanto los medios financieros como los recursos humanos locales no logran satisfacer las 
necesidades de los municipios y comunidades. No obstante, pese a las críticas por la gestión aún de-
ficitaria, los municipios han incrementado la inversión territorial mejorando los servicios públicos, 
que aumentado su cobertura y calidad, como se observa claramente en las estadísticas del PNUD y 
en estudios de la CGLU.
• Descentralización fiscal. Los recursos financieros se incrementan, aunque de modo dispar. Mientras 
Brasil logra que más del 50% del gasto gubernamental sea realizado por los gobiernos intermedios 
y locales, en Panamá el 98% del gasto gubernamental central sigue centralizado. El promedio lati-
31MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
noamericano es mediocre: menos del 19% del gasto gubernamental corresponde a los niveles inter-
medio y local de administración o gobierno. 
• Asociativismo municipal. La mayor solidez de la entidad municipal ha incrementado el asociativismo 
intermunicipal. Asociaciones nacionales, regionales, temáticas y de desarrollo territorial (mancomu-
nidades) han sido creadas con fines que van desde la defensa de los intereses municipales, la nego-
ciación de políticas y recursos con los gobiernos nacionales o estaduales, hasta la provisión común de 
servicios en conjuntos de territorios o la elaboración y ejecución conjunta de proyectos de desarrollo. 
El movimiento municipalista juega hoy un rol importante en la defensa de los intereses y de la au-
tonomía municipal. Varios países poseen movimientos asociativos nacionales con buena capacidad 
de negociación y propuesta. No obstante, el movimiento asociativo necesita modernizarse y para el-
lo debe tanto mejorar su institucionalidad nacional, como fortalecer y desarrollar a las asociaciones 
subnacionales, territoriales y temáticas.
• Gobernanza y buen gobierno local. El resultado cualitativo más importante de la descentralización es 
la mejora de la gestión municipal. Se evoluciona progresivamente desde las formas tradicionales de 
caudillismo y paternalismo hacia gestiones locales mejor normadas, sometidas a controles e indica-
dores de gestión y resultados alcanzándose, en muchos casos, formas modernas de gobernanza me-
diante la práctica de las alianzas público privadas y de la participación ampliada de los actores loca-
les y ciudadanos. Esta realidad emergente está avalada por cientos de casos de gestión colaborativa 
exitosa, aunque las viejas formas caudillistas, paternales y burocráticas siguen todavia presentes y en 
muchos territorios son dominantes.
La situación entre los diversos tipos de municipios -urbanos o rurales, grandes y pequeños, ricos o po-
bres- es en extremo dispar. La descentralización favorece más a los gobiernos locales de las grandes ciudades y 
ciudades intermedias, que cuentan con mayores recursos humanos y financieros propios, pero no lo ha sido del 
mismo modo para los municipios urbanos con barriadas pobres. De manera parecida, la descentralización y la 
modernización municipal han sido más efectivas en las ciudades grandes e intermedias que en los territorios 
rurales. En este sentido, los mayores recursos y autonomía de los gobiernos locales de territorios ricos contras-
tan con la situación de los municipios más débiles, rurales y de localidades alejadas. 
La descentralización –aunque favorable para la mayor parte de los territorios- refleja claramente las ine-
quidades sociales y territoriales existentes, lo que hace indispensables políticas nacionales de desarrollo de ca-
pacidades institucionales locales y de compensaciones territoriales. 
Como se ve, la situación de los gobiernos o administraciones locales dista de ser pareja. Junto con ges-
tiones locales notables en municipios con liderazgos potentes, se observa a otros donde predomina el autorita-
rismo paternal, las normas no se respetan debidamente, el control es insuficiente o se elude y la participación 
ciudadana no se practica. Aunque hay que recordar que, comparativamente, las entidades públicas nacionales 
y sectoriales centrales muestran las mismas heterogeneidades y falencias. En eso no hay equivocarse: los défi-
cits de gobernanza y efectividad afectan al conjunto del Estado, así como a las culturas institucionales privadas.
32 MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
En suma, los resultados de la descentralización en América Latina son tan diversos como los territo-
rios donde se aplica. Ha habido grandes cambios y, aunque muchos problemas se mantienen, es innegable que 
los municipios latinoamericanos de hoy son muy distintos a los de hace 30 años, lo que se refleja tanto en los 
indicadores como en las prácticas. La situación mejorada y a la vez dispar muestra los logros y carencias de la 
descentralización siendo crecientemente influida por el acontecer planetario dondela globalización acelera los 
cambios en la gestión, producción y consumo los que afectan severamente a las sociedades locales, aumentan-
do las inequidades con nuevos conflictos sociales y ambientales. Parece claro que los tiempos cambian y que 
las soluciones también deben hacerlo.
3. En tiempos de globalización: ¿solo descentralización administrativa o 
más descentralización política con autonomía local efectiva?
Lo esencial de la descentralización es su componente político que consiste en devolver poder y recursos 
más autonomía de acción desde los gobiernos centrales a los gobiernos subnacionales para posibilitar la apli-
cación de políticas públicas concertadas con los actores privados, sociales y ciudadanos. Así, instituciones pú-
blicas y privadas junto con las comunidades territoriales pueden enfrentar de mejor manera sus problemas y 
avanzar en la construcción colectiva de políticas locales para lograr mayores grados de desarrollo humano sus-
tentable, sumando sus energías, creatividad y recursos propios a los aportes públicos nacionales. Empero esto 
no siempre se entiende así. Tras la propuesta genérica de descentralización del Estado hay visiones divergen-
tes como se aprecia en el cuadro. 
En suma, por una parte, la descentralización política o devolución del poder y, por otra, la descentraliza-
ción administrativa o simple desconcentración. Se afirma que, en la práctica, ambas formas se combinan y ajus-
tan entre sí, pero en los procesos latinoamericanos prima claramente la visión administrativista de la descon-
centración. Las lógicas diversas de las dos ópticas descentralizadoras se aprecian mejor en el Cuadro 3.
33MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Cuadro 3 – Tipos y Modalidades de Descentralización del Estado
Ámbito/Tipo
Descentralización administrativa
(Desconcentración)
Descentralización política 
(Devolución)
Modelo de política Principal agente Elección pública local
Tipo de municipio Administración municipal Gobierno local
Foco principal
Provisión de servicios públicos 
locales
Servicios públicos y gestión del desar-
rollo
Planificación
Priman el plan y los objetivos 
nacionales
Priman la estrategia y plan participativo 
local
Ejecución
Estado nacional con administración 
local
Gobierno local con actores territoriales
Lógica institucional
Ley nacional y “nueva gestión 
pública”
Gobernanza mediante “buen gobierno 
local”
Direccionalidad Desde arriba hacia abajo Desde abajo hacia arriba
Recursos
Transferencias nacionales y tribu-
tos locales (impuestos y tasas por 
servicios)
Tributos locales, transferencias naciona-
les y aportes de los actores territoriales
Medios de control
Leyes nacionales, indicadores de 
gestión y fuerte control central 
(Contraloría)
Leyes y procedimientos nacionales, orde-
nanzas municipales y control social local
Resultados y logros
Servicios públicos locales conforme 
a las políticas y estándares nacio-
nales
Buenos servicios, desarrollo territo-
rial, ética cívica y conciencia ciudadana 
colaborativa
Relaciones entre 
actores
Verticales: normativas y jerárquicas, 
con control central de proyectos e 
indicadores
Horizontales: con coordinación pública-
pública, alianzas público-privadas, par-
ticipación social, cultura cívica ciudadana
Participación
Información y consulta a actores 
locales sobre programas sectoriales 
y nacionales ya determinados
Planes y proyectos elaborados, ejecutados 
y controlados por los actores locales y 
ciudadanos
Autonomía local
Administrativa, para coejecutar las 
políticas nacionales
Política, para construir y ejecutar políti-
cas y proyectos en conjunto con la 
comunidad
Elaboración: Mario Rosales.
34 MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
4. Más descentralización política para mejorar las confianzas y relanzar 
el desarrollo
Los gobiernos nacionales latinoamericanos tradicionalmente han tendido a mantener la concentración 
política y territorial, resultante de historias nacionales con claro dominio de las estructuras, tradiciones e insti-
tuciones centrales. Los quiebres de esta lógica -que abren espacios a los procesos de descentralización- se ori-
ginan recién durante los años 80 y siguientes tanto por la reacción democrática ante las dictaduras y gobiernos 
autocráticos que asolaron América Latina, como por la ineficiencia de las instituciones nacionales para prestar 
mejores servicios y resolver los problemas en los territorios. 
Enfatizar los componentes administrativos de la descentralización, como de hecho ha ocurrido, no ayu-
da a resolver los problemas de gobernanza territorial que parece ser el principal problema latinoamericano (y 
mundial) actual. Es cada vez más necesario que los gobiernos municipales dialoguen y se coaliguen con los ac-
tores territoriales para desarrollar las capacidades locales y enfrentar desde abajo las dificultades, movilizando 
las iniciativas y recursos propios. 
Si bien el apoyo nacional es indispensable, la iniciativa local es fundamental tanto por los mayores recur-
sos movilizables, como porque de ese modo las soluciones implementadas son el resultado de procesos demo-
cráticos que cuentan con la adhesión y colaboración ciudadana. Así, la política pública dejaría de ser un están-
dar nacional impuesto para abrir espacios a acuerdos cívicos construidos localmente, con espacios colaborativos 
donde se generen políticas y acciones de desarrollo adaptadas y concordadas socialmente.
Aplicar sólo el enfoque administrativo desconcentrador mantiene a los territorios dependiendo de la 
voluntad de los gobernantes nacionales y no permite fortalecer la institucionalidad local, base de la autonomía, 
que permite desarrollar y movilizar las capacidades territoriales propias. 
Las recientes tecnologías de la información han generado la ilusión de que el centralismo puede toda-
vía funcionar mediante el traslado de información desde abajo asegurando el control superior mediante in-
dicadores. Pero este supuesto es irreal. Las soluciones nacionales estandarizadas generalmente se revelan ina-
daptadas ante la complejidad, especificidad y variabilidad de los problemas de un territorio a otro. Así, más 
bien se inmoviliza a los actores y ciudadanos a quienes se les hace pensar que solo es posible que la ciudad o 
localidad progrese mediante políticas nacionales con sus intervenciones, transferencias y subsidios. Con ins-
tituciones locales débiles, desprovistas de recursos humanos, técnicos y financieros – y, por lo mismo, con una 
débil autonomía- las demandas por intervenciones gubernamentales centrales se incrementan y la mayor par-
te de los problemas de las ciudades y localidades seguirán sin ser efectivamente comprendidos y enfrentados. 
A la inversa, en la medida en que las autoridades locales toman conciencia de que la colaboración entre 
los múltiples actores territoriales permite diagnosticar, priorizar y movilizar mejor los recursos endógenos tras 
soluciones construidas y consensuadas en la base, los medios humanos, financieros y técnicos complementa-
rios que se demanden a los niveles centrales serán más adecuados. De este modo, a la movilización de los re-
cursos públicos, privados y comunitarios locales se adicionarán recursos centrales adaptados a la escala territo-
rial, aumentando las opciones de aplicar soluciones correctas, estables y efectivas. 
Por su parte, las administraciones locales actuarán como gobiernos locales más efectivos, tomando la 
iniciativa y adelantándose a muchos problemas. La población asumirá que la superación de las dificultades y 
35MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
el progreso local no dependen sólo de normas e instructivos nacional estándar que validen derechos ciudada-
nos abstractos. El progreso local más bien se logra con una combinación viva de culturas emprendedoras pú-
blicas, privadas y sociales expresadas en iniciativas locales para hacerefectivos los derechos mediante políticas 
de desarrollo local socialmente construidas, que sean a la vez ambientalmente sustentables y económicamen-
te sostenibles. 
En los complejos tiempos de la globalización, donde se mezclan el cambio técnico acelerado con una 
destrucción ambiental generalizada causada por la acción humana, están emergiendo nuevos conflictos donde 
ciudadanos y actores informados y críticos cuestionan severamente tanto al Estado como a las grandes empre-
sas mundializadas. Al parecer, se ha llegado a los límites del modelo de crecimiento centralizador y excluyen-
te y la devolución del poder político, como esencia de la descentralización del Estado y de la democracia local 
efectiva, readquiere vigencia y urgencia. 
En síntesis, para resolver los complejos problemas actuales no basta con regular el mercado y moderni-
zar el Estado mejorando su gestión técnica y administrativa, se requiere de una óptima gobernanza donde los 
actores institucionales públicos y privados, junto con la sociedad civil y los ciudadanos, colaboren regularmen-
te entre ellos aunando voluntades, capacidades y recursos para la construcción cotidiana del futuro común. Só-
lo de este modo, parece posible detener el creciente deterioro ambiental, reducir las desigualdades sociales y 
territoriales y generar una cultura democrática responsable que permita mejor convivencia y armonía entre los 
diversos territorios, estados y naciones.
36 MUNICIPALISMO 
Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Capítulo 2: Descentralização e 
Municipalismo no Brasil 
Ricardo Hermany7
Guilherme Estima Giacobbo8
1. Considerações iniciais
O modelo político institucional do Brasil vive uma dualidade paradoxal que merece uma análise mais 
apurada, sendo a temática do municipalismo e da descentralização um dos seus principais desafios. Apesar da 
clara inclinação constitucional – Constituição de 1988 – para a descentralização administrativa, passível de 
fomentar e criar condições favoráveis à autonomia municipal, o modelo federalista brasileiro ainda apresenta 
problemas substanciais no que tange a sua engenharia institucional. As características continentais do Brasil, 
bem como sua história político-administrativa, fizeram com que o modelo de organização do país se desvelas-
se como uma manifestação sui generis de federalismo.
Primeiramente, suas características geográficas são diferenciadas. Entre os Estados Nacional existentes, 
o país apresenta uma das maiores áreas geográficas, com 8.515.767.049 km², e uma população que ultrapassa 
os 206 milhões de habitantes, de acordo com a estimativa populacional do Instituto de Geografia e Estatís-
tica (IBGE) no ano de 20169. Ainda de acordo com esses dados, o PIB brasileiro totalizou R$ 5.904 trilhões 
em 2015. Segundo o Relatório de Desenvolvimento Humano de 2015, divulgado pelo Programa das Nações 
7 Advogado, pós-doutor em Direito pela Universidade de Lisboa, professor permanente do Programa de Pós-Graduação em Direito – mestrado e doutorado – da Unisc, 
professor da Graduação da Unisc, consultor ad hoc da Confederação Nacional de Municípios (CNM), membro do Nedal – Núcleo de Estudos em Direito das Autarquias 
Locais da Universidade do Minho (Portugal), presidente da Comissão de Controle Social e Pacto Federativo da OAB/RS.
8 Mestre em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul – Unisc e mestre em Direito pela Universidade do Minho de Portugal na modalidade dupla titulação; parti-
cipante do grupo de estudos Gestão Local e Políticas Públicas coordenado pelo prof. dr. Ricardo Hermany; especialista em Direito Público pela Universidade Anhanguera 
(UNIDERP); bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande (FURG); e-mail: guilhermegiacobbo@gmail.com.
9 Dados disponíveis em: <http://www.ibge.gov.br/apps/populacao/projecao/>. Acesso em: 12 ago. 2016.
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Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), o índice de desenvolvimento humano (IDH) brasileiro ser de apenas 
0.75, o que deixa o país na 75º posição do ranking mundial10, revelando um paradoxo.
O Brasil não adotou um modelo de estado federal mediante acordo de vontade de seus Estados com vis-
tas à constituição de uma federação, renunciando suas respectivas soberanias. Ao contrário, caracteriza-se por 
ser um Estado centralizado, dividido em regiões e, por meio de processo articulado pelo poder central, trans-
formou-se em uma federação, ou seja, o pacto federativo foi decorrência de uma decisão unívoca não sendo 
efetivamente construído por suas bases territoriais. Essa característica histórica refletiu e impactou o modelo 
de distribuição de competências, afetando, ainda hoje, a autonomia dos Entes mais próximos do cidadão, quais 
sejam, os Municípios. 
É justamente a autonomia municipal no Estado brasileiro o elemento central da presente abordagem – 
sempre alicerçada no princípio da descentralização e da subsidiariedade, este implícito na ordem constitucional 
brasileira. Deve-se salientar que a efetiva autonomia vai muito além dos pressupostos formais que os Municí-
pios obtiveram com a Constituição de 1988, ao atribuir competência para legislar matérias de interesse local e 
elaborar sua própria lei orgânica. Trata-se, isto sim, de uma autonomia de meios para estruturar de forma ar-
ticulada com a sociedade local, suas próprias políticas públicas, desafio que se potencializa nos pequenos Mu-
nicípios, realidade da grande maioria dos Entes locais no Brasil.
Além da proposição de uma revisão no pacto federativo, serão abordadas as principais pautas de reivin-
dicações dos Municípios representados pela Confederação Nacional de Municípios (CNM), organização in-
dependente, apartidária e sem fins lucrativos, cujo objetivo precípuo é a consolidação do movimento munici-
palista e fortalecimento da autonomia dos Entes locais. Além de trazer o quadro atual da composição do perfil 
municipal no Brasil, serão destacados os principais desafios e perspectivas na busca pela consolidação efetiva 
de um federalismo que respeita o nível local de autonomia sendo capaz de consolidar, por conseguinte, a sub-
sidiariedade administrativa interna.
2. Histórico e autonomia municipal no Brasil
O processo de formação do Estado brasileiro é inconstante, apresentando movimentos ora de centra-
lização, ora de descentralização política, alterando-se, por conseguinte, o papel desempenhado pelos Municí-
pios brasileiros. É necessário realizar um recorte histórico da função desempenhada pelos Municípios, a fim 
de compreender a constituição do Estado brasileiro, desde o período colonial até o atual panorama municipa-
lista, sob os fundamentos e as bases da Constituição Federal de 1988.
No início da colonização portuguesa, marcado pela característica geográfica continental e pela dificul-
dade de lidar com o vasto território encontrado, a metrópole, procurando um meio de administração das vas-
tas terras brasileiras e uma forma mais eficiente de administrar seu novo território, estabeleceu o Sistema de 
Capitanias Hereditárias. 
10 Dados disponíveis em: <http://www.pnud.org.br/HDR/Relatorios-Desenvolvimento-Humano-Globais.aspx?indiceAccordion=2&li=li_RDHGlobais#2014>. Aces-
so em: 5 jul. 2016.
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Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Assim, o Brasil foi dividido em quinze faixas territoriais, tendo sido entregues aos capitães donatários 
que, apesar de não serem os proprietários das terras, tinham sua concessão, com outorga de competências pa-
ra arrecadação de tributos, a doação de sesmarias, o alistamento de colonos para fins militares e a possibilida-
de de fundar vilas. Portanto, a criação das primeiras vilas – primeiro rudimento de Município no Brasil – era 
atribuição da administração das capitanias e não da Coroa11. 
Com a experiência malsucedida da maioria das vilas, apesar de mantida a divisão do território, sua ad-
ministração passoua ser feita por Portugal, marcando “o processo de passagem das capitanias do domínio pri-
vado para o público”, em razão da preocupação de não perder a colônia por falta de presença. Assim, a Coroa 
portuguesa estabeleceu o Governo Geral em 1549, implicando maior centralização da administração12. O dis-
tanciamento geográfico da metrópole não impediu que as diretrizes erigidas com base na Ordenação Manue-
lina inviabilizassem a descentralização, pois “a administração colonial possuía um encadeamento cuja lógica 
eram os negócios da metrópole e não a autonomia local”13.
Com a outorga da Constituição de 1824, objetivou-se controlar o poder das províncias, excluindo-as do 
debate e impondo uma Constituição que instituía o poder moderador como meio de assegurar o pleno poder 
do imperador, resguardando seu viés centralista. Nessa época, a influência do poder central sobre as adminis-
trações locais era quase absoluta (ARAÚJO, 2005, p. 144)14.
Por consequência, o princípio federalista, desejado pelos representantes das Câmaras municipais e depu-
tados das Províncias, não foi incorporado na Constituição de 1824, muito embora tenha criado os “Conselhos 
Gerais das Províncias”, medida meramente paliativa. Tais Conselhos não tinham competência para proposição 
nem deliberação de leis (ARAÚJO, 2005)15.
Apesar da instituição de Câmaras municipais nas cidades e vilas pela Constituição de 1824 e ter tor-
nado eletivo o cargo de vereador, a Lei Regulamentar de 1o de outubro de 1828 veio limitar a autonomia dos 
Municípios, subordinando o Município administrativa e politicamente aos presidentes de Províncias.
A Constituição Republicana de 1891 – em que pese prever o federalismo – não pode ser considerada 
uma carta efetivamente capaz de assegurar a autonomia local, pois se trata de uma estratégia tutelada pelo 
poder central.
Neste sentido, mesmo que os Estados estivessem condicionados a transferir para os Municípios tudo 
que fosse referente ao seu “peculiar interesse”, a pretensa autonomia outorgada pelos Estados aos Municípios 
variava de acordo com os interesses dos primeiros, situação comprovada pelas Leis Orgânicas dos Municípios 
serem elaboradas a partir das Assembleias Legislativas Estaduais, na maior parte do país16.
11 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS (CNM). Município: palco da vida. A história do municipalismo brasileiro. Brasília: CNM, 2012. Disponível 
em: <http://www.memoria.cnm.org.br/images/palco_da_vida_cnm.pdf>. Acesso em: 5 nov. 2015.
12 FAUSTO, Boris. História do Brasil. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2006, p. 46.
13 ARAÚJO, Gilda Cardoso de. Município, federação e educação: história das instituições e das ideias políticas no Brasil. Tese (Doutorado). Programa de Pós-Graduação 
em Educação, Faculdade de Educação, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2005, p.128.
14 Ibidem, p.144.
15 ARAÚJO, Gilda Cardoso de. Município, federação e educação: história das instituições e das ideias políticas no Brasil. Tese (Doutorado). Programa de Pós-Graduação 
em Educação, Faculdade de Educação, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2005, p.144.
16 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS (CNM). Boletim de Março de 2015. Disponível em: <http://www.cnm.org.br/cms/biblioteca/Proposta%20
Municipalista%20-%20Pacto%20Federativo%20(2015).pdf >. Acesso em: 12 ago. 2016.
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Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
Ainda que a expressão “autonomia estadual e municipal” estivesse expressa na Constituição, os Municí-
pios não conseguiram desfrutá-la na prática, em razão das práticas clientelistas e do coronelismo presente na 
relação entre Estados e Municípios. Pela característica geográfica, que contribuía para o isolamento da maio-
ria dos Municípios, criaram-se as condições favoráveis para o controle da população pelos coronéis, restando 
mitigada a comunicação e o contato dos Municípios no interior do país com os centros urbanos de decisão 
política, inviabilizando-se o desenvolvimento de uma política local cidadã17.
O período circunscrito entre a década de 1930 e meados de 1940 foi marcado pela tentativa de enfra-
quecimento da política dos governadores e de fortalecimento da União. O Governo Provisório, instaurado por 
Getúlio Vargas, foi notadamente centralista e centrípeto, tendo dissolvido o Congresso Nacional e os legisla-
tivos estaduais e municipais, concentrando o poder Executivo e o Legislativo em suas mãos. Logo no segun-
do ano da Era Vargas, em 1931, foi estabelecido o Código dos Interventores, que depôs os governadores dos 
Estados, substituindo-os pelos interventores federais.
É com o fim do Estado Novo, e no início do período democrático, entre os anos de 1945 a 1964, que a 
autonomia político-administrativa e financeira dos Municípios em relação à União foi assegurada, registran-
do-se o advento de eleições diretas para prefeitos e vereadores (consagrada no art. 28, I, da Constituição Fe-
deral de 1946)18, a prerrogativa dos Municípios de decretar e arrecadar tributos de sua competência, e a gestão 
de tudo que fosse de seu “peculiar interesse”, cabendo ainda a organização dos serviços públicos locais (art. 28, 
II). O Município adquiriu também participação na arrecadação de alguns tributos de competência da União19. 
Cabe ressaltar que a Constituição de 1946 “inovou ao aumentar a autonomia política e financeira dos muni-
cípios, tradicionalmente tolhidas pelas Cartas constitucionais anteriores”20.
Mas a evolução da autonomia municipal brasileira mostrava-se ainda incipiente e, da mesma maneira 
do que ocorrera até aquele momento, submetida a movimentos pendulares. Pela própria natureza do federa-
lismo brasileiro, que partiu de articulação do próprio poder central, a partir de um movimento de segregação, 
a estrutura municipal sempre foi frágil, submetida aos contextos de retração democrática.
Com o período militar – a partir de 1964 – medidas de centralização da tomada de decisão foram to-
madas, dentre as quais a divisão de alguns Municípios brasileiros em categorias específicas, como os de segu-
rança nacional e os de estâncias hidrominerais. Nestes locais não era possível a realização de eleições diretas, 
ao passo que, no restante dos Municípios, o sufrágio permaneceria sendo direto21.
Após uma série de medidas de caráter centralista, até mesmo a elite política estadual e municipal que 
havia apoiado o golpe militar estava descontente e frustrada, visto que a “estabilização exigia também a ado-
ção de medidas ortodoxas, de caráter antipopular, o que desagradava os líderes civis que apoiaram o golpe”22.
17 COLUSSI, Eliane Lúcia. Estado Novo e municipalismo gaúcho. Passo Fundo: EDIUPF, 1996, p. 18.
18 “Art. 28, I, CF/1946: A autonomia dos Municípios será assegurada: I – pela eleição do Prefeito e dos Vereadores”. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao46.htm>.
19 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 5. ed. São Paulo: RT, 1991.
20 ABRÚCIO, Fernando L. Para além da descentralização: os desafios da coordenação federativa no Brasil. In: FLEURY, Sônia (Org.). Democracia, descentralização e 
desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de janeiro: FGV, p. 77-125, 2006.
21 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS (CNM). Município: palco da vida. A história do municipalismo brasileiro. Brasília: CNM, 2012. Disponível 
em: <http://www.memoria.cnm.org.br/images/palco_da_vida_cnm.pdf>. Acesso em: 5 nov. 2015.
22 ABRÚCIO, Fernando L. Para além da descentralização: os desafios da coordenação federativa no Brasil. In: FLEURY, Sônia (Org.). Democracia, descentralização e 
desenvolvimento: Brasil e Espanha. Rio de janeiro: FGV, p. 77-125, 2006, p. 60.
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Perspectivas da descentralização na América Latina, na Europa e no Mundo
A transição do regime autoritário para a democracia no Brasil, especialmente da realização de eleições 
para governador, não se caracterizou apenas como uma negociação entre partidos políticos, mas,