su carácter de ente soberano. Adquirirá bienes por vía de derecho privado cuando reciba un legado o una herencia; realice contratos de compraventa, comodato, donación, fideicomiso, o bien, medien la prescripción, la accesión, la adjudicación judicial, la permuta, el aluvión. Entre los modos de adquirir bienes, regulados por el derecho público, hay algunos excepcionales; ejemplos: la conquista, la recuperación de territorios (caso El Chamizal) y la anexión. Usualmente, por la expropiación, el decomiso y la requisición el poder público los obtiene; podríamos agregar la obra pública y el contrato de suministro como otros modos en el derecho público para lograr el dominio estatal. Existen otras figuras jurídicas o metajurídicas cuyo estudio se torna necesario en el tema: la propiedad originaria, el dominio directo, la confiscación, la nacionalización y las modalidades de la propiedad. 36 II. El patrimonio estatal 4.3 Crítica a la doctrina de procedimiento de adquisición En este parágrafo parece que el programa de estudios toma partido en el debate acerca de la naturaleza del patrimonio estatal: no se adquieren bienes, solamente se afecta a fines públicos o se imponen modalidades para que queden sujetos a la administración pública. Preferimos dejar abierta la discusión porque, ya indicamos, ciertos modos de adquisición permiten al estado conducirse como dueño, sin que ello implique la configuración de una propiedad ilimitada pues, por otro lado, los bienes tienen una función social que conlleva restricciones más o menos acentuadas. En todo caso, el patrimonio público ha de servir a los fines y las atribuciones estatales. 4.4 Adquisición y soberanía territorial Hemos dicho que el territorio no es propiedad del estado sino su ámbito espacial de actuación jurídica y política; por tanto, no se adquiere territorio sino que se ejerce, o deja de hacerlo, un poder soberano en cierto lugar. Conforme a lo comentado en las líneas iniciales del tema, estamos en condiciones de hablar de la propiedad originaria. 4.5 Propiedad originaria Según el art. 27 constitucional, la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originariamente a la nación. Esta expresión del constituyente ha sido discutida con amplitud por la doctrina, en la jurisprudencia y en la práctica, particularmente en torno a dos aspectos: 1. Si la carta magna se refiriere a la nación, la federación, los estados, los municipios o a varios de ellos. Consideramos, pues no es el lugar para analizar detalladamente esto, que habla del estado como expresión jurídica y política de la nación y que el legislador determinará a cuál de los tres niveles de gobierno se reservan alguna actividad o bienes. 2. Si el estado, realmente dueño inicial de tierras y aguas, en un momento dado de la historia, ha cedido la propiedad de los bienes al pueblo. Como fundamento de este criterio se mencionan las mercedes reales otorgadas por la corona española a raíz de la conquista de 1521. La Suprema Corte de Justicia se ha pronunciado por considerar que los títulos que contienen esas mercedes reales de tierras y aguas cuentan con validez para efectos agrarios únicamente como medio de prueba. La postura contraria supone que la monarquía ibérica careció de derecho para transmitir propiedad a los particulares y que el estado mexicano de 1821 recuperó la soberanía arrebatada a las culturas precolombinas. En este supuesto no hubo, a lo largo de nuestra historia, momento en que el poder público haya cedido los bienes para constituir la propiedad privada. De tal manera, la propiedad originaria, como la entiende el constituyente, se limita a que el estado es jurídicamente soberano para establecer modalidades a la propiedad privada y regular el patrimonio público: el llamado dominio eminente sobre el territorio. 4.6 Dominio directo Al lado del dominio eminente (imperio del estado sobre su territorio) existe el directo, por el cual el estado sí se reserva ciertos bienes o actividades. El constituyente adjudicó al estado determinados recursos de lo que se ha llamado dominio directo: 1. Hidrocarburos. 2. Energía eléctrica. 3. Energía nuclear. 4. Aguas. 5. Minerales. En hidrocarburos, electricidad y energía nuclear, la explotación es exclusiva del estado y no admite la posibilidad de otorgar concesiones ni de celebrar contratos. La electricidad supone dominio directo cuando se genera y distribuye como servicio público; si es para otros fines, corresponde al ámbito de la actividad de los particulares: plantas de luz en cines u hospitales, y acumuladores, por ejemplo. La energía nuclear, utilizable sólo con propósitos pacíficos, fue regulada constitucionalmente a partir de 1975. Respecto de recursos hidrológicos y mineros, la administración pública puede otorgar asignaciones y concesiones, pero el estado conserva el dominio. El fundamento constitucional del dominio directo se encuentra en el art. 27, párrafos cuarto a séptimo. 38 II. El patrimonio estatal Según lo expuesto, podemos conceptualizar el dominio directo como un sector de recursos naturales sobre los cuales el estado se reserva la explotación exclusiva y que excepcionalmente concesiona. 4.7 Expropiación por causa de utilidad pública Esta figura constituye el más importante de los modos de adquirir bienes por el estado en el derecho público. Así lo es en la actualidad y lo fue en el pasado, en nuestro derecho y en numerosos casos de derecho comparado. La expropiación aparece entre los medios de acción que la administración ha empleado desde siglos atrás. Ya en la época del imperio romano era utilizada, y en los siglos siguientes a la caída de éste fue uno de los contados instrumentos con que el poder político podía enfrentar el gran poderío económico de la iglesia. A raíz de la revolución francesa de 1789, la expropiación se regula como una excepción necesaria al derecho de propiedad, que tan vehementemente defiende y consagra ese movimiento; además se establece que la expropiación será siempre mediante indemnización justa, previa y en dinero. Con estos requisitos, la doctrina posterior ha estudiado esta figura del derecho patrimonial del estado. Así, Teodosio Lares, en la clásica obra de derecho administrativo, expone el tema e indica dichas condiciones para que se configure la expropiación. 4.8 Concepto de expropiación Podemos ensayar un concepto de expropiación, o expropiación forzosa, como se denomina en derecho comparado, con notas conocidas y de uso frecuente: es el acto unilateral de la administración pública para adquirir bienes de los particulares, por causa de utilidad pública y mediante indemnización. Importa insistir en que se trata de un acto unilateral del estado, acto administrativo, en virtud de lo cual no se requiere el consentimiento del particular afectado, si bien en ocasiones la administración pública procura obtener los bienes requeridos por otro medio, como compraventa o permuta. Ello se debe a razones de economía en los procedimientos administrativos y no a un requisito teórico o legal de intentar, antes de la expropiación, otros medios de adquirir bienes. Nunca resultará ocioso hacer hincapié en que la figura que se comenta es un acto administrativo, no legislativo o jurisdiccional. 394. Modos de adquisición de bienes por el estado Es un acto administrativo desde los puntos de vista orgánico, formal y material. Conviene recordar que es un acto discrecional, mas no arbitrario. 4.9 Bienes expropiables En principio, cualquier bien puede ser expropiado, mueble o inmueble. Empero, debe pertenecer a un particular, ya que no puede concebirse que el estado se expropie a sí mismo (en todo caso, recurre a un acuerdo de destino para afectar un bien a cierta actividad). Para que determinado bien resulte susceptible de expropiación, se requiere que sea exactamente el adecuado para satisfacer la causa de utilidad pública que pretende atenderse con él. Éste es el aspecto por cumplir; pero en términos generales no hay bienes particulares inexpropiables. En el momento actual hay duda en la expropiación de dinero, pues precisamente con él se cubre la indemnización. Si el estado necesitara recursos monetarios se estaría, como en otros supuestos, en presencia de una requisición. 4.10 Elementos de la expropiación La doctrina señala como elementos de la expropiación la autoridad expropiante, el particular afectado, el bien expropiado, la causa de utilidad pública que motiva el acto y la indemnización. Los cinco se estudian en los temas siguientes. 4.11 Utilidad pública En torno a la expropiación, lo más debatido es la utilidad pública. La constitución política no la define y deja al legislador la tarea de determinar, de manera genérica, cuándo habrá utilidad pública para que proceda la expropiación. Una definición resulta arriesgada y poco provechosa en la práctica.