Marco-teorico

Vista previa del material en texto

2. Marco teórico 
2.1La revisión de la literatura: avances en la construcción de un estado de la 
cuestión
El estudio del gobierno universitario se ha abordado desde distintas ramas del 
conocimiento: la ciencia política, la teoría de la organización y la administración pública y 
la sociología. El estudio desde la ciencia política se ha ocupado principalmente del análisis 
de las relaciones internas universitarias, las relaciones universitarias con los niveles de 
gobierno territoriales, el análisis de los grupos de presión y élites políticas, los mecanismos 
de implementación de la política nacional en el ámbito universitario y el pluralismo o 
elitismo en el gobierno universitario. (Acosta, 2004, 2006; Casanova, 1999) 
Desde la administración pública a partir de los años setenta, el estudio se ha centrado en los 
procesos de toma de decisiones y su racionalidad. Desde la sociología, con enfoques 
organizacionales principalmente, el análisis se ha centrado en los procesos establecidos 
para la determinación de los objetivos institucionales y en los elementos que intervienen en 
su consecución (Acosta, 2006 y 2010; Casanova, 1999).
El influjo de los enfoques organizacionales en los demás campos disciplinares, llegando a 
traspasarles métodos y ejes de interés, hizo del estudio de los modelos de gobierno1 un 
referente fundamental para la descripción y análisis de las estructuras y los procesos de 
gobierno universitario, inicialmente en la década de los ochenta (Clark, 1991 y 1993) y 
luego en la década de los noventa y 2000 (Acosta, 2004, 2006 y 2010; Ibarra, 1999, 
Casanova, 1999). 
Brunner (1988) y Mollis (2003) luego de plantear que las perspectivas de análisis de los 
sistemas de educación superior son muy variadas, señalan como posibilidad de integración 
1 Se proponían los siguientes modelos analíticos: burocrático, colegiado, político, anarquías 
organizadas. Más adelante se describen en el texto.
dos enfoques relativamente excluyentes entre sí o que, por lo menos en su práctica, resultan 
divergentes: el enfoque del análisis organizacional y el enfoque del análisis histórico-social.
El enfoque del análisis organizacional se centra en las propiedades internas del sistema.
Se desarrolla desde dentro del sistema hacia fuera sin abandonar nunca su anclaje 
internalista. El enfoque histórico-social recorre el mismo espacio de conocimiento pero en 
sentido inverso: va desde fuera hacia dentro del sistema sin perder nunca su centro de 
gravedad exterior. Las instituciones del sistema de educación superior son percibidas por 
este último enfoque como productos histórico-sociales concretos, condicionados, no 
condicionantes (Brunner 1988).
El análisis organizacional le da prioridad a la producción de conocimientos. Se analizan con 
detenimiento los procesos micro, se le otorga relevancia a la diferenciación: este tipo de 
análisis se preocupa por las relaciones entre las disciplinas y los académicos. Un ejemplo 
de la utilización de este enfoque son los trabajos de García de Fanelli (1998- citado por 
Mollis, 2003), quien le da importancia al concepto de gestión, entendido como la capacidad 
del gobierno y de la administración de las instituciones para alcanzar los objetivos 
organizacionales en el marco restrictivo y condicionante que imponen la regulación del 
Estado y la competencia del mercado. El estudio de Gómez (2004) puede inscribirse en esta 
misma línea.
El enfoque histórico-social da prioridad a las políticas públicas y luego a los actores 
universitarios; otorga relevancia a los procesos macro por períodos y etapas, al sistema y a 
las relaciones de poder; tiene en cuenta el contexto social, político y económico que opera 
como fuente de transformación de las instituciones universitarias (Mollis, 2003).
Suasnábar (2003- citado por Mollis, 2003), reconoce la existencia de otros dos enfoques en 
la problemática del gobierno y la gestión universitaria: el análisis burocrático representado 
por Weick y el análisis denominado sistema político, representado por Baldridge. Desde mi 
punto de vista, sin embargo, ambos pueden enmarcarse en los enfoques organizacionales e 
históricos-sociales respectivamente. 
El análisis burocrático, muy cercano al enfoque organizacional, pone el énfasis en la 
distribución de jerarquías: el conjunto de reglas y procedimientos que orientan el 
funcionamiento de las instituciones. Para este enfoque, los cuerpos directivos pueden ser 
caracterizados como una burocracia académica. Mintzberg (1992), sin hacer referencia 
específica a las instituciones de educación superior, habla de las burocracias profesionales 
como una de las cinco configuraciones organizacionales. En este sentido, el autor establece 
que lo característico de estas estructuras es la autonomía del núcleo operativo (profesores) y 
sus conflictos con la línea media (administrativos). 
El modelo de sistema político centra su mirada en las características del proceso de decisión 
al interior de las instituciones de educación superior; la direccionalidad de las políticas 
institucionales es el resultado incierto de la negociación entre una multiplicidad de actores. 
Desde el análisis de sistema político, las políticas públicas de educación superior se 
entienden como cursos de acción gubernamental referidos a problemas del sector y su 
desarrollo (Cox 1993 - citado por Mollis, 2003). Aguilar Villanueva (1993) señala que una 
política pública puede ser entendida como una decisión de una autoridad legítima conforme 
a procedimientos establecidos que se expresa en varias formas: leyes, sentencias, actos 
administrativos, etc., con el fin de alcanzar algunos objetivos, a través de ciertos medios. 
Desde un enfoque interactivo (Hall, 1993, Subirats, 2010), se considera a las políticas 
públicas como el resultado de complejas interacciones entre diversos actores. Surge el 
concepto de arena o campo, en tanto espacio donde se realizan dichas interacciones de 
negociación y conflicto en torno a una cuestión. Las políticas de educación superior son, 
entonces, el resultado de fuerzas diferentes y en conflicto. Para entenderlas será necesario 
comprender el juego de poder que se establece en la arena de las universidades entre 
diversos actores con intereses diferentes y distintas capacidades y recursos (Acosta, 2010). 
Desde la perspectiva de las políticas públicas (Cox 1993 - citado por Mollis, 2003), es 
necesario determinar en qué medida las políticas encaradas por el Estado a través de sus 
aparatos producen efectos o impactos en el objeto de su acción, por lo que es necesario 
abordar los dos lados de la relación, es decir, tanto las organizaciones de educación superior 
como las políticas y sus características. El éxito o fracaso de la política, según Clark 1993, 
tiene que ver con dos grandes dimensiones de las instituciones de educación superior: el 
principio de integración, por un lado, y el conocimiento procesado por las instituciones, por 
el otro. Es decir, el éxito o fracaso de una política debe analizarse teniendo en cuenta las 
dimensiones de poder en las organizaciones y el saber. 
Otros autores analizan el tema del gobierno de las universidades desde la perspectiva de la 
cultura institucional (Suasnábar, 2003 - citado por Mollis, 2003). Para este autor la 
problemática de la gestión de las universidades y su gobierno no puede analizarse con los 
modelos del sistema político ni con el análisis burocrático debido a las características 
particulares de las universidades. Suasnábar desarrolla un marco analítico en el que 
reformula los conceptos de campo, cultura institucional y cultura política. Desde esta 
perspectiva logra comprender que las políticasinstitucionales de cada universidad son el 
resultado de tendencias contradictorias que se despliegan en un continuo que va desde 
acciones meramente adaptativas o reactivas frente a las políticas estatales hasta acciones 
que podrían marcar nuevas líneas de trabajo autónomo. En este sentido, es preciso tomar en 
cuenta ambos niveles: la acción estatal y los procesos de cambios internos en las 
universidades. Es posible inscribir esa línea de análisis en la perspectiva de cambio 
organizativo de las corrientes contemporáneas de la teoría de la organización.
Muy anclado y considerablemente determinado por los enfoques derivados de la teoría de 
la organización, surge recientemente el concepto de gobernanza, el cual es usado en la 
investigación universitaria y en el establecimiento y aplicación de políticas. El concepto de 
gobernanza, término muy usado en el contexto de la dirección de las universidades y los 
sistemas de educación en Europa (Kehm, 2011) y Norte América, es apenas de reciente 
aplicación en el contexto latinoamericano para el estudio de la educación superior y el 
gobierno de las universidades (Brunner, 2011 y Acosta, 2010). Además de ser objeto de 
estudio para varias disciplinas, el concepto es utilizado como categoría analítica para 
explicar los mecanismos de coordinación de actividades de los distintos, pero 
interdependientes, actores en el mismo campo (Kehm, 2011: 21).
En uso de esta categoría, los estudios realizados buscan responder a la pregunta de cómo las 
universidades, en tanto que organizaciones, reaccionan a cambios de condiciones en su 
ambiente o a desafíos externos (Kehm, 2011: 27), es decir, cómo se transforman 
internamente las universidades para responder a los cambios y exigencias del entorno. La 
pregunta es cómo se dirige, pero no quién ni por qué, de esta manera no tiene una 
perspectiva crítica per se sobre el poder (Kehm, 2011: 23). En esta línea, el sentido de 
dirección y los medios para llevar a la práctica los proyectos institucionales serán 
condicionados por las exigencias del entorno, los gobiernos universitarios son impelidos a 
avanzar en dirección a las señales del contexto y de los grupos de interés y a liderar 
transformaciones internas para responder a éstas. 
Desde esta perspectiva se aborda el estudio sobre los procesos de gobernación en los 
sistemas de educación superior centrando el análisis en las nuevas relaciones entre las 
instituciones de educación superior, el Estado o las autoridades públicas, la sociedad y el 
mercado, y al interior de las universidades, se centra la mirada en los procesos de toma de 
decisiones y en la inclusión de las partes interesadas. En sus inicios las cuestiones 
principales de la investigación en esta perspectiva giraron alrededor de tres ejes de análisis: 
la estructura de toma de decisiones, los procesos y los objetivos. 
Estudios más recientes presentan como ejes de análisis, en el nivel interno, las estructuras 
internas de autoridad y decisión, los procesos de gestión, la capacidad gerencial y el 
liderazgo de los directivos y la profesionalización de los cuerpos administrativos a nivel 
central, entre otras. En el nivel externo se analizan los cambios en el modelo de relación 
con el medio, la inclusión de los grupos de interés o stakeholders, la consolidación de las 
organizaciones como actores y la vinculación a redes en contextos nacionales o 
supranacionales, entre otros ejes (Kehm, 2011). 
Seguido, siguiendo en parte a Kehm (2011), se resaltan algunas contribuciones al estudio de 
los procesos de gobierno de las universidades y sistemas de educación superior en la 
perspectiva de la gobernanza:
Olsen (2007) después de su análisis deja como pregunta abierta cuál es el modelo 
organizativo requerido para alcanzar la excelencia, garantizar la curiosidad libre y 
demostrar responsabilidad social y cultural. Centra la pregunta en los medios para alcanzar 
unos fines, definidos en términos de lograr la excelencia y ganar confianza social dada la 
responsabilidad social y cultural de su actuación. 
Maasen (2003) y Acosta (2010) plantean la creciente separación entre las culturas 
académicas y administrativas en las universidades y la debilitación del poder de los cuerpos 
colegiados. En este orden, Brunner (2011) propone un marco analítico para analizar el 
cambio en los modelos de gobernanza en las universidades, señalando que se mueven entre 
un modelo de gobierno director-agente y un modelo colegiado, y entre un modelo 
burocrático y un modelo de partes interesadas. Estos autores buscan explicar los cambios en 
los modos de gobierno en las universidades, como resultado de los cambios en el entorno, 
en las políticas y de las nuevas relaciones universidad-contexto.
Ferlie, Musselin y Andresani (2009) analizan el cambio en los modelos de gobernanza 
como parte de las transformaciones en el sector público y los servicios clave. En este 
sentido, la capacidad de los gobiernos de orientar los destinos institucionales está asociada 
a las nuevas relaciones que se establecen entre la universidad y el Estado.
Martens, Rusconi y Lauze (2007) describen como el diseño de las políticas universitarias 
viene siendo desplazado cada vez más a niveles supranacionales con la participación de 
nuevos actores pertenecientes a estos ámbitos como la UNESCO, El Banco Mundial, la 
OCDE y la Comisión europea, entre otros.
De Boer, Enders y Chimank (2007) resultado del estudio de los cambios en la gobernanza 
educativa en Inglaterra, Holanda, Austria y Alemania, proponen un ecualizador de los 
cambios en la gobernanza a partir de cinco dimensiones: Reducción de la regulación estatal, 
incremento de directrices externas o de partes interesadas, una autogobernanza debilitada, 
una gobernanza gestora reforzada y un aumento de la competencia con, por ejemplo, la 
introducción de elementos mercantiles.
Bleiklie, Enders, Lepori y Musselin relacionan los impactos de la NGP y la gobernanza en 
red en la universidad como organización profesional. Resaltan como resultados la pérdida 
de poder y de capacidad de autorregulación, nuevas prácticas de evaluación y financiación, 
cambios en la jerarquía tradicional en la que el trabajo académico se organiza y la erosión 
del nexo entre investigación y docencia. Señalan, además, una división corriente del trabajo 
dentro de la profesión académica con papeles más profesionalizados y que implican más 
gestión. La pregunta se centra en el cómo se gobierna, no en el quién gobierna y si puede 
gobernar. 
A manera de síntesis, las narrativas teóricas para el análisis de los procesos de gobierno en 
las universidades y los sistemas de educación superior hasta el momento analizadas y aquí 
descritas, permiten señalar que los cambios en el contexto político de las universidades, 
las políticas públicas de educación superior y la configuración de las relaciones de poder en 
el interno de las universidades y con el contexto, determinan en mayor o menor medida el 
cambio en las universidades y en sus modos de gobernanza, en un escenario en el que 
pierden protagonismo los gobiernos y cuerpos colegiados de académicos, y ganan cada vez 
más fuerza los agentes directivos y administrativos con mayor profesionalización y 
capacidad gerencial. De esta manera, las lógicas académicas pierden peso ante las lógicas 
gerenciales a la hora orientar las instituciones universitarias, según lo evidencian los 
estudios del cambio realizados en diversos escenarios y contextos con democracias 
consolidadas. 
 
Se coincide con Bruner (1988) cuando afirmaba que evaluando los dos enfoques descritos, 
organizacional y socio históricoen función de sus resultados en el campo, se puede 
constatar que las fortalezas de uno son las debilidades del otro, y que ninguno podrá 
avanzar sin incluir los elementos provenientes del enfoque divergente. 
Por otra parte, se destaca la naturaleza política de los problemas que afectan los procesos de 
gobierno de las universidades públicas y la necesidad de profundizar en su estudio desde 
una perspectiva diversa y flexible en lo teórico y metodológico que permita encarar la 
lectura del gobierno en el interno de las universidades en su relación bidireccional con el 
entorno. La complejidad del objeto de estudio así lo amerita. 
2.2Referentes teóricos: Avances en la construcción de un marco conceptual
2.2.1 El concepto de gobierno y la acción de gobernar 
Derivado de la raíz griega kubernao, gobernar significa literalmente dirigir con el timón 
(Strauss, 1996). Foucault (1991), plantea que gobernar significa ocuparse de los marineros, 
pero también de la nave y del cargamento. Gobernar una nave significa además tener en 
cuenta los vientos, los escollos, las tempestades, significa poner en relación los marineros 
con la nave que debe ser salvada, con el cargamento que es preciso conducir al puerto, y 
todo ello en relación con sucesos tales como los vientos, los escollos, las tempestades, etc. 
Señala el autor, que el gobierno no sólo se debe ocupar de una diversidad de fines 
específicos que no necesariamente están interconectados, sino que debe ser capaz de trazar 
una trayectoria, integrando todo aquello que no está integrado, y cumplirla estableciendo 
los vínculos entre las partes para llegar al punto deseado. 
En esta perspectiva, gobernar implica definir una trayectoria, un sentido de dirección, un 
proyecto de “vida” para la institución, definido en unos objetivos fines. Además, implica 
definir y poner en práctica estrategias de coordinación entre los distintos agentes de la 
organización involucrados y las distintas unidades para llevarlo a cabo, considerando y 
sorteando las condiciones del entorno. Pero, hasta dónde puede modificar las condiciones 
del entorno cuando le son “adversas”? 
Siguiendo a Medellín (2011), desde la filosofía clásica el gobierno refleja el régimen 
político. Los regímenes políticos determinan las formas (institucionales) y los modos 
(culturales) a través de las cuales las sociedades se gobiernan. Las formas institucionales 
establecen las reglas que deben regir las relaciones entre el gobernante y el aparato de 
gobierno, y el campo de acción en que el gobernante se debe desenvolver en su relación 
con los gobernados. Las formas institucionales señalan las modalidades y límites a través 
de las cuales el gobernante puede llegar al gobierno (por complicidades, por herencia, por 
elección o por el uso de la fuerza, etc.) sin apropiarse de él, someten al gobernante al 
escrutinio público, señalan las instancias y mecanismos a través de los cuales las decisiones 
y acciones del gobernante pueden hacerse acatar y establecen los principios y mecanismos 
para la concentración de poder o no del gobierno en el gobernante. Los campos de acción 
del gobernante en su relación con los gobernados están delimitados por las formas y 
contenidos institucionales que fijan las finalidades a perseguir y los medios para lograrlo. 
En esta línea cobra vigencia la lectura y valoración de la democracia en el contexto de las 
universidades, tanto en el nivel interno como en el de la sociedades en las que están 
inmersas.
El modo cultural de gobernar está definido por la cultura política e institucional que 
prevalece en una sociedad y por el proyecto político que está en juego para imponer un 
determinado derrotero a la sociedad que se gobierna. De esta manera, indagar por la cultura 
política e institucional, es indagar: 1) por la manera como se produce la interlocución entre 
gobernantes y gobernados en la definición y gestión de los asuntos institucionales, es decir, 
cómo se producen las ofertas entre ellos y como se establecen los compromisos entre 
gobernante y gobernados; 2) por la manera como se ordenan el conjunto de tácticas y 
estrategias gubernativas y se despliegan las acciones de gobierno para alcanzar los 
resultados deseados, en otras palabras, por la manera cómo se definen y disponen los 
medios para lograr el proyecto institucional propuesto, y 3) por la manera como se aplican 
los recursos del gobierno para el logro de los propósitos definidos, es decir, el grado de 
consenso o de represión que se requiere para cumplir con los resultados previstos 
(Medellín, 2011).
En esta perspectiva, el gobernar de un gobierno implica definir un sentido de dirección al 
proyecto institucional y unos medios para alcanzarlo, con base en unos arreglos 
institucionales. 
2.2.2 El concepto de gobernabilidad 
Desde distintos ámbitos la gobernabilidad ha sido definida como la capacidad de respuesta 
que poseen los sistemas de gobierno para atender las demandas sociales. Este concepto de 
gobernabilidad parte de un supuesto estadocéntrico, se asume que el agente central de la 
conducción social es el Estado, concretamente el gobierno en su dimensión ejecutiva 
mediante las políticas públicas y la provisión de servicios. El problema del gobierno 
consiste en identificar las capacidades o poderes que requiere el gobierno y generar el 
proceso político para dotárselos o, en posesión de los poderes pero con un funcionamiento 
ineficaz, la tarea es reformar o modernizar el aparato del gobierno y sus recursos humanos a 
fin de aprovechar el potencial de capacidades desperdiciadas.
En la revisión de la literatura correspondiente a los estudios realizados y sin una pretensión 
exhaustiva, es posible identificar dos tendencias centrales frente al tratamiento del tema de 
la gobernabilidad: 1) El problema de la in-gobernabilidad asociado a déficits en la 
capacidad administrativa de los aparatos gubernamentales para dar respuesta eficiente y 
eficaz a las demandas sociales, se relaciona el problema con la baja capacidad gerencial de 
los aparatos administrativos; y 2) se vincula el problema de la gobernabilidad – 
ingobernabilidad más en el plano político que administrativo y se centra el análisis en el 
crecimiento de las demandas ciudadanas en una sociedad más democrática que desborda la 
capacidad gubernamental. 
En democracias en formación, el problema de la gobernabilidad ha sido ubicado en la 
debilidad de las capacidades del gobierno que son rebasadas por la demanda social, 
derivando en presiones y anomias, pues amplios sectores sociales esperan que los gobiernos 
democráticos tengan una respuesta a sus demandas superior a los gobiernos autoritarios. 
Así, la ingobernabilidad se plantea no por exceso sino por defecto de la democracia para 
resolver los problemas sociales.
Retomando a D. Achard y M. Flores (citados por Aguilar 2006:64), es importante revisar 
las diferencias en los contextos a la hora de analizar el tema de la gobernabilidad. Estos 
autores plantean que la teoría de la gobernabilidad nace como teoría de la ingobernabilidad 
en contextos de países desarrollados. En contextos como el latinoamericano no es posible 
hablar de una crisis de la democracia por exceso de la misma, es necesario ubicar el 
problema en un proceso de construcción democrática. Más que una sobredemanda que 
ponga en peligro la democracia como sucede en los países desarrollados, en AL existe una 
subdemanda que le apuesta a la democracia para poder crecer, en un escenario 
caracterizado por profundas crisis fiscales, con la necesidad de aplicar severos ajustes 
económicos y con un Estado que ha desempeñado un papel diferenteal estado de bienestar 
de los países de Europa. De esta manera, en AL fue necesario procesar en paralelo las 
nuevas demandas y expectativas sociales estimuladas por la llegada de la democracia en un 
contexto de ajustes estructurales y altos pagos de servicios a la deuda. 
El problema de la ingobernabilidad deja luego de tener la relevancia inicial pues el asunto 
de que el gobierno se desplome y entre en crisis se resuelve, por lo menos en teoría, si se 
dota al gobierno con las facultades institucionales, los recursos fiscales y las estructuras de 
operación necesarias para que un gobierno democrático pueda gobernar a su comunidad. D. 
Achard y M. Flores (citado por Aguilar 2006:65) señalan cuatro ejes o bloques 
conceptuales para abordar el problema de la gobernabilidad: 1) La gobernabilidad como la 
eficiencia del gobierno y el Estado para formular y aplicar políticas económicas y 
administrar la gestión pública; 2) La gobernabilidad como el grado de sustentación social 
que alcanzan las políticas públicas en el marco de los ajustes modernizadores; 3) La 
gobernabilidad como variable política que resulta de la capacidad decisoria que emerge de 
las reglas de juego de cada democracia y de las dotaciones de decisionalidad, participación 
y representación políticas propias de sus sistema de gobierno, de su sistema de partidos y de 
sus sistemas electorales, así como la relación entre las anteriores variables y los elementos 
propios de la cultura política de cada país, y 4) La gobernabilidad como capacidad de 
administrar los ajustes producidos como consecuencia de los procesos de integración 
económica. Esta propuesta aunque criticada por su enfoque gubernamentalista, es planteada 
como un enfoque integral para fortalecer la capacidad de los gobiernos en las democracias 
de AL.
Desde otras perspectivas, además de la dotación fiscal, institucional y operativa, la 
capacidad de gobernar se asocia a las pautas de comportamiento de los gobernantes y a su 
manera de relacionarse con los distintos grupos sociales para definir con estos los objetivos 
de valor de la vida asociada, procurar sus aportes para realizarlos, atender sus problemas y 
arbitrar los conflictos que emerjan. Refiere por tanto las capacidades de dirección del 
gobierno y las acciones directivas ejercidas que llevan a la práctica dichas capacidades. El 
ejercicio de gobierno incluye tanto la capacidad de gobernar del gobierno como el modo de 
dirección que se sigue en el ejercicio gubernativo de la sociedad. Desde esta mirada, el tipo 
de acciones que ejerce el gobierno al relacionarse con sus ciudadanos en la conducción de 
la sociedad, permiten determinar si el gobierno está o no aprovechando efectivamente el 
potencial de recursos (institucionales, fiscales, operativos, etc) que le han otorgado para 
gobernar a su sociedad y realizar los objetivos que se han considerado de valor social. El 
concepto de gobernabilidad refiere la capacidad directiva demostrada por acciones y 
resultados, e incluye como precondición las instituciones y los recursos de autoridad, 
coactivos, económicos, informativos y administrativos, entre otros. 
Desde esta perspectiva, siguiendo a Aguilar (Aguilar 2006:67), las capacidades de los 
gobernantes son las que posibilitan o imposibilitan ciertas acciones y resultados de 
gobierno, y las acciones de gobierno mismas son las que permiten aprovechar o no el 
potencial de recursos que están a su disposición. Las instituciones y los recursos del Estado 
que otorgan facultades directivas al gobierno (legal y financieramente), representan el 
potencial de llevar a cavo ciertas acciones y lograr determinados resultados, pero dicho 
potencial se vuelve real y efectivo si mediante las acciones directivas que ejerce el gobierno 
se hacen cosas y se producen efectos. Así, la capacidad del gobierno se muestra en la acción 
y los resultados del gobernar, en las prácticas de la gobernación, no en la dotación de 
poderes, facultades y atribuciones que un gobierno posee en abstracto por disposiciones de 
ley. Gobernar, en esta perspectiva de la gobernabilidad, se refiere entonces al modo como el 
gobierno hace uso de las capacidades directivas que posee, actualiza sus potencialidades y 
las transforma en acciones que tienen como efecto las situaciones sociales deseadas. 
No obstante, desde las dos orientaciones antes presentadas el eje de la cuestión son las 
capacidades del gobierno democrático, políticamente es importante hacer la diferencia en la 
manera como se asume desde cada orientación. Desde la primera orientación se pregunta y 
responde por las capacidades entendidas como los recursos o poderes para estar en aptitud 
de gobernar a su sociedad, se refiere a los poderes que se requiere poseer de antemano para 
ser gobierno y conducir una sociedad hacia sus objetivos. Desde la segunda orientación, se 
pregunta por las capacidades asumidas como recursos en movimiento, poderes en acción, 
cuyos resultados o efectos son las situaciones deseadas de coordinación, conciliación y 
prosperidad social; refiere las acciones que acreditan que un gobierno es un agente 
directivo capaz y efectivo en la conducción de la sociedad hacia sus objetivos (Aguilar, 
2006).
En el ámbito de la educación superior, la gobernabilidad ha sido definida como la 
capacidad de un sistema social de concebir un proyecto colectivo y llevarlo a la práctica. 
Llevado al plano de una organización pública, puede expresarse como la capacidad que 
tiene una institución de articular un proyecto compartido y llevarlo a la práctica 
(Samoilivich, 2008: 321). También en este ámbito Acosta (2010, 30) acoge la definición 
clásica propuesta por Crozier, Huntintong y Watanuki (1975) y define la gobernabilidad 
como la capacidad de respuesta que poseen los sistemas de gobierno para atender las 
demandas sociales. Pero para Acosta, esta capacidad es una construcción esencialmente 
política que tiene que ver con el perfil del régimen político en el cual se elaboran e 
implementan las políticas públicas, la agenda de las políticas y su instrumentación. 
Aquí, se entiende la gobernablidad vinculada a la democracia. Como lo plantea Agustín 
Rico “(…) pensar la gobernabilidad al margen de la democracia, estimula el germen del 
autoritarismo, en el mejor de los casos, del gobierno eficiente pero sin legitimidad 
ciudadana. De la misma manera, postular la democracia sin considerar la gobernabilidad 
puede derivar en situaciones de inestabilidad política. Por estas razones, es pertinente la 
reflexión simultánea en torno a la gobernabilidad democrática y a la democracia 
gobernable” (Camou, 1995: 7).
Camou (1995: 22), luego de considerar las perspectivas de diversos autores, define 
gobernabilidad como “(…) un estado de equilibrio dinámico entre demandas sociales y 
capacidad de respuesta gubernamental”. Esta noción ubica la gobernabilidad en la relación 
compleja entre el sistema gubernamental y la sociedad, no es una cuestión unilateral de 
alguno de los dos, sino que refiere la interacción gobernantes y gobernados. En el marco de 
esta relación es que se habla de unas condiciones específicas de gobernabilidad. 
Se puede hablar de gobernabilidad democrática cuando este proyecto compartido se 
concibe y se pone en práctica conforme a un sistema de reglas y fórmulas democráticas, 
cuando la toma de decisiones de autoridad y la resolución de conflictos entre los actores 
estratégicos se produzca conforme a un sistema de reglas y fórmulas que se puedan 
calificar como democracia (Prats: 2001). 
2.2.3 El concepto de Gobernanza
El contexto en el que surge 
La idea del gobierno como actor central del funcionamiento de lassociedades, empezó a 
debilitarse a partir de los años 60s en los países industrializados debido a los problemas de 
crecimiento que enfrentaban, y en los países de AL, a finales de la década ante el 
estancamiento en los procesos de desarrollo. Este debilitamiento se hizo más profundo con 
el decaimiento de los sistemas económicos y políticos de los estados centralmente 
planificados. Se sustentó que no todas las capacidades para la gobernación de un país se 
encontraban en el ámbito del gobierno, particularmente aquellas asociadas al crecimiento 
económico y al desarrollo social. Muchos de los recursos que el gobierno requería para su 
tarea directiva estaban en manos sociales y privadas. Tomó fuerza la idea de la gobernanza 
que destaca la interdependencia de aportes entre actores gubernamentales y sociales como 
condición para la dirección de la sociedad. De esta manera, se planteó la necesidad de 
modificar el modo directivo de gobernar para hacerlo capaz de coordinar y crear las 
interdependencias requeridas con los distintos actores sociales y económicos (Aguilar, 
2006). 
Aguilar (2006:74) resalta dos conclusiones del momento. La primera, en el orden teórico, 
es que la capacidad directiva de un gobierno no es equivalente a un gobierno con poderes 
de gran alcance y amplia autonomía, surge en consecuencia la pregunta por el tamaño del 
Estado y del gobierno para atender sus funciones. La segunda, en el orden práctico, llevó a 
cancelar las facultades “probadamente improductivas” de los gobiernos y crear otras 
requeridas para una dirección social exitosa y, al mismo tiempo, definir qué otros actores 
sociales y económicos deberían participar en la acción directiva de la sociedad. El resultado 
en el concepto y la práctica fue rehacer un nuevo equilibrio en las relaciones Estado, 
mercado y organizaciones sociales para configurar un nuevo proceso directivo de la 
sociedad, una nueva gobernación o gobernanza. 
El término gobernanza y su denotación conceptual se empezó a utilizar, según lo manifiesta 
Aguilar (2006: 82 y 83) en 1989 dentro del informe del Banco Mundial África 
subsahariana: “De la crisis al desarrollo sustentable, una perspectiva de largo plazo”, en el 
que se señaló que la incapacidad del gobierno de administrar y gobernar era el origen del 
fracaso en el desarrollo del África negra, por lo que se requería menos y mejor gobierno y 
que “un mejor gobierno/mejor gobernación (a better governance) requiere una reforma 
política”. Luego el término fue acogido por la Agencia de los Países de Ultramar del 
gobierno británico en 1993 resignificándolo como good governance, posteriormente lo 
acuño la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico – OCDE y, más 
tarde, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD haciendo más precisa su 
conceptualización en el marco del desarrollo sustentable. 
Su primera utilización e intento de definición, sin embargo, fue en el sector privado en los 
años ochenta con la expresión corporate governance o gobernanza corporativa, pensando 
en el buen funcionamiento de empresas de gran tamaño, preponderancia en su sector de 
negocios y de propiedad común de varios accionistas. Se señalaba que el éxito de una 
empresa de este tipo no sólo dependía de las decisiones de los altos ejecutivos sino que los 
miembros, dueños e interesados en su desempeño deben implicarse también en las 
decisiones y acciones que afectan el futuro de la misma.
Concepto y enfoque
La real Academia Española en el Diccionario de la Lengua Española identifica el término 
gobernanza como una expresión arcaica que denota la acción o efecto de gobernar o 
gobernarse. Recientemente la RAE define gobernanza como “arte o manera de gobernar 
que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional 
duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de 
la economía”. 
Distintas nociones de gobernanza consideradas, coinciden en señalar la gobernanza como 
un proceso mediante el cual los distintos actores de una sociedad, definen sus fines-objetivo 
de convivencia, determinan los medios e instrumentos a utilizar y coordinan acciones para 
alcanzar dichos objetivos valorados colectivamente. La instancia gubernamental, el 
gobierno, es considerado otro actor social con roles diferenciados según las características 
propias de cada contexto social particular. 
Aguilar, (2006: 87) a partir de considerar la literatura angloamericana, plantea que es 
posible distinguir entre government, la institución responsable del gobierno en una 
sociedad; governing, la acción de gobernar del gobierno mismo, y governance, como el 
proceso de gobernarse o conducirse de una sociedad. Aguilar,citando a J Kooiman en 
goberning as gobernance (2003), recoge la idea expuesta de que el gobernar del gobierno 
hoy no es más que un modo de gobernanza que consiste en un proceso político – social y no 
sólo gubernamental, que implica el aporte y la coordinación de actores del gobierno y de la 
sociedad. 
Citando a Rosenau y Czempiel (1992: 3-6 – citado en Aguilar 2006) Aguilar recoge la idea 
de gobierno cuando se trata de actividades que se desarrollan en el ejercicio de la autoridad 
formal, mientras que gobernaza refiere actividades que se desarrollan basadas en objetivos 
compartidos, por tanto, puede existir gobernanza sin gobierno cuando en una esfera de 
actividad hay mecanismos reguladores que funcionan eficazmente sin que dispongan de 
una actividad formal. También retoma consideraciones en este orden de Keohane y Nye 
(2000:12) que precisan gobernaza como “los procesos e instituciones, tanto formales como 
informales, que guían y enmarcan las actividades colectivas de un grupo. El gobierno es un 
subconjunto que actúa con autoridad y crea obligaciones formales. La gobernanza no 
requiere exclusivamente la conducción de los gobiernos”. Continúa el autor citado que en la 
gobernanza se articulan diversos actores privados y no gubernamentales en asociación con 
las entidades del gobierno o sin la autoridad gubernamental (Aguilar 2006:88).
Este concepto, que se concibe inicialmente como un concepto descriptivo para luego 
transformarse en un concepto normativo, plantea que la dirección de la sociedad trasciende 
la acción gubernamental y por tanto el gobierno debe integrar en su deliberación y acción a 
agentes económicos y sociales independientes, cuyas acciones no se apegan a las lógicas 
políticas y a quienes se reconoce cierta capacidad de auto-regulación y auto-gobernación. 
Desde el concepto de gobernanza se pone en cuestión la forma gubernamentalista anterior 
de dirigir la sociedad y se intenta dar respuesta a cuál puede ser un modo más adecuado de 
dirección en la sociedad contemporánea.
Desde el ángulo descriptivo, la gobernanza puede ser vista como el conjunto de arreglos 
institucionales mediante los cuales se preparan, adoptan y ejecutan las decisiones públicas 
en un entorno social determinado. Incluiría estructuras, procesos, relaciones entre actores, 
reglas, mecanismos de imposición, control y rendición de cuentas, incentivos, normas 
informales y, en general, todos los instrumentos que inciden sobre las decisiones en la 
esfera pública (Longo, 2008: 3). 
En este sentido, se puede hablar de gobernanza a diferentes escalas y niveles, más o menos 
agregados (global, supranacional, nacional, municipal, institucional) o segmentados, ya sea 
vinculándola a temas (inmigración, multiculturalidad, hidrocarburos), a sectores de 
actividad pública (educación, medio ambiente, I+D), a partes de un universo organizativo 
(red de empresas públicas, sistema tributario), a los camposde juego o materias de la 
acción de gobernar (las políticas públicas, los servicios públicos, las inversiones, la gestión 
de conflictos) o a otros criterios. Esta aproximación indaga por cómo ocurren las cosas, de 
cuál es la gobernanza efectivamente existente en un entorno institucional determinado 
(Longo, 2008: 3). Es la perspectiva más utilizada en la investigación en el ámbito de la 
educación superior en Europa. 
Desde la perspectiva normativa, la gobernanza se configura como un atributo que 
caracteriza a las sociedades capaces de afrontar con éxito los desafíos del progreso y el 
bienestar. Siguiendo a Longo (2008), se pueden identificar al menos tres líneas en torno a 
esta aproximación: la que relaciona la gobernanza con la calidad de la democracia, la que la 
vincula con la capacidad para resolver problemas colectivos, y la que considera su papel de 
garantía para los mercados y el buen funcionamiento de la sociedad civil. Son, desde luego, 
visiones interconectadas, pero que pueden ser distinguidas, ya que se centran 
prioritariamente en elementos diferentes.
La primera línea (gobernanza como “gobernanza democrática”) pone el acento en aquellos 
elementos que facilitan la aproximación e incorporación de los ciudadanos a la acción 
pública. La responsabilización (accountability) de quienes participan en los procesos de 
adopción y ejecución de decisiones públicas es aquí un valor fundamental. La transparencia 
de esos procesos constituye un prerrequisito. La apertura a la participación de los 
ciudadanos en el diseño y ejecución de las políticas públicas y el desarrollo de mecanismos 
de control social forman parte, con un énfasis mayor o menor, según los casos, de esta 
visión. Para sus defensores, la democracia, además de poseer valor legitimador, desempeña 
un papel funcional en la gobernanza (Fukuyama, 2004: 49).
La segunda línea, gobernanza como “gobernanza eficaz”, considera los elementos de 
capacidad para actuar con eficacia y conseguir los resultados pretendidos. Gobernanza es 
aquí el grado en que los sistemas públicos son capaces de afrontar y resolver con éxito los 
problemas de la agenda pública. Aguilar (2006), entre otros, se suma a esta noción de 
gobernanza cuando la relaciona con la “eficacia directiva” del proceso mediante el cual los 
actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia y la forma de coordinarse 
para realizarlos. Desde esta línea se afirma que la gobernanza del sector público se refiere a 
las relaciones entre las decisiones adoptadas en nombre del poder público y los resultados 
(performances) del gobierno. El Informe de Progreso Económico y Social del BID para 
2006 se inscribe, de forma no excluyente, en esta línea, resaltando los elementos de 
consistencia de los marcos en los que se articulan, proponen, argumentan, negocian, pactan, 
deciden, evalúan y revisan las políticas públicas.
La tercera línea normativa (gobernanza como “buena gobernanza” o good governance) 
pone el acento en los marcos institucionales que garantizan un funcionamiento eficaz de los 
mercados y facilitan la formación de capital social. Los distintos enfoques, dentro de esta 
misma aproximación, destacan más los elementos formales o los informales, así como el 
mayor o menor peso de las instituciones políticas o de la sociedad civil. Ésta es la línea 
desde la que el Banco Mundial y otros organismos internacionales implicados en la 
promoción del desarrollo consideran fundamentalmente las cuestiones de la Gobernanza, 
otorgando un papel fundamental a las instituciones que garantizan la seguridad jurídica y la 
reducción de la corrupción (Longo: 2008)
Aguilar (2006: 99) define el concepto de nueva gobernanza como “el proceso social de 
decidir los objetivos de la convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos (…) en 
modo de interdependencia – asociación- coproducción- corresponsablidad entre el gobierno 
y las organizaciones privadas y sociales”. La dirección de la sociedad adquiere 
teóricamente la forma de una gobernanza por redes interorganizacionales, aunque no 
represente una realidad gubernativa o administrativamente institucionalizada.
Retomando Prats ( 2004: 31-35), desde la noción de gobernanza centrada en el “gobierno 
interactivo”, se resaltan dos asuntos centrales: los principios de la buena gobernanza 
(advierte, sin embargo, que no existe un modelo universal de buena gobernanza) y la 
institucionalización del proceso mismo. Se señalan cinco principios fundamentales para la 
buena gobernanza: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. Así 
mismo, resalta el autor la importancia de que las nuevas relaciones entre los gobiernos y 
entre estos y la sociedad, deben institucionalizarse si se pretende un nuevo ejercicio 
directivo duradero, cierto y responsable, públicamente reconocido y autorizado. 
En el ámbito de la educación superior, como se destacó en el aparte 2.1, el enfoque de la 
gobernanza desde la perspectiva descriptiva ha tomado fuerza en los últimos años, 
especialmente en Europa y Norteamérica, para la realización de estudios sobre educación 
superior, con resultados que se resaltaron en dicho apartado. En la perspectiva normativa 
se viene aplicando en buena parte de los países en la orientación de las políticas y en la 
gestión de los sistemas de educación superior.
En el marco del presente estudio, los elementos que aporta esta perspectiva pueden permitir 
analizar, en un escenario multinivel, la inclusión de nuevos actores formales e informales 
en la coordinación de los sistemas universitarios, su participación en sus sistemas 
decisionales y los cambios en los roles de las autoridades públicas. 
2.2.4 La teoría de la organización y la administración pública y el estudio de las 
universidades 
Ámbitos y dimensiones de análisis 
Algunas vertientes y estudiosos de esta teoría definen las organizaciones como unidades 
sociales con unos objetivos particulares. A partir de sus elementos fundamentales es posible 
delimitarlas de la siguiente manera: un grupo de personas asociadas – para el logro de un 
fin común- Que establecen entre ellas relaciones formalizadas - Con pretensión de 
continuidad en el tiempo - Legitimadas por el sistema social externo – y Con la posibilidad 
de sustituir a sus propios miembros sin que peligre la supervivencia de la propia 
organización (Ramió, 2010: 22).
Desde distintas corrientes se definen como realidades multidimensionales que precisan ser 
abordadas desde diferentes enfoques para su comprensión global. Ramió (2010: 19 y 20), 
reconociendo su muldimensionalidad, propone tres grandes ámbitos desde los cuales 
abordar su lectura: un ámbito socio-técnico, un ámbito de control y mejora y un ámbito 
político-cultural. 
La lectura socio técnica de las organizaciones abarca las dimensiones clásicas a tener en 
cuenta en el análisis de cualquier organización: el entorno, los objetivos, la estructura 
administrativa, los recursos humanos, los recursos materiales, los recursos financieros y los 
procesos administrativos (Ramió 2010: 17 y 18). Perspectivas más recientes definen el 
conocimiento y la información también como un recurso fundamental. 
El ámbito de control y mejora hace referencia a la manera como las organizaciones, 
controlan sus elementos, procesos y actuaciones. Es decir, revisan si sus dinámicas atienden 
lo que se ha decidido y programado, para lo cual diseñan sistemas de información, 
evaluación y control que permitan diagnosticar las necesidades de cambio y mejora 
organizativa para adecuar sus realidades internas a las nuevas exigencias del entorno 
(Ramió 2010:20).
Desde el ámbitopolítico, se analizan las organizaciones públicas, y entre estas a las 
universidades públicas, como realidades políticas donde diversos actores tienen sus propios 
objetivos e intereses, los cuales buscan alcanzar mediante estrategias que ponen en escena 
según la capacidad de controlar los recursos y de influir en los procesos de toma de 
decisiones. Se asume la organización como un sistema político en la que distintos actores 
(unidades, grupos, individuos) luchan por dominar espacios compartidos generándose 
lógicas de conflicto. (Ramió 2010: 19 y 20)
 
El paradigma político en la teoría de la organización
Las distintas teorías organizativas se pueden clasificar en tres grandes grupos en función de 
su aparición en el tiempo (Ramió 2010):
 Enfoques clásicos: los paradigmas teóricos clásicos son los enfoques sobre los que se 
edifica la moderna Teoría de la Organización y que han canalizado la mayoría de las 
aportaciones posteriores. Son las perspectivas que predominan durante la primera mitad del 
siglo XX.
Enfoques neoclásicos: los paradigmas teóricos neoclásicos representan los enfoques que 
modernizan a la Teoría de la Organización aportando una visión más global e integral de los 
fenómenos organizativos al intentar interrelacionar sus diferentes dimensiones. Son las 
perspectivas dominantes durante las décadas de los cincuenta, sesenta y setenta.
Enfoques contemporáneos: representan los paradigmas teóricos en los que figuran las 
tendencias y perspectivas que dominan el paisaje actual de la Teoría de la Organización. 
Representan enfoques muy diversos que aportan pluralidad a la Teoría de la Organización y 
profundidad en el análisis de unas determinadas dimensiones organizativas. Son las 
perspectivas dominantes durante la década de los ochenta y parte de los noventa.
Dentro de los paradigmas neoclásicos además del neorracionalismo y la teoría de las 
contingencias, se menciona el neoestructuralismo, corriente base de una de las líneas 
teóricas en las que se soportará este trabajo de investigación. La Escuela Neoestructuralista 
o institucional arranca de los planteamientos weberianos y busca delimitar un cuadro 
conceptual unitario que considere tanto los aspectos formales e informales de la estructura 
organizativa como los problemas de la colaboración y del consenso, los de poder y 
conflicto, los de la importancia de las recompensas materiales y sociales, así como las 
relaciones entre organización e individuo y entre organización y ambiente. La combinación 
de tan diversos planteamientos la configuran como una corriente sociológica. Una de las 
líneas básicas de análisis del neoestructuralismo es el análisis político de las organizaciones 
que tiene por objeto el estudio de las relaciones de poder entre los actores 
intraorganizativos y el conflicto. 
Dentro de los enfoques contemporáneos y basado fundamentalmente en el 
neoestructuralismo se encuentra el paradigma político que algunos autores denominan el 
paradigma del poder y el conflicto en las organizaciones, una de las líneas teóricas en las 
que se propone soportar el presente estudio.
Desde este paradigma, el análisis político de las organizaciones tiene por objeto el estudio 
de las relaciones de poder entre los actores intraorganizativos y el conflicto. Las 
organizaciones públicas, y entre estas las universidades públicas, son concebidas como 
realidades políticas donde diversos actores tienen sus propios objetivos e intereses, los 
cuales buscan alcanzar mediante estrategias que ponen en escena según la capacidad de 
controlar los recursos y de influir en los procesos de toma de decisiones. Se asume la 
organización como un sistema político en la que distintos actores (unidades, grupos, 
individuos) luchan por dominar espacios compartidos generándose lógicas de conflicto. 
(Ramió 2010: 19 y 20)
Los autores contemporáneos fundamentados en esta corriente, señalan que en las 
organizaciones existe una diversidad de fuentes de poder, una pluralidad de actores con 
capacidad de ejercer influencia sobre los procesos decisionales, una pluralidad de intereses 
y objetivos que configuran estrategias y generan coaliciones, actos, consensos, 
enfrentamientos y conflictos. Para este enfoque, son estos elementos los que permiten 
entender las estrategias y acciones globales de las organizaciones (Ramió 2010: 32). 
Desde esta perspectiva, la racionalidad en la organización es siempre política. Pierde 
sentido la idea de la organización unitaria que tiene un único objetivo o una pluralidad de 
objetivos compatibles entre sí, en la que sólo una instancia directiva posee el poder y en la 
que todos los actores invierten sus energías en la consecución de unos objetivos claros y 
definidos.
Desde esta línea teórica las organizaciones son consideradas realidades complejas las cuales 
persiguen una pluralidad de objetivos distintos y muchas veces incompatibles entre sí, dado 
que están integradas por una variedad de actores (unidades, grupos e individuos) que 
poseen sus propias expectativas e intereses, los cuales no siempre suelen corresponderse 
con los objetivos generales y unitarios de la organización. Cada actor posee una cierta 
capacidad para llevar a cabo sus propias ideas u objetivos, capacidad que está en función de 
su posición, relación y conocimiento dentro de la organización. Es decir, está en función de 
su cuota de poder. El poder es el concepto básico de esta perspectiva de análisis 
organizativo (Ramió, 2010: 163)
Mintzberg (1992: 5) define el Poder como “capacidad de afectar” (causar efecto en) el 
comportamiento de las organizaciones. Denota tanto el verbo como al sustantivo, ser capaz 
de y tener poder. Tener poder es tener la capacidad de conseguir que determinadas cosas se 
hagan, de causar efecto sobre las acciones y decisiones que se toman. El poder se puede 
ejercer entre las decisiones y las acciones. Refiere la capacidad para afectar el 
comportamiento de otras personas, o menos restrictiva, la capacidad de afectar los hechos. 
Este autor trata la influencia como sinónimo de poder.
Los elementos claves para analizar el poder, pues permiten describir las configuraciones 
básicas del poder en las organizaciones y, por medio de éstas, entender su comportamiento, 
son (Mintzberg, 1992: 3): 
1) los Jugadores o agentes con influencia, 
2) los medios o sistemas de influencia que utilizan para obtener el poder y 
3) los objetivos y sistemas de objetivos que resultan de estos esfuerzos. 
Los actores son aquellos sujetos que participan o tienen poder y utilizan los distintos 
medios para ejercitarlo. Son personas o grupos de personas que tienen una determinada 
capacidad de influencia en virtud de su posición o pericia, que persiguen unos objetivos y, 
este fin, entran en tensión con otros actores. Ante el obstáculo, diseñan un conjunto de 
estrategias para conseguirlos entre las que se cuentan las coaliciones o negociaciones. Los 
actores ser individuos, grupos de trabajo, grupos de presión, unidades, subunidades u otras 
organizaciones. 
Si bien, en un comienzo la teoría se centró en analizar el poder al interior de las 
organizaciones sin tener en cuenta el contexto, luego de mediados de los años 70 se analiza 
también el poder en el entorno y la relación de este con el poder en el interno. En esta 
dirección, para analizar el poder en el entorno de la organización es preciso considerar los 
agentes externos con influencia, cómo controlan o tratan de controlar la organización y 
mediante qué medios (leyes, campañas de presión y pertenencia al consejo de 
administración). Además, en la lectura del poderen el interno de la organización, se deben 
considerar los agentes internos con influencia como receptores de las presiones generadas 
por parte de agentes externos, así mismo, se debe analizar como afectan el comportamiento 
de las organizaciones con la utilización de sus propios medios de influencia. 
Esta mirada resulta de utilidad para la lectura del poder en las universidades públicas, dado 
que no sólo es suficiente con mirar la universidad en su interior, ni en la perspectiva agente 
– director, pues otros grupos de interés externos a la universidad aparecen en la escena y 
pueden constituirse en actores de influencia a tener en cuenta. Brunner (2011) señala esta 
situación al describir las transformaciones en los procesos de gobernanza en las 
universidades. 
Frente a los medios o sistemas de influencia que utilizan los actores para obtener el poder, 
eje dos propuesto para el análisis, Mintzberg (1999: 312) establece las siguientes 
posiblidades: la autoridad basado en el poder otorgado legalmente; la ideología en tanto 
conjunto de creencias aceptadas por la mayoría; los conocimientos técnicos basados en un 
poder acreditado oficialmente, y la política que refleja un poder que es técnicamente 
ilegítimo, o mejor alejítimo, en cuanto a los medios que utiliza y, en ocasiones, en cuanto a 
los fines que promueve. El poder político en una organización (a diferencia del Estado), 
señala, no se concede de un modelo reglamentado, aceptado por todo el mundo y ratificado 
oficialmente. De esta manera se enfrentan los grupos contra los sistemas de influencia 
legítimos, y cuando estos son débiles, los grupos entre sí. Ramió (2010: 174-176), además 
de las anteriores fuentes de poder, destaca las siguientes fuentes de poder en una 
organización pública: el poder formal, el poder de los líderes informales y el derivado del 
proceso de toma de decisiones. 
 
Los objetivos y sistemas de objetivos, eje tres para el análisis, son las intensiones que se 
ocultan tras las decisiones y las acciones que toma la organización, los estados mentales 
que conducen a los individuos o a las organizaciones a hacer lo que hacen. Los objetivos no 
tienen vida propia independiente de las acciones. Tan solo se pueden entender los objetivos 
mediante el estudio del poder tal como se manifiesta en las decisiones y acciones 
(Mintzberg 1992). 
La universidad desde el enfoque organizacional 
Como se presentó anteriormente, los enfoques organizacionales, principalmente los 
clásicos, destacan fundamentalmente la importancia en el análisis de las organizaciones de 
los elementos básicos del ámbito sociotécnico, a saber: los objetivos perseguidos, el trabajo 
desarrollado, la tecnología utilizada y la relación de las organizaciones con su entorno. A 
partir del análisis de estos elementos las universidades han sido generalmente 
caracterizadas como organizaciones complejas, dado que sus objetivos y metas se califican 
de ambiguos y vagamente formulados. Se plantea que existe una escasa coherencia entre 
los propósitos nominales explicitados y los realmente perseguidos.
Según las categorías propuestas por Mintzberg, se afirma que el entorno universitario es 
dinámico; tiende a ser cada vez más complejo, en la medida que exige la generación de 
conocimientos más sofisticados, y cada vez es más hostil dada la mayor competencia de 
otros actores nacionales e internacionales en la prestación del servicio de educación 
superior.
La vaguedad o ambigüedad de los objetivos no permite caracterizar a las universidades 
como sistemas racionales en el sentido que los define del enfoque organizacional 
neorracionalista, es decir, con capacidad de conocimiento, de cálculo y de anticipación de 
las alternativas que se le presentan. Además, el trabajo realizado tiene un alto grado de 
incertidumbre y no involucra altos niveles de interdependencia entre el personal académico. 
Esto permite definir a las universidades como organizaciones profesionales de tipo 
autónomo. (Clark, 1983)
 
Las características anotadas, a saber el uso de tecnologías blandas, trabajo fragmentado 
entre académicos, participantes que entran y salen y objetivos vagos, han permitido definir 
también las universidades como sistemas organizativos débil o laxamente acoplados. Según 
Clark (1983), esta perspectiva resulta útil para diferenciar los modelos tradicionales de 
toma de decisiones en la realidad de las organizaciones académicas. 
La teoría institucional ha definido cuatro grandes marcos organizacionales primarios para 
analizar el gobierno y la autoridad en los distintos niveles de las instituciones de educación 
superior, cada uno refleja unas formas específicas de funcionamiento institucional. 
Considerando que pueden ser de utilidad en el desarrollo del proyecto, se describen a 
continuación (Ibarra, 1999):
El marco burocrático: Desde este marco se ve a las organizaciones como jerarquías 
mecánicas con líneas de autoridad claramente establecidas. De acuerdo a este modelo: los 
objetivos de la organización están claramente definidas; la organización es un sistema 
cerrado, aislado de la penetración del entorno, y los líderes administrativos tienen el poder 
para analizar los problemas, definir soluciones alternativas, escoger entre ellas y 
ejecutarlas. Se recoge en este marco las características principales de la burocracia 
definidas precedentemente en el modelo Weberiano, 
El marco colegiado: Desde el marco colegiado, las organizaciones son vistas como 
colectividades en donde los miembros de la organización son vistos como el principal 
recurso. El énfasis esta puesto en las necesidades humanas y en cómo las organizaciones 
pueden ser moldeadas para hacer frente a estas necesidades. Las instituciones de educación 
superior son presentadas como comunidades de académicos que, a causa de su capacidad 
profesional y de un sistema de valores compartido, determinan las metas de la 
organización. Este modelo colegiado es útil para entender a organizaciones estables, o sub-
unidades organizacionales, en donde las preferencias se desarrollan por consenso a través 
de la interacción entre los miembros. El modelo colegiado busca formas de decisión 
democráticas y participativas y pretende resolver las necesidades de la gente y ayudarlos a 
realizar sus aspiraciones. El énfasis está puesto en las habilidades interpersonales, la 
motivación colectiva y en colocar los intereses de la institución en primer lugar.
El marco político: Desde este marco las organizaciones son vistas como grupos formales e 
informales compitiendo por el poder para controlar procesos y resultados institucionales. 
Las decisiones son producto de la negociación, la influencia y la construcción de 
coaliciones. Este marco parte del supuesto de que las universidades son entidades plurales 
con diferentes intereses y valores. La idea de conflicto, que no está presente en los marcos 
anteriores, es una característica central de la vida organizacional.
El marco simbólico: Desde esta perspectiva, las organizaciones son vistas como sistemas 
culturales de significados y creencias compartidas en los que se crean estructuras y 
procesos organizacionales. Los líderes construyen y mantienen sistemas de significados, 
lenguajes y culturas compartidas que generan un sistema unificador de creencias para la 
institución. 
Los cuatro marcos permiten aproximaciones diferenciadas al tema general del gobierno
universitario desde una perspectiva estructural.