U3 Instrumentos de Planificacion para la GRD_compressed

Vista previa del material en texto

UNIDAD 
DIDÁCTICA
Instrumentos de Planificación 
para la GRD en Colombia
Subdirección de Proyección Institucional -ESAP
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Contenido
Objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6
Tema 1 . Instrumentos para Gestión sobre los 
Eventos Adversos: La respuesta ante situaciones 
de Emergencia y/o Desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
1.1 Ley 9 de 1979 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
1.2 Decreto 3489 de 1982 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
1.3 Ley 46 de 1988 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
1.4 Directiva Ministerial de 1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1.5 Directiva presidencial 005 de 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
1.6 Política nacional actual de GRD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
Tema 2 . Instrumentos para la Gestión sobre el Riesgo: 
Comprensión y Reducción del Riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
2.5 El Plan Nacional de Desarrollo - PND (1998-2002) . . 27
2.2 Plan Nacional de Desarrollo (2002-2006) . . . . . . . . . . 29
2.3 Plan Nacional de Desarrollo (2010-2014) . . . . . . . . . . 32
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica 3
Unidad didáctica 
Instrumentos de Planificación 
para la GRD en Colombia
Autor
Luis Carlos Martínez
Diseño y diagramación
Equipo de producción de la 
Dirección de Capacitación ESAP
Fecha última revisión
 
Abril 2023
Escuela Superior de Administración 
Pública ESAP
ESAP ha verificado, hasta donde es posible, que el contenido de los enlaces web citados y 
presentados en este curso sean verídicos y que correspondan; sin embargo, y debido a la 
naturaleza dinámica de Internet, ESAP no puede responsabilizarse por el correcto y 
adecuado funcionamiento de los mismos.
Las imágenes de este documento han sido compradas a través de: https://es.123rf.com/
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica4 5
2.4 Plan Nacional de Desarrollo (2014-2018) . . . . . . . . . . 39
2.5 Guías metodológicas para la formulación 
de los planes territoriales de GRD . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
2.6 Normativa de ordenamiento territorial . . . . . . . . . . . . . 42
Tema 3 . Articulación de los planes de 
ordenamiento territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
Objetivo
Conocer y comprender cómo los instrumentos o herramien-
tas de planificación se coordinan y armonizan a favor de la 
gestión del riesgo de desastres en Colombia.
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica6 7
Resumen
Hoy en día el país cuenta con un marco legal en lo referente 
a la planificación de sus territorios que pretende generar 
una mejor relación y equilibrio entre la dinámica natural, 
representada en sus bosques, selvas, espejos de agua, mon-
tañas, llanos, desiertos, nevados, ríos, costas, mares, entre 
otros y la dinámica social que depende de aspectos cultu-
rales, sociales, económicos, políticos, entre otros.
Constitución Política de Colombia
Políticas Públicas
Normas de superior jerarquía
Instrumentos de planificación sectorial
Instrumentos de planificación regional
Decisiones sobre el territorio municipal
PMGRD
Plan municipal de
gestión del riesgo
POT
POT-PBOT-EDT
PDM
Plan de desarrollo
Ley 388/1997 – Art. 10
Determinantes de los POT
Ley 1523/2012 – Art. 39-41
Adopción de marcos
internacionales
Normatividad y
Regulación
Agenda
internacional
PMGRD
Plan municipal de gestión del riesgo
PNACC
Plan nacional de adaptación a CC
Sendal
2015-2030
París
2015-COP21
Quito
2016
POD
Plan de ordenamiento departamental
POMCA
Plan de ordenación y manejo
de cuencas hidrográficas
Figura 1 . Marco de la planificación en Colombia
Fuente: UNGRD. Tomada de la VI plataforma regional para la RRD en las Américas-Cartagena/ Colom-
bia-UNISDR-junio/2018-presentacion instrumentos de planificación para la gestión del riesgo de desastres en 
Colombia-SNGRD/DNP
Los instrumentos políticos les permiten a los 
gobiernos territoriales, en especial al local, 
garantizar un manejo oportuno, pertinente 
y eficaz de los recursos técnicos, financie-
ros, administrativos y de talento humano 
en diversas fases (antes-durante-después). 
Esto, con el fin de establecer roles, deberes y 
responsabilidades institucionales tanto del or-
den público, privado y comunitario, para que 
cumplan con la Política Nacional de Gestión 
del Riesgo de desastres (GRD) y se articulen 
de manera transversal con las demás herra-
mientas de planificación que se manifiestan 
en condiciones de escenarios de riesgo.
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica8 9
A
m
bi
en
te
 (L
ey
 9
9/
93
)
- Cuencas y POMIUAC
- Áreas protegidas
- Licencias ambientales
- Cambio climático
- Estatuto zonificación
uso adecuado del
territorio – EZUAT
- Plan Nacional
de Desarrollo
- Plan Departamental
de Desarrollo
- Plan Municipal
de Desarrollo
- Estado de emergencia, 
Art. 215 CP 1991
- Plan Nacional de Gestión 
del Riesgo de Desastres 
2015-2025
- Planes Departamentales
y Municipales de 
Gestión del Riesgo
- Estrategia de Protección 
Financiera
- Estrategia nacional y 
territoriales respuesta
emergencia
D
es
ar
ro
llo
 (L
ey
 1
52
 d
e 
19
94
)
G
RD
 (L
ey
 1
52
3/
20
12
)
Figura 2 . Instrumentos de planificación
Fuente: SNGRD-DNP-Modificada. Tomada de la VI plataforma regional para la RRD en las Américas-Cartage-
na/ Colombia-UNISDR-junio/2018-presentacion instrumentos de planificación para la gestión del riesgo de 
desastres en Colombia-SNGRD/DNP
Esta serie de herramientas permite abordar el ¿cómo? ¿cuándo? ¿quién? ¿dónde? y ¿con que? 
¿Permite pasar de las acciones de gestión a las acciones de ejecución? Lo anterior, tanto para 
la problemática de riesgos como la de desastres y lo relacionado con el tema de recuperación 
y resiliencia.
PDM
(Ley 152 de 1994)
POT
(Ley 388 de 1997)
POT
(Ley 388 de 1997)
Un plan de desarrollo es una herramienta de gestión que promueve el 
desarrollo social en un determinado territorio. De esta manera, sienta 
las bases para atender las necesidades de la población y para mejorar la 
calidad de vida de todos los ciudadanos.
Es el instrumento que define los objetivos, programas, acciones, 
responsables y presupuestos, mediante las cuales se ejecutan los 
procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo 
de desastres, en el marco de la planificación del desarrollo.
Instrumento básico del planea-
miento físico, jurídico y económi-
co del territorio. 
Herramienta para consolidar el 
futuro municipal eimpulsar la 
descentralización y la autonomía 
municipal.
Es el instrumento básico para 
desarrollar el proceso de 
ordenamiento del territorio 
municipal. Se define como el 
conjunto de objetivos, directri-
ces, políticas, estrategias, metas, 
programas, actuaciones y normas 
adoptadas para orientar y 
administrar el desarrollo físico 
del territorio y la utilización del 
suelo.
Figura 3 . Procesos GRD en Instrumentos de Planificación Territorial
Fuente: PTT- El POT como instrumentos para RRD – Alcaldía de Bogotá-Idiger-2018
Estos instrumentos de planificación a nivel territorial se deben de integrar para mejorar la 
información sobre los riesgos de manera articulada y armonizada, buscando elaborar pro-
gramas y proyectos acordes, oportunos, pertinentes, sensatos y prioritarios que apunten 
hacia un verdadero desarrollo sostenible.
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica10 11
Planificación
Nacional
Regional
Local
POT
Plan de
Desarrollo
¿Con qué?
Instancia de
incorporación:
“Política, social
y económica”
Planes
MGRD
Políticas
sectoriales
Normatividad
¿Qué, cuándo
y quién?
¿Cómo?Ej.: agua
Ej.:
ambiental
FMGRD
¿Dónde?
Instancias de
incorporación:
“Técnico-Especial”
Programas de 
ejecución
Planes
maestros
Estratégico y de 
largo plazo 
(10-15 años)
Figura 4 . Articulación y armonización entre los instrumentos de planificación
Fuente: PND-modificado (2016)
Para el abordaje en la gestión del riesgo de desastres, el Estado Colombiano ha construido 
una serie de herramientas que permiten planificar y poner en marcha los procesos que ha-
cen parte de la GRD y sus correspondientes subprocesos (conocimiento-reducción-manejo), 
además se articulan con otros instrumentos de planificación por ejemplo los planes de orde-
namiento del territorio, los planes de desarrollo, entre otros.
SNGRD
Instrumentos de Planificación
To
da
s 
la
s 
au
to
rid
ad
es
 y
 lo
s 
ha
bi
ta
nt
es
 d
el
te
rr
ito
rio
 c
ol
om
bi
an
o
O
fr
ec
er
 p
ro
te
cc
ió
n 
a 
la
 p
ob
la
ci
ón
, m
ej
or
ar
la
 s
eg
ur
id
ad
, e
l b
ie
ne
st
ar
 y
 la
 c
al
id
ad
 d
e 
vi
da
 y
co
nt
rib
ui
r a
l d
es
ar
ro
llo
 s
os
te
ni
bl
e
Identificación y caracterización
de escenarios de riesgo
Análisis de riesgo
Monitoreo del riesgo
Comunicación del riesgo
Intervención correctiva
Intervención prospectiva
Protección financiera
Preparación para la respuesta
Preparación para la recuperación
Ejecución de la respuesta
Ejecución de la recuperación
Instrumentos
de Planificación
Figura 5 . Instrumentos de Planificación SNGRD
Fuente: UNGRD
De esta manera, este documento pretende identificar y comentar sobre algunas de las prin-
cipales herramientas de planificación a favor de la GRD con el fin de visibilizar los aspectos 
más significativos y relevantes de los diferentes instrumentos que hacen parte de la serie de 
mecanismos que deben usar los tomadores de decisiones en el tema.
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica12 13
Tema 1 
Instrumentos para Gestión sobre 
los Eventos Adversos: La respuesta 
ante situaciones de Emergencia y/o 
Desastres.
1 .1 Ley 9 de 1979
En Colombia, a partir de la Ley 9 de 1979 por la cual se dictan 
Medidas Sanitarias específicamente en el título VIII sobre de-
sastres, se destaca la creación de un comité de emergencias 
a nivel nacional y en sus distintos niveles territoriales (depar-
tamentos, intendencias, comisarias, municipios), los comités 
deberán atender distintos niveles:
· La asistencia humanitaria: la atención médica, aloja-
miento, alimentación, entre otras
· De socorro: búsqueda y rescate
• Además, el comité nacional se encarga-
rá de las actividades de reconstrucción 
y rehabilitación en las zonas de influen-
cia del desastre
Del mismo modo, esta Ley aboga por la ne-
cesidad de construir los planes de contin-
gencia, en especial:
• Artículo 501: “Cada Comité de Emer-
gencia, deberá elaborar un plan de con-
tingencia para su respectiva jurisdicción 
con los resultados obtenidos en los 
análisis de vulnerabilidad. Además, de-
berán considerarse los diferentes tipos 
de desastre que puedan presentarse en 
la comunidad respectiva”.
• Artículo 502º.- El Ministerio de Salud 
coordinará los programas de entrena-
miento y capacitación para planes de 
contingencia en los aspectos sanitarios 
vinculados a urgencias o desastres.
- Parágrafo. -El Comité Nacional de 
Emergencias, deberá vigilar y contro-
lar las labores de capacitación y de 
entrenamiento que se realicen para el 
correcto funcionamiento de los pla-
nes de contingencia.
1 .2 Decreto 3489 de 1982
Poco después aparece el Decreto 3489 de 
1982: Por el cual se reglamenta el Título VIII 
de la Ley 9 de 1979 y el Decreto Ley 2341 de 
1971 en cuanto a desastres, hace mención 
sobre planes en los siguientes aspectos:
• A nivel municipal, los comités deben: 
Promover la elaboración de los análisis 
de vulnerabilidad, planes de contingen-
cia y planes de emergencia, por parte
de las diferentes entidades que corres-
pondan al área de su influencia.
• Al igual que elaborar planes alternos 
de contingencia, según los tipos de 
desastres.
• En el Artículo 23: Denominase Plan de
contingencia el conjunto de normas y
procedimientos generales que, basados
en los análisis de vulnerabilidad, facili-
tan prevenir o atender oportuna y ade-
cuadamente una posible situación de
desastre en una jurisdicción dada.
• En el Artículo 29: Entiéndase por pla-
nes de emergencia el conjunto de nor-
mas específicas, de carácter sustantivo
y procedimental, que basadas en los
planes de contingencias determinan
las responsabilidades de las entidades
públicas y demás personas naturales o
jurídicas en la atención de los desastres.
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica14 15
De ahí se comenzaron a construir planes en 
especial en los sectores de salud y educa-
ción, además de los planes del orden mu-
nicipal, pero todos enfocados hacia como 
actuar en una situación adversa sea esta de 
emergencia y/o desastre.
1 .3 Ley 46 de 1988
Ya con la Ley 46 de 1988, por la cual se crea y 
organiza el Sistema Nacional para la Preven-
ción y Atención de Desastres (SNPAD), en su 
Artículo 3, hace mención del Plan Nacional 
para la Prevención y Atención de Desastres 
(PNPAD):
…el plan incluirá y determinará todas 
las orientaciones, acciones, progra-
mas y proyectos, tanto de carácter 
sectorial como del orden nacional, 
regional y local que se refieran, tan-
to en las fases de atención, como de 
prevención y reconstrucción para 
todos los tipos de desastres (1998).
Se destaca de la Ley 46, en su Artículo 5: 
Los organismos de planeación del orden te-
rritorial, tendrán en cuenta las orientaciones 
y directrices señaladas en el plan nacional 
para la prevención y atención de desastres y 
contemplarán las disposiciones y recomen-
daciones específicas sobre la materia, en 
especial en lo que hace relación a los pla-
nes y programas de desarrollo departamen-
tal de que trata el Decreto 1527 de 1981 
y los planes de desarrollo municipal regu-
lados por el Decreto 1306 de 1980 y las 
demás disposiciones que las reglamentan o 
complementan.
1.3.1 Resolución 1802
Pocos meses después de la Ley 46 de 1988 surge la resolución 1802 de febrero de 1989 del 
Ministerio de Salud: por la cual se crean Los Comités Hospitalarios de Emergencia y se asigna 
lo responsabilidad de laelaboración y puesta a prueba de los Planes Hospitalarios de Emer-
gencia, en donde “los organismos de salud, particularmente los hospitales, deben contar con 
un Plan de Emergencia que respondo a las necesidades derivadas de este tipo de eventos to-
mando en cuenta la variedad de posibles desastres y contingencias que puedan ocurrir”.
Figura 6 . Planes Hospitalarios de Emergencias
Fuente: disaster-info (s.f)
1.3.2 Decreto 919 de 1989
Días después el gobierno nacional, reglamenta la Ley 46 de 1988, a través del Decreto 919 de 
1989 por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres:
Figura 7 . Decreto 919 de 1989
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica16 17
Fuente: Diario Oficial 38.799, del 1 de mayo de 1989-Pre-
sidencia de la República
El Decreto 919 de 1989: hace relación del 
Plan Nacional para la Prevención y Atención 
de Desastres en los siguientes Artículos:
• Artículo 3: el plan incluirá y determinará
todas las políticas, acciones y progra-
mas, tanto de carácter sectorial como
del orden nacional, regional y local, en
las fases de prevención, atención In-
mediata, reconstrucción y desarrollo en
relación con los diferentes tipos de de-
sastres y calamidades públicas,
• Artículo 4: sobre la participación de las 
entidades y organismos públicos y pri-
vados en la elaboración y ejecución del 
Plan,
• Artículo 6: el componente de preven-
ción de desastres en los Planes de De-
sarrollo de las entidades territoriales, 
• Artículo 13: establece que los comités 
territoriales para la Prevención y Aten-
ción de Desastres, según el caso, elabo-
rarán, con base en los análisis de vulne-
rabilidad, planes de contingencia para 
facilitar la prevención o para atender 
adecuada y oportunamente los desas-
tres probables.
• Artículo 20: sobre el plan de acción es-
pecífico para la atención de desastres.
Sin embargo aproximadamente durante los 
10 primeros años después de la elaboración 
de estos dos instrumentos de legislación 
(planes de contingencia y emergencia); es-
tos planes estaban más orientados y enfoca-
dos al saber cómo atender una situación de 
emergencia y/o desastre, es decir más a la 
respuesta, que a planificar las acciones para 
la prevención y mitigación de los riesgos, de 
ahí que los esfuerzos orientados hacia los 
planes institucionales de emergencia, en es-
pecial por los actores que hacen parte de la 
atención de desastres (organismos de soco-
rro, salud y seguridad) y de las demás ins-
tituciones que hacen parte del sistema en 
especial el sector de educación y salud.
1 .4 Directiva Ministerial de 1992
A comienzos del año de 1992, surge la di-
rectiva ministerial 13 del ministerio de edu-
cación nacional: hace mención en que cada 
plantel educativo debe elaborar un plan de 
prevención escolar y plan de emergencia en 
escenarios deportivos.
Figura 8 . Directiva Ministerial
Fuente: Ministerio de Educación Nacional - 1992
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica18 19
1.4.1 Resolución 7550 de 1994
Dos años más tarde a través de la resolución 7550 de 1994 “Por la cual se regulan las actua-
ciones del sistema educativo nacional en la prevención de emergencias y desastres”. En su Artí-
culo 3, aboga en que el plan escolar de prevención y atención de emergencias y desastres será 
de obligatorio cumplimiento para todos los establecimientos educativos y en consecuencia su 
evaluación y verificación estará a cargo de los supervisores de las secretarías de educación en 
su correspondiente instancia.
Figura 9 . Guía plan escolar de prevención de desastres
Fuente: Portada, Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (1990)
1.4.2 Decreto 2190 del ministerio del interior
Para finales del año de 1995, aparece el Decreto 2190 del ministerio del interior, por el cual 
se ordena la elaboración y desarrollo del Plan Nacional de Contingencia contra derrames de 
hidrocarburos, derivados y sustancias nocivas en aguas marinas, fluviales y lacustres el cual es 
adoptado a través del Decreto 321 de 1999.
Figura 10 . Plan nacional contra derrame de hidrocarburos, derivadas y sustancias
Fuente: ASEI (s.f.)
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica20 21
1 .5 Directiva presidencial 005 de 2001
Para el año 2001, se publica la directiva presidencial 005 de 2001, que habla de la actuación de 
los distintos niveles de gobierno frente desastre súbito de carácter nacional, protocolos que 
orientan a los organismos y entidades del sector público establecer una adecuada organiza-
ción, responsabilidades, funciones y procedimientos para que desde el ámbito de sus compe-
tencias y que de manera coordinada se asuma un desastre súbito de carácter nacional.
Figura 11 . Guía de actuación y protocolos de alto gobierno en caso de un desastre súbito de cobertura nacional.
Fuente: Sistema Nacional para la Atención y prevención de desastres, 2006
Adicional a esta Guía, a mediados del año de 
2003, el consejo colombiano de seguridad y 
la entonces dirección de prevención y aten-
ción de desastres, publican el manual para 
la elaboración de planes empresariales de 
emergencia y contingencia y su integración 
con el SNPAD. Además, la oficina de direc-
ción de prevención y atención de desastres 
del Ministerio del Interior y de Justicia para 
el año 2008, construye la herramienta de-
nominada “Guía Metodológica para la For-
mulación del Plan Local de Emergencia y 
Contingencia (PLEC´s), su principal objetivo 
es servir como una referencia en la formu-
lación del plan a nivel de los municipios en 
el país.
Figura 12 . Guía Metodológica para la Formulación (PLEC´s)
Fuente: SNPAD, 2010
https://es.slideshare.net/accionsocial/guia-de-actuacion-y-protocolos-del-alto-gobierno-en-caso-de-un-desastre-subito-de-cobertura-nacionalversion-2006
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica22 23
1 .6 Política nacional actual de GRD
Hoy con la actual política nacional de GRD, que está amparada bajo la Ley 1523 de 2012, instru-
mento para abordar la gestión sobre las emergencias y/o desastres, específicamente en:
• Artículo 35 . Estrategia Nacional para la Respuesta a Emergencias: la estrategia na-
cional para la respuesta a emergencias, es el marco de actuación de las entidades del 
sistema nacional de gestión del riesgo para la reacción y atención de emergencias. Se 
refiere a todos los aspectos que deben activarse por las entidades en forma individual y 
colectiva con el propósito de ejecutar la respuesta a emergencias de manera oportuna 
y efectiva.
Ejecución de funciones de soporte para la respuesta
Énfasis de servicios básicos para la respuesta
Comunidad afectada
N
ac
ió
n
Sala de Crisis Nacional
1 2 3 4
Sala de Crisis Departamental
Sala de Crisis Municipal
D
ep
ar
ta
m
en
to
M
un
ic
ip
io
/
D
ist
rit
o
Presidente
CNGRD UNGRD
SAEN
Gobernador
CDGRD
Alcalde
CMGRD
PMU
Desastre Municipal,
Departramental
Calamidad pública 
departamental
Calamidad pública 
departamental
Calamidad pública 
departamental
Calamidad pública 
municipal
Calamidad pública 
municipal
Calamidad pública 
municipal
Desastre Nacional,
Ley 1523
Monitoreo
y seguimiento
PMU
PMU PMU
Figura 13 . Articulación en los 3 niveles de gobierno
Fuente: UNGRD, 2017
La preparaciónde este documento de estrategia se debe realizar en los tres niveles de go-
bierno Nación- Departamento- Municipio y se centrará entre otros en la optimización y efi-
cacia en la prestación oportuna y pertinente en la respuesta, esto teniendo en cuenta temas 
como el de la evaluación de daños y necesidades, búsqueda y rescate, extinción de incendios 
transporte, comunicaciones, atención en la salud física y mental, saneamiento básico, aloja-
mientos temporales, alimentación, servicios públicos, seguridad, entre otros.
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica24 25
Tema 2
Instrumentos para la Gestión sobre 
el Riesgo: Comprensión y Reducción 
del Riesgo
El Decreto 919 de 1989 estableció la necesidad de formu-
lar un Plan Nacional para la Prevención y Atención de De-
sastres (PNPAD), el cual debe incluir y determinar todas las 
orientaciones, acciones, programas y proyectos, tanto de 
carácter sectorial como de orden territorial entre otros. Las 
orientaciones son las siguientes:
a. Las fases de prevención, atención inmediata, recons-
trucción y desarrollo en relación con los diferentes 
tipos de desastres
b. Los temas de orden técnico, científico, económico, 
de financiación comunitario, jurídico e institucional
c. La educación, capacitación y partici-
pación comunitaria
d. Los sistemas integrados de informa-
ción y comunicación a nivel nacional, 
regional y local
e. La función que corresponde a los 
medios masivos de comunicación
f. Los recursos humanos y físicos de 
orden técnico y operativo
g. La coordinación interinstitucional e 
intersectorial
h. La investigación científica y estudios 
técnicos necesarios
i. Los sistemas y procedimientos de 
control y evaluación de los procesos 
de prevención y atención
Es de notar que, con este Decreto, se am-
plían las acciones de los responsables no 
solo en las tareas de atención sino también 
las de prevención y reducción del riesgo, 
para los cuales también invita a desarrollar 
planes que indique tiempos, acciones y res-
ponsables para el abordaje de la reducción 
del riesgo.
En el año de 1998, a través del Decreto 93 
el ministerio del interior, adopta el plan na-
cional de prevención y atención de desas-
tres, el cual orienta las acciones del Esta-
do y de la sociedad civil para la prevención 
y mitigación de riesgos, los preparativos 
para la atención y recuperación en caso de 
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica26 27
desastre, contribuyendo a reducir el riesgo y al desarrollo sostenible de las comunidades 
vulnerables ante los eventos naturales (originados por la dinámica natural) y antrópicos (ori-
ginados por la acción del hombre).
Instrumentos de política para la gestión del riesgo
Planes para la Prevención y Atención de Desastres/GR
Estrategias:
1. Conocimiento Riesgos Naturales y Antrópicos
Estudios y Monitoreos (Evaluación del Riesgo, Planifica-
ción y Alertas)
2. Incorporación, Prevención y Reducción del Riesgo en la 
Planificación
Desarrollo, Ordenamiento Territorial, Ambiental y Secto-
rial, Prevención y Mitigación
3. Fortalecimiento del Desarrollo Institucional
SNPAD, CREPAD’s, CLOPAD’s, PLEC’s, Sistema Integrado 
de Información
4. Socialización, Prevención y Mitigación de
 Desastres
Información pública, educación formal, capacitación, 
apropiación
Figura 14 . Estrategias de prevención y atención de desastres
Fuente: Presentación del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres-DPAD.
Información adicional para tener en cuenta 
sobre el PNPAD es:
• En el documento de la CEPAL y el BID
del año 2007, denominado: informa-
ción para la gestión de riesgo de de-
sastres estudio de caso de cinco países
– Colombia: hace referencia sobre el 
PNPAD, argumentando que más que 
un plan en sentido estricto es un mar-
co de política que ilustra que en el país 
existe una política integral clara en el 
tema, en el marco del desarrollo y su 
planificación.
• En el documento del Índice de Gober-
nabilidad y Políticas Públicas en Gestión 
de Riesgo de Desastres (iGOPP) Infor-
me Nacional Colombia – BID (2015), 
expresa que el PNPAD es el primer do-
cumento normativo que introduce ta-
xativamente el concepto de “riesgo” y 
define acciones concretas en materia de 
conocimiento, reducción y articulación 
de la temática con la planificación del 
desarrollo.
• La agenda estratégica para el fortaleci-
miento de la gestión del riesgo en Co-
lombia, realizado por Predecan en el 
2008, entre sus objetivos esta es la de 
promover, propiciar y articular procesos 
tenientes al fortalecimiento de la Ges-
tión del Riesgo en Colombia, a partir de 
la experiencia de país y su institucio-
nalidad, generando dinámicas de inte-
gración entre las diferentes iniciativas 
territoriales y sectoriales. De igual ma-
nera, busca propiciar la revisión, armo-
nización y ajuste del Plan Nacional para 
la Prevención y Atención de Desastres y 
de los instrumentos normativos y políti-
cos existentes, en particular, del Siste-
ma Nacional para la Prevención y Aten-
ción de Desastres.
• La ola invernal del 2010 y 2011, género 
reflexiones sobre la política, mecanismos 
de financiación y el PNPAD y de traba-
jar más allá del enfoque orientado hacia 
la gestión sobre el desastre y ampliar 
nuestras acciones con mayor incidencia 
en la gestión sobre el riesgo.
2 .5 El Plan Nacional de Desarrollo - PND 
(1998-2002)
El Plan Nacional de Desarrollo - PND (1998 
– 2002) cambió para construir la paz, el
plan tiene como objetivo consolidar un mar-
co institucional y administrativo adecuado 
que permita, ante situaciones de riesgo y 
desastre natural o antrópico, evitar o redu-
cir las pérdidas de vidas y los efectos que 
pueden ocurrir sobre los bienes naturales y 
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica28 29
ambientales de los colombianos, y tener la capacidad de re acción adecuada para cada situa-
ción. Además, el PND busca reducir riesgos y mejorar la prevención y la capacidad de respues-
ta efectiva en caso de desastres, e incluso aumentar la eficiencia para lograr la recuperación 
rápida de zonas afectadas.
Capítulo I . Contexto del cambio:
VI . Una cultura de prevención y Atención de Desastres 
y Mitigación de Riesgos
a) Conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrópico
b) Incorporación de la prevención y reducción de riesgos en 
la planificación
c) Fortalecimiento del desarrollo institucional del sistema 
para la prevención y atención de desastres
d) Socialización de la prevención y mitigación de riesgos
Figura 15 . Plan Nacional de Desarrollo - PND (1998 – 2002)
Fuente: Congreso de la República de Colombia (Ley 508 de 1999)
2.1.1 CONPES 3146
Para el año 2001, se expide el documento Conpes 3146, que establece la estrategia para con-
solidar la ejecución del plan nacional para la prevención y atención de desastres (PNPAD), en 
el corto y mediano plazo.
Estrategias:
a) Conocimiento sobre los riesgos de origen natural y 
antrópico
b) Prevención y mitigación de riesgos en la planificación
c) Fortalecimiento institucional del SNPAD
d) Socialización de la prevención y la mitigación de riesgos y 
desastres
Figura 16 . CONPES (D. 3146 de 2001)
Fuente: Conpes, 2001
La estrategia Conpes comprende un conjunto de acciones prioritarias para mejorar el desa-
rrollo de las cuatro líneas programáticas del PNPAD, en cuanto a: 
1. El conocimiento
2. La incorporación del tema en la planificación3. El fortalecimiento institucional del SNPAD
4. El mejoramiento de los programas de educación y divulgación. Igualmente, incluye 
aspectos de orden financiero y de seguimiento, necesarios para consolidar el PNPAD.
2 .2 Plan Nacional de Desarrollo (2002-2006)
El siguiente gobierno en concordancia con el PNPAD y el CONPES 3146, En su Plan Nacio-
nal de Desarrollo (2002 – 2006), “Hacia un Estado Comunitario”, en su capítulo III “Construir 
Equidad Social”, programa 8 de “Prevención y Mitigación de Desastres Naturales” establece 
como objetivos: 
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica30 31
1. La profundización del conocimiento sobre riesgos naturales y su divulgación, 
2. La inclusión de la prevención y mitigación de riesgos en la planificación y la inversión 
territorial y sectorial, y, 
3. La reducción de la vulnerabilidad financiera del Gobierno ante desastres.
Capítulo 3 . Construir equidad social:
8 . Prevención y mitigación de riesgos naturales .
1. Profundización del conocimiento en riesgos naturales 
y su divulgación.
2. Inclusión de la prevención y mitigación de riesgo en la 
planificación y la inversión sectorial.
3. Reducción de la vulnerabilidad financiera del gobierno 
ante desastres.
Figura 17 . Ley 812 de 2003
Fuente: Congreso de la República de Colombia
Este Gobierno Nacional, a través de Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial - MA-
VDT, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público – MHCP y el Departamento Nacional de 
Planeación - DNP, suscribió con el Banco Mundial el 4 de octubre de 2005 el crédito 7293, 
para financiar el Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal frente a Desastres Natu-
rales, lo anterior como una estrategia del Estado Colombiano para garantizar la atención de 
los desastres y sus consecuencias económicas sin mayores traumatismos.
El Plan Nacional de Desarrollo (2006 – 2010) no hace mención del PNPAD, pero hace men-
ción sobre la necesidad fortalecerán las políticas públicas para la gestión del riesgo, orientán-
dolas no solo a la atención, sino prioritariamente a la prevención, con algunas acciones como:
• Fortalecer institucionalmente el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de De-
sastres (SNPAD).
• Aumentar la capacidad de respuesta financiera, no solo ante la ocurrencia de un evento 
adverso, sino en acciones de prevención.
• Incorporar la gestión del riesgo en los Planes de Ordenamiento Territorial.
• Formular estrategias para incluir esta temática en instrumentos de planificación sectorial 
y territorial.
5 . Una gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible:
5 .3 Gestión del Riesgo para la Prevención y Atención de 
Desastres
1. Identificación y monitoreo del riesgo, información y 
divulgación
2. Reducción del riesgo (Prevención y mitigación)
3. Desarrollo de políticas y fortalecimiento institucional
4. Vulnerabilidad fiscal y transferencia del riesgo
Figura 18 . Plan Nacional de Desarrollo
Fuente: Congreso de la República, 2007
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica32 33
2 .3 Plan Nacional de Desarrollo 
(2010-2014)
En el marco del Plan Nacional de Desarrollo 
(2010-2014), en su capítulo VI “Sostenibili-
dad ambiental y prevención del riesgo”, men-
ciona lo siguiente:
El Plan Nacional para la Prevención 
y Atención de Desastres no ha evo-
lucionado acorde con los cambios 
en materia de Constitución Políti-
ca, descentralización y los acuer-
dos internacionales suscritos por 
Colombia, como el Marco de Acción 
de Hyogo en 2005. Así mismo, la in-
tervención y la no generación de fu-
turos riesgos, ha estado limitada por 
un bajo conocimiento de este, esca-
sa investigación y desarrollo tecno-
lógico, una débil institucionalidad y 
una limitada coordinación entre las 
entidades que integran el SNPAD, 
razón por el cual se debe ajustar el 
Plan Nacional para la Prevención y 
Atención de Desastres (Congreso de 
la República, 2007).
Metas
1. Formular y adoptar la Política Nacional de Gestión del 
Riesgo de Desastres y actualizar su marco normativo 
y los instrumentos de gestión del sistema.
2. Diseñar la segunda fase del programa de reducción de la 
vulnerabilidad fiscal del Estado frente a desastres.
3. Formular la política de protección financiera frente a de-
sastres y para el manejo de asentamientos en riesgo.
* Más allá de aseguramiento –
diversificación del riesgo
Figura 19 . Ley 1450 de 2011
Fuente: Congreso de la República de Colombia (2011)
2.3.1 Análisis de la gestión del riesgo de 
desastres en Colombia “Un aporte 
para la construcción de políticas 
públicas”
El documento del Banco Mundial- BM en el 
2012, denominado Análisis de la gestión del 
riesgo de desastres en Colombia “Un aporte para 
la construcción de políticas públicas”, reflexio-
na sobre el SNPAD, en principio con un en-
foque notablemente asistencialista, aunque 
se reconoce la incorporación de la función 
de la prevención y que posteriormente, con 
la formulación del Plan Nacional para la Pre-
vención y Atención de Desastres (PNPAD), 
en 1998.
El documento también se refiere PNPAD 
como un documento que se constituye en 
el instrumento de política del SNPAD y es-
tablece como objetivo evitar o reducir las 
pérdidas de vida y los efectos que puede 
ocurrir como consecuencia de los ries-
gos existentes y desastres que se puedan 
presentar, y que además el PNPAD está 
construido alrededor de la noción de ries-
go antes que sobre la idea de desastre o 
calamidad.
El documento del BM también afirma que 
hay ausencia de una política sobre gestión 
del riesgo de desastres que establezca los 
impactos que se quieren lograr en este 
campo, documentos como el Plan Nacio-
nal de Prevención y Atención de Desastres 
(PNPAD) o el Conpes 3146 sirven como 
instrumentos orientadores, aunque de-
jan importantes vacíos. Entre ellos que el 
PNPAD, a pesar de que tienen un énfasis 
en la definición de programas y activida-
des, no tienen la suficiente jerarquía para 
adoptar decisiones de fondo sobre los re-
sultados que se quieren lograr con la ges-
tión del riesgo, así como tampoco definen 
los alcances de la responsabilidad pública 
y privada a nivel territorial y sectorial, por 
lo cual se debe actualizar el PNPAD hacia 
un plan nacional de gestión del riesgo de 
desastres.
2.3.2 Ley 1523 de 2012
A través de la Ley 1523 de 2012 se adopta la 
política nacional de gestión del riesgo de de-
sastres para el país, y sobre el tema específi-
co de planes de gestión del riesgo se señala 
lo siguiente:
• Artículo 32. Planes de Gestión del Ries-
go. Los tres niveles de gobierno formu-
larán e implementarán planes de ges-
tión del riesgo para priorizar, programar
y ejecutar acciones por parte de las
entidades del sistema nacional, en el
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica34 35
marco de los procesos de conocimien-
to del riesgo, reducción del riesgo y de 
manejo del desastre, como parte del or-
denamiento territorial y del desarrollo, 
así como para realizar su seguimiento y 
evaluación.
• Artículo 33. Plan Nacional de Ges-
tión del Riesgo de Desastres. Es el 
instrumento que define los objetivos, 
programas, acciones, responsables y 
presupuestos, mediante las cuales se 
ejecutan los procesos de conocimien-
to del riesgo, reducción del riesgo y de 
manejo de desastres, en el marco de la 
planificación del desarrollo nacional.
• Artículo 37. Planes departamentales,distritales y municipales de gestión del 
riesgo y estrategias de respuesta. Las 
autoridades departamentales, distrita-
les y municipales formularán y concer-
tarán con sus respectivos consejos de 
gestión del riesgo, un plan de gestión 
del riesgo de desastres y una estrate-
gia para la respuesta a emergencias de 
su respectiva jurisdicción, en armonía 
con el plan de gestión del riesgo y la 
estrategia de respuesta nacionales. 
El plan y la estrategia, y sus actuali-
zaciones, serán adoptados mediante 
decreto expedido por el gobernador o 
alcalde, según el caso en un plazo no 
mayor a noventa (90) días, posteriores 
a la fecha en que se sancione la pre-
sente ley.
2.3.3 PNGRD
El Plan Nacional de Gestión del Riesgo de 
Desastres (PNGRD) fue adoptado median-
te Decreto Presidencial 308 de 2016, luego 
de un proceso de formulación realizado en el 
marco del Decreto 1081 de 2015 (Capítulo 
2: Procedimiento para la Expedición y ac-
tualización del Plan Nacional de Gestión del 
Riesgo).
Figura 20 . PNGRD
Fuente: Plan Nacional Gestión Riesgo de Desastres
El PNGRD se encuentra desde su objetivo general y sus cinco objetivos específicos, alineado 
con las cuatro prioridades suscritas en el Marco de Sendai (2015-2030): 
1. Comprender el riesgo de desastres
2. Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo
3. Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia
4. Aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz, y 
“reconstruir mejor” en los ámbitos de la recuperación, la rehabilitación y la reconstruc-
ción y con el objetivo esperado en los próximos 15 años: La reducción sustancial del 
riesgo de desastres y de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto en vidas, 
medios de subsistencia y salud como en bienes físicos, sociales, culturales y ambien-
tales de las personas, las empresas, las comunidades y los países.
Objetivos del PNGRD (2015 - 2025)
7 programas
62 proyectos
Mejorar el conocimiento del Riesgo de Desastres 
en el territorio nacional.
2 programas
42 proyectos
Reducir la construcción de nuevas condiciones 
de riesgo oen el desarrollo territorial, sectorial y 
ambiental sostenible.
5 programas
19 proyectos
Reducir las condiciones existentes de 
Riesgo de Desastres.
4 programas
32 proyectos
Garantizar un oportuno, eficaz y adecuado mane-
jo de desastres.
5 programas
25 proyectos
Fortalecer la gobernanza, la educación y comu-
nicación social en la gestión del riesgo con el 
enfoque diferencial, de diversidad cultural y de 
género.
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica36 37
Figura 21 . Marco de Sendai
Fuente: UNISDR
El PNGRD, está conformado por cinco (5) objetivos, 181 proyectos en total, que están ubica-
dos tanto a corto plazo (2015-2018), mediano plazo (2019-2022) y largo plazo (2023-2025).
7 metas globales
Reducir Incrementar
Cantidad de muertes / 
Población global
Promedio 20200-2030 << 
Promedio 2005-2015
Países con estrategias nacionales & 
locales de RRD
2020 Valor >> Valor 2015
Población afectada / 
Población global
Promedio 2020 << 2030 
Promedio 2005-2015
Cooperación internacional
Para más países en desarrollo
Valor 2030 >> Valor 2015
Pérdida económica / PIB global
Proporción 2030 << 
Proporción 2015
Disponibilidad y acceso a sistemas 
de múltiples riesgos, alerta tempra-
na, riesgo de desastres, información 
y evaluaciones
Valores 2030 >> Valor 2015
Los daños a la infraestructura
 crítica y la interrupción de los 
servicios básicos
Valor 2030 << Valor 2015
Figura 22 . Proyectos a corto, mediano y largo plazo por objetivos
Fuente: UNGRD
Objetivo 1
Objetivo 2
Objetivo 3
Objetivo 4
Objetivo 5
66
Proyectos
181
PROYECTOS
CORTO PLAZO
2015 - 2018
MEDIANO PLAZO
2019 - 2022
LARGO PLAZO
2023 - 2025
48
Proyectos
67
Proyectos
13
5
20
29
29
16
12
16
12
5
13
15
4
2
7
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica38 39
La inversión total del PNGRD, expresados 
en miles de millones de pesos constantes 
de 2015 es de $11.025.886 de los cuales 
a corto plazo esta por $2.409.384 que co-
rresponde aproximadamente al 22%, a me-
diano plazo por $4.176.317 que correspon-
de al 38% y los de largo plazo por valor de 
$4.440.184 que corresponde alrededor del 
40% del valor total del plan.
De lo anterior se evidencia además que:
• hay mayor número de proyectos para el 
proceso de conocimiento (63), pero con 
una inversión apenas de un (0,54%) so-
bre el total del valor del PNGRD
• seguido de (61) proyectos para reduc-
ción con una inversión del (89%)
• manejo con (32) proyectos con una in-
versión del (7,62%)
• los otros proyectos hacen parte del 
objetivo 5 en fortalecimiento con (25) 
proyectos y una inversión del (2,48%) 
sobre el total del valor del plan
Objetivo estratégico 1
Valor
programa
% Valor
objetivo
Objetivo estratégico 2
Objetivo estratégico 3
Objetivo estratégico 4
Objetivo estratégico 5
100%
$ 273.798
$ 11.025.879
$ 840.583
$ 9.809.998
$ 42.000
$ 59.500
2,48%
7,62%
88,97%
0,38%
0,54%
Financiamiento total del PNGRD
Figura 23 . Valor de la inversión del PNGRD por objetivo (Miles de Millones)
Fuente: PNGRD (2015-2025)
2 .4 Plan Nacional de Desarrollo 
(2014-2018)
En el Plan Nacional de Desarrollo (2014-
2018), en el capítulo X: Crecimiento verde, 
en el objetivo 3: lograr un crecimiento resi-
liente y reducir la vulnerabilidad frente a los 
riesgos de desastres y al cambio climático. 
Menciona en que el país ha avanzado en el 
conocimiento de las amenazas geológicas 
e hidrometeorológicas. No obstante, no 
ocurre lo mismo con las amenazas de origen 
oceánico o antrópico no intencional. De igual 
manera, el país tiene grandes retos en mate-
ria del conocimiento de la vulnerabilidad y el 
análisis y la evaluación del riesgo en sectores 
y territorios; además en el ámbito territorial 
se ha identificado una débil incorporación 
del análisis de riesgo en los planes de orde-
namiento territorial (POT).
Objetivo 3: lograr un crecimiento resiliente y reducir la vulnerabilidad frente a
los riesgos de desastres y al cambio climático
a) Fortalecer los procesos de la gestión del
riesgo: conocimiento, reducción y manejo
b) Fortalecer la planificación del desarrollo con criterios de 
adaptación al cambio climático
c) Reducir el riesgo existente, la generación de nuevos riesgos y
el impacto de los desastres en los sectores
Figura 24 . Plan Nacional de Desarrollo (2014-2018): Todo por un Nuevo País.
Fuente: DNP (2014)
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica40 41
Sin lugar a duda, el Plan Territorio del Gestión del Riesgo de Desastres (nación-departa-
mento-municipio) debe de ser coherente, articulado y armonizado con sus correspondientes 
planes de desarrollo (nacional-departamental-municipal) y con sus planes de ordenamiento 
territorial. Lo anterior, para garantizar una eficiente, eficaz y oportuna gestión sobre el riesgo 
y así evitar o reducir los daños y pérdidas asociados a ellos en lo (humano, ambiental, infraes-
tructura, económico, social, entre otros).
POT
Plan de
 DesarrolloP
ro
gr
am
as
 y
 p
ro
ye
ct
os
POT – PBOT – EOT
¿Dónde?
¿Con qué?
PMGRD define el “qué hacer” específico, el “cuánto” “cuándo” y “Quién”
Pl
an
 M
un
ic
ip
al
 d
e 
G
es
tió
n 
de
l R
ie
sg
o
PM
G
RD
Figura 25 . Relación del PMGRD con otros Instrumentos de Planificación
Fuente: UNGRD -Modificado
2 .5 Guías metodológicas para la formulación de los planes territoriales de GRD
La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD); ha diseñado una serie 
de herramientas para orientas a los responsables en el tema para la elaboración de los corres-
pondientes planes, además de su asistencia técnica por parte de esta entidad coordinadora de 
sistema.
Figura 26 . Guías metodológicas para la formulación de los planes territoriales de gestión del riesgo
Fuente: UNGRD
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres 
Proyecto de Asistencia Técnica en Gestión del Riesgo a nivel Municipal y Departamental 
Sistema Nacional de Gestión 
del Riesgo de Desastres 
Formulación del Plan Municipal de Gestión del Riesgo 
(Versión 1) 
Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado 
frente a Desastres Naturales. Crédito BIRF 7293-CO 
Banco Mundial 
Sobre la estructura del plan a nivel de los 
territorios cuenta con dos componentes: 
1. Un componente general (contexto,
antecedentes de eventos históricos,
marco legal. Identificación y caracte-
rización de cada uno de los riesgos
priorizados).
2. Y un componente programático y
de inversiones y sobre el contenido
del plan que tendrá como mínimo
los siguientes elementos:(objeti-
vos, metas, presupuesto, tiempos, 
responsables).
Sin embargo, hay que resaltar que el alcan-
ce de los planes de gestión sobre el riesgo 
debe alcanzar a todos los sectores, de ahí el 
Decreto 2157 de 2017 del departamento 
administrativo de presidencia de la repúbli-
ca por medio del cual se adoptan directrices 
generales para la elaboración del plan de 
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica42 43
gestión del riesgo de desastres de las en-
tidades públicas y privadas en el marco del 
Artículo 42 de la ley 1523 de 2012”.
2 .6 Normativa de ordenamiento 
territorial
Desde la Constitución de 1991 se conside-
ra al territorio como una dimensión funda-
mental para el desarrollo económico y social. 
Desde entonces, la Constitución brindó ma-
yor legitimidad democrática a los entes terri-
toriales, permitiendo ampliar las relaciones 
políticas entre la sociedad y el territorio que 
habita. De esta manera, el reconocimiento 
del municipio como la entidad fundamen-
tal de la división político-administrativa del 
Estado.
Figura 27 . Mapa Esquemático de Colombia
Fuente: Comisión Colombiana del Océano
2.6.1 Ley 99 de 1993
Por otra parte, la Ley 99 de 1993 que crea el 
Ministerio del Medio Ambiente concreta el 
Sistema Nacional Ambiental y prevé la orde-
nación territorial ambiental, (.) hacer evalua-
ción, seguimiento y control de los factores de 
riesgo ecológico y de los que puedan incidir 
en la ocurrencia de desastres naturales y 
coordinar con las demás autoridades las ac-
ciones tendientes a prevenir la emergencia o 
a impedir la extensión de sus efectos…,
(..) Realizar actividades de análisis, 
seguimiento, prevención y control 
de desastres…adelantar con las ad-
ministraciones municipales o distri-
tales programas de adecuación de 
áreas urbanas en zonas de alto ries-
go, tales como control de erosión, 
manejo de cauces y reforestación…, 
(…) la prevención de desastres será 
materia de interés colectivo y las 
medidas tomadas para evitar o miti-
gar los efectos de su ocurrencia se-
rán de obligatorio cumplimiento.
2.6.2 Ley 388 de 1997
Posteriormente, con la Ley 388 de 1997, 
se da orientaciones para la realización de 
un plan que ordene el territorio desde su 
base, estipulando entre sus objetivos, que 
el municipio promueva el ordenamiento de 
su territorio, el uso equitativo y racional del 
suelo, la preservación y defensa del patri-
monio ecológico y cultural localizado en su 
ámbito territorial y la prevención de desas-
tres en asentamientos de alto riesgo, así 
como la ejecución de acciones urbanísticas 
eficientes. De acuerdo con la población de 
cada municipio, la Ley 388 de 1997 definió 
el tipo de plan que se debe desarrollar:
a. Planes de ordenamiento territorial: 
elaborados y adoptados por las au-
toridades de los distritos y munici-
pios con población superior a los 
100.000 habitantes
b. Planes básicos de ordenamiento te-
rritorial: elaborados y adoptados por 
las autoridades de los municipios con 
población entre 30.000 y 100.000 
habitantes
c. Esquemas de ordenamiento terri-
torial: elaborados y adoptados por 
las autoridades de los municipios 
con población inferior a los 30.000 
habitantes
http://www.minvivienda.gov.co/LeyesMinvivienda/ley_0388_180797.pdf
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica44 45
Tipo de plan de ordenamiento territorial segun municipio
Figura 28 . Distribución espacial de ordenamiento territorial según municipio
Fuente: Ministerio de Vivienda, cuidad y Territorio Colombiano, 2014
La misma Ley 388 de 1997, además contie-
ne apartes en relación con los riesgos como:
• (…) determinar las zonas no urbaniza-
bles que presenten riesgos para la lo-
calización de asentamientos humanos, 
por amenazas naturales, o que de otra 
forma presenten condiciones insalubres 
para la vivienda..., (…) es incluso las rela-
cionadas con la conservación y protec-
ción del medio ambiente, los recursos 
naturales y la prevención de amenazas 
y riesgos naturales.
• (…)Las políticas, directrices y regulacio-
nes sobre prevención de amenazas y 
riesgos naturales, el señalamiento y loca-
lización de las áreas de riesgo para asen-
tamientos humanos, así como las estra-
tegias de manejo de zonas expuestas 
a amenazas y riesgos naturales…,(…)La 
determinación y ubicación en planos de 
las zonas que presenten alto riesgo para 
la localización de asentamientos huma-
nos, por amenazas o riesgos naturales o 
por condiciones de insalubridad…,(…) el 
traslado de poblaciones por riesgos físi-
cos inminente.., entre otras.
2.6.3 Ley 1454 de 2011
Una de las legislaciones más reciente sobre 
el tema es la Ley 1454 de 2011 por la cual se 
dictan normas orgánicas sobre ordenamien-
to territorial y se modifican otras disposicio-
nes, también es conocida como la LOOT, que 
además de establecer directrices y compe-
tencias a la escala departamental: para desa-
rrollar sus planes de ordenamiento territo-
rial departamental (POD).
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica46 47
Constitución 
Política de Colombia
Artículos 151, 
288 y 300
Ley 152 de 1994 – 
Ley Orgánica del 
Plan de Desarrollo 
– Artículo 41
El ordenamiento territorial instrumento de planificación y gestión de las entidades territoriales y proceso 
de construcción colectiva de país … (Art. 2, Ley 1454 de 2011; Art. 29, Competencia departamental)
Ley 388 de 1997 – 
Ley de Desarrollo 
Territorial – 
Artículos 5,7
Ley 1523 de 2012 
– Ley de Gestión 
de Riesgo
de Desastres
Ley 99 de 1993 – 
Ley General 
Ambiental
Desarrollo
territorial
Ordenamiento
territorial
PND
PDD
PIDM
PDM
PGOT
DOTP/POTD
PEMOT
POT/PBOT
/EOT
Departamento
Área metropolitana
Municipio
Nación
Establecer Política Nacional de 
ordenamiento del territorio (parques 
nacionales y áreas protegidas)
Localización de grandes proyectos de 
infraestructura
Áreas limitadas de uso por seguridad y 
defensa
Lineamientos del proceso de 
urbanización y sistema de ciudades
Dividir el territorio en localidades
Organizarse como área metropolitana 
siempre que existan unas relaciones 
que den lugarD
is
tr
ito
s
Formular y adoptar elPOT
Reglamentar usos del suelo
Optimizar los usos de las tierras 
disponibles
Establecer directrices y orientaciones 
para el ordenamiento de la totalidad o 
porciones específicas del territorio
Definir políticas de asentamientos 
poblacionales y centros urbanos
Orientar la localización de la 
infraestructura física-social
M
un
ic
ip
io
s
D
ep
ar
ta
m
en
to
s
N
ac
ió
n
Figura 29 . Marco legal
Fuente: DNP
Figura 30 . Competencias del ordenamiento territorial
Fuente: elaboración propia
2.6.4 Ley 1523 de 2012
Al hablar de legislación actual también se 
debe hablar de la Ley 1523 de 2012 que 
contiene la política nacional de gestión del 
riesgo de desastres del país, reconoce la 
problemática de riesgos como un tema re-
lacionado con la forma de uso, ocupación y 
transformación del espacio físico ambiental 
del territorio y, por tanto, determinante en 
los procesos de planificación y ordenación 
del territorio.
• En su Artículo primero la “Ley define que 
la gestión del riesgo se constituye en 
una política de desarrollo indispensable 
para asegurar la sostenibilidad, la seguri-
dad territorial, mejorar la calidad de vida 
de las poblaciones y las comunidades en 
riesgo y que, por tanto, está asociada con 
la planificación del desarrollo seguro y 
con la gestión ambiental territorial soste-
nible, en todos los niveles de gobierno”.
• Por otro lado, en su Artículo 39: “deter-
mina la necesaria integración de la gestión 
del riesgo en la planificación territorial 
y del desarrollo en los planes de ordena-
miento territorial, de manejo de cuencas 
hidrográficas y de planificación del desa-
rrollo en los diferentes niveles de gobier-
no, considerando el riesgo de desastres, 
como un condicionante para el uso y la 
ocupación del territorio, procurando de 
esta forma evitar la configuración de nue-
vas condiciones de riesgo” (Congreso de 
la República, 2012).
Se debe articular a nivel de los niveles terri-
toriales (nación-departamento-municipio), 
los actores y sistemas responsables de estos 
tres instrumentos de planificación a nivel 
municipal el Consejo Municipal de Gestión 
del Riesgo de Desastres (CMGRD), respon-
sable del PMGRD; con las Corporaciones 
Autónomas Regionales (CAR), responsables 
de los Planes de Ordenamiento Territorial 
(POT) y el Departamento de Planeación 
Municipal, responsable de los Planes Muni-
cipales de Desarrollo (PMD).
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica48 49
Ley 1523
de 2012
Ley 1523 de
2012, 
Art. 28 y 31
Ley 1523 
de 2012, 
Art. 32, 37, 
39, y 40
Ley 1523
de 2012,
Art. 32 y 37
Ley 1523 
de 2012,
Art. 33, 34 
y 41
Ley 1523 
de 2012, 
Art. 37 Ley 1523de 2012,
Art. 61
Ley 1523 de 
2012, Art. 38
Decreto 1640 
de 2012
Ley 388
de 1997
Ley 99
de 1993
Decreto 019
de 2012
Decreto 1077
 de 2015
Ley 2 de 1995
Ley 9 de 1989
Ley 388
de 1997
Ley 152
de 1994
Plan de Desarrollo Municipal
Pl
an
 d
e 
O
rd
en
am
ie
nt
o 
Te
rr
ito
ria
l
POM
CA
S O
tro
s p
lan
es
CA
R
Plan de gestión del Riesgo
Ejecución del Pl
an 
de Recuperació
n
Plan municipal de gestión del riesgo Estrategia municipal de respuesta
Figura 31 . Instrumentos de Planificación para la Gestión del Riesgo de Desastres.
Fuente: UNGRD
2.6.5 Ley 019 de 2012
Por otra parte, el Decreto Ley 019 de 2012, 
denominada Ley Anti trámites: “Por el cual 
se dictan normas para suprimir o reformar 
regulaciones, procedimientos y trámites in-
necesarios existentes en la Administración”, 
pública en su Artículo 189, lo siguiente: “In-
corporación de la gestión del riesgo en la revisión 
de los planes de ordenamiento territorial. Define 
que procede revisión o un nuevo POT cuando se 
delimiten y zonifiquen las áreas de amenaza, se 
delimite y zonifiquen áreas con condiciones de 
riesgo, se determinen medidas específicas para 
su mitigación”.
Es decir, definió la obligación de contemplar 
la gestión de riesgo como un tema estruc-
tural del POT, considerando su desarrollo 
como un requisito fundamental sin el cual 
no se puede abordar su proceso de revisión 
y ajuste. En otras palabras, para hacer ges-
tión sobre el riesgo, primero debemos de 
identificarlo, conocerlo y comprenderlo.
El POT permite ubicar, identificar y cono-
cer los escenarios posibles de riesgo, como 
documento técnico de soporte en los sub-
procesos de identificación, caracterización, 
análisis y evaluación de los factores que 
componen el riesgo (amenaza, exposición y 
vulnerabilidad) y del riesgo en sí).
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica50 51
Conocimiento
del riesgo POT
Reconocer escenarios 
PMGRD
Adelantar estudios de 
amenaza
Documento técnico
de soporte DTs
Documento técnico
de soporte cartográfico 
POT
Identificar elementos 
expuestos
Delimitar áreas con 
condición de riesgo
Figura 32 . Definición de Áreas en Amenaza, Elementos Expuestos y en Condición de Riesgo
Fuente: UNGRD
2.6.6 Ley 1625 del año 2013
De igual manera la Ley 1625 del año 2013, orgánica para las áreas metropolitanas que es-
tablece la posibilidad de emitir planes estratégicos metropolitanos de ordenamiento terri-
torial (PEMOT), siendo este el instrumento básico para el desarrollo territorial en las áreas 
metropolitanas.
2.6.7 Resolución 0448
Para al año 2014, el ministerio de vivienda, ciudad y territorio expidió la resolución 0448 “por 
la cual establece los lineamientos para que los municipios y distritos recojan y suministre in-
formación para conformar el inventario nacional de asentamiento al alto riesgo de desastres” 
por inundaciones y deslizamientos. Tanto en la zona urbana como rural, mapas, documento y 
soportes que deberán ser incorporados en los planes de ordenamiento.
Figura 33 . Guía metodológica – inventario de asentamientos
Fuente: MinVivienda (s.f.)
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica52 53
2.6.8 Decreto 1807 del 2014
Para el 19 de septiembre 2014, se expide el Decreto 1807 del 2014 “Por el cual se reglamenta 
el Artículo 189 del Decreto Ley 019 de 2012 en lo relativo a la incorporación de la gestión del riesgo 
en los planes de ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones”, es de los documentos que 
señalan temas relacionados con las condiciones técnicas y niveles de escala para la elaboración 
de los estudios básicos y detallados de los factores de riesgo, su correspondiente evaluación y 
análisis y sus medidas de intervención.
Reglamenta el Art . 189 de la Ley 019 de 2012
 “Objetivo” “… Establece las condiciones y escalas de 
detalle para incorporar de manera gradual la Ges-
tión de Riesgo en la revisión de los contenidos de 
mediano y largo plazo de los POT…”
Figura 34 . Decreto 1807
Fuente: Minvivienda, 2014
Las disposiciones contenidas en el presente decreto establecen las condiciones y escalas de 
detalle para incorporar de manera gradual la gestión del riesgo en la revisión de los conteni-
dos de mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento territorial municipal y distrital o 
en la expedición de un nuevo plan.
Figura 35 . Escala de Trabajo
Fuente: Decreto 1807, Minvivienda, 2014
Estudio básico
TIPO DE ESTUDIO
Clase de
Suelo
Escala
Estudio detallado
1:5.000
Expansión Urbana
Rural Suburbano
Urbano
Rural
Expansión Urbana
Urbano
1:2.000
1:2.000
1:25.000
1:5.000
1:5.000
Movimientos en masa – Inundaciones – Avenidas torrenciales
2.6.9 Ley 1551 de 2012 
Por su parte, la Ley 1551 de 2012 reitera la 
competencia municipalen la adopción de los 
planes de ordenamiento territorial y la Ley 
715 de 2001 que autorizó a los municipios 
orientar recursos de propósito general del 
Sistema General de Participaciones para fi-
nanciar aspectos vitales para el ordenamien-
to territorial, tales como la gestión del riesgo.
2.6.10 Decreto Nacional 1077 de 2015 
El Decreto Nacional 1077 de 2015 (único 
reglamentario del sector vivienda, ciudad y 
territorio), documento que compila un nú-
mero importante de normas muy dispersas y 
articulados que abordan el tema del ordena-
miento y la GRD, desde la aparición de la Ley 
388/97 a mediados del año 2015.
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica54 55
Figura 36 . Estudios Básicos y Detallados según el Decreto 1077
Fuente: MinVivienda, 2015
Delimitación y zonificación
de áreas de amenaza
Delimitación y 
zonificación de áreas 
con condiciones 
de riesgo
¿Qué se propone?
Determinación
de las medidas
específicas para 
su mitigación
Implica contar con estudios de amenaza, vulnerabilidad y riesgo
Decreto 1077 de 2015 – Sección 3
Se realizan como requisito para 
adelantar procesos de revisión 
de POT.
Permiten priorizar las zonas en 
donde se requiere adelantar 
estudios que permitan 
categorizar el riesgo
Se pueden plantear en el 
contenido programático del 
POT, con el fin de que se 
desarrollen en su 
implementación.
Permiten categorizar el riesgo y 
establecer las medidas de 
intervenciones estructurales 
para su manejo.
Estudios básicos Estudios detallados
Condiciones Decreto 019 de 2012
Tema 3
Articulación de los planes de 
ordenamiento territoriales
Después de casi 20 años de la aprobación de la Ley 388 de 
1997 y superado los tres periodos constitucionales que se 
establecen para modificar y actualizar los instrumentos de 
ordenamiento territorial, el país se enfrenta a un proceso de 
revisiones de los POT de aproximadamente el 80 % de los 
municipios, es decir de los objetivos y estrategias de orde-
namiento de una gran parte del territorio. Para finales del 
2016 el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT), 
tenían registrados un total de 916 instrumentos de ordena-
miento territorial, el Esquema de ordenamiento territorial 
(EOT), el Plan básico territorial (-PBT), el Plan de ordena-
miento territorial (POT) de acuerdo con la siguiente figura:
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica56 57
Figura 37 . Numero de planes de ordenamiento territorial que perdieron su vigencia
Fuente: DNP- POT Modernos, 2016
56
POT
158
PBOT
888
EOT
Planes de ordena-
miento territorial
>100.000 
habitantes
5,1% de municipios
56,3% población
Planes básicos de 
ordenamiento 
territorial
30.000 y 100.000 
habitantes
14,3 de municipios
19,6% población
Esquema de 
ordenamiento 
territorial
<30.000 habitantes
80,6% municipios
24% población
33 no vigentes 135 no vigentes 718 no vigentes
886 POT NO 
VIGENTES
81% del país
Según cifras de 2015 del MVCT, 56 POT de 
municipios mayores a 100.000 habitantes 
en el país tendrían que revisarse, eso mismo 
se tendría que hacer en el caso de 158 PBT 
y 888 EOT. Otra mirada es que 467 muni-
cipios tienen cumplida la vigencia de largo 
plazo, 449 la de mediano plazo y 182 la de 
corto plazo.
El MVCT hace un balance general de los 
POT de Primera Generación adoptados en-
tre 1999 y 2003, y se desvelan algunos da-
tos sobre ellos, como los siguientes:
• Que un en un 62% no existe plano car-
tográfico y el 21% de los POT los planos 
no están georreferenciados,
• Sin embargo, uno de los mayores agra-
vantes es que 97% de los municipios 
del país no contempla la gestión de ries-
go en sus (POT), entre ellos, 11 de 32 
capitales,
• Aun prima la estrategia de crecimiento 
de las ciudades y municipios, con inte-
reses sectoriales, económicos o indivi-
duales, por encima de la valoración del
riesgo y de la evaluación de factores cli-
máticos y su impacto en el desarrollo.
Según la DNP uno de los principales desa-
fíos que afronta el país es realizar la revisión 
y monitoreo de los Planes de Ordenación y 
Manejo de Cuencas y de los Planes de Or-
denamiento Territorial y la incorporación de 
la temática en su identificación, caracteriza-
ción análisis y evaluación de los diferentes 
posibles escenarios de riesgos de desastres, 
esto permitirá identificar las intervenciones 
urgentes e importantes a realizar por parte 
de las alcaldías, Corporaciones Autónomas 
Regionales, así como los demás niveles de 
gobierno y los diferentes sectores para re-
ducir los factores del riesgo de acuerdo a su 
contexto y realidad.
Figura 38 . Municipios de Colombia que requieren actualizar sus POT (2016)
Fuente: Ministerio de Vivienda, cuidad y Territorio Colombiano-2016
En el libro de 20 años de ordenamiento territorial en Colombia “Experiencias, desafíos y herra-
mientas para los actores territoriales del MVCT” comenta que: 
“El balance nacional arrojó que los POT de primera generación avanzaron en la iden-
tificación de la susceptibilidad a la amenaza y en algunos casos evaluaron la amenaza. 
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica58 59
No obstante, aún no se habían de-
sarrollado referentes metodológi-
cos que permitieran orientar esta 
actividad, por lo que se presentaron 
confusiones en el empleo de térmi-
nos como amenaza, vulnerabilidad 
y riesgo, los cuales se utilizaban in-
discriminadamente sin reunir la rigu-
rosidad científica que cada uno de 
ellos desarrolla”.
En algunos casos, los municipios definieron 
en sus POT, por ejemplo, áreas de riesgo no 
mitigables para la localización de asenta-
mientos humanos sin los sustentos técnicos 
requeridos para su determinación, con lo 
cual se restringió el desarrollo de acciones 
de intervención en estas áreas generando 
un sinnúmero de conflictos sociales con 
las comunidades asentadas en estas zonas 
(Contreras Ortiz, Y. 2017a y b).
En otras palabras, una de las debilidades de la 
incorporación de los riesgos en los POT, era 
que no había claridad sobre las escalas y me-
todologías a usarse para caracterizar los com-
ponentes del riesgo, en especial los mapas de 
amenaza y vulnerabilidad. De ahí en parte el 
Decreto 1807 de 2014, por el cual se regla-
menta el Artículo 189 del Decreto Ley 019 
de 2012 en lo relativo a la incorporación de 
la gestión del riesgo en los planes de orde-
namiento territorial y se dictan otras disposi-
ciones, entre ellas establecen las condiciones 
técnicas para la elaboración de estudios bá-
sicos y detallados para eventos relacionados 
con (movimientos en masa, inundaciones y 
avenidas torrenciales) y las escalas de detalle 
para incorporar de manera gradual la gestión 
del riesgo en la revisión de los contenidos de 
mediano y largo plazo de los planes de orde-
namiento territorial municipal.
Ahora bien, en el año de 2016 el Servicio 
Geológico Colombiano (SGC), elaboro guía 
metodológica para estudios de amenaza, 
vulnerabilidad y riesgo por movimientos 
en masa, es de recordar que para los otros 
eventos como avenidas torrenciales e inun-
daciones no hay una guía metodológica ofi-
cial por parte de las instituciones científicas 
responsables del tema y que para eventos 
que están por fuera del Decreto 1807 de 
2014, como es el caso de los sismos, el cual 
están enmarcado en la NSR-10.
La UNGRD, también elaboró un documento de guía para incorporar la gestión del riesgo 
de desastres en el ordenamiento territoriala nivel municipal, el cual pretende orientar a los 
tomadores de decisiones y responsables sobre la GRD, en identificar, caracterizar, analizar y 
evaluar los factores que componen el riesgo en sus distintos escenarios.
Guía de Integración de la Gestión del Riesgo y el Ordenamiento Territorial Municipal 
Figura 39 . Guía metodológica para estudios de amenaza, 
vulnerabilidad y riesgo por movimientos en masa
Fuente: SGC (s.f.)
Figura 40 . Guía de integración de la Gestión del Riesgo de Desastres y el Ordenamiento Territorial Municipal
Fuente: UNGRD (s.f.)
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica60 61
Glosario
Estrategia Nacional para la Respuesta a Emergencias: 
es el marco de actuación de las entidades del sistema 
nacional de gestión del riesgo para la reacción y aten-
ción de emergencias.
PDM: herramienta de gestión que promueve el desa-
rrollo social en un determinado territorio. De esta ma-
nera, sienta las bases para atender las necesidades de la 
población y para mejorar la calidad de vida de todos los 
ciudadanos.
Planes de Gestión del Riesgo: los tres niveles de go-
bierno formularán e implementarán planes de gestión 
del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones 
por parte de las entidades del sistema nacional, en el 
marco de los procesos de conocimiento del riesgo, re-
ducción del riesgo y de manejo del desastre, como parte 
del ordenamiento territorial y del desarrollo, así como 
para realizar su seguimiento y evaluación.
PMGRD: instrumento que define los objetivos, progra-
mas, acciones, responsables y presupuestos, mediante 
las cuales se ejecutan los procesos de conocimiento del 
riesgo, reducción del riesgo y de manejo de desastres, en 
el marco de la planificación del desarrollo.
PND: Plan Nacional de Desarrollo.
PNGRD: Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres - es el 
instrumento que define los objetivos, programas, acciones, respon-
sables y presupuestos, mediante las cuales se ejecutan los procesos 
de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo de 
desastres, en el marco de la planificación del desarrollo nacional. 
Tiene entre sus objetivos garantizar un oportuno, eficaz y adecuado 
manejo de desastres.
PNPAD: Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres.
POT: instrumento básico del planeamiento físico, jurídico y econó-
mico del territorio. Herramienta para consolidar el futuro munici-
pal e impulsar la descentralización y la autonomía municipal. Es el 
instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento 
del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, 
directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y 
normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del 
territorio y la utilización del suelo.
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica62 63
Referencias
ASEI. (s.f). Plan Nacional Contra Derrames de Hidrocar-
buros, Derivados y Sustancias Nocivas. Recupera-
do de: http://tiny.cc/k6mr8y
Banco Interamericano de Desarrollo. (2015). Índice de 
Gobernabilidad y Políticas Públicas en Gestión de 
Riesgo de Desastres (iGOPP) Informe Nacional 
Colombia. División de Medio Ambiente, Desa-
rrollo Rural y Gestión del Riesgo por Desastres. 
NOTA TÉCNICA IDB-TN-855. Recuperado de: 
http://tiny.cc/16mr8y
Banco Mundial. (2012). Resumen ejecutivo. Análisis de la 
gestión del riesgo de desastres en Colombia: un apor-
te para la construcción de políticas públicas. Recu-
perado de: http://tiny.cc/o7mr8y
Cardona, Omar Darío. (2007). “Información para la ges-
tión de riesgo de desastres: Estudio de caso de cinco 
países: Colombia,” Sede Subregional de la CEPAL 
en México (Estudios e Investigaciones) 25930, 
Naciones Unidas Comisión Económica para Amé-
rica Latina y el Caribe (CEPAL).
Castaño, O., & Gonzáles Ospina, D. C. (2018). Guía para la formu-
lación de los planes departamentales de gestión del riesgo 
de desastres. Recuperado de: http://tiny.cc/77mr8y
Colombia. Ministerio de Educación. (6 de octubre, 1994). Reso-
lución 7550, Por la cual se regulan las actuaciones del sis-
tema educativo nacional en la prevención de emergencias 
y desastres. Bogotá: El Ministerio, 1994. Recuperado de: 
http://tiny.cc/88mr8y
Colombia. Ministerio de Vivienda, Ciudad y territorio, (2014). 
Guía metodológica para inventario de asentamientos en 
zonas de alto riesgo. Bogotá Banco Mundial 2014. Recu-
perado de: http://tiny.cc/19mr8y
Colombia. Ministerio del Interior y de Justicia. (2010). Dirección 
de Atención y Prevención de Desastres. Crepad Boyacá. 
Bogotá: DPAD, Recuperado de: http://tiny.cc/lanr8y
Colombia. Presidencia de la República. (1991). Constitución po-
lítica de Colombia. 1991. Gaceta Constitucional No. 116 
de 20 de julio de 1991. Tomado de: http://tiny.cc/aanr8y
Colombiano, S. G. (2015). Guía metodológica para estudios 
de amenaza, vulnerabilidad y riesgo por movimien-
tos en masa. Bogotá, DC, Colombia. Consultado en: 
http://tiny.cc/7anr8y
Congreso de Colombia. (1979). Ley 9 de 1979 [Internet]. Dispo-
nible en: http://tiny.cc/65ajcz
http://tiny.cc/k6mr8y
http://tiny.cc/16mr8y
http://tiny.cc/o7mr8y
http://tiny.cc/77mr8y
http://tiny.cc/88mr8y
http://tiny.cc/19mr8y
http://tiny.cc/lanr8y
http://tiny.cc/aanr8y
http://tiny.cc/7anr8y
http://tiny.cc/65ajcz
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES 
GESTIÓN 
DEL RIESGOY DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Y DESASTRES
GESTIÓN 
DEL RIESGO
Instrumentos de Planificación
para la GRD en Colombia
Unidad Didáctica Unidad Didáctica64 65
Consejo Nacional de Política Económica y Social [Conpes]. (2001). 
Documento Conpes 3146 de 2001: Estrategia para con-
solidar la ejecución del plan nacional para la prevención y 
atención de desastres – PNPAD - en el corto y mediano 
plazo. Bogotá (Colombia). Tomado de: http://tiny.cc/fdnr8y
Contreras Ortiz, Y. (2017). 20 años de ordenamiento territorial en 
Colombia: experiencias, desafíos y herramientas para los 
actores territoriales. Consultado en: http://bit.ly/2lHFI30
Departamento Nacional de Planeación [DNP]. (1999). Plan Na-
cional de Desarrollo 1998-2002, Cambio para construir la 
Paz. Presidencia de la República, Bogotá. Recuperado de: 
http://tiny.cc/ggnr8y
Departamento Nacional de Planeación [DNP]. (2003). Plan Na-
cional de Desarrollo 2002-2006. Hacia un Estado Comu-
nitario. Presidencia de la República, Bogotá. Tomado de: 
http://tiny.cc/ejnr8y
Departamento Nacional de Planeación [DNP]. (2011). Plan Na-
cional de Desarrollo 2010-2014. Prosperidad para to-
dos. Presidencia de la República, Bogotá. Tomado de: 
http://tiny.cc/ujnr8y
Departamento Nacional de Planeación [DNP]. (2007). Plan Na-
cional de Desarrollo 2006-2010, Estado Comunitario: De-
sarrollo para todos. Presidencia de la República, Bogotá. 
Tomado de: http://tiny.cc/mknr8y
Diario Oficial No 38.559. (2 de noviembre de 1988). Ley 46 de 
1988. Por la cual se crea y organiza el Sistema Nacional 
para la Prevención y Atención de Desastres, se otorga fa-
cultades extraordinarias al presidente de la República, y se 
dictan otras disposiciones. Congreso de la República de 
Colombia. Tomado de http://tiny.cc/5knr8y
Diario Oficial No 38.799. (1 de mayo de 1989). Decreto 919 
de 1989. Por cual se organiza el Sistema Nacional para la 
Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras dis-
posiciones. Congreso de la República de Colombia Tomado 
de http://tiny.cc/ylnr8y
Diario Oficial No 42.147. (14 de diciembre de 1995). Decreto 
2190 de 1995. Por el cual se ordena la elaboración y de-
sarrollo del Plan Nacional de Contingencia contra derra-
mes de Hidrocarburos,