UNIDAD 13 - PUNTO 3

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DERECHO PUBLICO PROVINCIAL Y MUNICIPAL – SECRETARIA ACADEMICA 
FACULTAD DE DERECHO – UNLZ 
 
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UNIDAD XIII PUNTO 3 
REGIMEN DE BIENES MUNICIPALES 
 
Bibliografía: FILLOY, Daniel José, “Estudios de derecho municipal” Ed. UNLZ, 
HERNANDEZ, Antonio María “Derecho municipal” (Parte General) Ed. Universidad 
Nacional Autónoma de México, LUNA, Hernán Daniel “Lecciones de Derecho Público 
Provincial y Municipal” Ed. Haber 
 
 
REGIMEN DE BIENES MUNICIPALES 
 
La condición de persona jurídica que poseen los municipios – en virtud al artículo 
145, 146 y 147 del Código Civil y Comercial de la Nación (CCC) – implica la atribución 
para éstos de adquirir derechos y contraer obligaciones. Entre los derechos se encuentra 
la facultad de ser titular de los bienes necesarios para cumplir con sus fines como 
institución municipal. Los bienes municipales se clasifican en dos grandes categorías: a) 
Los bienes de dominio público; b) Los bienes de dominio privado o patrimoniales. 
 
1) Dominio Público del Estado. 
 
Se denomina bienes de dominio público, al conjunto de bienes que de acuerdo al 
ordenamiento jurídico, pertenecen a una entidad estatal, hallándose destinados al uso 
público directo o indirecto de los habitantes (Marienhoff). 
 
Para comprender con mayor profundidad el concepto de dominio púbico debemos 
remitirnos a sus elementos. 
 
Tales elementos son: 
 
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1. Subjetivo: se refiere a quién es el titular del dominio público. El punto no tiene 
una respuesta pacífica. Tradicionalmente hay dos posturas. Algunos autores consideran 
que el titular del dominio público es el pueblo. Así, el dominio público no se atribuye al 
Estado sino al pueblo (o población en el sentido de elemento constitutivo). Otros, 
entienden que el Titular es el Estado (Villegas Basavilbaso). Esta última posición es la 
que ha predominado. En este sentido se señala que los bienes que integran el dominio 
público pertenecen al Estado según nuestro diseño constitucional, a la Nación, a las 
provincias, a los municipios, a la ciudad autónoma de Bs As. y a las entidades 
autárquicas. Los titulares de tales bienes deben ser personas jurídicas públicas estatales, 
que formen parte de la Administración Pública, centralizada o descentralizada. La Corte 
Suprema de Justicia de la Nación –desde antiguo “Fallos” 146:304 (1926)- ha sostenido 
que el titular de los bienes del dominio público es el Estado al expresar que para la 
afectación eficaz de una cosa al dominio público se requiere que ésta se halle 
actualmente en el patrimonio del poder público. 
 
2. Objetivo. Este elemento responde a la pregunta ¿Cuáles son los bienes 
integrantes del dominio público? En este sentido se señala que integran el dominio 
público los inmuebles, sus accesorios, los muebles y los bienes inmateriales (tales como 
derechos, servidumbres, etc). Ahora bien, no sólo las cosas inmuebles o las muebles, 
aislada o separadamente consideradas, pueden integrar el dominio público, sino también 
consideradas en su conjunto, formando un todo, siempre que ese complejo de cosas 
pertenezca a un mismo sujeto y se halle destinado a un fin único. Es el caso de la llamada 
universalidad pública. Como ejemplos de universalidades públicas pueden mencionarse: 
las bibliotecas públicas, los museos públicos, los archivos públicos, los zoológicos, etc. 
Las universalidades públicas pueden hallarse constituidas exclusivamente por muebles, 
o por muebles e inmuebles. 
 
3. Normativo. Este elemento hace referencia a que norma incorporó un bien al 
dominio público. Según una reiterada expresión, no hay bienes públicos por naturaleza; 
solamente la ley puede servir de fundamento para que un bien integre el domino público. 
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El régimen jurídico especial de los bienes que integran el dominio público deriva de la 
ley. En nuestro sistema es el art. 235 del Código Civil y Comercial que establece cuáles 
son los bienes pertenecientes al dominio público y el art. 236 cuáles pertenecen al 
dominio privado del Estado. El artículo 237 establece cuáles son los caracteres de 
aquéllos. 
 
4. Teleológico (o Finalista). Este elemento señala que los bienes de dominio 
público deben estar necesariamente destinados al uso directo o indirecto de la 
comunidad1. A diferencia los bienes privados del Estado no están librados al uso público. 
 
Caracteres de los Bienes de Dominio Público. 
 
El art. 237 del Código Civil y Comercial expresa que "los bienes públicos del 
Estado son inenajenables, inembargables e imprescriptibles". 
 
1. Inenajenables. La expresión corriente hasta la reforma del Código Civil y 
Comercial era inalienable que debe considerarse equivalente a la actual, inenajenable. 
Esto significa que no pueden ser enajenados sin previa desafectación, se encuentran 
fuera del comercio. Aunque, el Bien está fuera del comercio jurídico, esto no es de un 
modo absoluto pues se admiten sobre ellos la constitución de concesiones o se otorguen 
permisos especiales de uso. La inalienabilidad es, en definitiva, un medio jurídico a través 
del cual se tiende a hacer efectiva la protección de estos bienes, a los efectos de que 
cumplan el fin para el cual han sido afectados. En virtud de esta característica, por 
ejemplo, los bienes integrantes del dominio público no pueden ser objeto de 
compraventa, ni de otros actos jurídicos que impliquen transferencia de dominio. Como 
 
1 Una parte minoritaria de la doctrina sostiene que solo los bienes destinados al uso público directo de la 
comunidad son de dominio público. La doctrina mayoritaria (A la cual adherimos) señala que también los 
bienes o cosas destinadas al uso indirecto a través de un servicio público integran el concepto de dominio 
público. También entre casos de uso indirecto podemos mencionar Bibliotecas Nacionales, Municipales. 
Etc. Derecho Administrativo. Roberto Dromi. ED. Ciudad Argentina. Pág. 647 
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concluye Marienhoff, el acto administrativo que dispusiere la venta directa de una cosa 
dominical -es decir, sin su previa desafectación-, sería un acto ilegítimo. 
2. Imprescriptibles. Esta característica hace referencia a la imposibilidad de los 
bienes de ser adquiridos por particulares mediante la prescripción adquisitiva de dominio. 
La imprescriptibilidad constituye un instrumento frente a las eventuales usurpaciones de 
los particulares que con el transcurso del tiempo terminarían por imponerse. Este 
principio tiene por objeto conservar el dominio público en su integridad. Se trata de que 
el dominio público quede y sea en todo momento y en todas partes dedicado al uso 
directo o indirecto de la comunidad. 
 
3. Inembargables. Es decir, no podrán afectarse al pago de obligaciones del 
municipio en gestión judicial. Entonces, los bienes del dominio público son 
inembargables y ello nos lleva a la noción de embargo. Recordamos que este constituye 
una medida de seguridad que procura evitar que el titular pueda disponer de la cosa 
enajenándola, lo cual no puede hacerse en virtud al carácter de inenajenable del bien de 
dominio público. 
 
Creación o extinción del Dominio Público. Afectación/ Desafectación. 
 
La incorporación de los bienes al dominio público requiere de su afectación. Dicha 
afectación -dice Marienhoff- es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, 
en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad. En otros 
términos, puede consagrarse tanto por actos como por hechos. La desafectación por el 
contrario significa la exclusión de un bien del dominio público, convirtiéndolo entonces 
en una cosa que está en el comercio. 
 
 
 
 
 
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Bienes de Dominio Público Municipal. Normas a tener en cuenta. 
 
Para delimitar que bienes municipales son de dominio público básicamente 
debemos tener en cuenta el artículo 2352 del CCC y el Dto. Ley 9533/80 Régimen de los 
Inmuebles de Dominio Municipal y Provincial. 
 
El artículo 235 y 236 del CCC señalan cuales son los bienes de Dominio Público 
y Privado del Estado respectivamente. Seguidamente el artículo 237 – segundo párrafo 
– señala que “La Constitución Nacional, la legislación federal y el derecho público local 
determinan el carácter nacional, provincial o municipal de los bienes enumerados en los 
dos artículos 235 y 236”. 
 
De este modo debemos tener en cuenta las normas de derecho público provincial 
y municipal para determinar que bienes son de dominio público municipal. Así 
mencionamos en nuestra provincia el Dto. ley 9533/80 “Régimen de los Inmuebles del 
Dominio Municipal y Provincial”. El mismo establece en sus artículos que bienes 
constituyen el dominio público municipal en la provincia de Buenos Aires. En este sentido 
 
2 ARTICULO 235.- Bienes pertenecientes al dominio público. Son bienes pertenecientes al dominio público, 
excepto lo dispuesto por leyes especiales: a) el mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados 
internacionales y la legislación especial, sin perjuicio del poder jurisdiccional sobre la zona contigua, la 
zona económica exclusiva y la plataforma continental. Se entiende por mar territorial el agua, el lecho y el 
subsuelo; b) las aguas interiores, bahías, golfos, ensenadas, puertos, ancladeros y las playas marítimas; 
se entiende por playas marítimas la porción de tierra que las mareas bañan y desocupan durante las más 
altas y más bajas mareas normales, y su continuación hasta la distancia que corresponda de conformidad 
con la legislación especial de orden nacional o local aplicable en cada caso; c) los ríos, estuarios, arroyos 
y demás aguas que corren por cauces naturales, los lagos y lagunas navegables, los glaciares y el 
ambiente periglacial y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general, 
comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario del 
fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida de su interés y con sujeción a las disposiciones 
locales. Se entiende por río el agua, las playas y el lecho por donde corre, delimitado por la línea de ribera 
que fija el promedio de las máximas crecidas ordinarias. Por lago o laguna se entiende el agua, sus playas 
y su lecho, respectivamente, delimitado de la misma manera que los ríos; d) las islas formadas o que se 
formen en el mar territorial, la zona económica exclusiva, la plataforma continental o en toda clase de ríos, 
estuarios, arroyos, o en los lagos o lagunas navegables, excepto las que pertenecen a particulares; e) el 
espacio aéreo suprayacente al territorio y a las aguas jurisdiccionales de la Nación Argentina, de 
conformidad con los tratados internacionales y la legislación especial; f) las calles, plazas, caminos, 
canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad común; g) los 
documentos oficiales del Estado; h) las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos. 
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y siguiendo los lineamientos dados por el Dr. Marcelo Stempels recordamos que su 
artículo 1 y 2 establecen: 
 
ARTICULO 1°.- Constituyen bienes del dominio público municipal las calles o 
espacios circulatorios, ochavas, plazas y espacios verdes o libres públicos que se 
hubieren incorporado al dominio provincial con anterioridad a esta Ley y los inmuebles 
que en el futuro se constituyan para tales destinos en virtud de lo dispuesto por la Ley 
8912 -de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo-. 
 
ARTICULO 2°.- Constituyen bienes del dominio municipal las reservas fiscales de 
uso público que se hubieren cedido a la Provincia en cumplimiento de normas sobre 
fraccionamiento y creación de pueblos como también las que se constituyan para 
equipamiento comunitario de acuerdo a la Ley 8912. 
 
En cometario de los artículos transcriptos – el Dr. Marcelo Stempels - sostiene 
que, en la evolución legislativa de las cesiones obligatorias reguladas en las normas 
sobre fraccionamiento de inmuebles, la Ley N° 3487 de Fundación de Pueblos exigía de 
los propietarios la cesión obligatoria a favor del Estado Provincial de una superficie para 
reserva que se destinaría a futuros edificios públicos. 
 
Estas cesiones de la Ley N° 3487, a partir del dictado del Decreto N °3300/72, no 
necesitaron aceptación expresa por parte del donatario en razón de lo dispuesto por el 
art. 51 de esa norma que exceptúa de tales actos a las cesiones de tierras que 
obligatoriamente eran realizadas con destino al uso público o para reservas fiscales en 
virtud de las normas vigentes en materia de fraccionamiento. La aceptación, entonces, 
se entenderá concretada al aprobarse por la Dirección de Geodesia el plano de 
subdivisión que las motiva. 
 
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La Ley N° 3487 fue derogada por el Decreto-Ley N° 8912/77 que pasó a regular 
la materia de fraccionamiento del suelo y los porcentajes que debe cederse para reservas 
fiscales. 
 
El Decreto-Ley N° 8912/77 conceptualiza como equipamiento comunitario a las 
edificaciones e instalaciones destinadas a satisfacer las necesidades de la comunidad 
en materia de salud, seguridad, educación, cultura, administración pública, justicia, 
transportes, comunicaciones y recreación (arts. 50 a 63). 
 
Debe tenerse presente que por ninguna razón podrá modificarse el destino de las 
áreas verdes y libres públicas, ni desafectarse para su transferencia a entidades o 
personas de existencia visible o personas jurídicas públicas o privadas, salvo el caso de 
permuta por otros bienes de similares características que permitan satisfacer de mejor 
forma el destino establecido (conf. artículo 60 del Decreto Ley N° 8912/77 -texto según 
Ley Nº 13.127). 
 
2) Dominio privado del Estado. 
 
Los bienes de dominio privado o bienes patrimoniales del Estado se encuentran 
dentro del comercio, son enajenables, embargables y no están afectados al uso general 
de la población. Se trata de un derecho de dominio similar al de cualquier particular sobre 
sus bienes. 
 
Estos bienes, están sujetos a la prescripción y pueden ser embargados, salvo 
disposición expresa de la ley que los exceptúe del embargo. Diremos entonces que los 
bienes del dominio privado no son inenajenables ni imprescriptibles ni inembargables. 
 
El artículo 236 del Código Civil y Comercial regla el dominio privado del Estado al 
decir: 
 
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“Bienes de Dominio privado del Estado: Pertenecen al Estado nacional, provincial 
o municipal, sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales: 
a) los inmuebles que carecen de dueño; 
b) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas, sustancias fósiles y toda otra 
de interés similar, según lo normado por el Código de Minería; 
c) los lagos no navegables que carecen de dueño; 
d) las cosas muebles de dueño desconocido que no sean abandonadas, excepto 
los tesoros; 
e) los bienes adquiridos por el Estado nacional, provincial o municipal por 
cualquier título. 
 
Guía de estudio 
 
La misma es de elaboración opcional y se corregirá en la clase designada según 
cronograma de la materia. 
 
1) Concepto de bienes de Dominio Público. 
2) Elementos y Características de los bienes de Dominio Público. 
3) Concepto de los bienes Dominio Privado del Estado. 
4) Explique las diferenciasentre bienes de dominio público y privado del Estado.