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Políticas y Planificación de la Comunicación: servicio público y matriz de políticas
Teórico Nº 5: Guillermo Mastrini
Fecha: 12/04/06
En la clase de hoy voy a destacar
dos elementos básicos. Por un lado,
vamos a ver cuáles son los puntos que
habría que considerar para analizar la
Política de Comunicación y por el otro,
voy a introducir la idea de servicio
público. Este concepto empieza a
plantearse entre la década del '60 y
principios de los '70, desde una mirada
democratizadora de las comunicaciones
y para lo cual, comienzan a destacarse
los conceptos de participación y el de
servicio público. Hoy nos referiremos
centralmente al concepto de servicio
público.
Sin embargo, antes de explicar
dicho concepto vamos a ver cuáles son
los elementos que conformarían una
matriz de análisis sociopolítica y
normativa de los sistemas de
radiodifusión, es decir, aquellos
elementos esenciales para estudiar un
sistema de medios desde una
perspectiva política.
En un nivel general, hay que ver
cómo está garantizado
constitucionalmente el ejercicio de la
libertad de prensa, por ejemplo, el
acceso a documentos públicos.
Recientemente en la Argentina se
planteó el debate sobre el acceso a la
información pública, que es una manera
de garantizar la libertad de prensa.
También debemos considerar la
protección de la fuente, esto es un tema
problemático en el país. Si bien las
legislaciones avanzadas protegen al
periodista del develamiento de la fuente,
hay quienes no lo consideran así.
Un tercer elemento sería, el
editor responsable. Esto hace que haya
sólo una figura responsable de lo que se
publique, la idea es que los periodistas
puedan trabajar con mayor grado de
libertad. Igualmente el editor también
cuida aquello que se va a publicar ya
que es el responsable penal.
En un segundo nivel, tendríamos
que considerar a la libertad de
expresión, en sentido amplio, o sea, para
toda la ciudadanía y que carece de
censura por cualquier vía. Pero también,
el derecho a réplica, que está
consagrado en el Pacto de San José de
Costa Rica. Con respecto al derecho a la
comunicación, no está garantizado en la
Constitución. Es más bien una
propuesta política que un derecho
positivo.
El derecho a la información,
como tercer nivel, es el de buscar,
recibir y difundir información por todo
tipo de medios. La Constitución
garantiza a través del artículo 19º y 42º
el derecho a la libre expresión.
El derecho a réplica está
consagrado a través del Pacto de San
José de Costa Rica pero no está
regulado. Formalmente diríamos que
está en la Constitución porque se trata
de un pacto internacional. Ahora, el
principio que trata ese pacto es muy
amplio y ambiguo, lo que uno acepta a
nivel local sobre un pacto internacional
es una ley regulatoria la cual dice cómo
se ejerce ese derecho. Al no haber una
regulación queda a interpretación del
juez.
La protección de la fuente es
otro caso, hubo jueces que obligaron a
periodistas a revelar su fuente de
información bajo pena de ir preso. Ante
esto no podemos decir que, la situación
de los medios en la Argentina sea
absolutamente democrática.
Ahora, vamos a tratar de
explicar qué elementos teóricos o
jurídicos debemos tener en cuenta para
analizar si una comunicación es
democrática o no. Otro elemento que
también analizaremos será el
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pluralismo, concepto que nos servirá
para la tercera unidad cuando veamos
concentración y donde observaremos la
complejidad de la relación entre
concentración y contenidos.
Por lo general, se puede pensar
que la concentración tiene una
influencia directa sobre los contenidos
sin embargo, la relación es compleja.
Por ejemplo, la concentración trae
flexibilización laboral que incide sobre
los contenidos, por lo tanto, se restringe
la libertad del periodista. Ahora, esto
que es lógico no es fácil de demostrar
en los hechos.
En tercer lugar, un tema que se
ha tratado muy poco es el mecanismo de
centralización de los medios, que es otra
forma de considerar el pluralismo, la
diversidad de medios, casi todos los
sistemas de medios son centrales, sobre
todo, el televisivo.
Esto se usa mucho en la
producción de ficción que es centralista
por ser cara, son productos mayormente
vinculados con la recreación de las
identidades, habrán visto en otras
materias la vinculación edición, emisión
e identidad. Entonces, ¿quién produce
ficción? Sólo el que tiene los recursos
económicos, en Argentina eso se da en
Capital Federal, en el interior casi no se
produce ficción, más bien noticieros
locales o programas de opinión del
estilo P&E (Política y Economía),
donde los costos son muy bajos.
¿Cuánto creen que cuesta hacer
una hora de ficción? Cerca de 80 mil.
Depende de la ficción y los actores que
trabajen en ella. El hecho es que se tiene
que contar con fondos suficientes para
llevarlo a cabo y las publicidades del
interior no lo pueden solventar. Por eso
produce Buenos Aires y distribuye para
todo el país.
Esto también se da con los
audiovisuales. En la Argentina se filman
54 películas al año, si la producción de
audiovisuales quedará librada al
mercado la cuanta sería negativa. Por lo
general, queda en manos del productor
más grande, que en el país es Pol-Ka.
Esto último es importante para
pensar Política de Comunicación porque
está absolutamente legitimado que el
Estado intervenga para solventar la
producción de cine. Nadie discute en el
Instituto Nacional de Cine y Artes
Visuales (INCAA), dicho de forma
simple, quién otorga préstamos para la
producción de cine, muchas de las veces
a cuenta negativa. Ahora, serían
lapidarias las críticas si pensáramos en
un fondo para la producción de ficción
para televisión. Si el cine no puede
competir con el mercado internacional,
el interior del país no puede competir
con la producción nacional.
El costo para el Estado
dependería de lo que el Estado quiera y
de dónde lo quiera sacar. El cine se
financia con el impuesto a las entradas y
con un porcentaje de la publicidad de la
radio y la televisión. Podes aumentar
ese porcentaje y puede ser
presupuestado.
El Estado se hace cargo de los
sueldos del personal del INCAA. En
economía se llaman impuestos
afectados, por lo general, los impuestos
van a Economía y ahí se reparte, acá el
impuesto está afectado a la caja del
INCAA. Recuerden que de una entrada
de cine al productor le llega entre el 35
y el 40%.
No toda película que se produce
está financiada, sino la gran mayoría.
Puede tener doble financiamiento o de
otro país. La coproducción
generalmente se hace porque amplía el
mercado, esto tiene una consecuencia
estética.
Me pareció que la vinculación
entre cine y el concepto de pluralismo,
podía ser más fácil de observar que la
lógica de las grillas de televisión. Sin
embargo, no difieren mucho. Para un
canal de Bahía Blanca resulta más
económico un producto de Buenos
Aires que llevar a cabo su propia
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producción. Además, Buenos Aires
tiene las estrellas, las figuras
consagradas, etc.
La pregunta es, ¿por qué sería
importante que Bahía Blanca tuviera
ficción? ¿Es necesario? Más allá de la
producción o el desarrollo del mercado
local, está el tema de las identidades.
Argentina tiene un sistema muy
centralista. Ustedes van a cualquier
ciudad del interior y por televisión está
Crónica o TN. Un sistema democrático
buscaría equilibrar la situación.
En el caso de San Luis se está
generando un polo productor, pero no es
para distribución. Además está pensada
con la lógica porteña, no está pensada
en términos de diversidad cultural.
Decíamos que las identidades
regionales y la producción local son
importantes, otro elemento es la
complementariedad. Ustedes verán que
en hay una tendencia a la identificación
del público mayoritario de cada
momento, por ejemplo, a las 20 horas se
trasmiten las noticias. Uno podría
pensar en programas para un público
diferente pero si esto queda librado al
mercado el resultado es la
competitividad, todos compitiendo por
la misma audiencia.
Sin embargo, si uno piensa en
Políticas de Comunicación puede
apuntar a una cierta complementariedad.
Esto podría hacersesi existiera una
televisión pública fuerte, algo que existe
en otros países. ¿Saben de alguno? Con
algunas limitaciones en España, por lo
general, cuanto más al norte vas más lo
ves.
España tiene canales privados y
Televisión española (TVE) 1 y 2, lo que
no provee España es una mezcla de esos
dos canales, apuntan a diferentes
públicos. La radio estatal tiene cinco
emisoras y son absolutamente
complementarias, apuntan a cinco
públicos distintos. Por supuesto, que al
ser diferentes públicos se apunta a la
minoría que no está representado en la
lógica comercial.
El sistema privado argentino no
es el mejor ejemplo, no todo sistema
privado es como el argentino. Hay
sistemas privados donde se regulan
algunos niveles de complementariedad.
Hoy el sistema de complementariedad
se puede observar en el cable, la
diferencia es que hay que pagar. La
televisión abierta es muy homogénea.
Nosotros acabamos de abordar
elementos generales que llevan a ver
cómo democratizar la comunicación que
pueden ser analizados de manera más
específica en la propia ley. Es decir, una
ley de radiodifusión también va a
marcar elementos acerca de la
democratización que existe en el
sistema de medios. Recuerden que la ley
no es la política sino una visión parcial
que tiene relación con un determinado
momento histórico. Me referiré a los
elementos centrales de la ley ya que la
política es algo más compleja.
Una de las primeras cuestiones
básicas que tenemos que entender es
cómo se define el servicio: puede ser
servicio público o servicio de interés
público. Hay que definir cuál va a ser el
carácter que le va a dar el Estado, si le
dará una función reguladora o
planificadora del servicio y si establece
el marco regulatorio general o si
además, establezco ciertas pautas.
¿Por qué creen ustedes que ser
un radiodifusor es un privilegio? Porque
estamos usando un recurso que no todos
pueden usar, hay una limitación,
recuerden que si cada uno de nosotros
quisiéramos tener una radio sería
imposible. En la Capital hay espacio
para 20 radios AM, hay sólo 20
privilegiados. Ya que son tan pocos los
que pueden acceder, algunos sostienen
que el Estado puede establecer una
intervención en los criterios.
En el primer nivel tenemos que,
en Argentina el servicio se define de
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interés público, esto es, el Estado
estableció un marco regulatorio general
y dejó total libertad a manos privadas
para su funcionamiento. Si ustedes leen
un texto en inglés encuentran public
interest, puede parecer lo mismo sin
embargo, es utilizado como un concepto
más amplio.
Un segundo elemento a
considerar en la matriz de análisis es la
estructura de propiedad que también
define la ley. Vamos a encontrar tres
formas de propiedad: estatal, privada o
mixta. La estatal es cuando el Estado se
reserva los medios de comunicación
para su administración directa. La
privada cuando entrega en concesión al
sector privado la utilización del éter.
Recuerden que los Estados se ponen de
acuerdo respecto a la utilización del
éter, por eso es que vamos a encontrar
que son los Estados los propietarios y
los que administran el espectro
radioeléctrico.
En este sentido, se habla de
licenciatario, es decir que tiene un
permiso del Estado para operar durante
una cantidad de tiempo (eso puedo o no
estar explícito en la ley) una estación de
radio o televisión. En Argentina
estamos hablando de una propiedad de
tipo mixta, es decir, la combinación de
la propiedad estatal y privada.
Algunos autores se refieren a un
mixto auténtico y un mixto inauténtico.
El primero se refiere a los casos en los
que hay igualdad relativa de
condiciones (económicas, de alcance,
etc.) para ambos actores y el segundo,
cuando un sector tiene predominio sobre
otro.
En la Argentina, la ley de
radiodifusión (ya todos sabemos que
viene de la Dictadura) establecía la
subsidiaridad en relación al sector
privado, los medios en manos del
Estado no podían prestar servicio en
aquellos lugares donde hubiera
prestación del servicio por parte
privada.
Hubo provincias que tenían
servicio estatal antes de dicha ley, esas
siguieron operando. La ley impedía la
creación de nuevos medios locales. Esa
sanción se modificó con un decreto en
los últimos días del gobierno de
Duhalde, si buscan la prensa de esos
días las críticas de los operadores
apuntaban a la creación de radios
estatales a nivel provincial y
especialmente, municipal.
Los municipios controlan los
medios locales con la publicidad, por lo
menos un 80% es publicidad oficial y
eso ocurre porque no hay mercado con
capacidad de inversión. La lógica para
el municipio no se repite en la ciudad de
Buenos Aires, hay una independencia
mayor porque no depende directamente
del gobierno.
La publicidad estatal en los
medios nacionales puede llegar a ser de
un 10%, por ejemplo, en Canal 13.
Ahora, que el Estado sea casi el único
anunciante en los municipios no es más
que lo mismo que hace Unilever y
Procter & Gamble. Uno cuando
publicita tiene como objetivo vender o
dar a conocer una obra. En el caso del
gobierno, el segundo objetivo es que no
me critiquen.
A la publicidad oficial hay que
exigirle que sea transparente en qué se
gasta, porque es un dinero de todos.
Mientras que sea transparente, no ejerce
menos influencia que otro sector con la
publicidad.
Hay veces en que no se justifica
que el municipio tenga su radio propia
porque el rating es mínimo y encima
tiene que competir con todas las radios
metropolitanas. El tema va a ser para
qué se quiere usar, el problema es
cuando son radios que tienen un
presupuesto muy alto, no las escucha
nadie y lo que ofrecen en términos de
contenidos es lo mismo la que las otras,
ahí si no tiene sentido que el municipio
tenga su radio. Para hacer lo mismo que
otro y mal, no tiene sentido. Ahora, si
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vos apuntás a un público distinto, a ser
complementario y con un presupuesto
democrático y participativo podría ser
una alternativa.
Por supuesto que no parece fácil,
menos en la Argentina, pero es una
construcción que en otros lugares existe,
incluso en algunas partes del país. Por
supuesto que nosotros estamos viendo el
modelo teórico y que la bajada tiene
complicaciones. Ahora, no pensemos
que el único modelo de radiodifusión es
aquel que reproduce el sistema
comercial.
Además de la estructura de
propiedad debemos considerar la forma
de uso, es decir si el sistema de
producción se organiza de manera
competitiva o complementaria. En el
modo competitivo, los medios de
comunicación compiten por una misma
audiencia, de manera que todos se rigen
por la misma lógica de funcionamiento,
están financiados por publicidad y se
disputan los programas que abarcan
mayor público. La lógica del uso
complementario, en cambio, implica
que un medio complemente al otro, es
decir, las programaciones se diferencian
porque intentan captar distintos tipos de
audiencia.
Otro elemento de Políticas de
Comunicación que debemos considerar
es quiénes pueden y quiénes no puede
ser licenciatarios. La ley establece una
serie de requisitos, en los cuales
podemos observar el carácter restrictivo
de la misma. Recuerdan que la ley del
'80 prohíbe que el sector social pueda
ser licenciatario. Esto es clave para el
acceso a la licencia de un medio de
comunicación.
Otro nivel a considerar es la
autoridad de la aplicación, es decir,
quién se ocupa del cumplimiento, qué
autoridad tiene, quién otorga las
licencias. ¿En Argentina quién es? La
Secretaría de Comunicaciones fija el
plan técnico y dice cuáles están
disponibles, pero no otorga. En la
Argentina el único que tiene la facultad
para otorgar licencia de radio AM y
televisión es el Presidente por decreto,
en todo el país.
Las FM, en cambio, pueden ser
otorgadas directamente por el
COMFER. En la ley hay una distinción
entre servicio básico y complementario,
éste último serían las FM y los servicios
de televisión paga. Todo servicio
complementario puede ser adjudicado
directamente por el COMFER. Hay
quienes proponen ciertos niveles
descentralizados y que determinadas
licencias sean otorgadas por el
Ejecutivo Provincial.Sin embargo, ante
esta propuesta algunos sostienen que en
la Argentina implicaría reforzar el poder
de los caudillos.
Otro elemento a analizar es si
hay restricciones a la concentración
de la propiedad o no, este tema está
ligado a las licencias, también. Ustedes
saben que se marca restricciones de la
cantidad de medios que se pueden tener
y de los tipos, en algunos lugares está
taxativamente prohibido que quien
tenga diarios tenga radio y televisión.
Otro elemento a considerar en
un sistema normativo es la política de
contenidos, aquella parte de la ley que
avanza sobre los contenidos que pueden
ser o no emitidos en los canales. Uno
puede ser la publicidad, qué cantidad,
cuál se puede pasar.
Hay quienes sostienen que no se
debería regular la cantidad de
publicidad ya que, se regularía sola
porque si se pasara una hora nadie
miraría. En muchos países limitan la
publicidad destinada a niños, se basa en
la idea de que los niños no siempre
diferencian entre contenidos y
publicidad. Hace muchos años la placa
del canal era la que marcaba el fin del
contenido y el comienzo de la
publicidad y viceversa.
La publicidad está dentro del
contenido, pero es un elemento más
porque podría estar o no prohibido. Las
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regulaciones pueden ser diferentes:
cuando hay más regulación estamos
hablando de un Estado más interventor.
En definitiva, estamos hablando de
criterios legislativos. También hay que
considerar si la publicidad es nacional o
no.
Otro tema a considerar con
respecto al contenido es la obligación
de cobertura, producción propia de
contenidos y si hay obligación de
producción nacional. En España los
licenciatarios tienen la obligación de
cubrir todo el territorio español, implica
diferentes costos. El sistema argentino
tuvo inicialmente cadenas después con
la Revolución Libertadora, se da una
explotación de tipo local porque saca el
sistema de cadenas.
Con respecto a la producción
nacional, Estados Unidos prohibió
taxativamente que el canal produjera sus
contenidos. El criterio era que el
permiso era par la distribución pero el
producto se debía comprar a otro. En
economía se llama integración vertical.
Esto tiene que ver con la ley
antimonopolio. En la Argentina no
existe esa ley. Pero algunas
legislaciones obligan un mínimo de
producción, también, existe un mínimo
de emisión de producción nacional. Por
ejemplo, un 50% de producción
nacional para proteger el mercado
nacional. Hoy, con devaluación
incluida, sigue siendo más barato
comprar una serie norteamericana. ¿Por
qué creen que igualmente hay
producción nacional?
Está demostrado que el rating es
mayor aún con mayor inversión. Hoy el
prime-time es en un 75% argentino. La
producción está tercerizada: cuando se
contrata a una productora, ella vende el
capítulo y el canal la publicidad de
tanda. Por lo general, la publicidad
interna los PNT se reparten entre el
canal y la productora. Otra manera de
levantar los ingresos de las productoras.
Todos estos elementos que
nombramos son los que muy
básicamente tendrían que conocer para
pensar y establecer los criterios de las
Políticas de Comunicación. Es una
matriz de análisis para interpretar las
leyes, recuerden esta clase para cuando
veamos el caso argentino.
Ahora, me voy a referir
brevemente al tema de servicio público.
La única cuestión que casi todos los
autores se ponen de acuerdo sobre el
problema de servicio público es su
desacuerdo en definir dicho concepto
porque el servicio público tiene distintas
matrices según los países.
Muy genéricamente hay dos
grandes corrientes: la francesa y la
norteamericana. Insito en que no son
absolutas. Los norteamericanos no
reconocerían hablar de servicio público,
van a decir interés público. ¿Qué
identificarían como servicios públicos?
Agua, electricidad, red cloacal, gas y
teléfono son considerados servicios
públicos esenciales.
¿Cuáles son las características
más generales que tienen esos servicios
para ser considerados así por la visión
francesa? El concepto de igualdad, en la
idea de que son servicios tan
importantes que nadie puede ser
excluido por el precio.
Un segundo nivel es el de
continuidad, son servicios que por su
importancia deben ser prestados
regularmente y el Estado debe
garantizarlo. Ustedes saben que si las
empresas privatizadas dejan por
cualquier motivo de prestar servicio
reciben multas fuertísimas, recuerdan lo
que paso con Edesur hace unos años que
dejo por unos cuantos días sin servicio a
la población. Es obligación del Estado
garantizar el servicio, aún cuando el
Estado puede tercerizar el servicio.
La tercera característica es la
indivisibilidad, estamos hablando de
servicio de red, por lo tanto, una sola
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red es más eficiente que dos. Si hubiera
dos redes de gas el costo aumentaría,
por la manutención de la misma. Esto es
lo que lleva al término de monopolio
natural, porque es más eficiente de esta
forma.
Ahora, un monopolio en la red
no significa monopolio en la
administración, ustedes saben que hay
dos empresas prestadoras de telefonía
de red. Incluso el hecho de una red hace
que todos nos podamos comunicar
porque todos pertenecemos a la misma
red.
Éste concepto se consolida en
Francia, principalmente, a partir de la
Revolución Francesa y con la idea de
ciudadanía. Los servicios públicos son
aquellos servicios a los cuales los
ciudadanos tienen derecho. Durante
muchos años, la visión francesa implicó
que el Estado sea garante y también
prestador. Por eso, en muchos casos se
iguala servicio público con propiedad
estatal, sin embargo, no es necesario. El
Estado sí debe garantizar igualdad,
continuidad e indivisibilidad. Otra de
las características del servicio público es
la universalidad.
El trasporte público en Estados
Unidos es parte del public interest,
donde el Estado garantiza y regula un
marco en la que todos tienen que recibir
el servicio. Aquí el tren no estuvo
dentro de los servicios públicos, por lo
cual, el Estado podría no prestarlo.
Después hay servicios que se
fueron agregando, como la salud, la
educación, pero no comparten
estrictamente todas estas características.
No está, por ejemplo, la idea de que un
solo prestador es mejor que varios.
Cuando se desarrolló la
radiodifusión muchos lo que quisieron
fue incorporarla en esta lógica. Fíjese
que tenemos universalidad, para todos.
Igualdad, que no sea por costos.
Continuidad, la ley establece un mínimo
para televisión de 12 horas y la radio
tiene que trasmitir las 24 horas. Lo que
no se va a cumplir es la indivisibilidad,
nadie asegura que una sola radio o
televisión sea más efectiva.
Ahora, en la lucha por la
democratización de los sistemas de
comunicación se intentó igualar a los
servicios de radiodifusión con los
servicios públicos, por eso, ahora se usa
mucho servicio público de
radiodifusión.
Es decir, aquellos servicios
donde el Estado busca garantizar al
conjunto de los ciudadanos un servicio
de calidad que no queda guiado
solamente por criterios de mercado.
Igualmente vamos a ver diferentes
modelos, en general, la idea que aparece
con servicio público es que el Estado
planifica, se hace responsable para que
el servicio exista y avanza en algunas
cuestiones "democráticas" del mismo.
En el texto de Antonio Pasqualli
en donde hay una suerte de decálogo de
lo qué es un servicio público vamos a
ver que para el autor el servicio debería
tener una doble independencia:
económica y política. La independencia
económica sería poder despejarse de la
publicidad para que no condicione el
contenido mientras que la
independencia política implicaría
alejarse del poder político.
Me parece importante destacar
que, aún cuando durante muchos años
los servicios públicos incluso en
radiodifusión fueron de propiedad
estatal, la idea de servicio público puede
no ser estatal. Puede ser social o privada
pese a que es cierto que la mayoría de
los casos empíricos muestran lo
contrario.
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