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Políticas y Planificación - Teórico Nº 2 Fecha: 22/03/06
Temas: Introducción a la Teoría del Estado. Crisis del Estado de Bienestar
La intención de hacer este repaso es que
entiendan las lógicas de los modelos estatales
para cruzarlas con las lógicas de los modelos
comunicacionales (radiodifusión). Y los
modelos que vamos a desarrollar
principalmente tienen que ver con el siglo XX,
ya que son los que se relacionan con el
surgimiento de la radiodifusión.
Dijimos la clase pasada que podemos
distinguir tres grandes etapas entre los
modelos de Estado: Estado liberal clásico,
Estado de bienestar y Estado neoliberal.
Haciendo un primer y muy genérico
acercamiento podríamos decir que el Estado
liberal clásico es aquel que marca tanto el
surgimiento de la prensa como los primeros
inicios de la radio (signados por una
organización poco sistemática del nuevo
medio, ya que la radio surge espontáneamente
cuando la gente se aprovecha de una
tecnología, incluso de manera muy precaria).
La radio carecía de regulación u organización
por parte del Estado, esto va a comenzar
recién en la década del '20. Además, no era un
medio de masas, había escasos receptores y
todavía no representaba un problema social.
La organización de un sistema fuerte de radio
va a acompañar en el tiempo a lo que se
conoció como Estado de bienestar. Ciertas
relaciones encontraremos entre las lógicas del
Estado de bienestar y algunos modelos de
organización de la radio. Si el Estado de
bienestar empieza a ser fundamentado en los
'30 y se arraiga en los '40 en una parte
importante de Europa, también tenemos el
New Deal en Estados Unidos como modelo de
bienestar norteamericano. Este es el momento
en que se consolida la radio pública y se inicia
la televisión.
A partir de 1970 podemos decir que ese
Estado de bienestar entra en crisis, así como
los modelos de regulación de la comunicación
que se habían instalado entre 1940 y 1970
(norteamericano y europeo, que son los dos
grandes modelos de organización de la radio).
La década del '70 fue de transición y en la
década del '80 se consolidó el modelo
neoliberal, época en la que algunos autores
dicen que empezó un nuevo paradigma de
regulación de las comunicaciones. Todas estas
fechas son muy generales, luego lo vamos a
ver en detalle.
Lo que quiero aclarar es que un modelo de
Estado no implica un sistema determinado de
medios, porque esto daría la visión de un
determinismo. Sí hay coincidencias generales
en períodos históricos. No podríamos decir
que el Estado de bienestar fue monolítico, no
estuvo presente en todos los países y, en los
que lo hizo, no apareció de la misma forma.
Se dio en la mayoría de las naciones
desarrolladas europeas, al igual que el
populismo surgió en las no desarrolladas. Lo
que quiero resaltar es que no hay un
determinismo entre las lógicas de Estado y
lógicas de comunicación, sí hay coincidencias
entre el Estado y los sistemas de medios de
comunicación.
No hay duda de que existe un vínculo entre los
medios masivos de comunicación y la
democracia de masas, por lo menos en sus
términos formales. La radio surge en 1920,
momento en que se estaba consolidando la
democracia de masas.
En Argentina recién se consolida una
verdadera democracia de masas con la llegada
del peronismo a través del voto de la mujer en
1952. En algunos países europeos el voto
femenino apareció a principios de siglo,
mientras que en la Argentina existe una
coincidencia entre la consolidación de una
democracia de masas y el surgimiento de la
radio y la televisión.
Si bien no deseo introducir ningún tipo de
determinismo en esta relación, yo no diría que
es totalmente casual. Está claro que los
ciudadanos, al extenderse su vida política,
toman sus decisiones a partir de la
información.
Y es significativo porque para 1920 una parte
importante de la población todavía no sabía
leer. Es decir, no quiero insinuar que la radio
nació para reemplazar eso, pero el surgimiento
de un medio que no implicaba una tecnología
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previa, como ser la escritura, no era
disfuncional con la necesidad de la
información masiva.
Había una necesidad de llegar a sectores que
no podían ser cubiertos por la prensa, y en ese
sentido la radio va a cumplir un papel
importante, sobre todo en la década del '20.
Piensen que quienes tenían aparatos de radio
eran un número muy reducido en la Argentina
de 1930, época en que no había luz, con lo
cual no podía haber radiotransmisores. Las
radios estaban en las grandes ciudades.
Esta idea de democracia es una construcción
histórica que tiene sus antecedentes y que en
los últimos años se manifiesta como
democracia liberal y capitalismo económico.
Lógicamente, como todo modelo que se
vuelve hegemónico, hay quienes lo defienden
y tienden a plantearlo como naturalizado,
como una continuidad en el tiempo, y, por
supuesto, quienes lo cuestionan.
Esto ha implicado la regulación de derechos
individuales, la responsabilidad de los
gobernantes (el término inglés es
accountability, término novedoso en las
ciencias políticas) y diversas estructuras en
relación con el funcionamiento de la
democracia, por ejemplo, una democracia
directamente participativa, representativa o
modelos alternativos que se organizaron en las
repúblicas socialistas.
El primer antecedente histórico que se cita de
democracia es la polis griega, la
administración colectiva de los asuntos
comunes que trascienden el interés individual
directo. La primera gran diferencia entre ese
momento y la organización actual es que era
una democracia directa, en el sentido de que
los asuntos comunes se decidían entre el
conjunto los comunes interesados, a diferencia
de lo que sucede hoy donde es delegativo el
poder del demos.
El demos era una minoría, por eso les decía
que los comunes decidían, pero estos eran
muy pocos. Es decir, el demos era selectivo y
restringido, lo que permitía una democracia
directa.
Otra diferencia es que, por supuesto, la
cantidad de problemas comunes era menor
que en la sociedad actual. Tampoco existía
una burocracia como cuerpo permanente
especializado del Estado destinado a resolver
los problemas comunes. Generalmente los
ciudadanos se reunían en cada caso para
resolver el problema.
Después, con el sistema romano,
prácticamente no se vuelve a pensar en la
democracia, hasta el Renacimiento italiano,
cuando en algunas pequeñas ciudades-estado
de Italia se empieza a pensar la idea de
República, de la cosa pública, aunque todavía
la fuente del poder era la Iglesia, depositaria
del poder que emanaba de Dios.
Sin embargo, se empezaba a generar algún
tipo de equilibrio de poderes que se va a
consagrar años más tarde: ya se distinguían
tres estamentos nobleza, clero y pueblo. De
alguna manera se empieza a cuestionar esa
idea y comienza un proceso lento y largo de
secularización del poder. Este es un concepto
clave para pensar una idea de democracia, ya
que es el traspaso del poder de Dios al pueblo.
En definitiva, el concepto que me interesa
rescatar es el de ciudadanía, el ciudadano
como aquel que detenta derechos políticos.
Esta noción es importante porque cuando
pensemos qué pasa con la democracia a nivel
de la comunicación necesariamente vamos a
tener que pensar el concepto de ciudadanía:
qué derechos tienen o deberían tener los
ciudadanos en materia comunicacional.
En este proceso, que va desde las
ciudades-estado italianas y que se empieza a
consolidar con la Revolución liberal inglesa y
la francesa, la gran lucha es contra la Iglesia y
el origen divino. La Iglesia no pierde
absolutamente su influencia, pero va a ser
desplazada de los asuntos de Estado, de los
asuntos públicos.
Paralelamente al desplazamiento de la Iglesia
del poder se va a ir consolidando el Estado,
como un actor institucional generador,
ordenador y regulador de las actividades
comunes. Una de las cuestiones más generales
del Estado es su poder de coerción, es decir, el
ejercicio de la violencia, a cambio de la idea
de protección.
Éste era uno de los atributos que tenía el señor
feudal, la violencia a cambio de protección,
incluso piensen lo que esoimplicaba en el
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sistema financiero. Esto se transfiere de una
persona a una institución impersonal, que es
otra de las características del Estado. Los
atributos del poder son impersonales, a
diferencia del modelo anterior.
Y, finalmente, de manera progresiva se va
incorporando la idea de una democracia
representativa con sufragio libre. Esto no es
inmediato, sino la última parte del proceso.
Con la idea básica de sufragio libre, mercado
libre y Estado funcionado como árbitro, como
equilibrador en las disputas entre intereses
políticos y económicos, este modelo
hegemónico de Estado encontró resistencias y
oposiciones, como por ejemplo el marxismo,
que va a sostener que el Estado no garantiza
ninguna igualdad porque parte de
desigualdades previas (económicas,
acentuadas por el Estado capitalista) y que
esta libertad que plantea es más hipotética que
real. Además, va a señalar que ese Estado
representará los intereses de una clase, la
capitalista, que tendrá un mayor control sobre
él. Frente a esto formula la idea de las
comunas.
Las características generales del Estado
moderno están determinadas por un sistema de
gobierno, que es común al conjunto del
territorio geográfico determinado por ese
Estado. Es decir, esta noción trae la idea de
fronteras, algo que en el medioevo no estaba
tan presente ya que el límite se encontraba
condicionado por la capacidad de los ejércitos
para defender el territorio (hasta donde
llegasen), y no había una frontera nacional
fija.
Para fijar fronteras duraderas en el tiempo se
necesitan ejércitos duraderos en el tiempo, que
reemplaza a la leva. Recuerden que antes los
hombres en tiempo de paz se dedicaban a la
producción y en tiempos de guerra se los
llevaban (leva).
Entonces tenemos: territorio común, fronteras,
ejército permanente y control fiscal, la
capacidad para recaudar impuestos que pasa
del señor feudal al Estado. Otra característica
general del Estado es la moneda única y una
burocracia permanente, no en el sentido
peyorativo sino como un cuerpo especializado
y estable del Estado para la solución de los
asuntos comunes. Y, finalmente, la
diplomacia, el cuerpo especializado para las
relaciones entre Estados.
Todas estas características van a estar
marcadas por la lógica impersonal del poder.
El Estado va a ser visto como una estructura
común de autoridad y un punto de referencia
política. Ustedes habrán estudiado la idea de
Nación como "identidad de los ciudadanos".
El Estado es una entelequia, es impersonal.
Uno de los problemas de la Argentina fue la
identificación del Estado con el gobierno,
cuando en realidad la idea de Estado es más
amplia que la de gobierno. En los últimos años
hemos escuchado decir que "faltan políticas de
Estado", diferenciándolo del gobierno. El
gobierno es el encargado de la toma de
decisiones políticas en determinando
momento, mientras que el Estado trasciende a
las organizaciones políticas coyunturales y
abarca más instancias que el propio gobierno.
Hay una definición clásica de Estado como un
aparato político distinto de los gobernantes
como de los gobernados, con suprema
jurisdicción sobre un área, basado en el
monopolio del poder coercitivo y dotado de
legitimidad como resultado de un nivel
mínimo de apoyo de los ciudadanos".
La definición de Weber dice: "El Estado es
una asociación de tipo institucional, que en el
interior de un territorio ha tratado con éxito de
monopolizar la coerción física legitima como
instrumento de dominio, y reúne para dicho
objeto los medios materiales de explotación en
manos de sus directores, habiendo expropiado
para ello a todos los funcionarios de
autonomía, colocándose a sí mismo en lugar
de ellos en la cima suprema".
Ahora bien, este modelo de Estado no pasa de
lo que podríamos llamar "absolutista", hasta el
siglo XIX en que se da el proceso de
modernización, con el antagonismo de
intereses y de clases, y donde paralelamente la
economía pasa de un modelo de explotación
primaria a un modelo basado en la industria.
Ahí se va a producir una contradicción muy
fuerte entre el Estado absolutista, donde había
una fuerte monopolización del poder, y las
necesidades de la burguesía emergente. La
burguesía va a luchar contra ese poder
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absoluto para instaurar una democracia liberal,
que se consolidará en los países más
modernizados para el siglo XIX.
Con esto quiero marcar que, aún en el siglo
XIX, con todas las restricciones que veíamos
al principio de la clase, estaban presentes los
fundamentos de lo que podía llegar a ser el
Estado liberal moderno.
Será un Estado que va a permitir el desarrollo
de la fase inicial del capitalismo, puesto que
comportará el pasaje de una sociedad
primaria, agrícola, a una sociedad industrial,
con todo lo que implica más allá de lo
económico sino también en lo social (el
desplazamiento del campo a la ciudad,
migraciones y, por lo tanto, nuevas
complejidades para el Estado). A tal punto,
que se producirá una diferenciación entre los
distintos niveles de la organización estatal:
Estado Nacional, Provincial y Municipal.
Agrego una aclaración con relación a la idea
de libre sufragio y libre mercado: con un
Estado equilibrador, es importante remarcar
que no se conocen en el capitalismo
situaciones de mercado sin Estado, el Estado
parecería ser una condición de existencia del
mercado. Digo esto frente a los discursos de
mercado libre, después podemos discutir la
medida de la intervención. Pensemos que el
Estado es el que termina resolviendo las
disputas de intereses del propio Estado
capitalista.
Hecha esta salvedad, una de las características
de ese Estado moderno industrial, a fines del
siglo XIX y principios del XX, en términos
políticos, con todos los matices que podemos
encontrar, es el sufragio, es decir, la elección
de los representantes para las cámaras y la
separación de poderes con algún nivel de
independencia y equilibrio.
Una de las características económicas del
modelo liberal clásico de Estado es que, en el
marco de un proceso de fuerte
industrialización, se preocupó centralmente
por el desarrollo de la producción.
Todo el esfuerzo estaba destinado a hacer más
eficientes los sistemas productivos, lo que se
conoció como "taylorismo": aumentar la
productividad del trabajo en los procesos de
industrialización. Hago hincapié en esto
porque uno de los motivos de quiebre de este
tipo de Estado fue la sobreproducción en torno
a 1930.
Primero se consolida en el siglo XIX un
modelo político -en el núcleo del capitalismo
y no en todos los países del mundo-,
acompañado por un modelo económico de
producción. Y en 1930 ese modelo entra en
crisis, lo que nos quiere decir que ese modelo
económico de explotación extensiva de los
trabajadores, es decir, hacerlos rendir cada vez
más, no encontró una norma de consumo para
el aumento de la producción. Al no encontrar
un equilibrio entre producción y consumo va a
derivar en una crisis de tipo político que
cuestionará seriamente la legitimidad del
Estado.
Recuerden que la definición de Estado
requiere "un nivel mínimo de apoyo de los
ciudadanos". Un Estado entra en crisis cuando
no tiene ese nivel mínimo de apoyo, por
ejemplo, en la crisis reciente de Argentina.
Frente a una crisis de legitimidad hay dos
alternativas: la reestructuración o el cambio. Y
eso ya depende de las fuerzas políticas y de las
luchas que se den en determinado momento.
Así, apareció un período en el que las fuerzas
políticas impulsaron la desaparición del
Estado capitalista. Pero no se dio el reemplazo
por otro modelo de sociedad sino una
reestructuración del Estado. Esta
reestructuración dio paso al Estado de
Bienestar, que estará acompañado por un
nuevo modelo de regulación económica.
Pensemos en el New Deal y en nuevos
derechos de la ciudadanía en términos
políticos.
Pero también se reemplazó el modelo
económico: aún cuando el taylorismo no
desapareció, se pasó al "fordismo". Si el gran
problema del modelo anterior era la idea del
libre mercado que producía constantemente
pero que no alcanzaba una norma de consumo,
el modelo fordista estará destinadoa alcanzar
el equilibrio entre producción y consumo.
Es decir, desde el sistema productivo se va a
estimular el aumento del consumo de las
clases medias y bajas (Henry Ford aumentó el
sueldo a sus trabajadores para que ellos
mismos pudiesen comprar los automóviles).
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La idea era dinamizar ese mercado, aunque no
de manera inmediata.
Desde la teoría económica, aparece el aporte
de Keynes, quien plantea que el Estado debe
intervenir como regulador de la demanda de
manera anti-cíclica en el comportamiento
económico general, es decir, intervenir cuando
la demanda caía y retirarse en los momentos
en que la economía crecía. En otros términos,
el Estado debía asegurar la demanda pero no
generarla.
Keynes pensaba en la superación de la crisis
capitalista, no estaba pensando en la negación
del capitalismo. Hago esta aclaración porque
se ha simplificado su pensamiento y parece
que Keynes proponía siempre la intervención
estatal mientras que, en realidad, la
intervención debía ser sólo cuando la demanda
tendía a caer.
Una de las medidas propuestas es la del ahorro
y la inversión, porque lo que observó Keynes,
que criticaba de la teoría clásica, es que no
todo el ahorro se destinaba a la inversión, sino
que las clases altas tendían a acumularlo o lo
gastaban en bienes suntuarios. Esa
acumulación de capital o gastos en bienes
suntuarios hacía que no siempre un ciclo
económico exitoso implicase una tasa de
reinversión necesaria y así se producían las
crisis.
Para la teoría clásica, ahorro e inversión eran
prácticamente iguales. Para Keynes no es así,
ahorro es lo que sobra de un proceso
productivo en relación a la reproducción,
mientras que inversión es cuánto se invierte en
ese proceso productivo. Al no ser igual, el
Estado debe asegurar los niveles de
reinversión.
Pero ocurrió que la retirada del Estado fue
menor que la intervención. Cuando se habla
del pleno empleo keynesiano aparece la frase
"caben pozos y tápenlos". Ésta era la idea que
estaba presente: el Estado daba un sueldo a
alguien por realizar un trabajo no-útil, pero
hacía que esa persona siguiera en el sistema de
consumo y así aseguraba la continuidad
dinámica de la producción.
Si esa persona se quedaba sin trabajo,
consumía menos y se entraba en un circuito
negativo de la economía. Por eso era necesaria
la intervención del Estado. Pero en el
momento en que la economía repuntase, ese
trabajador tenía que ser absorbido por el
mercado.
Esto, en términos políticos concretos,
implicaba que el Estado se agrandase y
achicase según los ciclos económicos.
Ustedes saben que eso no funciona así, el
Estado se agranda en épocas de crisis y luego
no se achica, no porque no quiera sino porque
es una medida antipopular. Insisto en que
existe una distancia entre el pensamiento y la
aplicación de las ideas.
La que más perduró fue la de la intervención,
pero en la teoría keynesiana no está presente
la idea de que el Estado deba siempre
intervenir, ya que después, en la aplicación de
la política económica, no es tan fácil despedir
trabajadores.
Entonces, por un lado tenemos un desarrollo
económico con niveles crecientes de
intervención, no sólo en materia económica
sino también en regulaciones para asegurar la
demanda; y por otro, una fuerte intervención
en materia social, básicamente a partir de las
teorías de un inglés menos conocido que
Keynes que es Beveridge, quien va a pregonar
que el Estado asuma directamente la defensa
de los ciudadanos.
Esto es interesante porque hasta ese momento
no había una política social del Estado,
estamos hablando de fines del siglo XIX,
principios del XX. En general, quienes se
encargaban de proteger socialmente al
conjunto la población eran las mutuales, que
dependían de los sindicatos. La protección era
por vía sindical o por intereses comunes.
Las mutuales en aquella época se llamaban
"sociedades de socorros mutuos", y servían
para la protección ante la eventualidad de
algún inconveniente serio, como enfermarse,
perder el trabajo, morir o, antes de morirse,
volverse viejos y no poder trabajar.
Esto último era menos relevante antes que hoy
día, porque una parte importante de la
población moría joven, siendo activa. Es decir,
no es como actualmente en que gran parte de
la población sobrevive a su etapa productiva.
La idea que estaba detrás de las sociedades de
socorros mutuos era que todos aportaban un
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poquito para proteger al que eventualmente
pudiera tener un problema, era una
autoorganización de un espíritu absolutamente
colaborativo.
Lo que va a plantear el Estado de bienestar es
que ese régimen de socorros mutuos
autoorganizado pase al sistema estatal. Esto se
vincula a la recuperación de la legitimidad
política que había quedado seriamente dañada
con la crisis de la década del '30.
El Estado de bienestar no sólo regula
económicamente sino también socialmente,
garantizando una contención mayor a los
ciudadanos. El liberalismo reclama para el
Estado las funciones de seguridad, educación,
policía y ejército. Para el Estado de bienestar
se agrega la seguridad social, que implica
servicio médico, seguro de desempleo y
jubilación. El Estado se hace cargo de
proteger a sus ciudadanos frente a riesgos
eventuales.
El modelo que plantea Beveridge para esto no
es diferente al de las mutuales, pero ahora el
que recauda y reparte es el Estado. La ventaja
de que lo haga el Estado es que tiene
capacidad redistributiva frente a los grupos, ya
que los de mayor capacidad económica
estaban más protegidos frente al resto. Este es
el modelo que va a romper con el liberalismo,
la idea de la protección de los intereses
colectivos frente a la eventualidad.
Pero también hay que entender una cosa, el
período que se extiende de 1930 a 1970 era
una época de casi pleno empleo, por lo tanto
quedarse sin trabajo representaba una
eventualidad. De esta forma nadie tenía
problemas en aportar un poquito de su sueldo,
la idea implícita era que todos protegían a
todos.
Fíjense cómo funciona hoy la jubilación: con
el surgimiento de la jubilación privada se
rompe con ese sistema colaborativo, no sólo
en Argentina sino en todo el mundo.
En este modelo privado cada uno recauda para
sí mismo, y a esto lo acompañó una
reformulación económica donde el desempleo
no es eventual sino, en muchos casos,
estructural.
Ya no se trata de un porcentaje reducido de la
población, antes podíamos hablar de un 2 o
5% de desocupación mientras que hoy no baja
del 13 o 16%. Lo que antes era una
eventualidad ahora es sistémico, y hay gente
que pasa muchos años sin conseguir trabajo.
Por lo tanto, se rompe con los lazos de
solidaridad que en algún momento tenían una
lógica colaborativa.
Al existir esta situación hay una mayor
demanda de subsidios y menos aportantes, por
lo que, para que haya equilibrio, habría que
subir el monto de los que aportan. Pero esa es
una medida sumamente impopular. Estamos
frente a un modelo absolutamente
individualista, que recién dentro de algunos
años veremos cómo funciona puesto que hoy
las AFJP reciben dinero que todavía no tienen
que pagar en forma significativa.
Este sistema comenzó en 1994 y contó con los
más jóvenes, mientras que aquellas personas a
quienes les quedaban pocos años para
jubilarse no se pasaron. Igualmente, lo que
quiero señalar es la diferencia que hay entre
una lógica y otra, así como las distintas
dinámicas sociales que implican.
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