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Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación (Oszlak y O´Donnell)
1. Recientes transformaciones del Estado latinoamericano
El estado latinoamericano contemporáneo se caracteriza por rasgos autoritarios, de rigideces sociales, de
desigualdad, de dependencia y de crisis económicas. Busca abarcar numerosos elementos y relaciones
anteriormente reservados a la sociedad civil.
Los cambios al nivel del Estado tienen estrecha vinculación con otros procesos. Hay una nueva coalición
integrada por sectores burocráticos civiles y militares, por el capital internacional y por las capas más dinámicas
agrarias y urbanas de la burguesía nacional. Paralelamente, observamos la tendencia hacia el perfeccionamiento de
mecanismos de control estatal sobre el sector popular, mediante variadas combinaciones de represión, cooptación y
organización corporativa. Lo que todo esto tiene en común es su intento sistemático de controlar el funcionamiento
de nuestras sociedades. Esto a su vez apunta a una estabilización del contexto social que es condición necesaria
para subsistencia y “desarrollo” de nuestras economías. (control y exclusión de sectores populares)
Se observa también un rol asumido por el Estado como agente inusitadamente activo y visible de la
acumulación y la reproducción de las formas “más avanzadas” del capitalismo dependiente latinoamericano. Para
cumplir su papel “económico” el Estado debe controlar y estabilizar la sociedad y para esto, a su vez, debe
expandirse, tecnificarse y burocratizarse. Un Estado complejamente engarzado con la estructura y cambios de una
economía que ni es “subdesarrollada” ni puede reproducir los patrones de los capitalismos centrales.
Descubrir el problema del Estado lleva a plantear el tema de su relativa autonomía. Hay grados y pautas de
autonomía muy diferentes según se refieran a unos u otros sectores sociales y según se trate de cuestiones que
“importen” más o menos a unos y a otros. No es obvio dónde trazar las demarcaciones que separan al Estado y “lo
público” de la sociedad y “lo privado”.
Las políticas estatales permiten una visión del Estado “en acción”, desagregado y descongelado como
estructura global y “puesto” en un proceso social en el que se entrecruza completamente con otras fuerzas sociales.
Esta visión es complementaria de otros enfoques:
a) Reconceptualización del tema del Estado y la sociedad;
b) Análisis de las vinculaciones entre clase(s) y Estado;
c) El último enfoque es más dinámico y menos estructural: el proceso social tejido alrededor del surgimiento,
tratamiento y resolución de cuestiones ante las que el Estado y otros actores adoptan políticas; cómo y por qué un
complejo conjunto de actores ha actuado respecto de ciertas “cuestiones”.
2. Premisas y enfoques en el estudio de políticas estatales
a) El tipo de estudio más tradicional es aquél que intenta explicar por que se adoptó una política
determinada. Visualiza al Estado como un escenario pasivo en el que se ajustan y resuelven demandas o inputs de
“grupos” sociales; la esfera de lo propiamente político depende de un dinamismo que le es impuesto “desde afuera”.
Estos estudios omiten toda referencia al proceso desencadenado por la decisión analizada en términos de eficacia y
sus posibles impactos.
FIGURA A
b) Esta última preocupación ha originado un enfoque diametralmente opuesto al anterior, que invierte el
esquema proponiendo investigar cuáles han sido los impactos de una determinada política estatal. Este tipo de
análisis distingue entre la política misma y sus efectos, es decir, las consecuencias presuntamente provocadas por
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su adopción e implementación. La finalidad del enfoque es eminentemente diagnóstica. El enfoque ilustrado en la
Figura 2 contiene algunos supuestos que conviene explicitar:
● No intenta conocer como se originó la política;
● El sistema causal que genera los impactos observados tiende a considerarse cerrado a toda otra influencia
significativa fuera de la política estatal;
● Los estudios de este tipo suelen contener una estrecha definición de los impactos.
FIGURA B
c) Un grado de complejidad relativamente mayor resultaría de superponer las Figuras 1 y 2, tal como lo
ilustra la Figura 3. Sabemos sin embargo que esta representación es insuficiente, al menos en dos aspectos
fundamentales:
● P aparece extremadamente determinada por A y B, lo cual excluye toda posibilidad de iniciativa
relativamente autónoma por parte del Estado mismo;
Los impactos C y D no pueden ser causados sólo por P. Conviene también tener presente la frecuente ocurrencia de
impactos directos pero inesperados, así como de impactos secundarios generados tanto por aquéllos como por C y
D.
FIGURA C
3. Esbozo para el estudio de políticas estatales en América Latina
Las políticas estatales son como “acordes” de un proceso social tejido alrededor de un tema o cuestión. En
tal sentido, adquirirán significación sólo en la medida en que estén sistemáticamente vinculadas al tema o cuestión
que las origina, al ámbito social en que se insertan, a los actores que intervienen en el proceso de “resolución” de la
cuestión y a sus respectivas políticas. Nuestra “obra” es un proceso social relevante definido por un tema o cuestión.
Nuestros “ejecutantes” son actores sociales –estatales y “civiles”- cuyas políticas van delineando el ritmo y las
alternativas de ese proceso social.
3.1 “La cuestión”
Ninguna sociedad posee la capacidad ni los recursos para atender omnímodamente a la lista de
necesidades y demandas de sus integrantes. Sólo algunas son “problematizadas”. Llamamos “cuestiones” a estos
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asuntos (necesidades, demandas) “socialmente problematizados”. Toda cuestión atraviesa un “ciclo vital” que se
extiende desde su problematización social hasta su “resolución”.
3.2 El surgimiento histórico de una cuestión
Una consciente política de “bloqueo” por parte de sectores dominantes y del Estado se expresa
generalmente en alguna de estas formas. En lo posible deberíamos encarar nuestros estudios analizando el período
previo al surgimiento de la cuestión. Nos interesa aprender quién la reconoció como problemática, cómo se difundió
esa visión, quién y sobre la base de qué recursos y estrategias logró convertirla en cuestión.
Resumiendo:
● ¿Quién o cómo problematiza un asunto?
● ¿Quién, cómo y cuándo logra convertirlo en cuestión?
● ¿Sobre la base de qué recursos y alianzas? ¿con qué oposición?
● ¿Cuál es la definición inicial de la cuestión?
3.3 La toma de posición por parte del Estado
En este trabajo nos ocupamos de cuestiones en la que el Estado, las haya o no iniciado, toma posición. Se
define como Política estatal al conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de
intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores
en la sociedad civil.
En primer lugar, la política estatal no constituye ni un acto reflejo ni una respuesta aislada, sino más bien un
conjunto de iniciativas y respuestas, que observadas en un momento histórico y en un contexto determinados
permiten inferir la posición del Estado frente a una cuestión que atañe a sectores significativos de la sociedad.
En segundo lugar, las predisposiciones o decisiones de las diversas instancias intervinientes resultarán a
menudo inconsistentes o conflictivas entre sí. Creemos que el “conflicto de políticas” puede en gran medida
atribuirse a la presencia, dentro del aparato estatal, de unidades con variable grado de autonomía, capaces de influir
en diversas instancias del proceso, que entran en conflicto cuando debe definirse la posición del Estado frente a una
cuestión social.
En tercer término, el Estado aparece como un actor más en el proceso social desarrollado en torno a la
cuestión.
3.4 Las políticas o tomas de posición de otros actores sociales
No existe una correspondencia necesaria entre la situación del actor en relación con una cuestióny su
propensión a movilizarse activamente en la defensa o cuestionamiento de dicha situación. Otros actores –además
del Estado- también toman posición frente a cuestiones que los afectan, adoptando políticas cuyas consecuencias
pueden influir considerablemente el proceso de resolución de cuestiones y las futuras tomas de posición sobre las
mismas.
3.5 Las políticas estatales como “nudos” del proceso social
Si entendemos a la política estatal como un conjunto de tomas de posición del Estado respecto de cierta
cuestión, y si este conjunto tiende a variar tanto a través de diversos organismos estatales como a lo largo del
tiempo, es evidente que tal política no puede ser entendida ni explicada prescindiendo de las políticas de otros
actores. Pero las tomas de posición del Estado son sustancialmente diferentes de las de otros actores:
● Porque cuentan con el respaldo de normas de cumplimiento supuestamente obligatorio y de una última
rateo fundada en el control de superiores medios de coacción física,
● Porque en general repercuten sobre la sociedad más extensamente que las políticas privadas. Las tomas
de posición del Estado suelen ser particularmente importantes no sólo por su posibilidad objetiva de producir
importantes consecuencias sino también porque así suelen considerarlo otros actores sociales.
3.6 Las definiciones sociales de la cuestión
De qué se trata la cuestión es parte de la cuestión misma. Difícilmente encontraremos casos en los que
todos los actores, incluido el Estado, coincidan en la percepción y valoración del problema social que se ha
convertido en cuestión.
3.7 Las políticas estatales como generadoras de un doble proceso
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Ya sea que el Estado inicie o no una cuestión, sus tomas de posición suelen ser factor de decisiva
importancia para que otros adopten o redefinan posiciones sobre la misma. La toma de posición del Estado suele
generar repercusiones “horizontales” –tomas y reajustes de posición de otras unidades- y “verticales”. Estas últimas
consisten principalmente en la atribución de competencia y en la asignación de recursos a unidades formalmente
dependientes de la que adoptó la política.
3.8 Los cambiantes actores del proceso social tejido alrededor de una cuestión
La pública toma de posición del Estado acerca de una cuestión tiende a generar respuestas de actores
sociales y de unidades estatales.
3.9 Recapitulación
Es necesario considerar las políticas estatales en el marco de cuestiones. Esas cuestiones tienen una
historia, que eventualmente concluye con su resolución. Esa historia es la de un proceso social al que concurren
diversas políticas –las de los actores privados y los nudos implicados por las acciones del Estado- y procesos
burocráticos cruciales para la determinación real del contenido de la posición del Estado ante la cuestión.
● Primera toma de posición identificable por parte del Estado.
● Definición de la cuestión por parte del Estado.
● Cómo influye respecto de los actores sociales.
● ¿Qué actores sociales y cuándo se movilizan buscando influir en el modo de resolución de la cuestión?
● ¿Qué procesos burocráticos horizontales y verticales genera la toma inicial de posición por parte del
Estado? Cristalizaciones institucionales – Consecuencias.
● ¿Qué líneas de conflicto y coalición se van generando alrededor de la cuestión y de las respuestas
iniciales de actores sociales y unidades estatales?
● ¿Suelen los patrones de conflicto, coalición y negociación centrarse en algún tipo de arena pública?
● Existen ciclos de atención.
● ¿Qué cambios sociales e internos al Estado mismo son atribuibles a estos procesos?
La redefinición de la cuestión por parte del propio Estado puede producirse por numerosas razones: una
toma de posición inicialmente vaga es específica, cambio de definiciones específicas, definiciones conflictivas entre
diversas unidades estatales que concurren al tratamiento de la cuestión con diferentes especializaciones, rutinas
burocráticas y vinculaciones con actores sociales. Esos cambios son en el contenido real de la política estatal.
4. Los contextos de las políticas estatales
El proceso social es un primer e indispensable nivel de contexto para el estudio de la política estatal que en
particular nos interesa. Sin conocerlo adecuadamente no tendríamos posibilidad de comprender ni explicar esa
política. El contexto está dado por el conjunto de factores extrínsecos al objeto más específico de investigación que
es indispensable para la comprensión, descripción y explicación de aquel objeto y sus efectos sobre otras variables.
Pero este primer contexto es insuficiente. Tenemos que insertarlo a su vez en otros.
4.1 Un segundo nivel de contexto: la agenda de cuestiones
¿Qué problemas “merecen” ser cuestiones? ¿Quiénes y cómo deciden cuál es en cada momento el conjunto
de cuestiones socialmente vigentes? Ya no sólo se trata del proceso que ocurre alrededor de cómo debe ser
resuelta una cuestión sino también del que determina qué cuestiones se intentará resolver.
4.2 La estructura social como contexto de la agenda
En términos más generales, quiénes son los actores potenciales respecto de una cuestión, qué recursos
pueden movilizar, cuál es su significado para esos actores, cuáles son los patrones más probables de su
emergencia, tratamiento y resolución, son también función de factores ubicados al nivel más agregado de la
estructura social.
Quedan señalados los diferentes niveles que nos parece deben ser tenidos en cuenta en estudios de
políticas estatales:
● las políticas estatales mismas;
● la cuestión a la que aquéllas se refieren, proceso social que contiene las políticas estatales y las políticas
privadas referidas a la cuestión;
● la agenda de cuestiones y
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● la estructura social, como el más estático y agregado contexto global de nuestro tema.
5. Impactos de políticas estatales
¿Qué impacto?, e ¿impacto de qué? ¿Cuáles son las principales consecuencias sociales de acciones
desarrolladas mediante la invocación del Estado, contando con el respaldo último de su capacidad de coerción?
Los impactos integran, como hemos insistido, un proceso más complejo, vinculado a una determinada
cuestión, al que concurren actores “privados” y en el que suelen manifestarse en diferentes momentos, distintas
tomas de posición del Estado. Aunque no deja de ser útil conocer con la mayor precisión posible, los impactos de
las políticas, es utópico pretender conocer, con similar precisión, la contribución conjunta de esas sucesivas y
frecuentemente variantes tomas de posición estatales sobre el conjunto del proceso histórico–social originado en
torno a la emergencia, planteamiento y eventual resolución de una cuestión.
Y esto es lo que en realidad interesa. Los entrelazamientos de políticas estatales y privadas, junto con las
modificaciones de los parámetros contextuales, son etapas o procesos de cambio social en los que aparece “en
acción” y desagregado en sus sucesivas tomas de posición.
Los impactos de las políticas estatales son, en realidad, contribuciones –imputables al Estado- a complejos
patrones de cambio de la sociedad global.
6. Hacia una estrategia abierta de investigación
No es conveniente estudiar las políticas estatales y sus impactos como fenómenos discretos aislables de su
contexto. El contexto no es “un objeto que está ahí”. Es una creación analítica que busca, con la mayor economía
posible, “situar” el tema “específico” estudiado en tres niveles: el de la cuestión, el de la agenda y el de la estructura
social. Nuestro objeto propio de investigación estaría constituido por la(s) política(s) estatal(es) y la cuestión, a que
ella(s) se “refieren”, como parte de un proceso social al que concurren políticas, “privadas”.
¿Cómo pueden darse la mano la participación y las políticas públicas? (Unda)
1. De la participación, tal como es usualmente concebida y practicada
a. Las visiones instrumentalistas
Se trataría de “operativizar” las propuestas y de encontrarcanales más adecuados para que la gente
participe. El asunto es que, sin no hay posibilidad de discutir las bases y los contenidos de estos proyectos, y si la
única discusión que hay es la manera en que vamos a “participar”, entonces la participación se convierte –y
convierte a los convocados a participar- en uno de tantos instrumentos para la ejecución de ese proyecto.
La priorización de esta visión instrumental supone asumir la participación como una herramienta, como un
instrumento que se pudiera aplicar indistintamente, sean cuales fuesen las condiciones económicas y sociales.
En la realidad, las cosas ocurren de distinta manera: la participación es una variable, una función de los
procesos de movilización y de organización social.
b. Las visiones mercantilistas
Desde esta perspectiva, y al ser mediada por el “derecho del mercado” (“tienes derecho a aquello por lo que
pagas”), la participación queda convertida en precio. La perspectiva es esclarecedora: los beneficiarios están
destinados a tomar parte de los programas y proyectos desde los “precios”. La capacidad de pago, es decir, sus
posibilidades de relacionarse con las mercancías a través de sus precios, determinan las posibilidades de
“participación” de los diversos agentes sociales.
c. Intermedio: para una visión diferente de la participación
Existe, no obstante, otra posibilidad de enfrentar prácticamente el tema de la participación. Y es mirada
desde la perspectiva de la constitución de sujetos sociales que sean capaces de producir, moldear y poner en la
arena social proyectos societales. Se trataría de pensar qué participaciones en qué cosas pueden fortalecer cuáles
tendencias de constitución de los sujetos.
2. Pero ¿qué cosa es la participación?
Participación es tomar parte en algo. Los sectores populares intervienen en tres niveles de la vida social:
● la reproducción inmediata de los aspectos más elementales de la vida de estos sectores;
● las organizaciones corporativas;
● la sociedad.
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Por su parte, la gestión puede expresarse en diversas formas:
● La reivindicación: La acción reivindicativa se limita a demandar ciertas mejoras puntuales en procesos
cuya decisión, dirección y control quedan enteramente fuera del alcance de los propios sectores populares
reducidos a simples “usuarios” o “beneficiarios”.
● El control popular: Este “hacerse cargo” implica, en primer lugar, una suerte de derecho a veto que
resguarda el pueblo para sí; en segundo lugar, una democratización de este derecho, de manera que no esté
limitado a los “representantes”; en tercer lugar, un involucramiento en aspectos tradicionalmente vedados a los ojos
del pueblo; en cuarto lugar, tiende a ejercerse en espacios que quedan por fuera de la institucionalidad oficial.
● Gestión, cogestión y autogestión: El concepto de gestión hace referencia a la participación en la
administración directa de las cosas. Y aquí es necesario diferenciar cogestión de autogestión. La cogestión es una
participación cautiva en la administración, puesto que, en primer lugar, suele traducirse en participaciones
minoritarias; se reduce a la administración de fragmentos de la realidad que se le ofrecen aislados a la organización
popular. Mientras tanto, la autogestión hace referencia a la capacidad de una comunidad para decidir por sí misma
en todos los aspectos de su vida y gobernarlos en consecuencia. Esto supone por lo menos dos cosas: en primer
lugar, que no puede haber verdadera autogestión sin la más amplia participación democrática del conjunto de la
comunidad; y en segundo lugar, que no puede reducirse a retazos se vida, sino a la vida entera.
b. La participación y los poderes reales
Cuatro aspectos merecen ser resaltados: por un lado, que los proceso económicos en curso operan una
concentración muy acentuada de la riqueza, lo que acentúa las desigualdades sociales. En segundo lugar, que el
sistema político pierde aceleradamente contenidos democráticos. En tercer lugar, que las decisiones centrales
residen fuera incluso de los linderos nacionales. En cuarto lugar, que existe ya un marcado control del sistema
político por parte de los grupos de poder económicos.
3. De la participación desde una doble perspectiva: sea desde los requerimientos de las políticas públicas, sea
desde las necesidades de la actividad autónoma de los sujetos
a. La participación social vista desde las políticas públicas
Desde la perspectiva de las políticas, la participación social podrá ser vista en dos planos distintos: uno, el
de la participación en esas acciones; otro, el de la modalidad de la participación. En cualquiera de ellas la
participación puede ser simple o compleja. Se trata de una participación simple si los programas convocan a los
actores por separado. La participación social adquiere un carácter complejo si busca interrelacionar, conectar o
articular a varios actores locales.
b. La participación social vista desde la perspectiva de la autoactividad de los sujetos
Cuando el peso de la participación pública se sitúa en los propios sujetos, esto implica que la actitud y las
políticas de las instituciones del Estado deberían orientarse a resguardar la autonomía de los actores y de los
sujetos sociales. De esta manera, el rol de las instituciones y de las políticas públicas sería la capacidad de receptar
la autoactividad de los sujetos locales y, por lo tanto, no desestimularla.
Si se toman en cuenta los puntos de encuentro entre la actividad autónoma de los sujetos y las instituciones
del Estado, aquí, el papel de las políticas públicas es, de algún modo, “aportar” a la existencia de actores o sujetos.
En ambos casos, sin embargo, debe tenerse presente que la sociedad no es un conjunto de actores que se
presenten en el escenario en condiciones de relativa igualdad. La relación de las políticas públicas con los actores
reales fortalece a unos en detrimento (absoluto o relativo de otros).
Es necesario, entonces, buscar de modo consciente y sistemático el fortalecimiento de procesos de
constitución y reconstitución de los sujetos subalternos, para que así se potencie su peso específico en la sociedad.
Las políticas públicas deberían mudar ellas mismas en instrumento de la constitución de sujetos locales, y no en
intrumentalizadoras de actores mediatizados.
Comunicación y democracia en el debate internacional (Roncagliolo)
¿Cuáles son las ideologías acerca de la democracia que proponen los sistemas comunicativos? ¿Qué
realidad democrática producen dichos sistemas? ¿Cuáles son las funciones democráticas que los medios pueden
cumplir y que efectivamente cumplen?
De lo que aquí se trata:
1) precisar la emergencia del tema en los debates internacionales;
2) situar la discusión un el marco teórico e histórico del devenir de las concepciones democráticas;
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3) y proponer una hipótesis general sobre el lugar de las comunicaciones y de la democracia en la actual
fase transnacional.
1. El debate internacional sobre las comunicaciones
Conferencia Cumbre del Movimiento de Países No Alineados, realizada en Argel en 1973: “Colonialismo
informativo”. UNESCO desde 1948, “libre flujo internacional de noticias”. Los países del Sur empezaron a hablar del
“flujo libre y equilibrado”.
Poco después, cobró relevancia en la agenda de la UNESCO la cuestión de las políticas nacionales de
comunicación. A la “noticia como mercancía” se opuso la noción de “la información como bien social”. El concepto
de las comunicaciones como “servicio público” (Conferencia Regional de la UNESCO en San José de Costa Rica,
en 1976).
Comisión Mc Bride (1980, Belgrado) : “democratización” implica un acceso mayor del público a los medios
de comunicación existentes. Significa también unas posibilidades mayores de intercambiar informaciones en una
mayor plano de igualdad, sin una dominación de los elementos más débiles y sin discriminaciones contra nadie. Se
requiere indudablemente una información abundante, procedente de una pluralidad de fuentes pero,si no hay
posibilidad de reciprocidad, la comunicación no será realmente democrática.
2. Una vieja polémica
¿De qué estamos hablando cuando utilizamos el vocablo “democracia”? La revolución democrática emergió
frente al ancien régime como proceso de legitimación de la voluntad popular.
Democracia directa: la voluntad popular fundaba una verdad de razón, es decir un medio adecuado para
administrar la cosa común; en esta perspectiva, la democracia resulta apenas una forma práctica de gobierno.
Restringe la idea democrática al estrecho ámbito de la administración pública, despolitizando conceptualmente a la
sociedad civil. Doble reducción de la democracia a la política y de ésta al sufragio. Tal concepción promueve una
“libertad de” sin “libertad para”. Disociación entre la política y la economía (y entre la sociedad política y la sociedad
civil) y el enmascaramiento (o desplazamiento) del hombre por el ciudadano.
Democracia indirecta: El recurso a la voluntad popular no procura una verdad de pura razón sino una verdad
de consenso, es decir, de mediación entre los intereses reales de los gobernados. La democracia es así vinculación
antes de sustitución y, a la vez, propuesta válida para el conjunto de las actividades sociales y sobre todo, para la
vida económica. Política y economía aparecen integradas, no divorciadas.
Dicho directamente: en la revolución democrática coexisten dos ideales. Por un lado, el ideal de la
burguesía, que corresponde históricamente a las democracias restringidas. Por el otros lado, el ideal popular que
lleva a la conquista de formas democráticas amplias. Por lo tanto, el concepto común de democracia que hoy
manejamos es, en parte importante, heredero y tributario de la organización y las movilizaciones de las clases
subordinadas. La propuesta de un Nuevo Orden Internacional de la Información forma parte de una vasta propuesta
de democratización de las relaciones internacionales.
3. De la democracia a las comunicaciones
Según el Informe Mc Bride, cabe definir la democratización diciendo que es el proceso mediante el cual:
1) el individuo pasa a ser un elemento activo, y no un simple objeto de la comunicación;
2) aumenta constantemente la variedad de mensajes intercambiados;
3) aumenta también el grado y la calidad de la representación social en la comunicación o la participación.
Es en términos de las disociaciones y los enmascaramientos fundacionales propios de la sociedad burguesa
que uno puede adentrarse mejor en la problemática de los vínculos entre comunicaciones y democracia.
Se trata primero de la disociación entre el hombre y el receptor y del enmascaramiento producido por la
ilusión de participación que puede producir en el receptor el hecho de ser víctima del bombardeo de informaciones
fragmentadas que caracteriza a los medios contemporáneos. El consumismo y la publicidad sirvieron para sustituir
las demandas de igualdad y las crecientes reivindicaciones en las esferas de la producción y el poder, por
aspiraciones de consumo. No se trata ya ni siquiera de la pura democracia política sino que se reemplaza a ésta por
la “democracia del consumo” (y por la “democracia de la información”).
La ficción del ciudadano obviamente subsiste, pero se ve completada, apoyada, por estas nuevas ficciones.
El ciudadano de un lado y el receptor y el consumidor del otro. Aquél es una representación de naturaleza política,
mientras que éstas son representaciones comunicacionales.
Algunas de las características principales de la fase transnacional de la cultura y las comunicaciones:
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1) Los medios de comunicación tienden a convertirse en aparatos de hegemonía y agencia de socialización
predominantes, desplazando en parte a la familia, la iglesia y el aparato escolar.
2) El conjunto de los flujos comunicacionales y culturales son materia de colonización en virtud de un doble
proceso: la expansión de las corporaciones culturales transnacionales y la privatización de los flujos informativos
estratégicos, a través del control de las nuevas tecnologías.
3) Se accede a una tercera etapa de las democracias, constituida por la renuncia de las clases dominantes al
discurso democrático y por la consolidación de movimientos populares que adhieren tanto al cambio económico
como a la profundización de las conquistas políticas igualitarias.
4) Surgen nuevas des-semantizaciones de la palabra “democracia”, que tiende ahora a equipararse con la
“democracia del consumo” y la “democracia de la información”.
5) La publicidad y la tecnología se convierten en “palabras culturales dominantes”.
6) Consecuentemente, los antagonismos sociales se expresan con fuerza particular a la arena de la cultura y
las comunicaciones.
El Estado (Abal Medina – Barroetaveña)
1. El Estado
Entendemos por Estado a una forma particular de ordenamiento político que surgió en Europa a partir del siglo XIII y
hasta fines del XIX o principios del XX, caracterizada por:
● Soberanía
● Territorio
● Una aparato administrativo de naturaleza burocrática.
● Sistema estatal
● La progresiva impersonalidad del mando.
● El fin de la idea de la república cristiana: secularización de la política.
● Secularización (Nicolás Maquiavelo) la única base del poder estatal es la
● fuerza y el consentimiento organizado.
Oszlak: para poder denominar “Estado” a una organización, la misma debe reunir al menos cuatro condiciones o
“capacidades”:
● La de institucionalizar su autoridad.
● La de diversificar su control.
● La de internalizar una identidad colectiva.
● La de externalizar su poder.
Weber caracteriza al Estado como:
● una asociación de tipo institucional;
● con el monopolio de la coacción física legítima como instrumento de dominio;
● basado en la burocracia profesional y en el derecho racional.
Weber considera además que existe una fuerte relación entre el surgimiento del Estado moderno y el modo
de producción capitalista. De la coalición necesaria del Estado nacional con el capital surgió la clase burguesa
nacional.
Weber sostiene que un Estado sólo puede subsistir si los dominados se someten. Considera que existen
motivos externos e internos de obediencia. Distingue tres motivos internos que se ven asociados: el primero, las
costumbres, el segundo, ciertos dones de gracia personal, y el tercero, la legalidad. A partir de estos tres tipos de
motivaciones internas Weber construye una tipología de dominaciones legítimas. Al primero lo llama tipo de
dominación tradicional; al segundo, dominación carismática, y al tercero, dominación racional legal.
1.1. El Estado absolutista
Siglos XII y XIX: modernización política de Europa; surgimiento de los Estados modernos.
Feudalismo: relación de vasallaje entre señores y pobladores. El señor se constituía en una autoridad
política, religiosa, militar y económica que brindaba protección y acceso a una porción de tierra, y a cambio obtenía
obediencia y beneficios económicos.
Siglos XVI y XVII: monarquía absoluta, gobierno predominante en Europa. El surgimiento de los Estados
absolutistas obedece más a factores militares y económicos que a factores políticos.
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Las monarquías absolutas conciben el poder como de origen divino. La característica de esta forma de
organización política es la fuerte concentración de poder en la persona del monarca, que sólo responde por sus
actos ante Dios.
Fundamentación teórica del poder absoluto (Thomas Hobbes): Hobbes produce una nueva fundamentación
que defiende el poder absoluto, pero no en nombre de derechos sobrenaturales de los reyes sino en defensa de los
intereses de los individuos, fundamentalmente de la posibilidad de mantenerse vivos y en paz. “Hombre lobo del
hombre”.
1.2 El Estado liberal
El liberalismo lo entendemos como aquel movimiento cuestionador del poder absoluto y de sus pretensiones
divinas, que pretendió restringir los poderes del Estado y defender los valores de la tolerancia y el respeto por la
vida privada; fue defensor de los Estados constitucionales,de la propiedad privada y de la economía de mercado
competitivo.
El establecimiento de un nuevo tipo de relación entre el Estado y la sociedad civil. Esta nueva relación
estuvo enmarcada en el constitucionalismo. Uno de los principios del Estado liberal lo constituye la teoría de la
división de poderes. Locke marca el comienzo de la tradición constitucionalista liberal.
A partir del Estado liberal nace un ámbito específico para la sociedad civil. Se da una disociación entre la
esfera de lo social y la esfera de lo político. El surgimiento del capitalismo es temporalmente posterior al del Estado
moderno, pero ambos implican la aparición de la sociedad civil como una esfera autónoma y el ciudadano, un
individuo titular de derechos.
Dentro de las concepciones del Estado podemos distinguir tres grupos de teorías: las pluralistas, las
dirigenciales y las clasistas. Las pluralistas subrayan el aspecto democrático; la dirigenciales, el burocrático y las
clasistas, el aspecto capitalista del Estado.
1.3. El Estado de bienestar
Diferencias entre el EB (Estado de bienestar) y el EK (Estado keynesiano):
● El EK significó una ruptura con la etapa liberal previa a la década de 1930 y una respuesta a las crisis
recurrentes por ésta producidas; el EB ya había desarrollado sus instituciones antes de la Gran Depresión.
● Las causas que las originaron son diferentes: el EB respondió a razones de índole político–social ,
mientras que el EK lo hizo a determinantes de naturaleza fundamentalmente económica.
● En tercer lugar, mientras los instrumentos típicos del EK son flexibles para poder ser utilizados
anticíclicamente, las instituciones del EB están caracterizadas por su rigidez, ya que crean derechos garantizados
jurídicamente e incorporados como derechos adquiridos en la conciencia de la población.
● Cuarto, el EK opera en el campo de la inversión y la producción, mientras que el EB lo hace en el terreno
de una redistribución que pretende permitir el acceso de amplios sectores de la población al consumir bienes y
servicios.
Es en Alemania, país donde el partido socialista se desarrolla en mejor forma, donde podemos situar el
origen histórico del EB. El EK surge a partir de la crisis del 30 y se desarrolla recién después de la segunda
posguerra. El establecimiento del EBK (la forma keynesiana que adopta el EB a partir del 30) significa el fin de las
políticas del laissez faire y la creación de una economía mixta en la cual la lógica del mercado y de la ganancia
individual fuera moderada por una lógica que tuviera en cuenta el interés de la colectividad. El Estado se transforma
en el motor de la economía a través del gasto público y pasa a ocupar un lugar central en su agenda el logro del
pleno empleo. Con el EB se desarrollan en forma impresionante todas las actividades sociales, fundamentalmente
las relacionadas con los servicios educativos y de salud y las políticas de vivienda.
A partir de la década del 70 comienza a hacerse evidente una crisis del EB: simultaneidad de recesión e
inflación; el elemento detonante es la crisis del petróleo. Aumento creciente en el gasto social por parte del Estado.
2. Sistemática del Estado
2.2 Marco teórico: neoinstitucionalismo y enfoque sistémico
El marco teórico que vamos a emplear para esta descripción sistémica del Estado es el producto de una
combinación de neoinstitucionalismo y enfoque sistémico.
2.1.1. El neoinstitucionalismo
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El neoinstitucionalismo muestra interés por integrar formalmente a la ciencia económica la política
institucional, como forma de “introducir el mundo real con sus fricciones y conflictos” en el análisis económico. ¿En
qué consiste básicamente el enfoque del neoinstitucionalismo? En primer lugar se destaca la importancia del las
instituciones entendiéndolas de alguna manera como el “cemento” de la sociedad. El neoinstitucionalismo atribuye a
las instituciones una función social en la dinámica del sistema.
Esas instituciones en un sentido amplio son las reglas, normas y costumbres de operación del sistema: son,
al mismo tiempo, las redes que sirven para enlazar y encauzar institucionalmente las relaciones de intercambio
económico, social y político entre los subsistemas o distintas partes del sistema.
Las instituciones inducen a determinadas acciones castigando unas y premiando otras.
Otro aspecto central del enfoque neoinstitucionalista es el que se refiere a la capacidad del sistema para ir
adaptando las instituciones y reformarlas en su caso, frente a la dinámica de los cambios económicos, sociales y
políticos.
2.1.2. El enfoque sistémico
El Enfoque sistémico, de Talcott Parsons, define a un sistema social como una pluralidad de actores
individuales que interactúan entre sí en una situación que tiene al menos un aspecto físico o de medio ambiente,
actores motivados por una tendencia a obtener un óptimo de gratificación y cuyas relaciones están mediadas y
definidas por un sistema de símbolos culturalmente estructurados y compartidos.
El sistema es definido como un conjunto de elementos que mantienen determinadas relaciones entre sí y
que se encuentran separados por un entorno no determinado. El sistema está constituido por subsistemas, que
gozan de autonomía relativa. La noción de articulación social del sistema permite establecer los puentes entre el
Estado y sociedad, y política y economía. Los sistemas son dinámicos.
El grado de articulación se refleja en los resultados económicos, sociales y políticos en el largo plazo.
La relación de interdependencia entre todos los elementos nos permite construir un enfoque según el cual la
relación del Estado-sociedad-economía da lugar a una organización densa y compleja. Tal perspectiva nos permite
encontrar aspectos influyentes de esa relación sistémica. En primer lugar, el papel que juegan el conjunto de las
instituciones, no una ni la suma de varias, sino las relaciones y articulaciones que se entablan entre ellas, para
moldear la organización y el comportamiento de los actores políticos y económicos. En segundo lugar, el papel
trascendente de las políticas, en el sentido de que sus consecuencias van más allá de su esfera inicial de
motivación y acción, justamente como resultado del entorno de relaciones institucionales y de la respuesta
organizada de los grupos o actores.
2.2. El Estado en el sistema
El Estado, la economía y la sociedad son esferas separadas y con autonomía relativa; pero se admite, al
mismo tiempo, que entre ellas existen relaciones complejas que tienden a unificarlas en un sistema global. Esta
perspectiva sistémica concibe la relación entre Estado, economía y sociedad como un proceso complejo y con
múltiples determinaciones.
2.3. El Estado como institución
La institución central de la sociedad moderna es el Estado. El Estado es, ante todo, una estructura
institucional generadora de reglas generales. Las dos características que hacen del Estado una institución singular
son, en primer lugar, que detenta el monopolio de los poderes compulsivos, y en segundo término, el hecho de que
los ciudadanos, en lo individual o lo social, no pueden evitar pertenecer a él, es decir, el Estado posee una notable
capacidad de secularización.
El Estado también se diferencia de otras instituciones porque se reserva el derecho exclusivo de fijar y
cambiar las reglas que rigen la organización del sistema en su conjunto y de algunos de los subsistemas. Esas
reglas que configuran el orden legal son el fruto de un acuerdo o pacto entre el Estado y la sociedad, y quedan
consagrados en el contrato social, gobernabilidad del sistema. Es la organización institucional por excelencia,
autónoma, y que genera iniciativas políticas y económicas.
El Estado no es el único factor determinante de la organización del sistema pero en cambio sí es:
● la organización que articula un conjunto de instituciones estatales, paraestatales y sociales,
● la organización, con monopolio de la violencia,
● la expresión de determinados compromisosde clase que se procesan entre la sociedad y el Estado.
2.4. Estado y subsistema político
Las sociedades capitalistas tardías se analizan como sistemas estructurados por tres subsistemas,
interdependientes pero organizados de modo distinto.
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1) El subsistema normativo incluye las estructuras de socialización que se guían por reglas normativas.
Relaciones sociales complejas, que requieren ser reguladas y gobernadas de acuerdo a un conjunto de
procedimientos y normas institucionales.
2) El subsistema económico comprende la producción de bienes y las relaciones de intercambio de la
economía. Producción de mercaderías y estructura de clases sociales en donde coexisten propietarios y los que no
poseen más que su fuerza de trabajo.
3) El subsistema político–administrativo, organizado por los mecanismos de poder y coacción política y
administrativa, que se encuentra conformado por aparatos institucionales, las organizaciones burocráticas y normas
y códigos, formales e informales, que constituyen y que regulan las esferas pública y privada de la sociedad.
La estructura de un sistema de sociedad puede representarse en la figura que presenta Klaus Offe.
El subsistema político contiene a las instituciones que organizan, regulan y articulan las relaciones entre el
Estado y la sociedad y fijan el marco jurídico y las reglas de operación de los regímenes político y social y de sus
relaciones con otros subsistemas. En él se relacionan el Estado, la política, la sociedad (mediante sus instrumentos)
y la economía (el mercado). Las funciones del subsistema político están determinadas por las relaciones de las
esferas estatal y social. Existen sistemas más “estatales” o más “societales” en el sentido de la reproducción del
sistema está más influida por el Estado o por la sociedad.
El Estado aparece como:
● actor autónomo dotado de iniciativa para regular al sistema;
● organización institucional compleja que fija los vasos comunicantes entre lo público y lo privado,
● arena de confrontación y lucha, pero, simultáneamente, de negociación y compromiso de los grupos de
interés.
Por sus características organizacionales el Estado puede ser:
● institución relativamente autónoma con un papel estratégico dentro de los subsistemas;
● soporte principal de la soberanía popular, que se extiende a los individuos, como un conjunto que actúa de
acuerdo a sus preferencias;
● base de la unidad nacional frente a la comunidad internacional o a los otros Estados.
● asiento de un cuerpo de funcionarios más o menos estables y profesionales.
● institución capacitada para obtener recursos, principalmente fiscales, financiar sus actividades y también
para imponer restricciones y prohibiciones;
● mecanismo coordinador, con mayores o menores grados de unificación y centralización, de las decisiones
y de los distintos niveles del gobierno;
● organización generadora de las reglas que regulan la marcha de los subsistemas, y destacadamente de la
especificación de los derechos de propiedad.
El Estado en tanto que organización institucional que genera e instrumenta políticas es, simultáneamente:
● un instrumento de los grupos dominantes para imponer sus intereses económicos preservar el poder
político y conservar la ideología;
● una institución que, por medio de su burocracia, manipula los intereses de la sociedad para contender con
las demandas sociales y ciudadanas de todo tipo;
11
● un árbitro y regulador, cuya función se intensifica conforme las sociedades se vuelven más complejas y se
incrementan los conflictos de intereses, hasta que el Estado se vuelve inevitable y creciente, y finalmente,
● una organización autónoma que condensa todas las relaciones de poder de la sociedad y, en
consecuencia, dotada de una gran cantidad para proponer instituciones y valores, y administrar los intereses de toda
la nación.
2.4.1. Modelos de Estado
En el enfoque simplista del Estado mínimo las funciones estatales deben restringirse a las tradicionales de
vigilancia del cumplimiento de las leyes, la defensa y seguridad nacionales y las respuestas a las demandas de los
grupos dominantes. Este enfoque tiene como supuestos básicos:
1. la primigenia del individuos sobre la sociedad;
2. los individuos, incluidos los burócratas, son racionales y maximizadores de su utilidad;
3. las instituciones crean los incentivos o desincentivos a los individuos;
4. la racionalidad individual implica la racionalidad social.
En consecuencia, El Estado debe limitarse a cumplir las funciones constitucionales y no ejercer poderes
discrecionales.
El enfoque del Estado extendido o ampliado atribuye a esta institución funciones y objetivos más amplios,
agregando actividades productivas directas, de promoción del bienestar social, de pleno empleo y, en general, del
desarrollo económico. El Estado ampliado es, por definición, una organización institucional que debe inducir la
secularización de la participación de todos los grupos involucrados en y con la política pública. Por esta razón
pierden importancia los conceptos de soberanía extendida a los individuos y de autonomía estatal. El papel del
Estado extendido consiste en desplegar al máximo posible múltiples funciones y actividades formales e informales,
en las cuales deben involucrarse los grupos de interés y de presión. El Estado ampliado se concibe también como
una institución vigilante de la marcha del sistema con capacidad para influir y cambiar.
El orden reina (Pasquali)
Sugiero que distingamos de una vez entre “servicio público” y “servicio gubernamental”. Esbozaré una
respuesta a tres difíciles preguntas:
1) qué es una radiodifusión de servicio público;
2) por qué y cómo pretendemos fortalecer la radiodifusión pública en nuestra región y,
3) cuál sería en esta parte del mundo la misión esencial que cabría asignarle a una radiodifusión pública
fortalecida.
Primero, los requisitos que un auténtico servicio público de radiodifusión debiera satisfacer para aspirar con
propiedad al título.
1) Una radiodifusión pública se alimenta con fondos del erario público. Ello constituye la fuente de sus
responsabilidades y de la noción de “servicio” que está llamada a prestar.
2) La radiodifusión pública es independiente, participativa y de alta calidad. Doblemente independiente frente a las
ideologías y al dinero. Participativa, porque sólo el sector público puede asegurar la presencia organizada,
activa y concreta del usuario y de sus libres asociaciones en la gestión de empresas de radiodifusión. La alta
calidad es la alternativa que los sectores públicos de la radiodifusión deben perentoriamente asegurar a los
usuarios de los medios.
3) Toda radiodifusión pública es por definición de alcance nacional. Todos los contribuyentes y usuarios de una
país recibirán los mismos programas en las mismas condiciones.
4) La radiodifusión de servicio público respeta a sus usuarios y los concibe y trata como personas inteligentes,
cultivadas, sensibles, de edades y de gustos diversificados.
5) En los esquemas mentales del radiodifusor público “cultura” sólo significa “calidad”, indistintamente aplicada a
todos los géneros de programación.
6) Una radiodifusión pública establece redes de transmisión malladas y multilaterales que permitan los enlaces de
periferia a periferia.
7) La radiodifusión pública dispone de infraestructuras modelo y asegura al usuario el disfrute de todos los
avances tecnológicos que puedan mejorar los standards de emisión y de recepción.
8) La radiodifusión pública no es una redifusora masiva de programas importados o una arrendataria de espacios.
Ella es en primerísimo término una sólida productora de programas.
9) La radiodifusión pública adopta modalidades de funcionamiento complementarias y no competitivas.
10) La radiodifusión pública se organiza a escala regional y dispone de una unión capaz de dialogar en pie de
igualdad con sus homólogos de otras regiones.
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Segunda cuestión: por qué queremos fortalecer la radiodifusiónde servicio público y privado sin fines de lucro
en nuestra región, y cómo debería poderse lograr tal propósito.
Queremos reforzar nuestros servicios públicos de radiodifusión porque su fortalecimiento constituye la única
garantía de alcanzar mayor libertad de expresión, más pluralismo y una mayor democratización de las
comunicaciones. Ha llegado al parecer el momento de garantizar la existencia en nuestros países de regímenes
mixtos auténticos capaces de garantizar al usuario la alternativa de la calidad; lo que sólo podrá observarse
facilitando a la radiodifusión pública los medios de llenar el espacio radial y televisivo que le corresponde.
¿Cómo fortalecer la radiodifusión pública de la región? La primera batalla a librar es la que habrá de asegurarle
una más sólida dimensión financiera a las radiodifusoras públicas de la región. Habrá que contar desde luego, y en
primer término, con la voluntad política de los poderes ejecutivos y legislativos. El Estado ha pasado a ser en
muchos de nuestros países el primer anunciante. El segundo frente siempre olvidado, el de los usuarios, debe ser
igualmente movilizado.
Tercera y última pregunta: ¿cuál sería la misión de una renovada y más próspera radiodifusión pública en la región?
Resumiría el papel de una radiotelevisión regional de servicio público en estos tres criterios: calidad, producción,
integración latinoamericana. He ahí tres grandes aportes de la radiodifusión pública a la solución de la crisis
económica, a la salvaguarda de las identidades culturales y a la creación tan esperada de industrias culturales
sólidas, nuestras y capaces de exportar calidad.
El orden reina. Escritos sobre comunicaciones (Pasquali)
El NOMIC: de la academia a la acción
La aprobación de las Res. 4.19 resulta en efecto haber desencadenado, por paradoja, el comienzo del final
del NOMIC. La dura refriega de los años ’80, parte intrínseca del subsistente eje conflictual Norte–Sur, fue perdida
por traslado al cuadro aberrante de la insubsistente guerra fría Este–Oeste. El Este nunca dispuso de una verdadera
y elaborada estrategia sobre el NOMIC, entre otras razones porque sus poco ejemplares realidades
comunicacionales no hubieran resistido el examen de la Res. 4.19.
El NOMIC representó un episodio más de la insubsanable antinomia entre dos éticas, que llamaré la
cristiana y la protestante. Los portadores de una ética cristiana, por así llamarlos, anteponen aun inconscientemente
la Justicia a la Libertad; los de una ética protestante, la Libertad a la Justicia. Los primeros rechazan violentamente
las injusticias cuando son fruto de un exceso de libertad ajeno. Los segundos consideran sagrada la defensa de su
margen de libertad, y las injusticias que genera en la periferia una simple part of the game. Es la pugna entre la
lógica de una libertad social y equitativamente distribuida, y la lógica de una libertad que se identifica completamente
con la libertad de comercio.
¿Y qué pasó en América Latina? Nuestra región fue la primera en organizar su conferencia regional, en San José
1976, y la primera del mundo en que la industria privada de los medios desató una reacción sistemática, organizada
y violenta contra esa ventilación pública e internacional de los problemas de la comunicación. San José propició el
que los organismos patronales de la prensa y del audiovisual hemisféricos creasen un mecanismo de alerta
avanzada y de contraataque puntual que nos desarmó más. Pero los mismos Gobiernos interesados los que
enterraron los ideales mínimos de reforma, bajo la presión o en connivencia con las oligarquías locales de la
comunicación. Los gobiernos que se sucedieron en la región no son los únicos responsables de los estancamientos
y retrocesos en materia de comunicaciones. La industria cultural norteamericana y sus abanderados han actuado
siempre en este su coto de caza como fuente exógena de una doble y poderosa presión: directa por la vía
diplomática, e indirecta por medio de sus representantes locales, los clientes latinoamericanos de sus agencias de
prensa, de sus películas y de su televisión. Los abanderados de un NOMIC en la región cometieron a su vez varios
errores. Actuaron en cerrados círculos académicos, con el narcisismo propio de los intelectuales; no buscaron la
alianza de las inmóviles e infiltradas organizaciones políticas y profesionales; pero por encima de todo olvidaron
motivar, educar y movilizar al eternamente olvidado usuario. El resultado es que el reformismo latinoamericano en
materia de comunicaciones se gestó en ámbitos académicos antes de que la Res. 4.19, fuese aprobada, pero se
quedó estancado en la academia ya que no supo solicitar respaldos gremiales, políticos y populares.
¿Conviene recuperar, en 1990, los ideales de un NOMIC en América Latina y el Caribe? Sí, aunque bajo una
óptica operativa radicalmente nueva, por las siguientes razones al menos:
● porque los desequilibrios, las dependencias, la aberrante incongruencia con la realidad y la escasez de
producción endógena de mensajes se han acentuado inercialmente;
● porque la reciente desaparición de la guerra fría y la apoteosis del neoliberalismo están generando una
dinámica de ineluctable reforzamiento del sistema responsable de tales desequilibrios;
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● porque el uso de los grandes medios de comunicación para fines más nobles: es hoy más que ayer
irrenunciable en una región sacudida por una profunda crisis de valores.
Los objetivos no negociables de la Res. 4.19, revisitada en una óptica neosocial de los años ´90 atenta a la
coyuntura regional, parecen ser los siguientes:
a) seguir persiguiendo una real democratización de la capacidad de comunicar, un acceso y participación
compartidos, un verdadero pluralismo y una formación dialéctica de opiniones públicas no manipuladas; lo que
implica una bien difícil tarea de desmonopolización y desconcentración.
b) realizar una defensa razonable y realista de la producción local de mensajes;
c) mantener la idea de diversidad en la solución de problemas nacionales de la comunicación social, y el
rechazo de todo modelo universal–único.
d) el mantenimiento del sector público de las infraestructuras esenciales de la comunicación por tratarse de
bienes públicos,
e) la calidad como meta indeclinable y transideológica,
Las nuevas estrategias para la nueva década habrán de ser congruentes con un escenario que no deje afuera,
en lo posible, los elementos siguientes:
1. El factor experiencia: no repetir los errores cometidos en la región durante quince o más años de intentos
reformistas.
2. El factor político–económico: un continente estructural y durablemente endeudado, gobiernos sin recursos para
iniciativas autóctonas, posibilidad de controles transnacionales globales de las comunicaciones sociales y
personales en la región, y de desaparición de los últimos vestigios de servicio público.
3. El factor generacional y moral: nuevas clases políticas dominantes de mentalidad genéricamente liberal y
privatista; debilitamiento general de las instituciones con poder de convocatoria moral.
4. La presión internacional: expansionismo e internacionalización creciente de las oligarquías locales de la
comunicación social.
Visto lo anterior, las principales sugerencias que formularía para una renovación a nivel regional de las
acciones a favor de un orden nuevo, más justo y puramente libre en el campo de las comunicaciones sociales son:
1. Cesar en los intentos por obtener de gobernantes y organismos intergubernamentales la aprobación de
grandilocuentes declaraciones, leyes o reglamentos. Privilegiar la acción más modesta, parte de un plan
coherente.
2. En el futuro, privilegiar el planteo del problema comunicacional en su dimensión económica. En lo sucesivo sólo
cabe hablar el lenguaje del dinero, del libre comercio bilateral y de la legitima defensa de las propias industrias
culturales.
3. El diálogo con las oligarquías conservadoras es otra quimera que conviene abandonar.
4. Dentrode una nueva estrategia, se hace indispensable desplegar imponentes esfuerzos de sensibilización de
base, con el objetivo de transformar la mentalidad del cliente y devolverle su dignidad de usuario–persona.
Lograr una visión crítica y movilizar al olvidado usuario.
5. Lograr por la vía nacional la creación, fortalecimiento y multiplicación de industrias nacionales de producción de
noticias, mensajes y programas de entretenimientos; la producción local de algunos insumos; la liberalización
total en la concesión de frecuencias y una pluralización genuina de las fuentes de emisión.
6. A pesar del auge privatizador, es necesario luchar por el fortalecimiento de los servicios públicos de
radiodifusión. La elevación de la calidad sólo se puede exigir de jure al servicio público, en tanto bien común.
Texto integral de la resolución 4.19 (Belgrado 1980, UNESCO) – Fundamentos para un NOMIC.
A. Considera:
1. Que este NOMIC podrá basarse en:
a) la eliminación del desequilibrio,
b) la eliminación de los efectos negativos de los monopolios,
c) la eliminación de las barreras internas para la libre circulación,
d) la pluralidad de las fuentes y los canales de información,
e) la libertad de prensa y de información,
f) la libertad y la responsabilidad de los profesionales de la comunicación,
g) la capacidad de los países en desarrollo de mejorar su situación,
h) la voluntad de los países desarrollados de asistirlos,
i) el respeto de la identidad cultural de cada país,
j) el respeto del derecho de todos los pueblos a participar en el libre
intercambio de información,
k) el respeto del derecho de los individuos a tener acceso a las fuentes de
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información y de participación en el proceso de comunicación.
2. Que este NOMIC debería basarse en los principios fundamentales del derecho internacional.
3. Que la diversidad en la solución de los problemas de la información y de las comunicaciones es necesaria ya
que las condiciones sociales, políticas, económicas y culturales difieren de un país a otro.
B. Desea que la UNESCO manifieste su voluntad por medio de actividades a corto y a medio plazo, de contribuir al
esclarecimiento y a la profundización, y también a la concreción, del concepto del NOMIC.
Declaración de Lima por una Nueva Comunicación (noviembre de 1990)
(fragmento)
Los nobles ideales del NOMIC fueron presentados al mundo como un episodio del conflicto Este/Oeste, cuando en
realidad se trataba de un enfrentamiento Norte/Sur, que subsiste y se ha agudizado tras el fin de la guerra fría.
Constatamos como saldo positivo de estos diez años el pujante desarrollo de la comunicación popular, la creciente
atención de los gobiernos al rol de las comunicaciones, y el surgimiento de entidades a nivel regional.
Pero aún así, la situación mundial se presenta más deteriorada que hace una década. Mayores concentraciones
transnacionales, horizontal y verticalmente, mayor dependencia de las fuentes externas de producción de mensajes,
homogeneización de los gustos universales, enmudecimiento de porciones crecientes de la humanidad por falta de
fuentes de emisión de información ó por enajenación de sus infraestructuras de telecomunicaciones.
Creemos que los ideales de una nueva comunicación de cara al año 2000 son los siguientes:
a) la democratización plena y efectiva de la capacidad de generar, difundir y recibir mensajes,
b) la libertad real y objetiva de todas las fuentes de emisión y recepción,
c) la diversidad y soberanía en la solución a los distintos problemas de comunicación,
d) la necesidad de convertir las sociedades receptoras en sociedades emisoras de mensajes,
e) la calidad técnica y estética de los mensajes y la suficiencia de los recursos de la comunicación.
Deseamos recordar el álgido problema de la propiedad de las infraestructuras de comunicación, pero por otra parte
no es justo considerar que las perversiones actuales del sistema son producto exclusivo de esa situación. En
cambio, consideramos pertinente:
a) seguir denunciando por inadecuado, ineficiente y banalizante el uso que de los medios han hecho las empresas
privadas en tanto concesionarias de un bien público, y exigir a los poderdantes que eleven sus exigencias
cualitativas.
b) denunciar simultáneamente las insuficiencias de los servicios públicos de comunicación social.
Estimamos que el ulterior impulso a la privatización debe ser evaluado rigurosamente, evitando aumentar la brecha
antidemocrática entre ricos y pobres. Habida cuenta de los peligros que representan para la libertad, la democracia y
la calidad de vida los monopolios y oligopolios, invitamos a todas las instituciones y personas preocupadas por el
Estado actual de las comunicaciones a que reflexionen sobre el estilo y modalidad más conveniente para la acción
futura. Deseamos aportar para la reflexión los siguientes elementos:
a) la conveniencia de privilegiar las opiniones prácticas,
b) sin descuidar la implicación sociocultural, plantear el tema de la comunicación en un lenguaje comprensible
para todos,
c) conocer, escuchar y educar al usuario,
d) comprometer en esta actividad a organizaciones relegadas hasta el momento,
e) promover la producción endógena de mensajes, noticias y programas,
f) mejorar la producción regional,
g) luchar por la instauración de servicios públicos de comunicación,
h) estimular la ampliación y mejora de los servicios comunicativos.
Políticas y Planificación de la Comunicación – Graziano
C. Hamelink: “Hacia una autonomía cultural...”
Sociedad→ adaptación al medio ambiente⇒ relaciones directas e indirectas con el entorno
15
↓ ↓
- adaptación instrumental sistema cultural de la sociedad
- adaptación simbólica balance entre el ambiente natural y los recursos
- adaptación social materiales e inmateriales que posee la sociedad
En la historia aparece una gran variedad de sistemas culturales, pero en la actualidad muchos elementos de esos
sistemas se han desarrollado bajo condiciones de relativa autonomía.
Observar cómo el proceso de “importación cultural” afecta al receptor a largo plazo, especialmente en lo referente a
normas y a comportamiento cultural.
La variedad de sistemas culturales se está desvaneciendo debido a un proceso de sincronización cultural sin
precedentes. Nunca antes ha habido tal sincronización con un modelo cultural en particular... Es notable que esto
ocurra cuando se da el desarrollo tecnológico necesario para facilitar el intercambio cultural mutuo.
La influencia cultural es ya un factor fundamental de la expansión económica, militar y político de los estados
industriales occidentales. La sincronización cultural requiere que el tráfico de productos vaya masivamente en una
sola dirección y de modo sincrónico. La sincronización aparece como amenaza a la autonomía cultural de una
sociedad, entendida ésta como la capacidad para decidir sobre la asignación de recursos para adaptarse
adecuadamente a su ambiente.
Aún más llamativa es la escala en que los países dependientes han adoptado (desde 1950) los símbolos y modelos
sociales de los países desarrollados. Los años ’50 fueron años de expansión transnacional de las economías
capitalistas y de inicio de globalización económica: el mundo es un mercado y el cliente mundial es esencial
para ese mercado ⇒ sincronización de valores culturales de modo que no se vea interrumpido el sistema
transnacional.
En esta estrategia por reforzar la base cultural de la estructura internacional de dependencia, el complejo industrial
de las comunicaciones es vital. De hecho, el flujo comunicacional internacional se ha vuelto el vehículo principal de
la sincronización cultural. La elite local provee la legitimación nacional del sistema de dependencia (conocimiento del
mercado y del capital nativo). Si la elite dirigente acepta los modelos sociales importados, su acción será
ciertamente decisiva para el futuro económico y cultural del resto de la población.
Proceso de transnacionalización a través de los medios: dos factoresde importancia
1) Mercado EEUU interno: Objetivo principal de las industrias comunicacionales⇒ Mercado saturado, por lo que las empresas
necesitan salir a otros mercados.
2) Costo de producción que no se cubre sólo con el mercado interno ⇒ Necesidad de exportar. Surgimiento de
empresas multinacionales de comunicación / información / entretenimiento. Concentración de poder económico y
también poder político.
Aunque el flujo internacional de comunicación consiste en su mayor parte en programación de entretenimiento, no
hay que subestimar el rol de las noticias internacionales en la transmisión de valores.
El complejo industrial de comunicaciones transnacional se caracteriza aparentemente por una gran variedad de estructuras y
contenidos, pero en realidad hay una gran uniformidad planteada por los esquemas estadounidenses. De las varias razones para
la dominación americana, la económica es la más importante: gran mercado, fácil acceso a los capitales financieros y
tecnológicos⇒ determinación por parte de Estados Unidos del avance tecnológico y del formato popular del medio.
Al analizar el proceso de sincronización cultural, uno debe tener en cuenta la amplia gama de contenido y los
formatos empleados.
Ejemplo del proceso de sincronización cultural: la industria publicitaria
Las 10 agencias de publicidad más grandes controlan el 40% del mercado de Estados Unidos, y tienen como
anunciantes a las mayores empresas internacionales. Esta industria se caracteriza por un fuerte crecimiento, una
fuerte concentración y una fuerte transnacionalización.
Los canales más importantes de desarrollo de esta industria son los medios de comunicación (mensajes
informativos para bienes de capital, mensajes persuasivos para bienes de consumo). La publicidad de bienes de
consumo de las mayores firmas estadounidenses delimita las necesidades básicas del tercer mundo, pero el
problema es que:
- no son productos que sean adecuados para las necesidades locales, por lo que crean modelos de consumo que
ayuden a desperdiciar lo poco que se tiene,
- además introduce a veces conductas peligrosas en pueblos que no han sido educados para el manejo de ciertos
productos (p.ej.: leche en polvo),
- provocan también problemas en las economías nacionales porque los modelos de consumo que generan requieren
un nivel de riqueza individual y nacional mucho más amplio→ ampliación de la brecha entre ricos y pobres.
La transferencias de tecnologías de comunicación es otro vehículo de sincronización cultural. El control de la
tecnología es un elemento esencial en las relaciones económicas, políticas y culturales del mundo, y este control
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está monopolizado por las mayores corporaciones industriales de los países desarrollados. En el 3º mundo entre el
60 y el 90% de las licencias tecnológicas son de propiedad extranjera. En estos países, los beneficios económicos,
políticos y culturales los reciben tres grupos: las multinacionales propietarias del producto, los bancos
transnacionales que financian la operación, y la elite relacionada con el gobierno de turno.
Consecuencias del proceso de transferencias de tecnología:
1) importación de tecnología, pero también de la estructura de administración, mantenimiento y venta que la
sustenta.
2) a veces la tecnología importada resulta inadecuada en el lugar donde se aplica.
3) la transferencia significa la importancia del producto terminado y no del conocimiento que permita al país
interesado desarrollar el producto.
4) por último, el costo de investigación y desarrollo de esta tecnología es tan alto que solo pueden sustentarlo las
naciones más poderosas.
En general, la clave de las transferencias de tecnología es el reforzamiento de la dependencia. Mientras que los
países desarrollados se especializan en áreas de alta tecnología, los países del 3º mundo se caracterizan por su
oferta de mano de obra intensiva. Esto actualmente no es tan así (los salarios ya no son tan ventajosos, se emplean
técnicas automatizadas, mano de obra no especializada, etc.) Además este tipo de producción no favorece a los
países del 3º mundo (ganancia baja, falta de dinamismo que permita competir, falta de transmisión del know–how,
etc.)
C. Hamelink: “Nuevos desequilibrios en el flujo internacional...”
NOMIC→ 3 objetivos propuestos por la UNESCO para el período 1990 / 95:
- mejorar el libre flujo internacional de las comunicaciones: exige regulación multilateral y regional, tanto para la circulación de
información como para la concentración de capitales,
- desarrollar las capacidades endógenas de los países del 3º mundo: exige establecer pooles multilaterales de relaciones, para el
desarrollo de las comunicaciones y la formulación de PNCs,
- promover el entendimiento internacional: exige restringir los procesos de sincronización cultural y suministrar apoyo a las
fuentes de información no dominantes.
Hoy en día, la mayor parte de las tendencias regionales son anti NOMIC y no contribuyen al desarrollo de un libre flujo de
información equitativo.
Comunicaciones globales
Globalización de la comunicación⇒ desequilibrio y disparidad en cuanto a equipamiento y a contenidos y producción
de la comunicación. Gran cantidad de información sobre los países periféricos se almacena ó se produce en los países
centrales, por lo que se produce con una óptica falseada, que no pertenece a los países periféricos sino a los países centrales.
Esta “era de la información” llega acompañada de una invasión de la privacidad (hipervigilancia, borramiento de las fronteras
entre espacio público y espacio privado) y de una proliferación del control electrónico de los empleados. Violación de los
derechos humanos.
Erosión de la esfera pública como espacio de discusión y como ente garante de la pluralidad en el suministro de información. La
diversidad cultural se convierte en aquello que el mercado puede ofrecer, pero el mercado sólo ofrece más de lo mismo.
El control de las comunicaciones globales por el Estado y las corporaciones exige el desarrollo urgente de iniciativas
civiles⇒ desarrollo de las ONGs (discusión de las problemáticas comunicacionales en foros nacionales e internacionales de
acción civil).
Democratización de
la comunicación
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Obstáculos:
→ las estructuras alternativas acaban emulando el modelo dominante, tanto técnica como estéticamente,
→ no alcanzan al público cautivo de las estructuras dominantes,
→ escala de operatoria limitada.
Rol del pequeño usuario: los medios de comunicación afectan la vida cotidiana del individuo significativamente.
Como los gobiernos no lo representan, el ciudadano recurre a las ONGs.
Radiodifusión en la Argentina neoliberal (Diego Rossi)
1. Los medios audiovisuales antes de Menem
Argentina no existen políticas públicas claras en cuanto a medios de comunicación, más bien se verifica un ordenamiento de
medios donde se privilegia un sistema de interés publico motorizado por emisores privados, basados en una lógica comercial.
1974/75 3ª presidencia de Perón – expropiación de los canales de Capital Federal y sus productoras asociadas: hubiera sido
una buena oportunidad para reformular las políticas públicas de comunicación, pero los medios en manos del Estado siguieron
funcionando en base al mismo sistema de lógica comercial.
Contexto de la radiodifusión argentina contemporánea:
▪ Modelos legislativos heredados del gobierno militar, con restricciones referentes a los contenidos y pautas promotoras
de un modelo privado comercial;
▪ Permanente lobbying por parte de las cámaras empresariales del sector, que muchas veces influye en el dictado de
normas reglamentarias de nuevos servicios;
▪ Desactualización normativa frente a nuevas formas de radio y teledistribución (p.ej.: TV por cable, TV directa al hogar,
etc.);
▪ Ejercicio del contralor por parte de un organismo unipersonal, no democrático, e intervenido por Presidencia de la
Nación;
▪ Falta de políticas pluralistas y recursos adecuados para un correcto desempeño delos organismos públicos técnicos y
de contralor en el área.
La herencia del proceso
Tras el golpe de Estado de 1976, los canales de TV 9, 11 y 13, a los que se sumaban las emisoras del SOR y las radios y
televisoras comerciales administradas por el Estado, fueron utilizadas por el gobierno militar para difundir mensajes
pro–gubernamentales. Los funcionarios del gobierno de facto manifestaron muchas veces su voluntad de privatizar los medios de
comunicación, aunque nunca lo hicieron. El contrato implícito entre gobierno militar y asociaciones de medios garantizaba al
Estado el control político e ideológico de las transmisiones, y a los propietarios mantener ó incrementar sus réditos comerciales.
1980 LEY DE RADIODIFUSIÓN 22.285
▪ Ratifica la definición del servicio como de “interés social”, confiriendo al Estado un rol subsidiario en el desarrollo del
sistema;
▪ Establece como organismos de aplicación: la Secretaría de Información Pública (orientación de la programación), la
Secretaría de Comunicaciones (desarrollo y contralor técnico del sistema), y el Comité Federal de Radiodifusión (planeamiento,
administración y control de los servicios de radiodifusión);
▪ Condiciona a la producción, comercialización y distribución de materiales audiovisuales en la Argentina.
1981 PLANARA (Plan Argentino de Radiodifusión): De sus 3 etapas, la 1ª preveía la reconstitución del SOR, privatización de
40 emisoras de radio y 18 administradas por el Estado, y el llamado a concurso para instalar 72 nuevas estaciones de radio y 10
de TV. Debido a irregularidades y arbitrariedades en los concursos, las adjudicaciones se cumplieron parcialmente.
En cuanto a las emisoras en manos del Estado, se mantuvo el carácter comercial de las emisiones. Durante el Proceso de
Reorganización Nacional se celebraron contratos de programación por cifras muy abultadas y se privilegió la relación con
determinadas productoras privadas. De esta manera se redujeron las utilidades de los canales, que comenzaron a dar pérdidas
desde 1980. Al mismo tiempo, la introducción de nuevas tecnologías en ATC generó un fuerte endeudamiento.
Desde 1981 el régimen militar comenzó a desgastarse, hasta desembocar en las elecciones de octubre de 1983. Cerca de las
elecciones, el gobierno reconoció los derechos de Alejandro Romay y de Radiodifusora del Carmen respecto de la explotación de
las ondas televisivas de Canal 9 de Buenos Aires y Canal 2 de La Plata respectivamente, por lo que al iniciarse la presidencia de
Raúl Alfonsín, Canal 9 de Buenos Aires era la única emisora privada que competiría con las emisoras en manos del Estado.
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En democracia, ¿qué hacer con los medios y la producción audiovisual?
La UCR fue el único partido que presentó para las elecciones de 1983 propuestas en el campo de la comunicación social:
“Búsqueda de soluciones para romper la falsa disyuntiva entre una total estatización de los medios de comunicación y una total
privatización de los mismos”. Según la plataforma de la UCR, la explotación de algunos de los medios en manos del Estado se
haría a través de un Ente Autónomo de Derecho Público, no gubernamental y sin fines de lucro.
Al poco tiempo de asumir Alfonsín la presidencia, se revisaron las concesiones de licencia de radio y televisión hechas por el
Proceso de Reorganización Nacional, se intervino el Comité Federal de Radiodifusión, y se dictó el decreto 1151/84 que dispuso
la suspención del PLANARA y del llamado a nuevos concursos hasta tanto se sancionara una nueva ley de radiodifusión.
En cuanto a las emisoras administradas por el Estado, el gobierno radical no demostró apuro por solucionar su situación: ejemplo
de esto es que se cambió a los interventores de los canales de TV de cabecera, pero se siguió utilizando la misma metodología:
competir por el rating y la audiencia.
Si bien hubo algunos casos (polémicos) de censura, el Comité Federal de Radiodifusión no cumplió taxativamente con la ley en
el contralor de los contenidos emitidos.
El boom de la TV por cable a partir de 1986 permitió a algunos medios gráficos y de radiodifusión del interior del país extender en
parte su influencia, a través de integraciones verticales de propiedad. Pero durante el gobierno de Alfonsín se mantuvieron las
barreras que imposibilitaron una clara integración de grupos multimedia. Esto se debió en primer lugar a la paralización de los
concursos de adjudicación de frecuencias, y además a la prohibición del acceso a los medios radioeléctricos por parte de
empresas del sector gráfico (art. 45 de la ley 22.285)
1987 Se presentan varios proyectos de ley que proponían modificar ó reformular el régimen de radiodifusión vigente. En el 2º
semestre de 1988 fue aprobado el proyecto CO.CO.DE (Consejo para la Consolidación de la Democracia), surgido de una
reelaboración del proyecto presentado por el Poder Ejecutivo realizada por el presidente de la Comisión de Comunicaciones de
Diputados, el radical Alvarez Guerrero. Sin embargo, las iniciativas para una nueva ley de radiodifusión nunca llegaron a tratarse.
Si bien el proyecto CO.CO.DE proponía que uno de los canales se convertiría en emisora pública no gubernamental, la presión
de las asociaciones patronales y funcionarios privatistas logró que esta postura aperturista nunca se pusiera en práctica. En
agosto de 1988, los tres candidatos presidenciales con mayores posibilidades de triunfar en las elecciones de mayo del 89 se
pronunciaron a favor de la privatización de las radios y canales de televisión en manos del Estado.
En los primeros meses de 1989, el delicado equilibrio que intentaba mantener la UCR fue desestabilizado por una ola de
hiperinflación que descontroló la economía nacional y prácticamente echó por tierra las posibilidades de triunfo de Angeloz. En un
nuevo contexto de incertidumbre ante el futuro cercano, Menem era la nueva experiencia para un amplio sector de la sociedad.
2. Primeros pasos del nuevo gobierno
La política estatal frente a los temas ligados a la comunicación social fue redefinida a partir de la injerencia de nuevos actores
políticos y sociales con la asunción de Menem y sus principales colaboradores nombrados en el sector de medios. El gobierno
entrante debía también definirse frente a la necesaria reconfiguración del sistema público de radio y televisión.
Definición del proyecto comunicacional
Desde la Secretaría de Prensa y Difusión de Presidencia de la Nación (Jorge Rachid) se impulsó el proyecto Radio y Televisión
Argentina, que intentaba formular un circuito de producción y difusión diferente al establecido para las emisoras públicas. Este
proyecto también concebía la articulación entre el funcionamiento de ATC, Telam y Radio Nacional para descentralizar las tomas
de decisiones sobre los contenidos a difundir y romper con el clásico esquema de radiodifusión centralizado en Buenos Aires. Se
pretendía crear centros regionales de producción y distribución de programas informativos y de interés general. El proyecto RTA
se congeló cuando Rachid fue desplazado de la Secretaría de Prensa y Difusión, aunque algunas de sus premisas fueron
retomadas posteriormente en proyectos legislativos.
Sin presentar un proyecto explícito para el manejo del sector público de la comunicación social , el poder ejecutivo basó su
estrategia en el nombramiento de funcionarios de confianza del presidente. Estos directivos garantizaron la lealtad al gobierno en
materia informativa, mientras que desplegaron su particular idiosincrasia en la gestión artística y comercial de los medios a su
cargo. La Secretaría de Prensa y Difusión ajustó su misión a difundir los actos de gobierno y proteger la figura presidencial “del
ataque de los medios”. Por su parte, los interventores de ATC se preocuparon de elevar el rating a partir de una producción
competitiva, perdiendo de vista cualquier función complementaria que pudiera pretenderse originalmente de ATC.
A privatizar ¡ya!
Las cuestiones que más peso tuvieron durante el