derecho administrativo

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TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO 
Tomo I: El Derecho administrativo y sus principios fundamentales 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Allan R. Brewer–Carías 
 
Profesor de la Universidad Central de Venezuela (desde 1963) 
Simón Bolívar Professor, University of Cambridge (1985–1986) 
Professeur Associé, Université de Paris II (1989–1990) 
Adjunct Professor of Law, Columbia Law School, New York (2006–2008) 
 
 
 
TRATADO DE 
DERECHO ADMINISTRATIVO 
Derecho Público en Iberoamérica 
 
 
TOMO I 
EL DERECHO ADMINISTRATIVO 
Y SUS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FUNDACIÓN DE DERECHO PÚBLICO 
EDITORIAL JURÍDICA VENEZOLANA 
 
CARACAS 2013 
 
 
Primera Edición Tapa dura, 2013 
© 2013, Thomson Reuters (Legal) Limited / Allan R. Brewer–Carías 
Editorial CivitasAranzadi S.A. 
Camino de Galar, 15, 
31190 Cizur Menor, Navarra, España 
ISBN: 978-84-470-4410-8 (Obra Completa) (Tapa dura) 
ISBN: 978-84-470-4387-3 (Tomo I) (Tapa dura) 
Depósito Legal NA 934/2013 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Primera Edición Tapa rústica, 2013 
© 2013, Editorial Jurídica Venezolana / Allan R. Brewer-Carías 
http://www.allanbrewercarias.com 
Email: allan@brewercarias.com 
Fundación de Derecho Público 
Editorial Jurídica Venezolana 
Avda. Francisco Solano López, Torre Oasis, P.B., Local 4, Sabana Grande, 
Apartado 17.598 – Caracas, 1015, Venezuela 
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Hecho el Depósito de Ley 
ISBN: 978-980-365-205-0 (Obra Completa) (Tapa rústica) 
ISBN: 978-980-365-206-7 (Tomo I) (Tapa rústica) 
Depósito Legal: lf54020133403071 
Texto levantado por Francis Gil, Mirna Pinto, Arelis Torres 
Time New Roman, Interlineado Exacto 11, Mancha 13x19,5 
 
 
 
PLAN GENERAL 
DE LA OBRA 
TOMO I 
EL DERECHO ADMINISTRATIVO Y 
SUS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES 
 
 
TOMO II 
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 
 
 
TOMO III 
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y 
LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. 
 
 
TOMO IV 
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 
 
 
TOMO V 
LA ACCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN: 
PODERES, POTESTADES Y RELACIONES CON LOS ADMINISTRADOS 
 
 
TOMO VI 
LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PLAN GENERAL 
DEL TOMO I 
PRESENTACIÓN 
LUCIANO PAREJO ALFONSO 
LIBRO PRIMERO: 
SOBRE EL CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 
Sección Primera: EN TORNO AL CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRA-
TIVO (1984/2008) 
Sección Segunda: MARCO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO ADMINISTRA–
TIVO (2007) 
LIBRO SEGUNDO: 
SOBRE LOS FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES DEL 
DERECHO ADMINISTRATIVO 
Sección Primera: BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINIS-
TRATIVO (1982) 
Sección Segunda: SOBRE LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL DERECHO 
ADMINISTRATIVO EN COLOMBIA (1993) 
Sección Tercera: SOBRE LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL DERECHO 
ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA (2000) 
Sección Cuarta: SOBRE LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL DERECHO 
ADMINISTRATIVO EN LA REPÚBLICA DOMINICANA (2012) 
LIBRO TERCERO: 
SOBRE LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL 
DERECHO ADMINISTRATIVO 
Sección Primera: EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD ADMINISTRATIVA (1964) 
Sección Segunda: SOBRE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO AD-
MINISTRATIVO EN LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLI-
CA EN COSTA RICA (1982) 
Sección Tercera: SOBRE LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL DERE-
CHO PÚBLICO (2005) 
 
 
 
PLAN GENERAL DEL TOMO I 
 
10 
LIBRO CUARTO: 
SOBRE LOS SUPUESTOS FUNDAMENTALES DEL 
DERECHO ADMINISTRATIVO 
Sección Primera: LOS SUPUESTOS HISTÓRICOS: EL ESTADO MODERNO Y 
LA CONFIGURACIÓN DEL ESTADO EN VENEZUELA 
Sección Segunda: LOS SUPUESTOS SOCIOECONÓMICOS: HACIA LA CONFI-
GURACIÓN DEL ESTADO DEMOCRÁTICO Y SOCIAL DE DERECHO 
Sección Tercera: LOS SUPUESTOS POLÍTICOS: EL RÉGIMEN CONSTITU-
CIONAL Y POLÍTICO VENEZOLANO 
Sección Cuarta: LOS SUPUESTOS ADMINISTRATIVOS: LA ADMINISTRA-
CION PÚBLICA, LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Y LA ACTIVIDAD AD-
MINISTRATIVA 
LIBRO QUINTO: 
SOBRE EL OBJETO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 
Sección Primera: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO ADMI-
NISTRATIVO 
Sección Segunda: EL PROCESO DE HUIDA Y DE RECUPERACIÓN DEL DERE-
CHO ADMINISTRATIVO 
Sección Tercera: UN PANORAMA GENERAL DEL DERECHO ADMINISTRA-
TIVO 
LIBRO SEXTO: 
SOBRE LA PERSONALIDAD JURÍDICA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO 
Sección Primera: LAS CLASIFICACIONES DE LAS PERSONAS JURÍDICAS 
Sección Segunda: LAS PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PÚBLICO Y LAS 
PERSONAS JURÍDICAS DE DERECHO PRIVADO 
Sección Tercera: LAS PERSONAS JURÍDICAS ESTATALES 
LIBRO SÉPTIMO: 
SOBRE EL RÉGIMEN GENERAL DE LA CONSTITUCIÓN DE 1999 COMO 
MARCO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN VENEZUELA 
Sección Primera: BREVE APROXIMACIÓN A LA HISTORIA CONSTITUCIO-
NAL DE VENEZUELA 
Sección Segunda: ASPECTOS RELEVANTES DE LAS REFORMAS CONSTITU-
CIONALES INTRODUCIDAS EN LA CONSTITUCIÓN DE 1999 
Sección Tercera: ASPECTOS RELEVANTES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA 
PLAN GENERAL DEL TOMO I 
 
11 
Sección Cuarta: ASPECTOS RELEVANTES DE LA ORGANIZACIÓN POLÍTI-
CO TERRITORIAL DEL ESTADO 
Sección Quinta: ASPECTOS RELEVANTES DE LA CONSTITUCIÓN SOCIAL 
Y DEL RÉGIMEN DE LOS DERECHOS Y GARANTÍAS 
Sección Sexta: ALGUNOS ASPECTOS RELEVANTES DE LA CONSTITU-
CIÓN ECONÓMICA 
Sección Séptima: LOS SISTEMAS DE PROTECCIÓN Y GARANTÍA DE LA 
CONSTITUCIÓN 
REFLEXIÓN FINAL: 
SOBRE LA DEMOCRACIA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO 
Sección Primera: EL DERECHO A LA DEMOCRACIA ENTRE LAS NUEVAS 
TENDENCIAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO PUNTO DE 
EQUILIBRIO ENTRE LOS PODERES DE LA ADMINISTRACIÓN Y LOS DE-
RECHOS DEL ADMINISTRADO (2008) 
Sección Segunda: DERECHO ADMINISTRATIVO Y LA DEMOCRACIA A LOS 
100 AÑOS DE LA CÁTEDRA DE DERECHO ADMINISTRATIVO (2009) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PRÓLOGO 
I 
Sólo a quien no conozca suficientemente al Prof. Dr. Brewer-Carías puede asombrar, 
a la vista de esta obra en seis gruesos tomos, que una vida académica –ciertamente 
dilatada pero aún en la plenitud de su vigor– haya podido dar de sí hasta el momento 
fruto tan cuantioso y de tanta calidad. Tanto más cuanto que aquí solo se recoge una 
parte, por más sustancial que sea, de su producción (falta no solo toda la de objeto 
estrictamente constitucional, nacional y comparado, sino la todavía referida al Dere-
cho administrativo, pero centrada en ámbitos o sectores específicos del mismo, tales 
como la economía, la propiedad, la ordenación territorial, el urbanismo y el régimen 
municipal o el de las empresas públicas). Quienes hemos tenido la fortuna, el placer y 
el beneficio de ser testigos de su andadura personal, académica, profesional y pública 
por más de treinta años podíamos, sin embargo, imaginar perfectamente sus dimensio-
nes: la vida del Prof. Brewer es, en efecto, paradigma de la entrega sin condiciones a 
la vocación jurídica centrada en los problemas de la organización y gestión de la vida 
colectiva y apoyada en una capacidad de trabajo inusual. El resultado no podía ser 
otro teniendo en cuenta las dotes que adornan la persona para la tarea en que ha em-
peñado verdaderamente su vida. Y puede creer el lector que el valor de tal juicio, aun-
que legítimamente pudiera estarlo, no está condicionado ni por la amistad personal ni 
por la admiración científica profesadas al autor; la prueba es objetiva y está ahí: la 
autoridad que tiene reconocida en toda Iberoamérica y el respeto que se le dispensa en 
Europa. Una autoridad y un respeto que responden exclusivamente al mérito personal. 
Vaya por delante la acreditación de tal respeto a mi más inmediato alcance: su perte-
nencia al claustro de la Universidad Carlos III de Madrid, del que formo parte y por 
decisión del mismo, a título de Doctor Honoris Causa, que en todo caso no ha venido 
sino a sancionar su pertenencia, por derecho propio, a la comunidad científica jurídi-
co-administrativa española. Invitado permanente a las reuniones anuales de la escuela 
de García de Enterría, forma parte, en efecto y desde hace muchos años, del Consejo 
Asesorde la revista emblemática en la materia, la Revista de Administración Pública 
(la RAP), condición que solo comparte con otros dos Profesores europeos (F. Moderne 
y L. Vandelli) y uno iberoamericano (D. Figueiredo Moreira). Brewer Carías, por lo 
demás, está entre los primeros autores latinoamericanos a quien la Revista le publicó 
un estudio hace ya casi cincuenta años: “Consideraciones sobre la ilegalidad de los 
actos administrativos en el derecho venezolano,” en el Nº 43, de enero-abril de 1964. 
 
PRÓLOGO 
 
14 
II 
La obra es, en este caso, si cabe, más que en ningún otro, el hombre. Y por eso éste 
es, como su obra, al propio tiempo multifacético y compacto, tallado en una sola pieza, 
invariable en su estar en el mundo desde que le conozco. Aun a riesgo de contrariarle, 
siquiera sean dos pinceladas sobre el autor parecen indispensables antes de realizar 
cualquier consideración sobre su obra. 
Persona agraciada con un carácter favorecedor de la ponderación en el juicio, la cu-
riosidad intelectual, la llaneza, la amistad, la lealtad y la generosidad, ha hecho com-
patible todo ello con una autoexigencia y disciplina de trabajo fuera de lo común, que 
se explican sin duda por los sólidos fundamentos morales y éticos de su personalidad. 
Estas cualidades las ha proyectado en su temprana vocación jurídica y, concretamente, 
por el Derecho público como forma de dar salida a su preocupación por, y compromiso 
con, los valores básicos de la convivencia y, por tanto, la organización y gestión de los 
asuntos públicos; cuestiones que ha afrontado siempre con espíritu constructivo desde 
la irrenunciabilidad a los valores básicos de la dignidad de la persona, la libertad que 
le es propia y las libertades y derechos en que se concreta y la democracia en un siste-
ma de Derecho servido por un Estado teñido de la socialidad precisa para hacer reali-
dad los términos de la convivencia definidos en el pacto constitucional. Sin perjuicio de 
que su mirada nunca ha quedado limitada por las fronteras nacionales, el grueso de su 
esfuerzo ha sido para su país, lo que le ha llevado –para entenderlo mejor– a desbor-
dar los límites de la disciplina cultivada para interesarse por sus raíces y evolución 
históricas (los análisis de la evolución constitucional abundan en sus trabajos y la in-
vestigación sobre las influencias determinantes del proceso revolucionario y de inde-
pendencia, de un lado, y las regulaciones y pautas del poblamiento en América en ge-
neral y la actual Venezuela en particular, de otro lado, son buena prueba de ello). 
Se explica así la simultaneidad de su intensa dedicación a la Universidad, es decir, a 
la docencia y la investigación, con el ejercicio de la profesión de Abogado. Para la 
primera se preparó proveyéndose de una formación sólida y amplia que en ningún 
momento ha dejado de cultivar y que le ha permitido desplegar una labor científica de 
muy amplio espectro en cuanto a los temas abordados: desde los más dogmáticos y 
centrales hasta los más especializados, entre otros en los sectores financiero y de la 
ordenación del territorio y el urbanismo. Propiciador, artífice y patrocinador de varias 
organizaciones e iniciativas colectivas de estudio y cultivo del Derecho público e, in-
cluso, edición de libros y una revista que ha alcanzado gran prestigio, ha sabido com-
patibilizar esa actividad, en cuanto firme creyente en el enriquecimiento que propor-
cionan las redes científicas basadas en lazos personales, con la infatigable de estable-
cimiento de contactos y amistades, organización de reuniones, seminarios y congresos 
y participación activa en asociaciones y reuniones de Profesores iberoamericanos de 
Derecho público (constitucional o administrativo) a un lado y otro del Atlántico (lo que 
lo convirtió pronto en un viajero incansable, siempre dispuesto a atender la invitación 
de un colega y contribuir con su prestigio personal al éxito de la acción programada, 
además de haber sido el primero que invitó sistemáticamente a los profesores españo-
les de derecho administrativo a enseñar en América). Actitud, que se corresponde con 
la acogida en su editorial de obras de Profesores españoles, en cuya lista, además de 
mi mismo (El concepto de Derecho administrativo), figuran E. García de Enterría (El 
caso del Banco de Venezuela, T. II, escrito junto con otros autores entre ellos, M.S. 
Giannini y R. Drago); R. Martín Mateo (Ordenación del Territorio, El sistema institu-
PRÓLOGO 
 
15 
cional); J.R. Parada (La Administración y los Jueces); T. R. Fernández (La nulidad de 
los actos administrativos), y J. Rodríguez Arana (Aproximación al Derecho administra-
tivo constitucional y El marco constitucional de los entes territoriales). Su éxito en la 
vida académica tampoco ha impedido que el despacho profesional montado con un 
colega y amigo se erigiera en una referencia de calidad; despacho, por cierto, en el 
que se ha forjado un buen puñado de Abogados-Profesores de actual gran prestigio. 
La vocación por lo público ha llevado a Brewer, finalmente, a renunciar a muchas 
cosas y entregarse de lleno a la política en dos momentos importantes de la vida de 
Venezuela, con, a la postre, consecuencias en modo alguno banales para él y su fami-
lia. 
La delicada situación político-constitucional generada por la suspensión del Presi-
dente Carlos Andrés Pérez dio paso en junio de 1993, por acuerdo de los principales 
partidos políticos con representación parlamentaria, a la elección como Presidente de 
la República (para el resto del mandato) del senador (historiador y periodista) Ramón 
José Velázquez, que hubo de designar los miembros de su Gabinete al margen de di-
chos partidos (por decisión de éstos). A. Brewer Carías aceptó el nombramiento, en el 
Gobierno de transición que había así de formarse, como Ministro de Estado para la 
Descentralización, cargo que desempeñó hasta febrero de 1994. En el breve periodo de 
su desempeño del cargo impulsó y puso en marcha la transformación de un Estado ma-
terialmente centralizado de democracia de partidos, aunque formalmente federal, en 
uno por él mismo calificado como Estado democrático descentralizado participativo 
(memoria presentada a las Cámaras Legislativas reunidas en sesión conjunta en apli-
cación del artículo 197 de la Constitución, publicada en 1994 bajo el título “Informe 
sobre la Descentralización en Venezuela 1993”). La estrategia seguida se enmarcó en 
la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias 
del Poder Público de 1989, pero inefectiva hasta entonces, institucionalizando meca-
nismos de colaboración interterritoriales (en especial: el Consejo Territorial de Go-
bierno como lugar de encuentro entre el Gobierno de la República y los de los Estados; 
el Consejo Nacional de Alcaldes, como mecanismos de diálogo entre el Gobierno cen-
tral y los gobiernos locales; y, como expresión de la atención especial dispensada a 
Caracas, el Consejo de Gobierno del Área Metropolitana de Caracas como vehículo 
idóneo para el establecimiento de un sistema de gobierno específico de dicho área) y 
desencadenando (con firma ya de algunos convenios en materia de salud pública) el 
proceso de transferencia a los Estados de competencias exclusivas y concurrentes con 
el añadido de la actuación, como instrumento complementario, de la encomienda de 
gestión de servicios de la competencia nacional. Se trataba, en definitiva de operar 
como Gobierno “bisagra” para la superación de una fórmula política desgastada a 
otra vertebrada por la mayor participación posibilitada por la descentralización de la 
organización y el funcionamiento de la República. Y ello desde la conciencia de estarse 
jugando la continuidad de la democracia, lo que determinaba la necesidad de la con-
versión del proceso descentralizador un fenómeno que, al adquirir vitalidad y dinámica 
propias, fuera ya difícilmente reversible. 
El segundo momento en que el compromiso con su país ha llevado al Prof. Brewer a 
la arenapolítica es el proceso constituyente abierto en 1999 tras la celebración de un 
referéndum consultivo. Su elección como miembro de la Asamblea Nacional Constitu-
yente le permitió participar muy activamente en los debates que condujeron a la vigen-
te Constitución de 1999, aunque, como es obvio, con escaso éxito en cuanto parte de 
una minoría tan escasa que podría calificarse de simbólica. En todo caso allí defendió 
PRÓLOGO 
 
16 
los valores por cuya vigencia ha luchado siempre, volviendo, cumplido su mandato, a 
sus actividades docente, investigadora y profesional pero sin dejar de interesarse acti-
vamente por los avatares de la vida pública venezolana. 
Ni siquiera el doloroso y dilatado exilio que viene padeciendo –desde el forzado 
abandono del país en 2005 a raíz de su persecución en relación con los acontecimien-
tos de 2002 y la fijación de su residencia desde entonces y hasta hoy en Nueva York– 
ha podido quebrar ni su vida personal y familiar, ni, en lo que aquí interesa, su trayec-
toria docente e investigadora. Antes al contrario, haciendo de la contrariedad ocasión 
para un nuevo impulso, su actividad como Adjunct Professor of Law en la Columbia 
Law School de Nueva York le ha permitido no solo reencontrarse con la enseñanza, 
sino cumplir nuevas metas en la investigación comparada en el ámbito del Derecho 
constitucional. Con acento marcado ya en su temprana y persistente preocupación por 
los derechos constitucionales y su progresividad, fruto de la cual es un importante tra-
bajo –desarrollado en colaboración con el Prof. J.O. Santofimio Gamboa y aún en fase 
de publicación– sobre el llamado control de la convencionalidad y la responsabilidad 
del Estado, categoría, la primera, acuñada judicialmente en la aplicación de la Con-
vención Americana de Derechos Humanos de 1969 y expresiva de las potencialidades 
del proceso de internacionalización del Derecho constitucional para la evolución del 
contenido e, incluso, el elenco de los derechos constitucionales básicos y el control del 
poder público desde la perspectiva de su integridad. Y sin por ello disminuir un ápice 
su contribución a cursos, seminarios y congresos en toda Iberoamérica y en Europa. 
III 
Pero vayamos ya a la obra que ahora ve la luz. 
La sistematización de los trabajos en ella reunidos dice mucho, desmintiendo la pre-
cipitada impresión que su diverso objeto y distinta época pudieran producir, de la con-
sistencia de los planteamientos en ellos sostenidos, conscientes siempre de la tensión en 
la materia entre la estabilidad y el cambio y la consecuente necesidad de adaptación a 
éste, pero igualmente de la coherencia de la evolución del pensamiento del autor, cuya 
honestidad intelectual y científica no rehúye, cuando procede, la rectificación. Si la 
atención a los procesos políticos, sociales y económicos les presta la frescura de la 
aceptación de la innovación para hacer frente a la cambiante realidad y su repercusión 
en las necesidades a satisfacer y, por ello mismo, les continúa prestando actualidad, su 
consistencia –anclada en un firme suelo de valores presididos por los de la democracia 
y el imperio del Derecho al servicio de la persona y su libertad en sociedad– remite y 
encaja todos ellos en una visión de conjunto de la Administración en cuanto uno de los 
poderes del Estado con una precisa inserción en el complejo entramado de éstos, cuya 
actividad, decisiva para la realización efectiva del orden constitucional según los pro-
gramas legislativos, es, por teleológica, servicial del bien común. 
Merece desde luego destacarse que esta visión imbrica temprana y acertadamente los 
Derechos administrativo y constitucional como dimensiones esenciales del Derecho 
público. De ahí el análisis e identificación de las bases constitucionales de aquél, que 
previenen e impiden cualquier desarrollo en él con veleidades de autosuficiencia capaz 
de aislarlo o siquiera apartarlo del orden básico de la convivencia social haciéndole 
olvidar su razón de ser en el servicio de su efectividad en la vida social diaria y real. El 
fenómeno de la constitucionalización del Derecho administrativo, trabajosamente asu-
mido en algunas partes del viejo continente, no sobreviene aquí al desarrollo del Dere-
PRÓLOGO 
 
17 
cho administrativo, sino que forma parte del mismo, estando presente desde el primer 
momento en Iberoamérica en general, pero desde luego en Venezuela y ya decidida-
mente desde la entrada en vigor de la Constitución de 1961, con la que se inicia la 
construcción del Estado social y democrático de Derecho. En palabras del autor, los 
principios jurídicos fundamentales del Derecho público venezolano integran el tronco 
común o bases tanto del Derecho constitucional como del administrativo y se decantan, 
en un esfuerzo combinado de la jurisprudencia y la doctrina científica, a lo largo de las 
casi cuatro décadas de aplicación del texto constitucional de 1961, de forma que han 
podido ser recogidos, como productos maduros, en la Constitución del 30 de diciembre 
de 1999. 
Queda clara así la virtualidad múltiple de la obra, por más que su efectividad en las 
distintas dimensiones dependa indudablemente de su aprovechamiento por el lector. 
IV 
El conjunto es, en este caso, más que la mera suma de las aportaciones sucesivas a la 
ciencia jurídico-administrativa venezolana. Constituye, en verdad, una visión completa 
de la evolución de los fundamentos y las principales instituciones del Derecho adminis-
trativo venezolano y, por tanto, sobre prácticamente el entero ciclo de su formación, 
desarrollo, consolidación e, incluso, entrada en crisis en el presente Siglo (justamente 
por la transformación, en la realidad, de sus bases constitucionales fundamentales). 
Pasa a ser con ello, pues, una fuente a partir de ahora inexcusable para el ulterior es-
tudio de dicho Derecho tanto por la información esencial que proporciona como por 
quien la suministra: un al propio tiempo actor y testigo significados –pudiera decirse 
que protagónicos– de su historia, que, además, sigue implicado en ella. La impregna-
ción del relato que resulta de tal información por la posición empeñada en la lucha por 
el Derecho administrativo venezolano desde el planteamiento antes expuesto lejos de 
restarle le añade valor. 
Se trata de una visión especialmente valiosa, pues resulta de un esfuerzo continuado 
por la construcción del edificio jurídico-administrativo con materiales ciertamente 
autóctonos, al servicio de las necesidades reales del país y a la altura de los tiempos, 
pero por ello mismo no desconocedor, sino –antes al contrario– perfectamente al tanto 
de los sistemas administrativos tanto del resto de los países iberoamericanos como de 
los europeos (continental y anglosajón) y de los elementos valiosos incorporables des-
de ellos sin incurrir en el nefasto mimetismo. “Una de mis preocupaciones fundamenta-
les en la cátedra, y ello siempre he tratado de transmitírselo a mis alumnos –tiene re-
conocido el autor– ha sido el que el Derecho administrativo en un determinado país, 
está íntimamente vinculado a su historia, su sistema socio-económico y sus institucio-
nes políticas y administrativas. Por ello, mi tradicional rechazo a exponer un Derecho 
administrativo neutro, etéreo e intemporal como el que algunas veces se enseña”. 
No puede dejar de recordarse que cuando el Prof. Brewer Carías inicia su dedica-
ción al Derecho administrativo siendo aún estudiante de la Facultad de Derecho de la 
Universidad Central de Caracas a finales de los años 50 del S. XX, en los países de 
América Latina y concretamente en Venezuela esta disciplina –cuyos comienzos, de-
terminados por el incremento de la intervención estatal en la vida económica y social, 
pueden hacerse remontar todo lo más a bien entrada la tercera década de dicho siglo- 
estaba lejos de presentar unos perfiles medianamente nítidos. De un lado, era prácti-
camente desconocida (por no ser objeto de atención, a diferencia de la civil y mercan-PRÓLOGO 
 
18 
til) la jurisprudencia constitucional y administrativa de las entonces Corte Federal 
primero y Corte Suprema de Justicia luego (el propio Brewer Carías confiesa que en 
los dos últimos años de la carrera de Derecho y también, ya como Auxiliar de Investi-
gación, en el Instituto de Derecho Público se dedicó a recopilar, sistematizar y analizar 
dicha jurisprudencia en el período 1950-1962 –con una extensión ulterior al período 
1936-1949– en el contexto de su colaboración con el Instituto de Codificación y Juris-
prudencia del Ministerio de Justicia) y, de otro, el panorama de la construcción doctri-
nal no era precisamente alentador: existían solo unos pocos manuales para la enseñan-
za y un único tratado (el de J.M. Hernández Ron). El juicio del propio autor sobre esta 
época es de por si concluyente: la ausencia de seguridad sobre las bases mismas del 
Derecho Administrativo y la consecuente duda sobre la posibilidad real de la sumisión 
de la Administración a la legalidad. 
Es ese estado de cosas en la ciencia del Derecho administrativo el que espolea al jo-
ven Brewer Carías para asumir su primer compromiso personal (que anuncia ya la 
vocación que le ha guiado en toda su trayectoria): el de demostrar la existencia –en 
virtud de los principios de sumisión a la Ley y responsabilidad por la actuación– de un 
Derecho Administrativo por pertenecer el sistema venezolano a los de régimen admi-
nistrativo. Tal compromiso queda cumplido con la publicación de su tesis doctoral bajo 
el significativo título “Las Instituciones Fundamentales del Derecho Administrativo y la 
Jurisprudencia Venezolana” (1964); él mismo lo tiene dicho: “…con la cual [la tesis] 
en definitiva lo que demostraba fue que sí se podía hablar en Venezuela de un Derecho 
administrativo basado en la jurisprudencia del Tribunal Supremo que resultó de una 
riqueza inusitada”. Aunque leída en la Universidad Central de Caracas, esa tesis es 
íntegramente fruto del proceso de maduración como investigador en los cursos de pos-
grado seguidos a principios de la década de los años 60 del S. XX en la antigua Facul-
tad de Derecho de la Universidad de Paris sita en la Place du Panthéon e impartidos 
por Profesores tan significados como M. Waline, R. Charlier y Ch. Eisenman; Facultad 
a la cual regresaría como Professeur Associé, treinta años después, en 1989-1990, a 
enseñar sobre el procedimiento administrativo en el Derecho comparado (Tomo IV). 
Después de ganar el Concurso de Oposición de la Cátedra de Derecho Administrati-
vo en la Universidad Central de Venezuela en 1964, en la prosecución de la labor así 
emprendida es observable el mismo grado de compromiso: sólo una década después 
aborda ya la tarea de elaborar un verdadero Tratado del que, sin embargo, solo va a 
poder ver la luz un primer volumen (incluido en el Libro Cuarto del Tomo I esta obra) 
bajo el título “Derecho Administrativo”, cuyo contenido es fruto de la estancia –entre 
1972 y 1974 y en calidad de Visiting Scholar– en el Trinity College y el Centro de Es-
tudios Latinoamericanos de la Universidad de Cambridge (Inglaterra), durante la cual 
su preocupación se centró –entre otros temas– en el Estado democrático y social como 
supuesto para el estudio del Derecho administrativo. Diez años después regresaría a la 
misma Universidad de Cambridge, esta vez como Fellow del Trinity College y Simon 
Bolívar Professor a enseñar en su Facultad de Derecho sobre la justicia constitucional 
en el Derecho comparado. 
La publicación de la obra que ahora ve la luz ha de verse, pues, como la conclusión 
(provisional) del empeño bajo forma distinta de la inicialmente proyectada. 
 
 
 
PRÓLOGO 
 
19 
V 
La articulación sistemática, el tratamiento de todas las cuestiones esenciales, la 
atención en cada una de ellas a las novedades de cada momento y la actualidad de los 
enfoques, planteamientos y soluciones que caracterizan los trabajos aquí reunidos de-
terminan el desbordamiento del valor histórico y justifican plenamente el título de la 
obra: se está ante un verdadero tratado de la materia. Y un tratado que conserva ac-
tualidad gracias a la vitalidad que a los materiales de su construcción prestan los plan-
teamientos del autor, atentos siempre a los fenómenos en curso y anticipadores de las 
soluciones para su tratamiento jurídico adecuado. Quien quiera conocer los fundamen-
tos, la lógica, la estructura y la dinámica del Derecho administrativo –dese luego del 
venezolano, pero también en general de la América de habla hispana (como prueba el 
Tomo I y IV) no puede prescindir, pues, de esta obra. 
La consistencia se la otorga su descanso en un potente soporte: el que ofrece la con-
sideración de la administración (organización y actividad) como embebida en el orden 
constitucional organizativo y sustantivo (Tomo I), entendido éste, a su vez, como abier-
to y poroso a la dimensión tanto supranacional (resultante de los procesos de integra-
ción regional) como internacional. La facilidad de tal configuración se explica por tres 
datos: 
a) La temprana afirmación en Iberoamérica y, desde luego, en Venezuela (a dife-
rencia de lo sucedido en Europa continental) de la normatividad y aplicación inmedia-
ta y directa de la Constitución considerada, además, como lex superior a cualquier 
otra en el orden interno. Como señala el autor, ya la antigua Corte Suprema de Justi-
cia había establecido, en Venezuela y dando un giro completo a la precedente jurispru-
dencia, la inexistencia en el texto constitucional de normas puramente programáticas. 
b) La admisión de la llamada “supraconstitucionalidad” (la determinada en el 
plano internacional por tratado), en materia de derechos humanos, propiciadora del 
luego técnicamente denominado control de convencionalidad. No obstante, debe seña-
larse que Venezuela ha resuelto recientemente (en 2012) denunciar la Convención (lo 
que no empece a la defensa por el autor, si cabe más empeñada aún, de la apuntada 
supraconstitucionalidad, como demuestra su reciente trabajo –aún inédito y ya aludi-
do– sobre el control de la convencionalidad). 
c) La apertura a la integración supranacional que, en el caso de Venezuela, se 
produjo desde 1961 sobre la base una previsión genérica del texto constitucional, pero 
que a partir de 1999 descansó en un precepto que, expresamente i) promueve y favore-
ce la integración latinoamericana y caribeña con el horizonte de una comunidad regio-
nal de naciones; ii) autoriza a la República para suscribir tratados internacionales que 
conjuguen y coordinen esfuerzos para promover el desarrollo común de dichas nacio-
nes y garanticen el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus habitantes; 
y iii) habilita a la República, en concreto, para atribuir a organizaciones supranacio-
nales el ejercicio de las competencias necesarias para llevar a cabo los pertinentes 
procesos de integración (con expresa previsión de que las normas adoptadas en el 
marco de los acuerdos de integración se considerarán parte integrante del ordena-
miento legal vigente y de aplicación directa y preferente a la legislación interna). No 
obstante estas previsiones, también debe señalarse que Venezuela resolvió retirarse 
(2006) de la Comunidad Andina de Naciones, quizás el más acabado intento de inte-
gración regional en la América Hispana. 
PRÓLOGO 
 
20 
El concepto de Administración y Derecho administrativo no es, pues, un a priori mo-
delador de los heterogéneos y proteicos elementos de la materia, sino resultado medi-
tado sobre la base de un prolongado estudio de la primera en cuanto objeto del segun-
do, combinado con la directa experiencia en la gestión pública desde diferentes posi-
ciones, y del análisis y aplicación de las regulaciones que la programan (Tomo I). La 
sujeción de la Administración –en su doble e inescindible dimensión de organización 
(Tomo II) y actividad (Tomo III)– al servicio del interés general no desconoce así, ni la 
complejidad actual de éste, determinante de la dificultadde su contraposición ontoló-
gica simple –en su cualificación como público– al interés privado o particular, ni su 
progresiva ampliación para incorporar las dimensiones supranacional e internacional. 
Igual modernidad presentan las formas de la acción administrativa (Tomo V), con-
cretamente la diferenciación, en el seno de la normativa y por más que pudiera ser dis-
cutible en los términos en que se formula, de la tan de actualidad consistente en la re-
gulación (especialmente en Europa y en virtud –en combinación con la llamada priva-
tización– de la transición del Estado prestador de servicios al Estado garante de dicha 
prestación, que adopta fundamentalmente la forma de Estado regulador). Pero no solo 
ellas, sino también el tratamiento de los temas centrales de la organización y el funcio-
namiento administrativos: de un lado, el de la personalidad de las estructuras en que 
aquélla se desagrega y su relación con el régimen de la actividad de las mismas (Tomo 
I), y, de otro, el esquema de fuentes de dicho régimen, especialmente interesante por lo 
que hace a la de carácter contractual. 
La correcta relativización, en el Derecho público, del dato de personalidad (mero 
arbitrio técnico e instrumental para la imputación jurídica de las relaciones jurídico-
administrativas resultantes de la acción interna de servicio al interés general) explica 
la acertada negación de personalidad al Estado como un todo. El autor es claro al res-
pecto al sostener que: “… El problema, en todo caso, es un problema de Derecho posi-
tivo, por lo que en la actualidad la distinción entre “personas públicas” y “personas 
privadas” no es posible establecerla, pues ese criterio de distinción entre esas realida-
des no sólo no proviene del Derecho positivo, sino que no responde a la consecuencia 
que perseguía cuando se formuló: distinguir el régimen jurídico –de derecho público o 
de derecho privado– aplicable a los sujetos de derecho …. En la actualidad, al contra-
rio, el Derecho positivo y la teoría jurídica nos muestran en realidad sólo dos criterios 
para afrontar la multiplicidad de realidades personificadas del Estado: la integración 
o no de la persona jurídica a la estructura general del Estado, estatales o no estatales 
(que formen o no parte de la denominada Administración pública descentralizada); y la 
forma jurídica adoptada por la entidad, originaria del Derecho público (creación por 
Ley o en virtud de una Ley) u originaria del Derecho privado”. 
La apuntada relativización implica de suyo, pues, la paralela de la separación de so-
ciedad y Estado, de lo público y lo privado, como esferas estancas. Lo que descansa, a 
su vez, en un entendimiento cabal y muy actual de los fenómenos modernos de publifi-
cación del Derecho privado y de privatización del Derecho público como manifestación 
de la interpenetración de ambas dimensiones. Es fácil entender así la comprensión del 
ordenamiento jurídico-administrativo no como un universo autosuficiente, sino como 
parte del ordenamiento total y único en permanente relación dialéctica y recíproca-
mente integradora con el Derecho privado. Posición del todo compartible que lleva a 
la acertada apreciación de que una actividad de la Administración regida por el Dere-
cho administrativo no deja de estarlo por el mero hecho de la aplicabilidad, según las 
circunstancias y a las correspondientes relaciones, de normas propias del Derecho 
PRÓLOGO 
 
21 
privado. Pues no hay anormalidad alguna en ello, toda vez que explicable enteramente 
en el seno de la correcta integración de la normativa aplicable al caso. La prueba más 
clara la aporta la actividad contractual, tanto más cuanto que en ella se admiten, sin 
escándalo doctrinal, el arbitraje y las consecuencias que de tal apartamiento del con-
trol judicial general se derivan justamente para la determinación del Derecho aplica-
ble a las reclamaciones de orden contractual (Tomo III). Estas consecuencias son, por 
demás de gran alcance hoy en virtud de la mundialización de la economía y la protec-
ción internacional de las inversiones extranjeras básicamente mediante tratados bilate-
rales previsores de la sujeción de los Estados contratantes a la fórmula arbitral no 
acompañada de previsiones sustantivas de gobierno de las relaciones contractuales. 
El control judicial de la actividad administrativa, con el que se cierra la obra (Tomo 
VI) y estas consideraciones, presenta la peculiaridad –poniendo de evidencia, una vez, 
más la consistencia con el concepto del Derecho administrativo inicial- del tratamiento 
conjunto de los de constitucionalidad y legalidad, lo que no es sino consecuencia lógica 
del papel desempeñado por la Constitución como norma en general en Iberoamérica, 
pero especialmente en Venezuela, y el sistema de control diseñado para su efectividad. 
En ese Tomo destaca la compatibilización del énfasis en la completud y efectividad del 
control de la acción del poder público y la centralidad en tal control de la integridad 
de los derechos constitucionales individuales con la preservación de la idoneidad del 
poder público administrativo como un todo para cumplir su misión constitucional de 
servicio al interés general. 
Getafe (Madrid), a veintiocho de enero de dos mil trece. 
 
Luciano Parejo Alfonso 
Catedrático de Derecho Administrativo 
Universidad Carlos III de Madrid 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A la memoria de Eduardo García de Enterría, 
amigo de siempre 
 
 
PRESENTACIÓN 
Esta empresa de editar un Tratado de Derecho Administrativo es el resultado de dos 
intentos anteriores en acometer una obra de largo alcance sobre la materia, los cuales, 
por diversas razones, a pesar de todo mi interés, no llegaron a cristalizar sino parcial-
mente. Pero como “a la tercera la vencida,” ahora aparece este Tratado de Derecho 
Administrativo, en el cual recojo, sistematizada, toda mi extensísima obra en esta dis-
ciplina publicada durante los últimos cincuenta años, y que está dispersa tanto por los 
diversos temas tratados, como por el sitio geográfico de su publicación. Aparte de lo 
importante que ello es para la comprensión global de mi obra en la materia, el hecho 
de que salgan ahora publicados estos seis Tomos, a comienzos de 2013, después de más 
de una década de demolición del Estado de derecho en Venezuela, y con ello, de las 
bases mismas del derecho público en el país, tanto del derecho constitucional como del 
derecho administrativo, la publicación es un testimonio en si misma del desarrollo ex-
traordinario que tuvo la disciplina, lo que en el futuro, cuando se trate de reconstruir el 
Estado de derecho en el país, constituirá una herramienta fundamental. 
Recoger todo ese material y preparar, con base en ello, una nueva obra totalmente 
actualizada que tratara todo el derecho administrativo, como hubiera sido lo ideal, a 
estas alturas de mi vida hubiera requerido el que pudiera disponer de otra vida, con la 
misma intensidad, dedicación e interés como la que he tenido el privilegio de vivir has-
ta ahora. Como ello ya no era posible, pues a pesar de que la vida es larga, también es 
breve, he optado por rescatar, recopilar y publicar toda mi obra publicada durante las 
últimas décadas, con la sistematización propia de un Tratado, pues en ella, material-
mente, he considerado todos los temas de la disciplina. Al emprender esta tarea, lo que 
en definitiva hice con conocimiento de causa, fue adelantarme a la iniciativa que quizás 
algún generoso antiguo alumno o amigo hubieran podido tener en el futuro para cuan-
do ya me toque no poder circular más por estas avenidas de la vida, de efectuar esa 
labor de búsqueda, recopilación y sistematización. Es claro que nadie mejor que yo, 
quien conozco todos los vericuetos de mi obra, podría hacer ese trabajo, de manera 
que como sé, además, lo difícil que hubiera sido para otra persona acometerlo, aquí 
está el trabajo hecho por el propio autor antes de que le toque irse. 
Esta empresa, ahora, sin embargo, no hubiese podidohaber cristalizado si no es 
porque previamente tuve las iniciativas anteriores de producir un Derecho Administra-
tivo en varios tomos, en 1975 y luego 2005, con toda la intención de concluirlos. Ello 
no fue posible, pues la vida, particularmente la académica, no siempre responde a pla-
nes preconcebidos, que a veces las circunstancias obligan a cambiar. Por ello, el pri-
mer proyecto de 1975 no pasó de un tomo, y el segundo de 2005 de dos tomos. 
Uno de los motivos de la interrupción de dichos proyectos, sin duda, fue el hecho de 
que por la situación de crisis terminal en la cual comenzaba a entrar el sistema político 
venezolano, después de 1975, el derecho constitucional comenzó a acaparar mi aten-
ción, al cual dediqué muchísimas horas que culminaron con la edición de muchos li-
PRESENTACIÓN 
 
24 
bros y trabajos sobre las instituciones políticas y constitucionales del país, que luego 
integraron mi obra en siete tomos sobre las Instituciones Políticas y Constitucionales, 
editadas bajo el sello editorial de la Universidad Católica del Táchira y la Editorial 
Jurídica Venezolana, Caracas-San Cristóbal, 1996-1998. Pero no concluyó allí mi 
obligado interés en los temas constitucionales, pues el proceso constituyente de 1999, 
la elaboración de una nueva Constitución, y las secuelas constitucionales del comienzo 
del desmantelamiento de la institucionalidad democrática que se produjo luego de la 
labor de la Asamblea Nacional Constituyente de 1999, exigieron mi atención prioritaria. 
Sin embargo, luego vino el segundo intento de publicar una obra extensa de Derecho 
Administrativo que se inició en Bogotá, en 2005, y del cual sólo aparecieron dos tomos 
bajo el sello editorial de la Universidad Externado de Colombia y de la Universidad 
Central de Venezuela. La vida, sin duda, da vueltas, de manera que precisamente 
cuando salían publicados simultáneamente en Bogotá y en Caracas dichos dos prime-
ros tomos de esa obra, pensando que podía dedicarle a la tarea subsiguiente buena 
parte de mi tiempo, no pude ni siquiera participar en la presentación pública de la obra 
ni en Bogotá ni en Caracas, pues semanas antes de su aparición, ya me encontraba en 
Nueva York, forzosamente exilado por la persecución política en mi contra de la cual 
he sido víctima en mi país. La vida en Nueva York, alejado de mi hábitat familiar y 
académico de Caracas, alejado de mi práctica profesional y de mi oficina de abogados, 
y sobre todo, alejado de mi biblioteca, tuvo sus repercusiones, no en la intensidad del 
trabajo académico e intelectual, que continuó y nunca cesó, sino en el cambio necesa-
rio de planes. 
De entrada fui llamado a dar clases en la Facultad de Derecho de la Universidad de 
Columbia, en Nueva York, donde me acogieron de inmediato como profesor adjunto, lo 
cual para mí fue un privilegio que agradezco mucho, pero no exento de repercusiones, 
como fue la necesidad de orientar mi trabajo y mis investigaciones hacia puntos aleja-
dos del derecho administrativo, y que seguían en la órbita del derecho constitucional. 
El curso que dí en Columbia, en efecto, fue sobre la acción de amparo en el derecho 
constitucional comparado latinoamericano, lo que acaparó mi atención en paralelo a 
mi constante interés en el proceso constitucional en Venezuela, que no cesó de intere-
sarme, particularmente por las ejecutorias del Tribunal Supremo de Justicia como Juez 
Constitucional. Ello me llevó a analizar con toda regularidad sus actuaciones, lo que 
sigo haciendo, de lo cual he salido convencido de que si el autoritarismo se apoderó de 
la República ello fue posible por el asalto efectuado al Tribunal Supremo y por el con-
trol político del cual ha sido objeto. Por ello, éste se convirtió en el instrumento más 
letal del autoritarismo para desmantelar las instituciones del Estado de Derecho y la 
democracia en el país, desde dentro del Estado mismo. 
Pero con todo, la idea de acometer la sistematización de toda mi obra en derecho 
administrativo siempre estuvo circulando, y es por ello que ha cristalizado ahora con 
esta empresa del Tratado de Derecho Administrativo que se publica ahora a mi mane-
ra. En estos seis Tomos, al fin, está publicado ordenadamente todo lo que he escrito en 
cinco décadas en relación con la teoría del derecho administrativo (esta obra no abar-
ca lo escrito respecto de la materia administrativa, referida por ejemplo, al régimen de 
la economía, del urbanismo o de la ordenación del territorio), y que ha aparecido en 
libros y en artículos publicados en Revistas y Obras colectivas en casi todos los países 
de América Latina y en varios países europeos, y que, por supuesto, nadie, salvo yo, 
podía saber dónde, cuándo y en qué forma aparecieron, y cómo conseguirlos. La tarea 
ya está hecha. 
 
 
25 
Como para integrar esta obra he tenido que recurrir a textos míos escritos y publica-
dos antes de que la era digital comenzara, cuando todavía el olor a plomo y tinta de la 
tipografía impregnaba los libros, ha habido que proceder a efectuar el escaneo y digi-
talización de los mismos, para lo cual he tenido la fortuna de contar con la colabora-
ción de mis secretarias Arelis Torres, Francis Gil y Mirna Pinto, a quienes una vez más 
quiero agradecer toda su ayuda. Francis Gil, además, ha tenido a su cargo la coordi-
nación del formateo editorial definitivo de la obra, siguiendo la pauta que tenía visuali-
zada, la cual ha interpretado a cabalidad. Mi renovado agradecimiento por toda su 
colaboración. 
En la empresa de mi vida dedicada al estudio del derecho, he tenido el privilegio de 
haber tenido siempre la compañía vital y el apoyo permanente de Beatriz, desde cuan-
do nos casamos en 1961 al terminar yo el cuarto año de la carrera de derecho en la 
Universidad Central de Venezuela. Desde esa época de estudiante ella ha sido el testi-
go fiel, y en buena parte la motivación central de mi trabajo intelectual. Siempre conté 
con su compañía, apoyo y amor, que es en definitiva lo que me ha permitido tener la 
tranquilidad necesaria para el trabajo intelectual. Por ello siempre le he dedicado a 
ella mis trabajos, por lo que, por supuesto, también le dedico éste que es, en cierta for-
ma, la cosecha de tantos años de esfuerzos juntos. 
Esta obra aparece publicada por la prestigiosa Editorial Civitas Aranzadi (Thomson 
Reuter) de Madrid, con los auspicios de la Fundación de Derecho Público y de la Fun-
dación Editorial Jurídica Venezolana, instituciones éstas últimas que establecí hace ya 
décadas en Caracas, precisamente para apoyar la difusión de estudios de esta natura-
leza. Mi agradecimiento, en todo caso, a mis queridos y admirados amigos de tantos 
años: Eduardo García de Enterría, Jesús González Pérez y Tomás Ramón Fernández 
del Consejo Editorial de Civitas por el apoyo que le dieron a la decisión de publicar 
esta obra en Madrid. Mi agradecimiento, además, a Iñigo Moscoso del Prado Hernán-
dez, responsable de la Editorial Civitas Aranzadi, por la acogida que le dio a esta ini-
ciativa. La escogencia del lugar de edición, por lo demás, no fue por azar, teniendo dos 
motivaciones específicas: por una parte, porque con la publicación de la obra en Ma-
drid, sin duda hay mayores posibilidades de que pueda tener proyección hacia todos 
los países iberoamericanos, más que si hubiera aparecido en Caracas o en otra de las 
capitales latinoamericanas; y por la otra, por mi vínculo con el mundo académico del 
derecho administrativo español, que se remonta a medio siglo, desde cuando comencé 
a tomar contacto personal con todos los profesores de la época, cuando recién comen-
zaban a hacer Escuela, como fue el caso de Eduardo García de Enterría, Fernando 
Garrido Falla, Jesús González Pérez, Rafael Entrena Cuesta, y Laureano López Rodó, 
y a través de ellos, con sus alumnos y con los alumnos de sus alumnos. 
Pero fue con Eduardo García de Enterría con quien mantuve mayor y constante co-
municación desde que nos conocimos en 1963, y a través de él, con sus colaboradores 
inmediatosa quienes fui conociendo y apreciando sucesivamente, entre ellos, Ramón 
Martín Mateo, Sebastián Martín Retortillo, Alejandro Nieto, Ramón Parada Vázquez, 
Tomás Ramón Fernández, Lorenzo Martín Retortillo, Juan Alfonso Santamaría Pastor, 
Luis Cosculluela Montaner, Francisco Sosa Wagner, José Bermejo Vera, Santiago Mu-
ñoz Machado, Enrique Gómez Reino, Tomás de la Cuadra Salcedo, Rafael Gómez Fe-
rrer, Luis Martín Rebollo, Fernando Sainz Moreno y Luciano Parejo Alfonso, para sólo 
referirme a los primeros, lo que me ha llevado a tener el honor y privilegio de haber 
sido miembro de la Escuela de Enterría por muchos años, habiendo así compartido 
regularmente con todos ellos, y con los demás componentes de la misma. 
PRESENTACIÓN 
 
26 
Entre todos, en particular, quiero agradecerle especialmente al profesor Luciano Pa-
rejo Alfonso, mi amigo de tantos años, el que haya aceptado prologar esta obra. Él ha 
sido en las últimas décadas un testigo de excepción, no solo de mi permanente interés y 
dedicación por nuestra disciplina, sino de mi persistente esfuerzo por estrechar los la-
zos entre los profesores españoles y los iberoamericanos. En España, él fue, sin duda, 
la contraparte efectiva que tuve para estrechar esos lazos, lo cual todos los profesores 
de América Latina le agradecemos mucho. Esa actividad pionera de Luciano es lo que 
explica, por ejemplo, el logro de quienes luego lo han seguido en ese esfuerzo, como es 
el caso del profesor Jaime Rodríguez Arana, a quien también se le debe agradecer la 
organización del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo que tanto éxito ha 
tenido en los últimos años. 
Nueva York, febrero de 2013. 
Addendum a la PRESENTACIÓN, 
con ocasión de la edición del Tratado, en Tapa rústica, 
por la Editorial Jurídica Venezolana, Caracas. 
La impecable edición de este Tratado, realizada por la Editorial Thomson-Aranzadi-
Civitas, en Tapa dura, comenzó a circular en España en los primeros días del mes de 
septiembre de 2013. Por ello, lamentablemente, mi querido amigo Eduardo García de 
Enterría, quien supo de ella, sin embargo no pudo llegar a verla, como era mi deseo, y 
no pudo tener los Tomos en sus manos, como sé le hubiera gustado. 
Se nos fue el querido Eduardo, Maestro de todos los que nos dedicamos a esta disci-
plina en el mundo de habla hispana, dejando, sin embargo, bien cimentada y con sello 
bien marcado, una obra que no tiene parangón en la historia del derecho administrati-
vo del mundo hispano. 
Tuve el privilegio de conocer a Eduardo García de Enterría hace exactamente cin-
cuenta años, en el verano de 1963; él, recién instalado en la Universidad Central (hoy 
Complutense) de Madrid, después de unos años de enseñanza en la Universidad de Va-
lladolid, y yo, preparándome para regresar a Caracas a comenzar mi enseñanza en la 
Universidad Central de Venezuela, estando en ese entonces en el proceso de terminar 
de escribir mi tesis de grado en París. Así, estando de visita circunstancial en Madrid, 
lo llamé por teléfono, y como siempre hizo con tantos otros que lo contactaron, con la 
bonhomía que siempre lo caracterizó, sin saber nada de mí salvo que estaba trabajan-
do la disciplina, me recibió, incluso me pidió una colaboración para la Revista de Ad-
ministración Pública que dirigía, y desde allí se selló una relación de amistad, de la 
cual solo tuve manifestaciones de afecto, aliento y solidaridad de su parte. Nos hará 
falta; y sin duda, será difícil regresar a Madrid y no encontrarlo. Pero quedan sus 
discípulos, y sobre todo su Escuela, la cual junto con su admirada Amparo, supo cons-
truir con pulso y afecto. 
Por ello, a su memoria, y a los tantos años de amistad que mantuvimos, va dedicada 
esta edición caraqueña del Tratado. 
Nueva York, octubre de 2013 
 
 
 
LIBRO PRIMERO: 
SOBRE EL CONCEPTO DEL 
DERECHO ADMINISTRATIVO 
Este Libro Primero está conformado por dos estudios generales publicados 
hace varios lustros sobre el concepto del derecho administrativo y su marco 
constitucional. 
El primero de los estudios tuvo su origen remoto en la ponencia que presenté 
sobre “Bases constitucionales del Derecho Administrativo en Venezuela,” en 
las Primeras Jornadas Venezolano–Colombianas de Derecho Público, que or-
ganicé en 1983 en Caracas, en el Instituto de Derecho Público de la Universi-
dad Central de Venezuela conjuntamente con el Colegio Mayor Nuestra Seño-
ra del Rosario de Bogotá. Su texto fue publicado con el título “El concepto del 
derecho administrativo en Venezuela,” Revista de Administración Pública, Nº 
100–102, Vol. I, Madrid, enero–diciembre 1983, pp. 685–704, y fue incluido 
luego en mi libro Estudios de derecho administrativo, Ediciones Rosaristas, Co-
legio Nuestra Señora del Rosario, Bogotá 1986, pp. 7–24. Con el título de “Ba-
ses constitucionales del Derecho Administrativo en Venezuela,” se publicó en 
la Revista de Derecho Público, Nº 16, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 
octubre–diciembre 1983, pp. 5–20, y luego se incluyó en el Archivo de Derecho 
Público y Ciencias de la Administración. El Derecho Público en Venezuela y Co-
lombia, Vol. VII, 1984–1985, Instituto de Derecho Público, Facultad de Cien-
cias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela, Caracas 1986, pp. 
215–231, que recogió las Ponencias al Seminario de 1983. El mismo tema lo se-
guí trabajando, y lo traté en el “Prólogo” que escribí para el libro de Luciano 
Parejo Alfonso, El concepto del derecho administrativo, Colección Estudios 
Jurídicos, N° 23, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 1984, pp. 5–24. El 
texto que se publica en este Libro es el del Prólogo sobre “El concepto del de-
recho administrativo,” a la Segunda Edición del libro de Luciano Parejo Al-
fonso, El concepto del derecho administrativo, Universidad Externado de Co-
lombia, Editorial Jurídica Venezolana, Bogotá 2008, pp. 23–85; 
El segundo de los estudios que forman esta Introducción General tuvo su 
origen en la Ponencia sobre “Marco constitucional del derecho administrativo 
en Venezuela” que presenté al IV Congreso Iberoamericano de Derecho Ad-
ministrativo, celebrado en Quito en 2006, y que fue publicada en la Revista Ibe-
ALLAN R. BREWER–CARÍAS TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO TOMO I 
 
28 
roamericana de Derecho Público y Administrativo, Asociación e Instituto Ibe-
roamericano de Derecho Administrativo Prof. Jesús González Pérez, Colegio 
de Abogados de Costa Rica, Año 9, Nº 9, San José, 2009, pp. 127–153; y en el 
libro coordinado por Víctor Hernández Mendible, Derecho administrativo Ibe-
roamericano. 100 autores en homenaje al postgrado de Derecho Administrativo 
de la Universidad Católica Andrés Bello, Ediciones Paredes, Caracas 2007, To-
mo I, pp. 183–220. Dicho estudio se incluyó también en mi libro Estudios de de-
recho administrativo 2005–2007, Colección Estudios Jurídicos, Nº 86, Editorial 
Jurídica Venezolana, Caracas 2007, pp. 9–58. 
Sección Primera: EN TORNO AL CONCEPTO DEL DERECHO ADMINIS–
TRATIVO (1984-2008) 
“Prólogo” a la segunda edición del libro de Luciano Parejo Alfonso, El con-
cepto del derecho administrativo, Universidad Externado de Colombia, Edito-
rial Jurídica Venezolana, Bogotá 2008, pp. 23–85. La primera edición de dicha 
obra apareció en la Colección Estudios Jurídicos, N° 23, Editorial Jurídica Ve-
nezolana, Caracas 1984. El prólogo a dicha primera edición se publicó en pp. 
5–24. Los antecedentes remotos del estudio contenido en el Prólogo fueron: “El 
concepto del derecho administrativo en Venezuela,” Revista de Administración 
Pública, Nº 100–102, Vol. I, Madrid, enero–diciembre 1983, pp. 685–704, que 
fue incluido luego en mi libro Estudios de derecho administrativo, Ediciones Ro-
saristas, Colegio Nuestra Señora del Rosario, Bogotá 1986, pp. 7–24; y “Bases 
constitucionales del Derecho Administrativo en Venezuela,” Revista de Derecho 
Público, Nº 16, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, octubre–diciembre 
1983, pp. 5–20, que se incluyó en el Archivo de Derecho Público y Cienciasde la 
Administración. El Derecho Público en Venezuela y Colombia, Vol. VII, 1984–
1985, Instituto de Derecho Público, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, 
Universidad Central de Venezuela, Caracas 1986, pp. 215–231. 
El concepto del derecho administrativo, por supuesto, ha sido el tema fundamental 
que nos ha ocupado a todos los que nos hemos interesado por esta disciplina.1 El intento 
de definir esta rama del derecho, sin duda, se encuentra al inicio de todo Manual y Tra-
tado de Derecho Administrativo; sin embargo, en más de una ocasión, definida la disci-
plina, encontramos en los Manuales y Tratados que en su desarrollo van más allá de lo 
que se definió inicialmente. 
Nosotros mismos hemos señalado que puede admitirse que “el derecho administrativo 
es aquella rama del derecho que regula a la Administración Pública como complejo 
orgánico, su organización y funcionamiento; que norma el ejercicio de la función admi-
 
1 V. “El concepto del Derecho Administrativo en Venezuela,” en Revista de Administración Pública, Nº 
100–102, Vol. I, Madrid, enero–diciembre 1983, pp. 685–704; “El concepto del derecho administrativo en Vene-
zuela”, Estudios de derecho administrativo, Ediciones Rosaristas, Colegio Nuestra Señora del Rosario, Bogotá 
1986, pp. 7–.24; “Bases constitucionales del Derecho Administrativo en Venezuela”, en Revista de Derecho Públi-
co, Nº 16, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, octubre–diciembre 1983, pp. 5–20, y en Archivo de derecho 
público y ciencias de la Administración, El derecho público en Venezuela y Colombia, Vol. VII, 1984–1985, Insti-
tuto de Derecho Público, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela, Caracas 
1986, pp. 215–231 
LIBRO PRIMERO: SOBRE EL CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 
 
29 
nistrativa por los órganos del Estado; que regula la actividad administrativa del Estado, 
que norma, también, las relaciones jurídicas que se establecen entre la Administración 
Pública y los administrados, con motivo del ejercicio de la función administrativa o de 
la realización de alguna actividad administrativa”. En razón de éste, su objeto, estre-
chamente vinculado al ejercicio del Poder Público, es que se lo ubica dentro de las ra-
mas del derecho público. Sin embargo, también hemos señalado que iniciar el estudio 
del derecho administrativo, con un intento definitorio a priori de su contorno, podía 
provocar una peligrosa distorsión respecto de su real contenido. Por ello, admitimos 
como premisa de todo el estudio del derecho administrativo, que más importante que su 
definición, es la comprensión de su objeto; y que sólo una vez situado éste, inmerso en 
una determinada realidad, es que una definición podría tener realmente sentido. 
(…) 
De la definición, que formulamos inicialmente, por supuesto, resulta claro nuestro re-
chazo a adoptar un criterio único para definir nuestra disciplina. No se trata de una defi-
nición orgánica, ni de una definición material, ni de una definición formal. Insistimos, 
“El Dorado” no existe en esta rama del derecho, y no creemos que exista el criterio cla-
ve absoluto para definir el Derecho Administrativo. De allí que optemos por una defini-
ción mixta, que mezcla los diversos criterios, y ello responde a una realidad de nuestra 
materia: el contenido de la misma es heterogéneo y mutable. El Derecho Administrativo 
de hace cinco o tres décadas, no es el mismo del mundo contemporáneo, y ello por una 
razón fundamental: el Derecho Administrativo regula una parcela fundamental de la 
acción del Estado, y el Estado de la década de los años treinta o cincuenta, sobre todo 
en nuestros países latinoamericanos, no tiene nada que ver con el Estado Contemporá-
neo. Por ello, siendo el contenido del Derecho Administrativo heterogéneo y mutable, 
mal podríamos encontrar un criterio único e inmutable para definirlo. 
Ahora bien, en la definición que hemos dado, si bien es de carácter mixto, podemos 
identificar claramente el contenido del Derecho Administrativo en Venezuela. 
Hemos dicho que nuestra disciplina regula, en primer lugar, a la Administración 
Pública como complejo orgánico dentro de la estructura del Poder del Estado. Ello nos 
conduce, necesariamente, a identificar el sistema de distribución del Poder Público en 
Venezuela, donde encontramos una de las bases fundamentales de nuestro Derecho 
Administrativo; distribución que por nuestra peculiar forma federal del Estado no sólo 
es horizontal, sino vertical. A comentar este aspecto dedicaremos la primera parte de 
este prólogo. 
También hemos dicho, en segundo lugar, que el Derecho Administrativo regula el 
ejercicio de la función administrativa, lo que nos obliga a identificar las diversas fun-
ciones del Estado, como tareas esenciales, cuya diferenciación no coincide ni con la 
separación de poderes ni con determinadas actividades estatales. Allí está la segunda de 
las bases fundamentales del Derecho Administrativo en Venezuela, la cual analizare-
mos en una segunda parte. 
Además, hemos dicho que el Derecho Administrativo regula a la actividad adminis-
trativa, como una de las actividades del Estado que en nuestro país, se realiza por todos 
los órganos del mismo, en ejercicio de variadas funciones. Identificar la actividad ad-
ministrativa, renunciando al criterio orgánico, pues no sólo es la resultante de la actua-
ción de la Administración Pública, y renunciando al criterio material, pues no sólo es la 
resultante del ejercicio de la función administrativa, es la tercera de las bases constitu-
ALLAN R. BREWER–CARÍAS TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO TOMO I 
 
30 
cionales del Derecho Administrativo venezolano, que trataremos en una tercera parte, y 
que nos resulta de la definición propuesta. 
Por supuesto, también hemos dicho, en cuarto lugar, que el Derecho Administrativo 
regula el conjunto de relaciones que se establecen entre la Administración Pública y los 
administrados o entre los órganos estatales y éstos con motivo del ejercicio de la fun-
ción administrativa o de la realización de una actividad administrativa, y ello no es otra 
cosa que un corolario de los tres elementos anteriores. 
Esto nos conduce a identificar los sujetos de derecho que actúan en el campo del De-
recho Administrativo, y que pueden entrar en esa relación jurídica. En cuanto a los suje-
tos estatales, su identificación, en muchos países, resulta del sistema de distribución del 
Poder Público en forma vertical y del proceso de descentralización funcional, que ha 
provocado la aparición en el mundo contemporáneo de entidades descentralizadas con 
personalidad propia, lo cual, como dijimos, estudiaremos en la primera parte; y en cuan-
to a los administrados, su ámbito de acción está íntimamente vinculado al ámbito de 
intervención del Estado y de regulación y limitación, con base constitucional, de los 
derechos y garantías, es decir, a la actividad administrativa, la cual, como también diji-
mos, lo analizaremos en la tercera parte. 
I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DENTRO DEL 
SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN DEL PODER PÚBLICO 
Hemos señalado que en Venezuela se ha establecido un sistema de distribución del 
Poder Público, en forma vertical y en forma horizontal, que está a la base de toda la 
construcción del Estado y, por ende, del derecho que le es aplicable; y por supuesto, por 
Poder Público entendemos, en la Constitución, la potestad genérica de actuar que tienen 
los entes estatales y que les permite imponer el interés público sobre el interés particu-
lar. 
Ahora bien, la distribución vertical del Poder Público, en Venezuela, da origen a un 
sistema de descentralización político–formal, derivada de la forma federal del Estado; y 
la distribución horizontal del Poder Público da origen a la separación orgánica de los 
poderes, siguiendo los criterios clásicos del constitucionalismo moderno. Veamos qué 
implicaciones tienen estos dos sistemas en nuestro Derecho Administrativo.1. La distribución vertical del poder público y 
los sujetos de derecho estatales 
Conforme a nuestra Constitución, en sentido vertical, el Poder Público tiene tres ra-
mas, el Poder Nacional, el Poder de los Estados y el Poder Municipal, que se distribu-
yen en un conjunto de tres niveles de personas jurídicas de derecho público estatales 
que son, a nivel nacional, la República; a nivel estadal, los Estados que forman la Fede-
ración, más las otras entidades políticas federales, como el Distrito Federal o los Terri-
torios Federales; y, a nivel municipal, los Municipios, como división político–territorial 
de los Estados. 
LIBRO PRIMERO: SOBRE EL CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 
 
31 
A todas esas personas político–territoriales, en su globalidad, las denominamos “Es-
tado”, sin que, sin embargo, salvo en el ámbito internacional, el “Estado”, en sí, tenga 
personalidad jurídica en el ámbito interno. 
Por tanto, jurídicamente hablando, y esto tiene una repercusión básica en nuestro De-
recho Administrativo, en Venezuela no existe una sola Administración Pública, como 
complejo orgánico, ni pueden las Administraciones Públicas, como tales, ser personas 
jurídicas. En efecto, hemos dicho, tenemos tres niveles político–territoriales que son la 
República, los Estados y los Municipios. Por eso, definitivamente, la Administración 
Pública en Venezuela, en los tres niveles territoriales, se muestra como subordinada a la 
instancia político–territorial–estatal respectiva. Así, cada una de estas instancias políti-
co–territoriales, tiene su Administración Pública, que no pasa de ser un complejo orgá-
nico, cuya actuación se imputa a la persona jurídico–pública a la cual pertenece. 
Este solo aspecto hace inaceptable en Venezuela, la conocida tesis de Eduardo García 
de Enterría, de definir la Administración Pública como persona jurídica, negándole tal 
carácter al propio Estado (en nuestro caso, la República a nivel nacional) en el derecho 
interno, definiendo el Derecho Administrativo como el que regula la actuación de esas 
personas jurídicas que configuran la Administración Pública. En sus propias palabras, 
dice: “La personificación de la Administración Pública es el dato primario y sine qua 
non del Derecho Administrativo”, y éste se identifica por ser “el Derecho de las Admi-
nistraciones Públicas como persona jurídica”. Debemos decir, además, que tampoco 
este criterio es aceptable en Venezuela, pues el Derecho Administrativo en nuestro país, 
como hemos dicho, si bien regula a la Administración Pública como complejo orgánico, 
no se agota en ello. De allí que también rechacemos la conocida tesis orgánica de Fer-
nando Garrido Falla, mediante la cual define el Derecho Administrativo como el que 
regula la Administración Pública como complejo orgánico ubicado en el Poder Ejecuti-
vo, que él mismo ha comenzado a revisar y a abandonar, después de la entrada en vi-
gencia, en España, de la nueva Constitución de 1978. 
En todo caso, la identificación del sistema de distribución vertical del Poder Público, 
y de las personas jurídico–públicas que lo ejercen en las tres ramas territoriales, revalo-
rizan la teoría de la personalidad jurídica en el derecho público. No exageraremos di-
ciendo, como lo hacía Hauriou, que “La teoría de la personalidad comprende todo, ex-
plica todo, organiza todo”, pero sí diremos que es una pieza clave en la identificación 
del Derecho Administrativo en nuestro país. 
2. La distribución horizontal del poder público y 
la administración pública como complejo orgánico 
Pero además del sistema de distribución vertical del Poder en tres niveles territoriales, 
la Constitución establece un sistema de distribución horizontal del Poder Público que 
sigue las líneas clásicas de la separación de poderes, pero sólo como separación orgáni-
ca y no como separación funcional. 
En efecto, en cada uno de los niveles territoriales, Nacional, Estadal y Municipal, el 
Poder Público tiene una distribución orgánica horizontal peculiar. En el nivel nacional 
se distinguen tres ramas del Poder Público: el Poder Legislativo Nacional, el Poder Eje-
cutivo Nacional y el Poder Judicial, correspondiendo su ejercicio a tres complejos orgá-
nicos diferenciados y separados: las Cámaras Legislativas; el Presidente, sus Ministros 
ALLAN R. BREWER–CARÍAS TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO TOMO I 
 
32 
y el resto de la Administración Pública; y la Corte Suprema de Justicia y demás tribuna-
les, respectivamente. Estos tres conjuntos orgánicos se encuentran separados, y cada 
uno de ellos tiene sus competencias constitucionales específicas. La Administración 
Pública, como complejo orgánico, se encuentra ubicada, en principio, en el denominado 
Ejecutivo Nacional, que conforma los órganos estatales que ejercen el Poder Ejecutivo 
Nacional. 
Pero no sólo la Administración Pública está integrada al Poder Ejecutivo en Venezue-
la, y he aquí la primera disidencia contemporánea respecto de la teoría clásica de la se-
paración de poderes: a nivel nacional, sobre todo a partir de 1961, han comenzado a 
encontrar encuadramiento constitucional diversos órganos estatales que configuran 
también parte de la Organización Administrativa y de la Administración Pública como 
complejo orgánico, pero que no dependen del Ejecutivo Nacional, ni están subordinadas 
a ninguno de los tres conjuntos orgánicos clásicos del Estado: el Legislativo, el Ejecuti-
vo o el Judicial. Se trata de órganos con autonomía funcional, que también son órganos 
de la República como persona político–territorial nacional, y que son: el Ministerio 
Público, en particular, la denominada Fiscalía General de la República; la Contraloría 
General de la República; el Consejo de la Judicatura, y el Consejo Supremo Electoral. 
Por supuesto, en el derecho venezolano, éstos son órganos que forman parte de la Ad-
ministración Pública, regulados por el Derecho Administrativo, aun cuando no forman 
parte del Ejecutivo Nacional ni tengan personalidad jurídica propia. Por ello, el rechazo 
a la tesis orgánica y personalista para la definición de nuestra disciplina. 
Pero decíamos que la separación orgánica de poderes, en forma horizontal, no sólo se 
daba en el nivel nacional, sino también en el nivel estadal e inclusive en el municipal. 
En los Estados de la Federación, en efecto, se distinguen dos complejos orgánicos que 
ejercen el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, conformados por las Asambleas Le-
gislativas que existen en los Estados y por sus Gobernadores, por lo que la Administra-
ción Pública Estadal está integrada, en principio, en las Gobernaciones de Estado, a las 
cuales hay que agregar los órganos, como las Contralorías estadales, que, en ese nivel, 
tienen autonomía funcional. No existe un Poder Judicial ni a nivel estadal ni a nivel 
municipal, a pesar de la forma federal, pues desde 1945, la justicia puede decirse que 
fue nacionalizada en nuestro país. 
Por último, en el nivel municipal, en general en Venezuela no ha habido una separa-
ción orgánica de poderes, y ejercen los poderes legislativo y ejecutivo locales, los Con-
cejos Municipales, como órganos colegiados en los cuales se mezclan, inconveniente-
mente, las tareas de legislar, gobernar, administrar y deliberar a nivel local. Quizás sólo 
ha sido en el Distrito Federal donde se ha establecido en forma imperfecta un sistema 
de separación orgánica de poderes, entre el Concejo Municipal del Distrito Federal y el 
Gobernador, que pronto debe entrar en vías de reforma, como todo el régimen local 
para, entre otros aspectos, separar orgánicamente los poderes legislativos de los ejecuti-
vos municipales, entre un Concejo y un Alcalde, figura desaparecida entre nosotros 
desde la misma época de la independencia. En todo caso, a nivel municipal, la Adminis-
tración Pública, como complejo orgánico, está en la actualidad, en principio, en los pro-
pios Concejos Municipales, a los cuales hay que agregar las contralorías municipales 
que también son órganosmunicipales pero con autonomía funcional. 
En todo caso, del principio de la distribución horizontal del Poder, resulta que en Ve-
nezuela, hay administraciones, como complejos orgánicos separados a nivel nacional y 
a nivel estadal, e indiferenciados a nivel municipal. 
LIBRO PRIMERO: SOBRE EL CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 
 
33 
El Derecho Administrativo regula, sin duda, esas Administraciones Públicas pero, por 
supuesto, como hemos dicho, no se reduce a ello, además de que, también por supuesto, 
no todo el Derecho que se aplica a la Administración Pública, es Derecho Administrati-
vo. 
3. Las personas jurídicas en el derecho administrativo y 
la interaplicación del derecho público y privado 
En esta forma, aquella clásica ecuación del Derecho Administrativo de principios de 
siglo: Persona Pública, Derecho Público; Persona Privada y Derecho Privado, quedó en 
la historia bibliográfica del Derecho Administrativo, precisamente por los dos elemen-
tos que hemos destacado: La Administración Pública es un complejo orgánico de de-
terminadas personas político–territoriales, conforme a nuestro peculiar sistema de dis-
tribución vertical y horizontal del Poder que se rige por el Derecho Administrativo, aun 
cuando en forma no exclusiva ni excluyente. 
Esto nos conduce, de nuevo, a retomar el problema de la personalidad jurídica en el 
Derecho Administrativo y rechazar una vieja y confusa noción: la de persona pública 
como categoría supuestamente contrapuesta a las personas privadas. 
En efecto, un dato es evidente en la administración contemporánea: además de las 
personas político–territoriales mencionadas, se han venido creando, en virtud de autori-
zación constitucional y legal, diversas personas jurídicas como medios para descentrali-
zar servicios y actividades estatales. Ha surgido así ese museo viviente de entidades 
descentralizadas, compuesto por institutos o entes autónomos y empresas del Estado, 
que configuran quizás, el signo más característico de las administraciones contemporá-
neas. 
Todos estos entes son sujetos de derecho, al igual que las personas constituidas por 
particulares. Sin embargo, ¿podría decirse que ellas, por pertenecer al ámbito de lo 
público, “son personas públicas” que podemos contraponer a las “personas privadas” 
que serían las creadas por los particulares? Evidentemente que no. Ante el universo de 
las entidades que con personalidad jurídica actúan en el mundo contemporáneo, esa 
distinción clásica entre personas públicas y personas privadas, es totalmente insuficien-
te y carente de contenido, y tanto el proceso de publicización del campo de lo privado, 
tan característico de la ruptura de los moldes clásicos del Estado liberal abstencionista, 
como la privatización jurídica del campo de lo público, por la tendencia creciente del 
Estado de despojarse de su imperium, han provocado su obsolescencia. 
Hoy por hoy, y ello es así en Venezuela, no se puede establecer la distinción entre los 
sujetos de derecho, entre personas públicas y personas privadas, según un pretendido 
régimen jurídico que les es aplicable, imposible de aprehender en un mundo de inter-
aplicación permanente del derecho público y del derecho privado a los diversos sujetos 
de derecho, conforme al cual, ni el derecho privado se aplica sólo a los particulares, ni 
el derecho administrativo es el cuerpo normativo de las entidades estatales. 
En sustitución de esa dicotomía inexistente, en cambio, surgen dos criterios de distin-
ción paralelos, que en nuestro país se aplican para distinguir los sujetos de derecho: en 
primer lugar, según la forma jurídica adoptada por el ente concreto, se distinguen las 
personas jurídicas de derecho público y las de derecho privado: las primeras, creadas 
por la Constitución o la ley o en virtud expresa de una disposición legislativa, que las 
hace partícipes también del Poder Público; y las personas jurídicas de derecho privado, 
ALLAN R. BREWER–CARÍAS TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO TOMO I 
 
34 
constituidas por los medios autorizados en los Códigos Civil o de Comercio aun cuando 
los socios o fundadores sean entes estatales; y en segundo lugar, según la integración de 
los sujetos a la organización general de la administración del Estado, se distinguen las 
personas estatales y las no estatales, pudiendo ser ambas categorías, indistintamente, 
entidades de derecho público o de derecho privado. 
Como consecuencia de ello, frente a una persona jurídica determinada, en el derecho 
administrativo venezolano dos son las preguntas que nos formulamos: ¿Está o no inte-
grada a la estructura general de la administración del Estado y en qué forma?, es decir, 
¿es una persona jurídica estatal o no estatal?, y además, ¿qué forma jurídica reviste la 
entidad?, ¿tiene una forma jurídica del derecho privado o es creada por el legislador y 
tiene forma jurídica de derecho público? 
Las respuestas a esas preguntas, sin duda, dan una serie de datos que contribuyen a 
construir, en concreto, las modalidades de su régimen jurídico y la preponderancia o no 
del derecho administrativo en el mismo, sin que éste, en caso alguno, sea el régimen 
exclusivo de algún sujeto de derecho estatal. Además, esas respuestas permiten que se 
configure como parte de la Administración Pública, y como objeto del Derecho Admi-
nistrativo, el universo, tanto de esas personas jurídicas estatales, como de las personas 
jurídicas con forma de derecho público. 
II. LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DENTRO 
DE LAS FUNCIONES DEL ESTADO 
Pero hemos dicho que el Derecho Administrativo en Venezuela, además de regular la 
Administración Pública como complejo orgánico en todo el universo de los sujetos de 
derecho que hemos visto, regula también el ejercicio de la función administrativa por 
los diversos órganos del Estado, lo cual nos conduce a la segunda parte que queremos 
exponer en este prólogo al libro del profesor Parejo. 
Se advierte, de entrada, que hemos dicho propiamente que la función administrativa 
se ejerce por los diversos órganos del Estado, y no sólo por los órganos ejecutivos o por 
las administraciones públicas. Y he aquí otra disidencia del derecho administrativo ve-
nezolano respecto de las fórmulas teóricas derivadas de la interpretación extrema de la 
separación de poderes que la han convertido en una inexistente separación de funciones. 
En efecto, las funciones del Estado se configuran como aquellas tareas esenciales al 
aparato estatal, que le dan razón de ser y que no pueden ejercerse sino en virtud de la 
potestad constitucional que se identifica con el Poder Público. Esas funciones se pueden 
clasificar en cuatro; la producción de normas que integran el ordenamiento jurídico, que 
es la función legislativa; la conducción política de la sociedad, que es la función de go-
bierno; la solución de conflictos entre partes, que es la función jurisdiccional, y la ges-
tión, en concreto, del interés público por el Estado como sujeto de derecho que se rela-
ciona con los administrados, que es la función administrativa. 
Estas cuatro funciones estatales se ejercen, de acuerdo a nuestro sistema constitucio-
nal, por los tres grupos de órganos separados horizontalmente y que ejercen el Poder 
Público, por lo que el ejercicio de las funciones estatales no es ni exclusivo ni excluyen-
te de ningún órgano estatal, o si se quiere, de alguno de los tres “poderes”. Así, las 
Cámaras Legislativas ejercen como función propia la función legislativa, pero ello ni es 
LIBRO PRIMERO: SOBRE EL CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 
 
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exclusivo ni es excluyente; primero, porque también ejercen la función legislativa los 
órganos ejecutivos y judiciales cuando desarrollan la potestad reglamentaria; y segundo, 
porque las propias Cámaras Legislativas ejercen además, funciones administrativas y de 
gobierno cuando, por ejemplo, administran su personal o su presupuesto, o nacionalizan 
un sector de la economía, respectivamente. 
Por su parte, los órganos