LOS RECURSOS PÚBLICOS DEL ESTADO

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LOS RECURSOS PÚBLICOS DEL ESTADO
 LA ACTIVIDAD FINANCIERA.
Utilizamos las finanzas públicas como un puntapié inicial para introducirnos en el mundo de los tributos, es decir, los impuestos. Una buena forma de introducción es colocando este aspecto teórico de los tributos en el marco de lo que son las finanzas públicas.
Las finanzas públicas son la ciencia que estudia la obtención de los recursos por un lado y por otro lado, la aplicación de los mismos. La obtención de recursos por parte del estado en cualquiera de sus tres fases, sea nacional, provincial y/o municipal, y la forma en la que estos recursos son aplicados.
Esto tiene sentido a través de un viejo axioma de la economía, que reza que las necesidades humanas son ilimitadas, mientras que los recursos para atender a las mismas son limitados. A partir de este axioma deriva toda la construcción económica que implica, no solamente la obtención de recursos por parte del Estado para la satisfacción de necesidades públicas, sino también la posterior aplicación en forma jerárquica a los efectos de atender estas necesidades públicas.
Esta circunstancia que tiene que ver con la obtención de recurso para la resolución de necesidades colectivas y la posterior aplicación, nos vamos a concentrar casi exclusivamente en la primera etapa, que es la de la obtención de los recursos.
Cuando hablamos de tributos estamos hablando de recursos económicos genuinos que el Estado reclama en razón de su potestad imperio y que utiliza efectos de la satisfacción de interés general y de interés común.
La necesidad de contar con el Estado, de que el Estado requiera la percepción de estos recursos para su posterior aplicación, en el cumplimiento o a la satisfacción de necesidades públicas y colectivas, a juicio de la doctrina, es la razón misma de la existencia del Estado.
El estado se constituye con carácter obligatorio justamente a razón de esta necesidad, de que es el único esquema posible para dar satisfacción a los intereses públicos.
Nos vamos a concentrar en esta primera etapa que se relaciona casi exclusivamente con la percepción de recursos. Pero previo a pasar a esto, vamos a hacer referencia a la actividad financiera del Estado que se da en dos grandes momentos que se encuentran bien diferenciados:
1) El de la percepción
2)	El de la posterior aplicación
Esto nos va a permitir estudiar cuales son las necesidades y cómo las solventa el Estado. Veremos cuánto ingresa y en qué se aplica, a los efectos de satisfacer las necesidades colectivas, es lo que se conoce como Derecho Financiero.
ROL DEL DERECHO TRIBUTARIO.
2 momentos de la Actividad Financiera del Estado:
● Etapa de percepción:
Nos encontramos con las funciones gubernamentales, son los recursos o acciones que posee el Estado para brindar un destino a los recursos que percibe para la satisfacción de un interés colectivo.
No se habla de cobro de tributos, sino de percepción de recursos en sentido amplio, ya que involucra a los recursos que el Estado obtiene como su participación como sujeto privado en la economía, como por ejemplo en una empresa y de su poder de imperio, inherente a su soberanía.
Acciones por las cuales el Estado va a llevar adelante la satisfacción del interés colectivo.
a. FUNCIÓN DE ASIGNACIÓN: implica que el Estado, una vez obtenido el recurso, aplique de forma directa el recurso legítimo a un interés público.
Por un lado, la obtención de recursos por parte del Estado mediante un medio legítimo, constitucionalmente avalado, y la posterior aplicación del producido de ese recurso obtenido a una de las necesidades específicas de tipo público.
La asignación es eso, la aplicación directa de un recurso legítimo para la satisfacción de la necesidad.
b. FUNCIÓN DE ESTABILIZACIÓN: no va a tener por objeto la satisfacción directa de la necesidad colectiva, sino que va a pasar por la corrección de la distribución. Existen ciertas necesidades públicas en las cuales los recursos aplicados o destinados pueden resultar insuficientes y pueden llegar a generar distorsiones desde la eficiencia. En estas circunstancias la función de estabilización permite mejorar los aspectos de la eficiencia en la resolución de la problemática colectiva, mediante la aplicación de recursos distintos o accesorios. Se asigna específicamente para estabilizar. Se vincula con el aspecto temporal de la necesidad cuya satisfacción se busca. Prevé la posibilidad de que el Estado promueva la asignación de recursos para garantizar el funcionamiento estable de la economía.
c. FUNCIÓN DE REDISTRIBUCIÓN: implica de retraer o reasignar recursos que poseen cierta ociosidad porque se aplican a la satisfacción de una necesidad que se encuentra eficientemente satisfecha y que por tanto se redistribuye a los efectos de promover la satisfacción de un interés distinto, que no se encuentra satisfecho en forma eficiente.
d. FUNCIÓN DE CRECIMIENTO: Es en esencia la función estatal, por medio de la cual el Estado promueve el crecimiento de un determinado sector económico mediante la reasignación de recursos. Existe, según el aspecto teórico, una satisfacción de una necesidad de un sector específico, que mediante el crecimiento se promueve un mayor alcance, una mayor eficiencia en ese sector.
Es aquella por la cual el Estado lo que prevé es, existiendo una insuficiencia de recursos en la satisfacción de una necesidad colectiva, la posibilidad de otorgarle un mayor grado de eficiencia a ese interés, el crecimiento implica esa posibilidad. 
En principio, el crecimiento implica la potenciación, optimización de un sector económico. Promueve el crecimiento de determinado sector específico, con mayor alcance y eficiencia. Si no funciona, necesito que se potencie. Si yo tengo un área que funciona insuficientemente, tengo que otorgarle recursos para que crezca. Estas funciones están en el medio, entre percepción de recursos y aplicación de los recursos.
● Etapa de aplicación o asignación:
Si tenemos percepción y aplicación, nos encontramos ante el Gasto Público. Todo gasto o erogación pública representa una función específica del Estado que es la hacienda pública (que es constitutiva de su propia existencia) y la forma por la cual el gobierno, en el ejercicio estatal de la cosa pública, de la administración de la cosa pública, determina qué fines hay que cumplir y cuál es la escala jerárquica que cada gobierno le puede dar. Ese gasto público lo que va a hacer es reflejar, cristalizar todas estas erogaciones que el Estado hace en post de la satisfacción del interés común, va a cristalizar el gasto público que es el que, en mayor o menor medida, le va a dar la nota de identidad a un gobierno, que es básicamente el ejercicio de la función estatal.
Para los gobiernos puede existir mayor o menor redistribución en algunos sectores que en otros.
¿Cómo hace el Estado para percibir recursos?
El Estado tiene varias posibilidades para valerse de recursos para la satisfacción del interés colectivo. Existen dos grandes fuentes:
RECURSOS QUE SURGEN DE LA ACTIVIDAD DEL ESTADO: actúa como un agente más de la economía o como un factor más en la economía, incluso en lo privado, y ello conlleva a la posibilidad de que el Estado obtenga recursos, que sean genuinos y le permitan la satisfacción del interés común.
En este sentido, la explotación de bienes del dominio del Estado, el ejercicio de las empresas estatales y las industrias en las que el Estado participa como un integrante más en la economía, indudablemente deriva de una ganancia para el Estado que se transforma en un recurso genuino derivado de una actividad genuina. Estos no suponen, en principio, de la gran masa de recursos que obtiene el Estado periódicamente, una porción significativa si se lo compara con el segundo grupo que son los recursos que el Estado obtiene en razón de los poderes inherentes a su potestad de imperio o a su soberanía.
RECURSOS QUE OBTIENE DE LOS PODERES INHERENTES A SU POTESTAD:
a) Sanciones: La potestad punitiva del Estado básicamente, donde éste puede sancionar determinadasacciones con sanciones pecuniarias y obtener esos recursos, esto en términos genéricos.
b) Tributos (impuestos, tasas y contribuciones): Es la fuente más importante de recursos y la que más incidencia posee en la masa de recursos que el Estado obtiene para la satisfacción de necesidades de interés común.
c)	Crédito público y emisión de moneda: Sobre este punto vamos a ver la legislación vigente en manera tributaria. Sirve para entender la obtención de recursos por parte del Estado y entender el alcance jurisprudencial que se le puede dar a un instrumento. Básicamente se hace referencia a un método de percepción de recursos que le permite acudir, de forma interna o externa, a financiación.
En resumen: el Estado obtiene RECURSOS y mediante FUNCIONES lo aplica. Que esos recursos son varios, de la actividad del estado, donde el estado actúa muchas veces como un agente más en la economía, y puede actuar a través de sus empresas, industrias o explotación del dominio de sus bienes, por ejemplo el correo.
Así mismo de los poderes inherentes a su potestad imperio puede aplicar sanciones, puede cobrar tributos y puede ejercer operaciones de crédito público y emisión de moneda.
OPERACIONES DE CRÉDITO PÚBLICO
Artículo 4º.- El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional formado del producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional.
Derechos de importación y exportación: Son tributos que se encuentran reservados para el Estado federal. (nosotros no los vamos a tocar). Estrictamente federales, para el sustento del gobierno nacional.
Venta o locación de tierras de propiedad nacional: Si bien existe una importante cantidad aún de tierras fiscales, para el Estado nacional, al menos en principio, no constituye una gran fuente de ingreso la comercialización, venta, locación o explotación de este tipo de tierras. Sí ha tenido una importante incidencia en el gobierno de la CABA, que posee importantísimas propiedades, inmuebles, que sale a vender cada tanto y que constituyen un importante ingreso, sin perjuicio de que en nada tiene para acercarse al ingreso que obtiene de otros medios.
Renta de Correos: Hoy no es una fuente de ingresos significativa.
Demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General: es básicamente el sustento constitucional para la imposición tributaria en fundamento con este art. 4. Los Tributos se dividen en 3:
1. Impuestos
2. Tasas
3. Contribuciones. Cuando el art. 4 hace referencia a las contribuciones en realidad se refiere a los impuestos y tasas, es decir, a los tributos en general.
Empréstitos y operaciones de crédito: El empréstito puro, si se le quita la parte pública, es una operación por medio de la cual se hace un préstamo de consumo. Una persona presta a la otra, la otra se compromete a la devolución en forma contractual y voluntaria de lo prestado más un interés que es básicamente el costo del uso del dinero que se establece como interés y , de alguna forma, como contraprestación por ese préstamo de uso.
No es un tema exclusivo del estado, puede suceder entre particulares, de manera informal. Hay tanto empréstito cuando el Estado pretende la colocación de un bono nacional como cuando yo le pido 50 pesos a mi vecino. Muchos de los requisitos esenciales que requieren estas dos operaciones tan distantes son esencialmente los mismos.
Los Empréstitos pueden clasificarse de varias formas:
- Doméstico o Nacional o local (INTERNO): Aquel en el cual el estado recurre a sus propios ciudadanos. Por ejemplo, la colocación de un bono (emisión de un bono), es un método común para proveerse de recursos o liquidez para la aplicación de proyectos específicos de crecimiento económico o productividad industrial o sustitución de importaciones.
Ej: el año pasado el Estado puso a disposición de los ciudadanos un bono que tenía por objeto el recaudado de éstos, aplicar dichos recursos específicamente a la explotación de Vaca Muerta.
Los bonos tienen distintos nombres, las lebak, las leliks, tienen determinadas designaciones específicas que básicamente van a permitir que uno los identifique para saber de qué tipo de operación se está hablando.
Es una forma de financiamiento específica, el Estado pretende la obtención de recursos para la aplicación a un fin específico, lo que hace es poner a disposición de sus propios ciudadanos un bono, que es suscripto voluntariamente por el ciudadano. Es el ciudadano prestando al Estado. (Empréstito público de tipo interno)
- Internacional (EXTERNO): Implica mirar hacia afuera, y financiarse mediante organismos de financiamiento de tipo internacional, Club de París, FMI, experiencias que se han repetido en Argentina. Es un recurso al que se recurre cada tanto, desde el punto de vista constitucional es válido.
Estos son los dos grandes tipos que existen en nuestro sistema de empréstitos. Primero hacia adentro mediante la emisión de un bono, y el empréstito hacia afuera, que es acudir a un organismo de financiación internacional.
Los dos tipos, si bien tienen una diferencia muy clara que es a quién recurro a pedirle el préstamo, gozan de los mismos requisitos, ya que el empréstito es naturalmente contractual, naturalmente es voluntario. En el interno es el ciudadano que presta la voluntad y el internacional es el organismo, quienes voluntariamente contraten con el Estado proveer estos recursos, financiar al Estado y atenerse a las consecuencias o condiciones contractuales que hayan sido pactadas. Debido a la voluntad como elemento constitutivo del contrato.
LA VOLUNTAD COMO ELEMENTO CONSTITUTIVO DEL CONTRATO.
Desde otro punto de vista, los empréstitos, pueden ser clasificados de otra forma:
1) VOLUNTARIO: Ya sea interno o externo, el empréstito por su naturaleza, por su esencia, es naturalmente voluntario. Nadie puede obligar a alguien a que le preste o a ser prestado. Por la naturaleza contractual a la que hacemos referencia. El empréstito voluntario se define solo, cualquier empréstito debe ser voluntario.
2) PATRIÓTICO: Es una especie de empréstito voluntario, legítimo, constitucional, y recurre a cierto sentimiento patriótico del ciudadano, del contribuyente, para proveerse de una financiación o una tasa preferencial (es prestante, pero de gamba, por el amor que nos une). Lo que hace el Estado es recurrir a sus ciudadanos apelando a su sentimiento patriótico, a sus sentimientos de pertenencia, de nacionalismo; y solicitando así una financiación a tasas que muchas veces no representan un negocio, en términos económicos, para el contribuyente sino un aporte significativo a la patria. No ha tenido gran éxito en la argentina, no ha sido muy utilizado.
La primera vez que fue utilizado fue en 1898, existía un inminente conflicto militar/ territorial con Chile y se trató de recurrir a este tipo de empréstito para financiar el llamado de tropas. No fue exitoso.
La segunda ocasión fue en 1932, también quiso ser usado, pero no tuvo éxito debido al momento histórico.
Por su parte, el cruce de los Andes por San Martín, fue una donación porque no existió el elemento posterior que es la devolución y el interés que se da en el empréstito.
3) FORZOSO: El empréstito forzoso pareciera una contradicción en sí mismo. Hemos tenido experiencias que han tenido este tipo de naturaleza y que con posterioridad han sido naturalizados por la CSJN, lo cual es más llamativo.
Para esto tenemos que remontarnos a la vuelta de la democracia en la Argentina, con posterioridad a la dictadura militar, durante el gobierno de Raúl Alfonsin existieron dos experiencias legislativas, que son las famosas leyes de ahorro obligatorio. Leyes que obligan al ahorro.
Estos sistemasse decretaron, la primera en 1985 para los periodos 86/87 (Ley N° 23256) y posteriormente en 1988 se estableció una nueva ley para los periodos 89/90 (Ley N° 23549).
Fueron un sistema que se estableció para promover la financiación, promover la reducción de la base monetaria, pero principalmente promover la financiación interna, de una forma en la que básicamente se compelía al ciudadano a que le preste.
Ambas leyes tienen un sistema similar, solo que la segunda lo que hizo fue establecerla para dos periodos posteriores porque tenían un límite temporal.
Las leyes obligatorias de ahorro funcionaban así: Lo que se hacía era establecer por dos períodos fiscales anuales, un régimen de ahorro obligatorio donde el ciudadano debía depositar en las cuentas del Estado, dentro de los 15 días hábiles posteriores a la vigencia de la ley (de su publicación en el boletín oficial), un monto que el Estado le iba a devolver en 60 cuotas (a 60 meses) con un interés, que era el interés equivalente a lo que en ese entonces pagaba en Banco de la Nación.
El monto que tenía que aportar era en función de dos parámetros fundamentales:
1. El primero es el ahorro en función de la renta: Todos los contribuyentes de impuestos a las ganancias, debían fijarse qué renta declararon en el año 1984 (o sea el año anterior) a esa renta se le deduce todas las deducciones legales, los gastos que tuviste y demás, y en función de ese número se le aplica una alícuota que puede variar entre 30% y el 40 % de ese monto. Lo que el contribuyente debe hacer es ingresar ese monto a la cuenta del Estado. Era indispensable hacerlo dentro de los 15 días hábiles, desde su publicación en el B.O, porque sino el ciudadano pierde el derecho a la devolución del 50 % de interés y del capital.
2. El segundo es el ahorro en función del patrimonio: básicamente lo que debía hacer el contribuyente era, dependiendo del monto del patrimonio declarado en 1984, a eso se le debe aplicar una alícuota del 30% sobre el monto tributario pagado (declarado). Debía depositarlo dentro de los 15 días hábiles, y el Estado lo devolvía en 60 cuotas con interés equivalente al de la tasa del Bco. Nación.
(El ciudadano tenía que depositar los dos parámetros)
Lo que hacía era establecer una fórmula específica para que el ciudadano aporte no solamente en función de la renta, sino que también del patrimonio.
“Si era persona física, contribuyente a impuesto a la ganancia, tenía que según tu renta, según tu ganancia, aplicar una fórmula y el resultado lo deposita. Pero si además tiene bienes, según tu patrimonio, se aplica la alícuota y también se deposita. Se paga por ambas cosas, no elegís uno u otro”.
Es un empréstito forzoso porque el estado le está exigiendo obligatoriamente al cuidado que le preste plata con sanciones en el medio, y se está comprometiendo a su devolución en 60 cuotas con un interés equivalente a la tasa del banco nación de ese momento. Esto hace mucho ruido porque supone una operación de empréstito, donde el elemento central de la contratación que es la voluntad no está presente.
No hubiese tenido la incidencia que tuvo, si no fuese por el contexto histórico de hiperinflación en el 1989. Para las personas que habían depositado el ahorro obligatorio, en este contexto de hiperinflación no había tasa que valga. Ese capital se licua, en 60 meses no recibieron nada, no alcanzan a cobrar ni el capital. Esto hizo que se lleve a la discusión judicial de estas leyes.
Los contribuyentes, los ahorristas, se ven desprovistos de su crédito, no pueden contar con la esperanza de cobrar el interés porque la plata no valía nada.
Debates jurisprudenciales
- HORVATH: fallo de corte desacertado, intentando salvar la constitucionalidad de la ley tomada, mediante este fallo de la Corte. Ante un reclamo lógico, si es un empréstito y es forzoso, es inconstitucional.
La Corte dijo que las leyes de ahorro obligatorio dictadas durante el gobierno de Alfonsín eran válidas, porque fueron dictadas al amparo del entonces art. 67 inc. 2 de la CN (previo a la reforma constitucional de 1994). Ese artículo se conservó dentro de las atribuciones del Congreso, es una cláusula que puede ser incorporada dentro de lo que se denomina cláusula de progreso. La corte basándose en el art. 67, inc. 2 dijo que: Conjuntamente con su esencial propósito de allegar a fondos al tesoro público, los tributos constituyen un valioso instrumento de regulación de la economía, complemento necesario con raigambre constitucional que prevé atender al bien general, al que conduce la finalidad de impulsar el desarrollo pleno y justo de las fuerzas económicas, concepto que hay que hacer extensivo a los objetivos de políticas económicas que inspiraron al régimen de ahorro obligatorio.
La Corte descarta de pleno la existencia de inconstitucionalidad con este artículo.
Determinó que la Ley de Ahorro Obligatorio, es un instrumento de naturaleza tributaria, y el Estado puede establecer, en base al art.67, inc.2, todas las medidas tendientes al bien común que impulse la economía y esto que es extensivo de los tributos, es extensivo también del régimen de ahorro obligatorio porque el mismo tiene esta naturaleza.
Básicamente lo que dijo fue que este régimen no era un empréstito forzoso sino que su naturaleza era la de un impuesto o la de un tributo, dado que no viola garantías constitucionales sustanciales. 
Si bien se decía que era empréstito porque luego se debe devolver con un interés, para la Corte no era un argumento suficiente para decir que no era un impuesto, ya que lo que pasaba después de obligar a realizar ese “ahorro” no desvirtuaba su naturaleza tributaria. (Lo cual es ilógico). Con este fallo había que demostrar un agravio en la cabeza del ciudadano.
PARQUE INDO: Al igual que Horvath, construyen la teoría de la naturalización como un impuesto. Aquí la Corte sostiene que, es un impuesto, no un empréstito, así logran torcer la naturaleza jurídica del instituto, para lograr su legitimidad.
SAN TELMO: El contribuyente demostró que a través de la devaluación monetaria, a causa de la hiperinflación, y la devolución a 60 meses, que se había consumido una porción sustancial de su renta, de su manifestación de capacidad contributiva. Es decir, el contribuyente acreditó (a diferencia de los dos fallos anteriores) que fue confiscatorio, no se basó en que fuera un empréstito forzoso, sino un impuesto confiscatorio, porque consumió una porción sustancial de mi renta y de mi patrimonio. Al haber sido confiscatorio, no obedece a la norma que rige en los impuestos y en consecuencia, al ser confiscatorio, es inconstitucional. Logró que se declarara inconstitucional el régimen de ahorro obligatorio. Aplica la interpretación de Parque Indo.