Unidad 1 Marco Normativo del Empleo Publico_V2

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Unidad didáctica
Marco normativo del 
empleo público
Escuela Superior deAdministración Pública
ESAP
Unidad Didáctica
Marco Normativo del Empleo Público
Autores:
Comisión Nacional del Servicio Civil, Agencia Nacional de Defensa 
Jurídica del Estado y Procuraduría General de la Nación
Equipo de producción de la Subdirección Nacional de Proyección 
Institucional - Dirección de Capacitación - ESAP
Corrección de estilo, acompañamiento pedagógico, diseño
instruccional, diseño gráfico y virtualización.
Fecha última revisión
Abril 2023
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Escuela Superior deAdministración Pública
ESAP
Unidad Didáctica
Marco Normativo del Empleo Público
Autores:
Departamento Administrativo de la Función Pública, la Comisión Nacional del 
Servicio Civil, Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y Procuraduría 
General de la Nación.
Equipo de producción de la Subdirección Nacional de Proyección Institucional - 
Dirección de Capacitación - ESAP
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Fecha última revisión
Mayo 2023
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FUNCIÓN PÚBLICA
Contenido
Introducción .................................................................................................................................................................................................4
1. Los Principios Rectores de la Organización del Poder Público en Colombia ............................................... 5
1.1 Descentralización Territorial ............................................................................................................................................. 5
1.2 Separación de Poderes ......................................................................................................................................................7
2. La “Función Pública” en la Constitución Política .............................................................................................................9
3. El Modelo Constitucional del Empleo Público ................................................................................................................ 10
3.1 Régimen de Empleo Público ....................................................................................................................................... 10
3.2 Régimen de Corporaciones Públicas .....................................................................................................................13
3.3 Régimen Laboral Privado ...............................................................................................................................................13
4. Marco Normativo del Empleo Público en Colombia .................................................................................................. 14
4.1 Normas Relacionadas ....................................................................................................................................................... 16
5. El Principio de Estado Social de Derecho .......................................................................................................................... 17
6. Sistemas de Carrera Administrativa ...................................................................................................................................... 19
6.1 Artículo 27 de la Ley 909 de 2004 ...........................................................................................................................20
6.2 Definición de la Corte Constitucional (2014) .................................................................................................... 21
6.2.1 Sistema Especial ............................................................................................................................................................... 21
6.2.2 Sistema Específico ........................................................................................................................................................ 22
6.2.3 Sistema General de Carrera .................................................................................................................................... 24
Referencias .................................................................................................................................................................................................. 27
FUNCIÓN PÚBLICA
Unidad 1.
Marco Normativo del Empleo Público
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Introducción 
Este diplomado consta de 7 unidades que contienen: i) Marco Normativo del Em-
pleo Público; ii) La Institucionalidad y Clasificación del Empleo Público, en la cual se 
identifican los actores y diferentes sistemas de carrera administrativa y cómo estos 
interactúan con la Comisión Nacional del Servicio Civil al momento de realizar los 
concursos de méritos, así como la provisión de empleos de carácter temporal; iii) 
Ingreso al Empleo Público; iv) Las Características de la Figura Jurídica del Empleo 
Público; v) El Retiro del Empleo Público; vi) Contrato Realidad: Desnaturalización 
del Contrato de Prestación de Servicios, que analiza sus características particulares 
y las diferencias fundamentales con las otras formas de vinculación con el Estado, 
así como su adecuado uso para evitar el daño antijurídico y su correspondiente 
impacto económico; y, por último, vii) La Formalización del Empleo Público.
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Unidad 1.
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1. Los Principios Rectores de la Organización del Poder Público en 
Colombia
La organización del poder público en Colombia se sustenta, en esencia, a par-
tir de dos principios constitucionales: la descentralización territorial (artículos 1 y 
286 CPN) y la separación de poderes (artículo 113 CPN). 
1.1 Descentralización Territorial
La descentralización territorial, como principio de organización del Estado, es 
(i) el fundamento del ordenamiento territorial; y (ii) el fundamento de la organiza-
ción del Estado por niveles.
En cuanto al Ordenamiento Territorial1, éste comprende tanto las entidades terri-
toriales como los esquemas asociativos en el orden territorial. Las entidades territo-
riales corresponden a la división política del territorio nacional, es decir, los depar-
tamentos, los distritos y los municipios. Por su parte, las regiones administrativas 
y de planificación, las regiones de planeación y gestión, las provincias administra-
tivas y de planificación, las áreas metropolitanas y las asociaciones de municipios 
hacen parte de los esquemas asociativos en el orden territorial. 
En cuanto al Principio de Organización2, la descentralización territorial es el fun-
damento de la organización del Estado por niveles u órdenes, es decir, el nivel na-
cional y el nivel territorial o, también, el nivel nacional, que comprende los órganos 
y entidades del orden nacional; el nivel seccional, que corresponde a los departa-
mentos, como entidades territoriales; y el nivel local, que concierne a los distritos y 
municipios, como entidades territoriales.
La descentralización territorial es un principio constitucional diferente del de auto-
nomía de las entidades territoriales. La primera, hace referencia a un principio de 
organizacióndel Estado por niveles u órdenes; mientras que la segunda se refiere 
a un principio de funcionamiento, que denota el margen de decisión que se les 
permite o garantiza a las entidades u órganos públicos, para el cumplimiento de 
las funciones y servicios a su cargo.
1 Ley 1453 de 2011 (art. 9).
2 Ley 1962 de 2019.
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Figura 1
Mapa Oficial de Colombia (Entidades Territoriales) 
Nota. Adaptado de Geoportal IGAC, por Instituto Geográfico Agustín Codazzi, 2022 
(https://geoportal.igac.gov.co/contenido/mapas-nacionales).
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1.2 Separación de Poderes
La separación de poderes es otro principio rector a partir del cual se erige la es-
tructura del Estado colombiano. Cada sociedad políticamente organizada determina 
la manera como materializa este principio clásico del derecho constituciona31.
En el caso colombiano, este principio se expresa en dos grandes componentes:
a) Las ramas del poder público: Rama Legislativa; Rama Ejecutiva; Rama 
Judicial.
b) Los órganos autónomos e independientes42 : Ministerio Público: Procura-
duría General de la Nación y Defensoría del Pueblo; Órganos de Control Fiscal: 
Contraloría General de la República y Auditoría General de la República; Orga-
nización electoral: Registraduría Nacional del Estado Civil y Consejo Nacional 
Electoral; Banco de la República; Corporaciones Autónomas Regionales; y los 
Entes Universitarios Autónomos y la Comisión Nacional del Servicio Civil.
3 “El principio constitucional de separación de poderes es uno de los presupuestos configu-
rativos del Estado de Derecho y, por ende, un elemento fundamental del orden constitucional” 
(Sentencia C-246/04).
4 “El artículo 113 de la Carta contempló la estructura básica para el ejercicio del poder públi-
co, ya no fundada en la existencia exclusiva de las tres tradicionales “ramas”, sino sobre el supues-
to de que, además de ellas y sin hacer parte de ninguna, fueron creados otros órganos estatales, 
autónomos e independientes, estatuidos para el cumplimiento de funciones que no se confían al 
legislador, al Ejecutivo ni a los jueces, pero que son igualmente vitales para alcanzar los fines de la 
organización política” (Sentencia C-372/99).
“Para desarrollar equilibradamente todos los 
preceptos constitucionales, sin que la actividad de 
unos órganos termine anulando la de los demás, 
los Estados modernos han articulado sus institu-
ciones de diferentes maneras. En efecto, aun cuan-
do la separación funcional del poder fue un instru-
mento adoptado por diversos Estados en su paso 
a la modernidad, se armonizó de modo diferente 
en cada uno de ellos, en esencia, como reacción a 
situaciones preexistentes de poder, las cuales, en 
mayor o menor medida, diferían entre un Estado y 
otro”. (Sentencia C-971/04)
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Los órganos que integran las ramas del poder pú-
blico, el ministerio público, los órganos de control y la 
organización electoral, con excepción de las entidades 
descentralizadas por servicios del orden nacional, con-
forman la persona jurídica “nación”. Los demás órganos 
autónomos e independiente y las entidades descentra-
lizadas por servicios tienen su propia personalidad jurí-
dica.
De esta manera, la Comisión Nacional del Servicio 
Civil, el Banco de la República, las corporaciones autó-
nomas regionales y los entes universitarios autónomos 
son órganos o autoridades autónomas e independien-
tes, de creación constitucional, del orden nacional, del 
más alto nivel en la organización del Estado, que no 
pertenecen a ninguna de las ramas del poder público, 
cuyas funciones están asignadas directamente por la 
Constitución y tienen, cada uno de ellos, su propia per-
sonalidad jurídica.
La organización del poder público es esencial para establecer la ubicación 
orgánica y la naturaleza, jerarquía y legitimidad de las actuaciones, atribuciones o 
ámbitos de competencia de las diferentes instancias y autoridades que partici-
pan en la planeación, regulación, organización, gestión, administración, control y 
vigilancia del empleo público y de los servidores públicos. 
Es menester recordar que, si bien existe una separación de poderes entre las 
diferentes ramas y órganos del poder público, se adopta un mecanismo de coo-
peración entre los mismos.
Sentencias para tener 
en cuenta:
•C-1051 de 2001.
•C-889 de 2002.
•C-246 de 2004.
•C-971 de 2004.
•C-285 de 2016.
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2. La “Función Pública” en la Constitución Política
La Constitución Política asigna dos significados o alcances diferentes a la expre-
sión “función pública”. Por un lado, se utiliza para calificar las actividades cuya ti-
tularidad corresponde de manera exclusiva al Estado. La Constitución establece 
como tales a la función legislativa, la constitucional, la administrativa, la judicial, la 
electoral, la de control político, la de control fiscal, entre otras.
Por otra parte, se usa para designar los contenidos previstos en los artículos 122 
al 131 de la Constitución, que conforman el Capítulo 2 Título V denominado “De la 
función pública”. Estas normas integran el núcleo básico del denominado “Régi-
men Jurídico de los Servidores Públicos” o “Derecho de la función pública”, pues 
regula temas como:
- Los fundamentos del cambio de la expresión reglamentaria “empleado ofi-
cial” de la reforma de 1968 por la noción constitucional de “servidor público”.
- Las nuevas tipologías de los empleos públicos y de los servidores públicos.
- La fuente de responsabilidad de los servidores públicos; las bases del régi-
men de inhabilidades.
- Incompatibilidades y prohibiciones de los servidores públicos.
- La provisión de empleos públicos.
- La movilidad laboral.
- El retiro del servicio.
Esta distinción de las acepciones constitucionales de “Función Pública” es nece-
saria en los procesos de estructuración, interpretación y aplicación del régimen 
jurídico de los servidores públicos.
Sentencias para tener 
en cuenta:
•C-563 de 1998.
•C-830 de 2001.
•C-037 de 2003.
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3. El Modelo Constitucional del Empleo Público
La Constitución Política promueve un cambio de enfoque en la estructuración del 
régimen jurídico de los servidores públicos.
Con anterioridad, la orientación dominante privilegiaba un criterio subjetivo, enfo-
cado, en esencia, en la distinción entre empleados públicos y trabajadores oficia-
les, que eran las dos categorías que, en la reforma de 1968, integraban el género de 
los “empleados oficiales”.
En 1991 el Constituyente privilegia un criterio objetivo, a partir de la figura del em-
pleo público. Además, establece, de manera excepcional, tanto el régimen de cor-
poraciones públicas y de cuerpos colegiados, como la aplicación del derecho labo-
ral privado a algunos “trabajadores del Estado”.
A continuación, se explican cada una de estas modalidades de servidor público.
3.1 Régimen de Empleo Público
El empleo público es el principal referente y componente para la adopción del ré-
gimen de garantías, derechos, deberes, prohibiciones y responsabilidades de los 
servidores públicos, con ocasión de su relación laboral con el Estado.
Los empleos de carrera – regla general
El artículo 125 de la Constitución regula el sistema de empleo público:
1. El empleo público es el criterio principal valorado para estructurar el régi-
men jurídico de los servidores públicos.
2. Los empleos públicos, por mandato general, son de carrera. Se señalan 
cuáles son las excepciones a esa regla general.
3. El concurso público de méritos es el mecanismo previsto constitucional-
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mente para la selección de candidatos para la provisión de los empleos de 
carrera. Los concursos de méritos deben corresponder a una realidad ma-
terial y efectiva enla selección de los servidores públicos, a tal punto que la 
Corte Constitucional se ha visto en la necesidad de fijar términos perentorios 
para la provisión de los cargos de carrera a partir de convocatorias públicas.
4. Extiende la aplicación del concurso público para la selección de candida-
tos en los casos en los cuales la Constitución o la ley no hayan determinado 
un sistema para el nombramiento de los funcionarios.
5. Establece la modalidad del ascenso como mecanismos de provisión de 
cargos de carrera.
6. Como expresión de los concursos públicos, dispone que el ingreso en los 
cargos de carrera y el ascenso en los mismos deba realizarse a través de 
mecanismos en los cuales se determinen los méritos y las calidades de los 
aspirantes.
7. El concurso de méritos adquiere el carácter de regla general como meca-
nismo de provisión de empleos públicos.
8. Dispone la evaluación no satisfactoria en el desempeño del empleo como 
causal autónoma de retiro del servicio, separada de la vulneración del régi-
men disciplinario y de las demás causales previstas en la Constitución o la 
ley.
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9. Desarrolla el principio democrático y el derecho de igualdad para el acce-
so al ejercicio de cargos y de funciones públicos al establecer que “en nin-
gún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nom-
bramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción”.
La razón por la cual la Constitución ha generalizado la igualdad, el mérito, las ca-
lidades y las competencias como condición necesaria para el desempeño de los 
empleos de carrera está referida a la prevalencia del interés general y al principio 
de eficacia de la Administración, a los cuales está vinculada la actuación del Esta-
do Social y Democrático de Derecho, pues, en buena parte, el Estado cumple 
las funciones, los planes y los fines esenciales a través de la actuación eficiente de 
los funcionarios, empleados y trabajadores a su servicio.
 Los empleos que no son de carrera – excepciones 
La Constitución exceptúa de la regla general de los empleos de carrera a los em-
pleos de libre nombramiento y remoción; de elección popular; de trabajador ofi-
cial y los demás que determine ella misma o la ley.
- Los demás que determine la Constitución o la ley: Corresponde a la catego-
ría de empleos públicos cuya naturaleza constitucional o legislativa no co-
rresponda a ninguna de las categorías anteriormente relacionadas.
- Empleo de trabajador oficial: El artículo 125 de la Constitución dispuso que 
uno de los tipos de empleo público corresponde al de trabajador oficial.
- Empleo de elección popular: En la Constitución, los empleos públicos de 
elección popular son los de Presidente de la República, Gobernador y Alcal-
de. Son empleos provistos a través del voto popular para un período institu-
cional de cuatro años, no reelegibles para el período siguiente. La Constitu-
ción señala las funciones de los respectivos empleos, la oportunidad de la 
elección y las calidades que deben cumplir los aspirantes.
- Empleo de libre nombramiento y remoción: La Constitución reserva este 
espacio al ejercicio de la facultad discrecional por parte de la autoridad no-
minadora, y señala algunos empleos que tienen esta naturaleza, como, por 
ejemplo, los ministros y directores de departamento administrativo. La fija-
ción de criterios para determinar cuáles son los empleos de libre nombra-
miento y remoción corresponde al ámbito de configuración del legislador.
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3.2 Régimen de Corporaciones Públicas
La Constitución tiene previsto que, además del régimen de empleo público, de 
manera complementaria se agregue el régimen de las corporaciones públicas, a 
las que también denomina “corporaciones de elección popular”.
 
En el esquema constitucional, las corporaciones públicas corresponden a esce-
narios de representación popular directa en los órdenes nacional, departamental, 
distrital, municipal y local; conformadas para períodos institucionales a través del 
voto popular ciudadano y cuyas funciones son esencialmente de carácter legisla-
tivo o regulatorio y de control político sobre la Administración y las correspondien-
tes autoridades ejecutivas.
Las corporaciones públicas en el país son el Congreso de la República, las Asam-
bleas Departamentales, los Concejos Distritales y Municipales y las Juntas Adminis-
tradoras Locales.
La Constitución contiene diferentes disposiciones sobre la conformación, período 
y funciones de las corporaciones públicas y sobre el régimen de sus integrantes.
Sus integrantes no son titulares de empleos pú-
blicos ni tienen la calidad de empleados ni traba-
jadores del Estado. La Constitución les asigna una 
calidad propia, la de ser miembros de corporacio-
nes públicas.
3.3 Régimen Laboral Privado
En el capítulo “De la Función Pública”, la Constitución Política incluye a los “traba-
jadores del Estado”. Esta es una característica del modelo constitucional de 1991.
La categoría de los trabajadores del Estado comprende dos subcategorías: los traba-
jadores oficiales y los trabajadores del Estado sujetos al derecho laboral privado53
5 “En nuestro criterio, los trabajadores de empresas de capital público que se rigen por nor-
mas de derecho privado son servidores públicos. Ellos están vinculados laboralmente con el Esta-
do y no deben ser considerados como trabajadores particulares por el hecho de estar regidos en 
su relación laboral por el derecho privado. Por lo tanto, son diferentes de los trabajadores oficiales 
y con éstos conforman la categoría de los ‘Trabajadores del Estado’ a que se refiere el artículo 123 
de la Constitución Política. En otras palabras, la categoría de Trabajador Oficial no es sinónimo de 
la expresión constitucional Trabajador del Estado” (Hernández, 2019).
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Por su parte, los trabajadores oficiales hacen parte del régimen de empleo públi-
co, mientras que los trabajadores del Estado sujetos al derecho laboral privado se 
rigen, en su totalidad, por las normas que regulan las relaciones de trabajo entre 
empleador y trabajadores particulares.
En este acápite se alude a la segunda subcategoría de los trabajadores del Estado, 
pues estos, aunque se rigen por el derecho privado, son servidores públicos por-
que están vinculados laboralmente con empresas que son propiedad del Estado.
4. Marco Normativo del Empleo Público en Colombia
El artículo 125 de la Carta Política elevó a rango constitucional el mérito como prin-
cipio rector del acceso a la función pública y consagró la regla general del sistema 
de carrera como su principal manifestación.
El régimen aplicable, derecho público o derecho 
privado, no transforma la naturaleza de su vínculo 
jurídico con el Estado ni su calidad de servidores 
públicos. En este aspecto se tiene que, así como 
un particular que cumple funciones públicas no 
adquiere la calidad de servidor público por regirse 
en su actuación por normas de derecho público, 
de la misma manera, el trabajador de la empresa 
estatal no adquiere la calidad de trabajador parti-
cular por el hecho de regirse en su relación de tra-
bajo con el Estado por normas del derecho laboral 
privado.
Sentencias para tener 
en cuenta:
•C-793 de 2002
•C-1174 de 2005.
•C-722 de 2007.
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En efecto, dicho artículo dispone que el concurso público y el sistema de carrera 
son la regla general para la provisión de los empleos de todas las entidades y órga-
nos del Estado, y que, asimismo, el ingreso a los cargos de carrera depende de los 
méritos y calidades de los aspirantes.
Por su parte, el artículo 5 de la Ley 909 de 2004 indica que los cargos de periodo 
fijo y aquellos cuyas funciones deban ser ejercidas en las comunidades indígenas, 
conforme con su legislación, no son cargos de carrera y, portanto, se excluyen del 
concurso de méritos.
Asimismo, dicha norma en el artículo 2 estipula que los criterios de selección ob-
jetiva pueden aplicarse en los procesos de selección de funcionarios destinados a 
ocupar cargos de libre nombramiento y remoción, en virtud de la libertad de con-
figuración que tiene el legislador en materia de regulación de la función pública 
(en desarrollo del numeral 23 del artículo 150 de la Constitución Política).
Con respecto a las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Decreto 
Ley 760 de 2005 regula el procedimiento que se debe seguir ante y por este or-
ganismo para el ejercicio de sus funciones legales y constitucionales, así como lo 
relacionado con las reclamaciones en los procesos de selección, la facultad de im-
poner sanciones o pronunciarse sobre la calificación de los empleados de carrera 
(quienes deben contribuir con la consecución de las metas institucionales y por 
ende con los fines del Estado), la supresión de cargos y otros asuntos relacionados.
Por otra parte, en cuanto a la nomenclatura y clasificación de los empleos, el artí-
culo 4 del Decreto Ley 770 de 2005 para entidades y organismos del orden nacio-
nal, y el artículo 4 del Decreto Ley 785 de 2005 para el orden territorial, definen los 
niveles jerárquicos de los mismos: directivo, asesor, profesional, técnico y asistencial.
Se exceptúan los cargos de elección popular, 
los de libre nombramiento y remoción, los de los 
trabajadores oficiales y los demás que señale la ley.
Las excepciones son de interpretación restric-
tiva, deben estar plenamente justificadas en la ley 
en relación con la naturaleza de la función asigna-
da y no pueden conducir a una inversión de la regla 
general diseñada por el constituyente.
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En desarrollo de estas disposiciones, el Decreto 1083 de 2015, por medio del cual se 
expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública, señala las 
condiciones de ingreso, desarrollo y retiro de los empleados públicos, tanto del sis-
tema general como de los sistemas específicos, que se encuentran bajo vigilancia 
de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Posteriormente, con la expedición de la Ley 1960 de 2019 se modificaron parcial-
mente las disposiciones de la Ley 909 de 2004 y del Decreto Ley 1567 de 1998, en 
tres aspectos fundamentalmente: i) Promoción de las personas que ya tienen de-
rechos de carrera, a través de los concursos de ascenso y la movilidad horizontal; 
ii) La capacitación y los programas de bienestar ahora cobijarán a todos los servi-
dores sin importar su tipo de vinculación con el Estado; y iii) Se establece un plazo 
para encargar a funcionarios en empleos de libre nombramiento y remoción.
Durante el desarrollo del curso el lector encontrará referencias a estas y otras nor-
mas que podrá consultar a través de los enlaces dispuestos y que lo conectarán 
con el Gestor Normativo de la Función Pública. 
4.1 Normas Relacionadas
- Constitución Política de Colombia. 
- Ley 909 de 2004. 
- Decreto Ley 760 de 2005.
- Decreto Ley 770 de 2005.
- Decreto Ley 785 de 2005.
- Decreto 1083 de 2015.
- Ley 1409 de 2010. 
- Resolución 0629 de 2018 del Departamento Administrativo de
 la Función Pública. 
- Decreto 815 de 2018. 
- Resolución 0667 de 2018. 
- Directiva Presidencial 01 de 2019. 
- Ley 1960 de 2019. 
- Directiva de la Procuraduría General de la Nación 015 del 30 de agosto de 2022
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5. El Principio de Estado Social de Derecho
El artículo 1º de la Constitución establece que Colombia es un Estado Social de De-
recho. Desde sus primeros fallos, la Corte fijó los parámetros que lo caracterizan, 
como es el caso de la sentencia T-406 de 1992, que es uno de los referentes más 
representativos en la materia, en la que resaltó:
- La consagración constitucional del carácter de Estado Social de Derecho 
“es de una importancia sin precedentes en el contexto del constitucionalis-
mo colombiano”.
- El término “Social”, agregado a la clásica fórmula del Estado de Derecho, 
corresponde a la “historia de las transformaciones institucionales en las prin-
cipales democracias constitucionales del mundo”.
- El Estado Social de Derecho genera un cambio cualitativo, que se materia-
liza en el surgimiento de una nueva manera de interpretar y aplicar el dere-
cho y que se traduce en la “pérdida de la importancia sacramental del texto 
legal, entendido como emanación de la voluntad popular, y mayor preocu-
pación por la justicia material y por el logro de soluciones que consulten la 
especificidad de los hechos”.
En ese orden de ideas, el plurimencionado Estado Social de Derecho es relevante 
desde dos puntos de vista para el Derecho de la Función Pública:
a) De un lado, aporta los fundamentos éticos y la finalidad o la razón de ser 
de la actuación oficial de todo servidor público. 
b) De otro lado, en los términos de la sentencia T-406 de 1992, como se esti-
puló previamente, la calidad de Estado social de derecho implica también 
una nueva manera de interpretar y aplicar el derecho público, en las que se 
pierda “la importancia sacramental del texto legal” y se adquiere una “mayor 
preocupación por la justicia material y por el logro de soluciones que consul-
ten la especificidad de los hechos”.
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“Según ha decantado esta Corporación, la carrera 
administrativa se erige como un principio consti-
tucional definitorio en la concepción del Estado 
Social y Democrático de Derecho, a la vez que sirve 
de instrumento eficaz para la garantía del cumpli-
miento de los fines estatales y de la función pú-
blica, para la preservación y vigencia de algunos 
derechos fundamentales de las personas, y para 
la vigencia del principio de igualdad entre los ciu-
dadanos que aspiran a acceder al ejercicio de un 
cargo o función pública” (Sentencia C-673/15). 
Como elemento correspondiente, el carácter de Estado Social de Derecho legiti-
ma un estricto régimen de deberes, obligaciones y prohibiciones de los servidores 
públicos, cuya finalidad es, justamente, la garantía de la realización de los fines 
esenciales del Estado, que se materializan, en buena medida, a través de las actua-
ciones eficientes de los agentes del Estado.
Figura 2
Implicaciones del Estado Social de Derecho 
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Sentencias para tener 
en cuenta:
T-406/92 y C-645/17
6. Sistemas de Carrera Administrativa
La carrera administrativa fue regulada por primera vez en Colombia en la Ley 165 
de 1938 e incorporada en la Carta Política en la reforma constitucional de 1957. En 
vigencia de la Constitución anterior se contaba con algunos regímenes de carrera 
para grupos o sectores de empleados del Estado, como las carreras de docente, 
la diplomática, la consular y la militar y de la Policía Nacional. Sin embargo, es en 
la Constitución de 1991 cuando se organiza, de manera sistemática, el tema de los 
sistemas de carrera en el país.
Un sistema de carrera corresponde el conjunto de disposiciones constitucionales 
y legislativas a través de las cuales se regulan asuntos como: las tipologías de los 
empleos públicos; el sistema de nomenclatura de los cargos; las categorías de los 
servidores; las condiciones para la provisión de los cargos; el régimen de situacio-
nes administrativas; las condiciones de movilidad laboral de los servidores; e l 
régimen de evaluación del desempeño laboral; aspectos atinentes a incentivos y 
estímulos; las causales de retiro del servicio; y los órganos de participación y repre-
sentación de los servidores.
Un sistema de carrera no regula, con exclusividad, 
la relación laboral a través de los respectivos em-
pleos de carrera; comprende, igualmente, la rela-
ción de trabajo frente a otros empleos de la corres-
pondiente planta.
La Constitución, como una medida complementaria ala regla general prevista en 
su artículo 125, en el artículo 130 dispone que los empleos públicos se organicen 
en sistemas de carrera. Estos dos artículos hacen parte del capítulo “de la Función 
Pública”.
FUNCIÓN PÚBLICA
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La Constitución establece una norma general y 
varias disposiciones particulares sobre el tema: La 
norma general, prevista en el artículo 130, advierte 
sobre la presencia de diferentes sistemas de carre-
ra en el ordenamiento jurídico, a los cuales agrupa 
en dos campos. Uno primero, en el cual ubica los 
sistemas “que tengan carácter especial” y, otro, en 
el que, sin asignarle nominación específica alguna, 
sitúa a los demás sistemas de carrera.
Además, la norma constitucional contiene varias disposiciones particulares en las 
cuales asigna de manera expresa al legislador la facultad para adoptar sistemas 
especiales de carrera, dirigidos a regular las relaciones laborales del Estado con 
servidores públicos de determinadas entidades y organismos públicos
Por su parte, el legislador, mediante la Ley 909 de 2004, dispuso la organización de 
los sistemas de carrera en tres grupos, a saber: sistemas especiales, sistemas espe-
cíficos y sistema general64. Además, señala algunas de las entidades y organismos 
en los cuales aplican los correspondientes sistemas de carrera.
6.1 Artículo 27 de la Ley 909 de 2004
El artículo 27 de la Ley 909 de 2004, señala:
“La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal 
que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer; 
estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio 
público. Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos 
de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante 
procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin 
discriminación alguna”. 
En ese sentido, La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, median-
te Concepto n° 840 de 1996, señaló:
“La Carrera Administrativa, es un sistema técnico de administración de personal, 
sustentado en el mérito como causa para ingresar, permanecer y ascender en los 
6 Las denominaciones como “sistemas específicos” y “sistema general” de carrera, que usa 
la Ley 909, corresponden a calificaciones asignadas por el legislador. La Constitución no le da 
dicho calificativo.
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cargos públicos, para garantizar el derecho de los ciudadanos de acceder al desem-
peño de empleos públicos y lograr la eficiencia y pulcritud de la gestión pública.
El proceso de selección de personal para la incorporación a la carrera o la pro-
moción dentro de ella, es de cada organismo o entidad, bajo la administración 
y vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, con el apoyo y asesoría del 
Departamento Administrativo de la Función Pública”.
Sin embargo, el ascenso en los cargos públicos tiene una variación a partir de la 
expedición de la Ley 1960 de 2019, cuando hace mención a la movilidad horizontal. 
6.2 Definición de la Corte Constitucional (2014)
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-288/14 dispuso:
“La carrera administrativa constituye un principio del ordenamiento superior, y del 
Estado Social de Derecho, con los siguientes objetivos: (i) realizar la función ad-
ministrativa (art. 209 superior), que está al servicio de los intereses generales y se 
desarrolla con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, 
celeridad, imparcialidad y publicidad; (ii) cumplir con los fines esenciales del Esta-
do (art. 2 constitucional), como lo son el servir a la comunidad, promover la pros-
peridad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes 
constitucionales; (iii) garantizar el derecho de participación en la conformación, 
ejercicio y control del poder político a través del acceso al desempeño de funcio-
nes y cargos públicos (art. 40-7 de la Constitución); (iv) proteger el derecho a la 
igualdad (art. 13 de la Carta); y (v) salvaguardar los principios mínimos fundamen-
tales de la relación laboral contemplados en el artículo 53 de la Carta”.
Igualmente, mediante las sentencias C-471/13 y C-285/15, estableció que bajo el 
actual sistema constitucional coexisten tres categorías de sistemas de carrera ad-
ministrativa: el general, el específico y el especial.
6.2.1 Sistema Especial
 
Corresponde a aquellos sistemas de carrera que cuentan con una disposición 
constitucional que asigna al legislador, de manera directa o indirecta, la atribu-
ción de establecer un sistema especial de carrera para un grupo determinado de 
empleos públicos.
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22
Hacen parte de este sistema:
• La Rama Judicial (art. 256-1 CPN).
• La Procuraduría General de la Nación (art. 279 CPN). 
• La Defensoría del Pueblo.
• La Contraloría General de la República y las contralorías territoriales (art. 
268-10 CPN). 
• La Fiscalía General de la Nación (art. 253 CPN). 
• Los entes universitarios autónomos (art. 69 CPN). 
• Registraduría Nacional del Estado Civil (art. 266 CPN). 
• El personal regido por la carrera diplomática y consular.
• El que regula el personal de carrera del Congreso de la República.
• Empleados públicos de las entidades descentralizadas adscritas o vincula-
das al Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares (art. 217 CPN) y a 
la Policía Nacional (art. 218 CPN).
Estos órganos o entidades, por el papel que desem-
peñan dentro del Estado colombiano, están dota-
dos de una autonomía para regular, administrar y 
vigilar su propio sistema de carrera.
En este régimen la Comisión Nacional del Servicio 
Civil NO ejerce una función de administración o vi-
gilancia, siendo esto una excepción expresamente 
dispuesta en el artículo 130 de la Constitución.
“Son aquellos que, a pesar de no tener referente 
normativo directo en la Carta Política, se conciben 
como una manifestación de la potestad del Legisla-
dor de someter el ejercicio de ciertas funciones ins-
titucionales a un régimen propio, cuando las parti-
cularidades de una entidad justifican la adopción 
de un estatuto singular, por supuesto dentro de los 
mandatos generales que la Constitución traza en el 
ámbito de la función pública” (Sentencia C-285/15).
Los sistemas especiales de origen constitucional, que por su naturaleza se encuen-
tran sujetos a una regulación diferente por parte del Legislador, siempre deben 
tener observancia de los principios constitucionales, entre los que se destacan los 
de igualdad, mérito y estabilidad.
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6.2.2 Sistema Específico
 
Este régimen es administrado y vigilado por la Comisión Nacional del Servicio Civil. 
Se consideran sistemas específicos de carrera administrativa los siguientes:
• El que rige para el personal que presta sus servicios en la Dirección Nacio-
nal de Inteligencia.
• El que rige para el personal que presta sus servicios en el Instituto Nacional 
Penitenciario y Carcelario (INPEC).
• El que regula el personal de la Unidad Administrativa Especial de Impues-
tos y Aduanas Nacionales (DIAN).
• El que regula el personal científico y tecnológico de las entidades públicas 
que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.
• El que rige para el personal que presta sus servicios en las Superintenden-
cias.
• El que regula el personal que presta sus servicios en el Departamento Ad-
ministrativo de la Presidencia de la República.
• El que regula el personal que presta sus servicios en la Unidad Administra-
tiva Especial de la Aeronáutica Civil.
• El que regula el personal que presta sus servicios a los cuerpos oficiales de 
bomberos.
• Civiles no uniformados del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas 
NOTA 1: Mientras se expiden las normas de los sistemas específicosde 
carrera administrativa para los empleados de las superintendencias de la 
Administración Pública Nacional, para el personal científico y tecnológico 
del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, para el personal del Depar-
tamento Administrativo de la Presidencia de la República y para el perso-
nal de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, les serán 
aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004.
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NOTA 2: A diferencia del sistema especial, el específico no está 
fundamentado en la necesidad de dotar de independencia y 
autonomía a una determinada entidad, sino en la necesidad 
de que ciertas funciones del Estado, que tienen unas particu-
laridades técnicas, sean reguladas en su sistema de carrera, de 
acuerdo con estas mismas particularidades.
Militares y de la Policía Nacional.
• Docentes de entidades públicas.
6.2.3 Sistema General de Carrera
Hacen parte del sistema general de carrera los empleos de carrera de los órganos 
y entidades de los niveles nacional y territorial, de las ramas del poder público y 
de los órganos autónomos e independientes que, por determinación del Consti-
tuyente o del legislador, no hagan parte de un sistema especial o de un sistema 
específico de carrera.
De acuerdo con el artículo 3° de la Ley 909 de 2004, hacen parte del Sistema Ge-
neral de Carrera las siguientes entidades:
• Empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva del nivel Nacional y territo-
rial y de sus entes descentralizados.
• Personal administrativo del Ministerio de Relaciones Exteriores, excepto ex-
tranjeros.
• Personal administrativo de las instituciones de educación superior que no 
estén organizadas como entes universitarios autónomos.
• Personal administrativo de las instituciones de educación formal de los 
niveles preescolar, básica y media.
• Corporaciones autónomas regionales.
• Personerías.
• Comisión Nacional del Servicio Civil.
• Auditoría General de la República.
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NOTA 1: Las disposiciones contenidas en la ley 909 de 2004 
se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de 
presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los ser-
vidores públicos de las carreras especiales tales como: Rama 
Judicial del Poder Público; Procuraduría General de la Nación 
y Defensoría del Pueblo; Contraloría General de la República y 
Contralorías Territoriales; Fiscalía General de la Nación; Entes 
Universitarios autónomos; Personal regido por la carrera diplo-
mática y consular; El que regula el personal docente; El que 
regula el personal de carrera del Congreso de la República.
NOTA 2: Mientras se expida las normas de carrera para el per-
sonal de las Contralorías Territoriales y para los empleados de 
carrera del Congreso de la República les serán aplicables las 
disposiciones contenidas en la presente ley.
NOTA 3: Se exceptúan de esta aplicación quienes ejerzan em-
pleos en las unidades de apoyo normativo que requieran los 
diputados y concejales.
• Contaduría General de la Nación.
• Empleados de las Asambleas Departamentales, de los Concejos Distritales 
y Municipales y de las Juntas Administradoras Locales, excepto quienes ejer-
zan empleos en las unidades de apoyo normativo que requieran los Diputa-
dos y Concejales.
Si bien todos los sistemas de carrera son regulados por el legislador, en igual-
dad de condiciones, en cuanto es una actuación que le asiste en ejercicio de su 
potestad de Configuración, en atención al carácter supremo y al valor normativo 
de la Constitución, les resultan aplicables disposiciones constitucionales como la 
igualdad para el acceso al ejercicio de cargos y de funciones públicas; los empleos 
de carrera como regla en la naturaleza de su planta de cargos públicos; el méri-
to y las capacidades como condición para el ejercicio de los empleos públicos; la 
evaluación del desempeño de los empleos públicos; la primacía de los derechos 
inalienables de la persona; los principios de las relaciones laborales previstos en 
el artículo 53 de la Constitución; la connotación del servidor público, que está al 
servicio del Estado y de la comunidad; y los derechos de asociación sindical y de 
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Jurisprudencia de la Corte Constitucional para tener en cuen-
ta: C-1230 de 2005 y C-645 de 2016.
negociación colectiva; entre otros. Es decir, por mandato general, las normas cons-
titucionales son comunes para todos ellos, y el acatamiento de las disposiciones 
constitucionales en materia de Función Pública, es imperativo en la regulación, 
administración, vigilancia y control de los diferentes sistemas de carrera.
El sistema de carrera puede estar dirigido a una parte de la planta de empleos, a 
toda la planta o a varias plantas de empleos de entidades u organismos públicos. 
Ejemplos: La carrera diplomática y consular aplica a una parte de la planta de em-
pleos de Ministerio de Relaciones Exteriores; la carrera de la DIAN aplica a toda la 
planta de la entidad; y la carrera de las superintendencias aplica en las respectivas 
plantas de empleos de todas las superintendencias.
Por disposición constitucional, la Comisión Nacional del Servicio Civil -CNSC tie-
ne a cargo la administración y vigilancia del sistema general de carrera y de los 
sistemas específicos y especiales de carrera por determinación del legislador. Las 
funciones de administración y vigilancia le están asignadas a la CNSC por el artí-
culo 130 de la Constitución, de manera unificada e inseparable. En cambio, en los 
sistemas especiales de carrera por determinación del Constituyente, la Constitu-
ción o la ley que los desarrolla disponen la integración de la autoridad propia que, 
al interior de cada uno de ellos, se encarga de su administración y vigilancia.
En cuanto a la integración normativa entre los sistemas de carrera, rigen los princi-
pios generales del derecho según los cuales: (i) la norma especial prevalece sobre 
la norma general y (ii) los vacíos de las normas especiales se llenan con las normas 
generales.
En este tema resulta relevante establecer, en cada caso, si en el sistema especial o 
especifico de carrera se está ante un vació normativo o ante una regulación pro-
pia, pues la conclusión a la que se llegue para resolver los casos concretos será 
diferente en una u otra opción.
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Sentencia C1051/01, Referencia: expediente D-3469 (Corte Constitucional 04 de Oc-
tubre de 2001).
Sentencia C-1174/05, Referencia: expediente D-5782 (Corte Constitucional 17 de 
Noviembre de 2005).
Sentencia C-1230/05, Referencia: expediente D-5791 (Corte Constitucional 29 de 
Noviembre de 2005).
Sentencia C-246/04, Referencia: expediente D-4829 (Corte Constitucional 16 de 
Marzo de 2004).
Sentencia C-285/15, Referencia: Expediente D-10470 (Corte Constitucional 13 de 
Mayo de 2015).
Sentencia C-285/16, Referencia: Expediente D-10990 (Corte Constitucional 01 de 
Junio de 2016).
Sentencia C-288/14, Referencia: expediente D-9856 (Corte Constitucional 20 de 
Mayo de 2014).
Sentencia C-372/99, Referencia: Expedientes acumulados D-2246 y D-2252 (Corte 
Constitucional 26 de Mayo de 1999).
Sentencia C-563/98, Referencia: Expediente D-1989 (Corte Constitucional 07 de 
Octubre de 1998).
Sentencia C-645/16, Referencia: Expediente D-11369 (Corte Constitucional 26 de 
Noviembre de 2016).
Sentencia C-645/17, Referencia: Expediente D-11852 (Corte Constitucional 18 de Oc-
tubre de 2017).
Sentencia C-673/15, Referencia: expediente D-10715 (Corte Constitucional 28 de 
Octubre de 2015).
Sentencia C-722/07, Referencia: expediente D-6697 (Corte Constitucional 12 de 
Septiembre de 2007).
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Sentencia C-793/02, Referencia: expediente D-3963 (Corte Constitucional 24 de 
Septiembre de 2002).
Sentencia C-830/01, Referencia: expediente D-3368 (Corte Constitucional 08 de 
Agosto de 2001).
Sentencia C-889/02, Referencia: expediente D-3995 (Corte Constitucional 22 de 
Octubre de 2022).
Sentencia C-971/04, Referencia: expediente D-5133 (Corte Constitucional 07 de Oc-
tubre de 2004).
Sentencia T-406/92, REF. Expediente T-778 (Corte Constitucional 05 de Junio de 
1992).
	Introducción 
	1. Los Principios Rectores de la Organización del Poder Público en Colombia
	1.1 Descentralización Territorial
	1.2 Separación de Poderes
	2. La “Función Pública” en la Constitución Política
	3. El Modelo Constitucional del Empleo Público
	3.1 Régimen de Empleo Público
	3.2 Régimen de Corporaciones Públicas
	3.3 Régimen Laboral Privado
	4. Marco Normativo del Empleo Público en Colombia
	4.1 Normas Relacionadas
	5. El Principio de Estado Social de Derecho
	6. Sistemas de Carrera Administrativa
	6.1 Artículo 27 de la Ley 909 de 2004
	6.2 Definición de la Corte Constitucional (2014)
	6.2.1 Sistema Especial
	6.2.2 Sistema Específico
	6.2.3 Sistema General de Carrera
	Referencias