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Teórico Nº 1 – Políticas y planificación de la comunicación
Fecha: 15/03/06
Buenas tardes. Mi nombre es
Guillermo Mastrini y les doy la bienvenida a
la materia "Políticas y Planificación de la
Comunicación". Hoy vamos a realizar la
presentación de esta materia que busca
abordar la relación entre el Estado y el sistema
de medios.
Para muchos de ustedes éste va a ser el
único acercamiento que tendrán al tema a lo
largo de la carrera, y es importante que puedan
conocer cómo son los lineamientos generales
de esta situación en la Argentina, ya que todas
las profesiones vinculadas a la comunicación
tienen regulaciones, sistemas o dispositivos
ligados al Estado.
El programa va a estar dividido en
cuatro módulos. En el primero haremos una
presentación sobre Teoría del Estado, ya que
vamos a relacionar el Estado con los medios
de comunicación. Esta no es la materia que
debiera dar Teoría del Estado, pero la realidad
es que la mayoría de ustedes, salvo alguna
cátedra de PCPC, no tienen en su formación
previa conocimientos acerca del tema.
Si bien no podemos profundizar en él,
daremos los lineamientos teóricos
relacionados con el Estado, a saber: el Estado
liberal clásico, el Estado de bienestar y el
Estado neoliberal. ¿Por qué son éstos? Si bien
el Estado no empieza en siglo XIX con el
Estado liberal clásico, lo que sí comienza a
tener impacto social en esa época son los
medios masivos de comunicación.
Esto lo vamos a comenzar a desarrollar
la clase que viene, no pretendemos que sean
expertos en Teoría del Estado sino que cada
vez que piensen en un sistema de medios
puedan dar cuenta de los lazos que tiene con
determinado modelo de Estado. De más está
decir que a cada modelo de Estado no le
corresponde uno y sólo un sistema de medios.
El modelo de Estado no determina el
sistema de medios, es más complejo. Sin
embargo, hay determinadas características de
los sistemas de medios que tienden a
vincularse con un modelo de Estado
específico. Por ejemplo, ¿cuándo se dio el
modelo de Estado de bienestar? Después de la
segunda posguerra, durante los "30 gloriosos
años", como se los conoce. Evidentemente es
un momento en que el Estado tiene mayor
participación en el sistema de medios que en
otras épocas.
Esto no implica decir que Estado de
bienestar sea "sistema estatal de medios".
Dentro del Estado de bienestar tenemos los
modelos americano y europeo con diferencias.
Me estoy refiriendo a que existen tendencias
según las épocas, pero también tendencias
nacionales. Por lo tanto, la resultante será un
conjunto de varios factores y, sobre todo, de la
historia nacional.
Vamos a ver el sistema argentino, que
ha sufrido transformaciones y está muy
vinculado al modelo del Estado neoliberal.
Recuerden que en la Argentina la principal
regulación sobre medios de comunicación es
la ley de radiodifusión. Esto nos conduce al
debate actual acerca de cómo definimos los
medios de comunicación. Hasta hace unos
años teníamos la prensa, la radio, la televisión,
la aparición de Internet y el proceso de
digitalización que produce un efecto de
convergencia que hace difícil discernir cuáles
son los medios que la integran.
Para ser más claro, en la Argentina hay
un ordenamiento jurídico para las
telecomunicaciones y otro para la
radiodifusión (radio, televisión y cable). Estos
dos ordenamientos jurídicos impiden la
participación cruzada, es decir que un servicio
avance sobre el otro. Ahora, ¿qué pasa cuando
tengo banda ancha de Internet y puedo recibir
la señal del cable y comunicarme por
teléfono? ¿Cómo catalogo ese servicio de
radiodifusión, cable y telefonía?
Uno de los problemas actuales es que
aquella segmentación clara que existió durante
mucho tiempo en el sistema de medios, no ha
desaparecido pero, hoy es más compleja de ser
regulada. En el medio de esta innovación no
vamos a caer en el determinismo tecnológico,
ya que existe una búsqueda de tecnología en el
proceso de apertura neoliberal de muchos
1
países, en un cambio de los espacios de poder
y de las lógicas.
Anticipándome un poco, podemos
decir que históricamente la radiodifusión tuvo
una lógica de tipo cultural. Con esto me
refiero a que, en general, los valores que se
intentaron proteger en la regulación estuvieron
vinculados más con la defensa de ciertas
metas culturales que económicas. Con esto no
estoy diciendo que se desprecie la faceta
económica: los medios tienen su economía y
ésta reviste de importancia.
Voy a hacer una aclaración: cuando
nosotros nos referimos a los medios de
comunicación hablamos centralmente de
radiodifusión y telecomunicaciones. ¿A qué
estoy excluyendo entonces? A la prensa
escrita. ¿Por qué lo dejamos de lado? Porque
en general, la intervención del Estado en la
prensa gráfica es notablemente menor que en
la radiodifusión. De hecho, con relación a la
prensa gráfica en Argentina existen sólo unas
normas en la Constitución Nacional, pero no
hay una "Ley de Prensa". Esto lo estudiaron
en Derecho a la Información, por eso nosotros
nos vamos a centrar en radio, televisión, cable,
satélite y telecomunicaciones.
Luego de esta aclaración, podemos ver
que no hay muchas discusiones públicas sobre
las políticas de comunicación, por lo general
restringidas a los círculos de especialistas. En
los últimos años, dado que los medios de
comunicación han comenzado a ocupar un
lugar más importante en la sociedad, algunos
de los debates vinculados a la economía y la
política de los medios comenzaron a tener
incidencia en las páginas de los periódicos.
Como los propios medios son parte
interesada, se hace necesario conocer cuáles
son los intereses que están en disputa. En
general se publica poco y cuando se hace hay
que mirar detenidamente los intereses de la
fuente que los transmite. Hace dos semanas
las telefónicas llegaron a un acuerdo con el
Gobierno y en muchos casos suspendieron las
demandas por los perjuicios que ellas dicen les
ocasionó la devaluación.
Ahora bien, ¿qué recuerdan ustedes acerca de
lo que levantaban los diarios? Para que se den
una idea, tanto Telefónica como Telecom
reclamaban más de mil millones de dólares
como resarcimiento. ¿Qué pedían a cambio?
¿Qué decía la prensa sobre el compromiso del
Estado argentino? Que el Estado se
comprometía a aumentar el costo del pulso de
20 a 21hs y a dolarizar el costo de las
llamadas entrantes. ¿A ustedes les parece que
mil millones de dólares vale el cambio? Suena
que no es equitativo y las empresas no son de
"beneficencia".
Lo que casi todo el mundo dice es que
la verdadera discusión es si se le va a dar a las
telefónicas lo que se conoce como triple play,
que es a lo que apuestan las empresas
telefónicas de todo el mundo. El tema es que
la ley argentina prohíbe una de las
consecuencias del triple play, aunque no lo
prohíba en sí. ¿Qué es el triple play? Internet,
cable y teléfono. Implica que un operador
pueda, a través de un único cable, brindar los
tres servicios (también puede ser a través del
teléfono celular).
Sin embargo, el pliego por el cual se
privatizó ENTEL prohíbe taxativamente a las
empresas telefónicas dar cualquier servicio de
radiodifusión. El pliego fue aceptado por las
empresas, porque fue ventajoso para ellas.
Pero eso era en el año '90, si bien las
telefónicas tenían claro que su crecimiento era
hacia la radiodifusión, lo aceptaron (en efecto,
Telefónica en España está dando triple play).
Acá podemos ver el debate actual, ¿se va a
dejar entrar a las telefónicas en la
radiodifusión? ¿Quién creen ustedes que se
opone? Los que están del otro lado.
Para que se den una idea, en el año
2000 la facturación de las empresas
telefónicas en la Argentina era el doble de la
facturación del conjunto de las industrias
culturales (libros, discos, televisión, cable,
cine). Si se las deja entrar rápidamente van a
tener una posición dominante y puede
pensarse en un monopolio.
Por eso no es casual, volviendo al eje
de lo que venimos hablando, que Clarín no
mencione lo que se está discutiendo en el
acuerdo entre el Gobierno y las telefónicas. Y
estoy seguro de que ellos lo saben.Ahora, más
allá de la resolución política que haya sobre el
tema, evidentemente a un corto o mediano
plazo el triple play se impone por sí mismo,
independientemente de lo que sea legal.
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Cuando uno se refiere a la relación
entre el Estado y el sistema de medios, parece
tratarse de una relación abstracta, pero tiene
una dimensión mucho más concreta de lo que
se supone, ya que se trata de discusiones
políticas y económicas que se toman
cotidianamente. Por ejemplo, ¿cuál es la
innovación que se debe que tener en cuenta?
La televisión digital es otro tema que en este
momento se está discutiendo en la Argentina.
A nivel mundial hay tres sistemas de
televisión (vendría a ser el código interno del
sistema televisivo). En nuestro país, durante la
dictadura, se eligió el sistema PAL-N. Esto
que en principio es una decisión técnica tiene,
sin embargo, muchas consecuencias tales
como la compra de los televisores y los
formatos de los programas.
En la Argentina la cifra de venta de
televisores por año es altísima, por lo que
decidir por una norma u otra implica favorecer
a una u otra empresa. Les decía que existen
tres normas: la europea, la norteamericana y la
japonesa. Argentina en el año '98 eligió la
norma norteamericana de televisión digital,
aunque nunca se implementó.
En el gobierno de De la Rúa se
suspendió su aplicación y ahora está en
re-discusión cuál es la norma que se va a
aplicar. Hay un operador de telefonía que no
quiere la norma norteamericana, ¿cuál les
parece que es? Telefónica de España porque es
una empresa europea y lógicamente hace
lobby para que se elija la norma europea.
Son temas que se están discutiendo,
que implican mucho dinero y que, en general,
no tienen estado público. De hecho, la
elección de la norma norteamericana para la
televisión digital en el año '98 pasó
desapercibida. Esto implica también cuales
serán las fábricas productoras de televisores.
También hay una gran discusión acerca
de si Argentina tiene que elegir la misma
norma que Brasil o no. Si elige con Brasil
tiene mejor capacidad para negociar algunas
regalías que pagan las empresas, pero el riesgo
es que todas las fábricas de televisores se
instalen en Brasil.
Entonces, hay políticas de
comunicación, políticas industriales y políticas
económicas articulas en este tema. En todos
los casos la orientación del Estado va a ser
muy importante para su resolución, del mismo
modo que en los años '90 la orientación del
Estado neoliberal implicaba una fuerte
apertura al capital extranjero, privatización y
lo que algunos mal llamaron desregulación.
Cuando se sigue manteniendo la ley de
radiodifusión de la dictadura, la 22.285 de
1980, se marca la dificultad del Estado
democrático para regular en materia de
radiodifusión. ¿A qué atribuirían ustedes esta
dificultad? Lo peor no es que no haya una
nueva ley, sino que las modificaciones la han
empeorado aún más.
Ustedes saben que el Comité Federal
de Radiodifusión (COMFER) está intervenido
desde el 10 de diciembre del año '83, es decir,
desde que asumió Alfonsín. ¿Por qué? Porque
la ley de la dictadura dice que debe estar
integrado por un miembro de cada una de las
Fuerzas Armadas. Como no se cambia la ley,
se encuentra intervenido, sino tendría que
estar integrado por un brigadier, un almirante
y un general.
Recién comentaba la compañera el
tema de no monopolizar. La dictadura no
quería que un medio fuera lo suficientemente
fuerte como para criticarlos, no quería repetir
el ejemplo de O Globo en Brasil que era un
medio que tenía mucho poder comunicativo.
Por eso es que impidió que los medios
gráficos fueran medios de radiodifusión.
Actualmente casi todos los medios gráficos
tienen influencia en la radio y la televisión. La
ley también restringía la cantidad de licencias
que uno podía tener, mientras que hoy el
máximo son 24 (que no es un número casual si
uno piensa que en Argentina hay 23
provincias y un distrito federal).
Por lo tanto, tenemos la carencia de
una nueva ley y modificaciones que en su
mayoría fueron realizadas por decretos
presidenciales, no por el Congreso. El
ordenamiento jurídico argentino dice que una
ley se cambia mediante otra ley. La discusión,
entonces, es si una ley de la dictadura vale
tanto como una de la democracia.
La jurisprudencia de la Corte Suprema
estableció que sí, ya hace muchos años,
incluso antes de la última dictadura. Las
modificaciones no se hicieron por el Congreso
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sino a través de los Decretos de Necesidad y
Urgencia. Hace poco un alumno hizo una tesis
y recopiló más o menos 77 proyectos
presentados al Congreso para una nueva ley de
radiodifusión, ninguno tuvo tratamiento en
recinto y creo que sólo dos tuvieron dictamen
de comisión.
El tema es que sería difícil que el
Congreso no amplíe el juego a la antigua ley.
La ley de la dictadura impide que una
asociación sin fines de lucro (es decir,
cooperativas, clubes de fútbol, sociedades de
fomento, etc.) pueda ser propietaria de un
medio de comunicación. Esto fue declarado
inconstitucional en el año 2003, cuando la
Corte Suprema, ante el reclamo de una
cooperativa, sentenció que no había
argumento para discriminar a las cooperativas
del acceso a los medios de comunicación.
Sin embargo, un dictamen de la Corte
se aplica al reclamo solicitado. Por ejemplo, se
presenta una cooperativa de Córdoba y quiere
comprar un pliego. El COMFER le dice que
no se lo puede vender porque hay un artículo
que la excluye explícitamente. Ante la
negativa, la cooperativa va a la justicia, pasa
por un juez de primera instancia, luego por la
Cámara de Apelaciones y finalmente llega a la
Corte Suprema, quien declara que es
inconstitucional y que hay que venderle el
pliego a esa cooperativa que hizo el reclamo.
Vender el pliego no significa que le
conceden la radio sino tan sólo que se puede
presentar al concurso. Tampoco quiere decir
que todos se puedan presentar, aunque sí se
sienta jurisprudencia. En realidad, lo que
correspondería cuando la Corte Suprema
declara que una ley es inconstitucional, es que
el Congreso cambie la ley.
Recién en agosto del año pasado se
modificó y se aceptó que las cooperativas
puedan acceder a licencias de radiodifusión.
Pero en esto hay tres trampas, la primera es
que se excluye a las cooperativas que brindan
servicios públicos. ¿Cuáles son las
cooperativas que brindan servicios públicos
(esto sucede mayormente en el interior)? Las
telefónicas y las de luz, que son mayormente
las grandes cooperativas.
¿Por qué se las excluyó? Se argumentó
competencia desleal y que podían hacer
subsidio cruzado, es decir, aprovechar el
monopolio de su servicio para subsidiar el
medio. Resulta simpático que justo sean las
cooperativas de servicio público, pese al
monopolio, las únicas fuerzas sociales con
capacidad económica para instalar medios.
Esto quiere decir que se abrió el juego pero se
excluyó a los que tenían capacidad de
competir.
La segunda trampa es que aún no está
regulada, con lo cual todavía no se cumple. Es
decir, hubo un avance legal pero todavía no se
regula. La tercera trampa, que no tiene que ver
sólo con las cooperativas, es que el COMFER
no vende pliegos para la instalación de nuevos
servicios de cable. Para que se den una idea, y
entrando en temas de políticas y planificación
de los medios de comunicación, en la Cuidad
de Buenos Aires no salen a la venta de pliegos
para licencias.
El Estado dice que está a la venta la
licencia de una radio, en tal zona y que la
licitación es tal día; los interesados compran
los pliegos, hacen la oferta y después el
Estado elige. En la Cuidad de Buenos Aires
hace años que no hay una licitación, ¿por qué
creen ustedes? Porque no hay más espacio.
Una de las características de la radiodifusión
abierta es que es un recurso finito, no hay
capacidad para más canales y radios de los
que están instalados.
Además, hay un reparto internacional
de las frecuencias, porque no llegan
exactamente hasta los límites de las fronteras,
ya que son ondas. Por lo tanto, se reparten las
frecuencias para que no se choquen, la radio
de Uruguayse escucha en Argentina y
viceversa, pero no están las dos en la misma
frecuencia. Ahora bien, el COMFER no vende
cable, que no es un recurso finito. Si cada uno
de nosotros quisiéramos tener una radio, sería
imposible porque no habría espacio en el éter.
No sucede lo mismo con el cable ni con los
diarios.
En algunas provincias el COMFER
llevó a cabo un proceso que se llamó de
"normalización". Esto implicó ver cuántas
radios y canales podía tener la provincia -creo
que la normalización de la televisión no llegó
a concretarse-. Esto se realizó durante el
gobierno de De la Rúa. ¿Por qué se llamó a la
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provincia de Misiones y no a otras? Porque
ésta era una provincia no conflictiva, es decir,
había igual o menor cantidad de aspirantes que
licencias de radiodifusión, por eso no era
problemático realizar el concurso. Esto se
llevó a cabo en las provincias que no eran
conflictivas.
El compañero marca que hay muchas
radios que están por fuera del sistema legal,
que no tienen permiso. Me resisto a decir que
no son legales, porque si la legalidad la marca
una ley de la dictadura, discutamos qué es lo
legal y qué no. Hagamos una deducción
lógica: si la base de la legalidad es una ley de
la dictadura, no se puede llamar ilegal a
alguien que no cumple una ley ilegal. Ahora,
¿cuál es el problema de esta normalización?
Lo que muchos decíamos era que no
llamaran a normalizar con la ley de la
dictadura. Además, se hizo antes de la
modificación del artículo que permitía ser
licenciatarios a las cooperativas, por lo cual
éstas quedaron afuera. Digo las cooperativas
porque es lo más representativo, pero es toda
la sociedad civil organizada.
Con todo esto quiero llegar a que vean
cómo constantemente se toman decisiones de
políticas y planificación que organizan un
sistema de medios. La configuración de un
sistema de medios de un país no responde a
una situación anárquica, el que primero llega
se agarra una radio, sino que tiene un
ordenamiento jurídico que es resultado de
fuerzas económicas y políticas.
Como les decía, la primera unidad se
refiere a los modelos de Estado: liberal
clásico, bienestar y neoliberal. De ahí vamos a
pasar a una segunda unidad que va a ser el
núcleo conceptual de la materia, donde
básicamente veremos cómo esos modelos de
Estado han definido sistemas de
comunicación.
Vamos a estudiar las principales
formas de los sistemas de medios: el modelo
norteamericano, basado en una regulación
muy general del Estado y la cesión de
licencias al sector privado -es decir, el que
siguió la Argentina-; y el modelo europeo,
donde el Estado tuvo mayor participación no
sólo en el sistema sino también en el propio
desarrollo del medio.
Por supuesto que hubo un tercer
modelo, que prácticamente ya no existe más,
que no vamos a estudiar: es el modelo
totalmente estatista de los países socialistas.
Veremos los conceptos de servicio público,
acceso y servicio universal, participación, y un
conjunto de temas para poder comprender las
leyes de regulación de la radiodifusión en un
determinado país.
En tercer lugar comprenderemos lo que
hoy, podríamos decir, es el corazón de la
materia: los dilemas que enfrenta la regulación
de la comunicación en la actualidad. Si la
unidad 2 era el modelo general, en la 3
veremos cómo ese modelo se ve cambiado por
las transformaciones de los últimos años, por
ejemplo la digitalización, que antes no existía
y que obliga a revisar lo anterior.
Aquí vamos a distinguir varios
elementos. Uno de los desafíos es la
mercantilización de los servicios de
radiodifusión, es decir, el desplazamiento de
las lógicas organizativas de radiodifusión de la
cultura a la economía. No quiero que piensen
que esto es un determinismo economicista o
culturalista, sino que implica marcar una
tendencia.
Ustedes han estudiado los medios de
comunicación donde la gran preocupación está
vinculada a la ideología y la cultura, y casi
nada a la economía de dichos medios. Esto se
relaciona con que los medios de comunicación
históricamente fueron concebidos como un
problema de reproducción ideológica y social,
y no como reproducción del capital.
Sobre todo porque cada vez más la
economía condiciona el propio desarrollo de
la comunicación. El otro elemento clave es la
transformación en las lógicas regulatorias, lo
que nosotros vamos a llamar la "re-regulación
de la comunicación". Por eso yo les decía que
no era para mí desregulación sino nuevas
formas de regulación.
En cuarto y quinto lugar vamos a
avanzar sobre temas concretos que son
sumamente importantes: la concentración de
la propiedad de los medios. Fíjense ustedes
que el trabajo de Habermas habla de una
esfera pública donde prácticamente hay una
libre concurrencia, por supuesto que es
bastante ideal y lejano de lo que ocurrió en el
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siglo XIX, pero sí es cierto que había muchos
pequeños medios de comunicación.
Eso hoy no se da, así como la
economía en general se ha concentrado, esto
también ocurre en la economía de los medios
de comunicación. Además, tendríamos que ver
cómo es la relación y la articulación entre la
concentración de la propiedad de los medios
de comunicación y el pluralismo político.
La hipótesis que vamos a manejar es
que hoy no se puede pensar la política de
comunicación sino no es articulada con la
economía de los medios de comunicación. Se
puede decir que planteamos una
economía-política de la comunicación. Es
muy difícil desarrollar una política sin que
tenga relación con la economía, siempre
tuvieron economía los medios de
comunicación pero la lógica que los
organizaba anteriormente era más ideológica.
Por ejemplo, los periódicos de los
sindicatos del siglo XVIII, cuando cada
partido tenía su diario. No quiero decir que
hoy no esté esto, sino que lo que organiza la
lógica de los medios es la economía y no la
política, hay un desplazamiento de lo político
a lo económico, no estoy diciendo que
abandona lo otro.
Evidentemente algunas formas que
asumen los medios de comunicación están
muy condicionadas por su lógica económica,
pero otras no. El grueso de los ingresos de los
medios de comunicación viene del lado
político, por publicidad oficial y también a
favores políticos. La dependencia de la
publicidad oficial es una falla de mercado. No
hay suficiente aporte publicitario de las
empresas para que los medios no dependan de
la publicidad oficial.
Esto se nota más fuera de la provincia
de Buenos Aires. Clarín no desprecia la
publicidad oficial pero no depende de ella, el
85% es publicidad no oficial. El caso contrario
se da en el interior donde el 85% es publicidad
oficial y aparece una dependencia.
A lo largo del cuatrimestre vamos a ver
la articulación que hay entre poder político,
económico y de medios. En Salta se ve con
Romero, me refiero a todos estos poderes en
una sola persona, dueño del diario, gobernador
de la provincia y el mayor terrateniente.
Hablaba de concentración y de convergencia,
que tiene que ver con el proceso de
digitalización, con mundos que históricamente
estuvieron separados, telecomunicaciones y
audiovisual.
Finalmente, trataremos el tema del gobierno
global de la comunicación. Esto hace
referencia al desplazamiento del núcleo de
decisión en materia de regulación hacia
organismos multinacionales. Es decir, si
históricamente era el Estado nación quien
regulaba, ahora se aprecia una mayor
interferencia de los organismos
internacionales. La Unión Internacional de las
Telecomunicaciones (UIT), por ejemplo.
Otra instancia es la Organización
Mundial de Comercio (OMC). En el año 2000
se sancionó en la Argentina el Plan de
Liberalización de las Comunicaciones, lo que
se llamó "desregulación", que permitía el
acceso a todos al mercado de la comunicación.
Esto pudo ser posible porque en el año '98 la
OMC liberalizó el comercio de las
comunicaciones, y si uno forma parte de la
OMC tiene que aceptarlo.
Otro organismo que tiene peso es la
Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO). Otra es la Corporación de
Internet para la Asignación de Nombres y
Números (ICANN),que administra Internet a
nivel mundial. No los contenidos sino los
nombres, da los nombres de dominio.
Hay un conjunto de organizaciones
internacionales que afectan a los países y estos
no pueden evadirlas. Este es un elemento que
debemos considerar porque algunas decisiones
van a tener relación con los organismos
supranacionales.
En la unidad cuatro nos vamos a
centrar en la historia de las políticas de
comunicación de la Argentina. Recorreremos
la articulación entre política, economía y
comunicación desde 1920 hasta la actualidad.
Un aspecto general y uno más detallado de
cada gobierno.
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